Evalueringskoncept Århusmodel for borgerinddragelse Juni 2006 Århus Kommune Ledelsessekretariatet Teknik og Miljø
Indhold 1. Introduktion og formål 3 2. Faserne i en evaluering af borgerinddragelsen 4 3. Formidling af evalueringen 12 4. En minimumsmodel for evaluering af borgerinddragelse 13 2
1. Introduktion og formål Århusmodel for borgerinddragelse, som blev vedtaget af Byrådet i 2004, fastlægger en række grundprincipper for hvordan borgerinddragelsen skal foregå i Århus Kommune. Ét af grundprincipperne er, at processer, metoder og faglig kompetence løbende skal evalueres og udvikles. Derfor har Århus Kommune udviklet en metode til evaluering af borgerinddragelse, som beskrives i denne folder. Målet er bl.a. at sikre og efterprøve, at borgerinddragelsen lever op til Århusmodellens grundprincipper. Der er flere gode grunde til i udvalgte situationer at evaluere borgerinddragelsen. Evaluering kan medvirke til: at få afrundet en borgerinddragelsesproces på en fremadrettet måde, som afspejler, at Århus Kommune arbejder seriøst på at udvikle dialogen med borgere, virksomheder, fællesråd og organisationer mv. at få større viden om borgerinddragelsesprocesser, herunder at opsamle erfaringer med nye metoder til borgerinddragelse. at udbrede læring om borgerinddragelsesprocesser internt i Århus Kommune. Det er ikke hensigten at evaluere alle procesforløb, hvor der indgår borgerinddragelse, men udelukkende særligt udvalgte og lærerige procesforløb. Århus Kommune har allerede gennemført evaluering af dialog- og borgerinddragelsesprocesser på nogle udvalgte områder. Folderen henvender sig såvel til kommunens egne medarbejdere som til samarbejdsparterne fx fællesråd og organisationer, som ofte spiller en aktiv rolle i borgerinddragelsen. 3
2. Faserne i en evaluering af borgerinddragelsen En evaluering af borgerinddragelse bør normalt omfatte følgende faser: a) Beslutning om evaluering b) Valg af evalueringsmetode c) Gennemførelse af evalueringen De enkelte faser beskrives nedenfor. a) Beslutning om evaluering Århus Kommune gennemfører borgerinddragelse i en lang række sammenhænge fra overordnede politikker til meget konkrete sager som fx lokalplaner og opførelse af plejeboliger mv. Derfor vil det ikke være ressourcemæssigt overkommeligt eller fornuftigt at evaluere alle sager, hvor der gennemføres borgerinddragelse. Men det er vigtigt at få opsamlet erfaringer fra udvalgte sager, både når det går godt og mindre godt, og ikke mindst når der anvendes nye metoder i borgerinddragelsen. Eksempel Procesforløb, hvor evaluering normalt vil være relevant: Formulering af nye politikker, hvor der planlægges omfattende borgerinddragelse i politikformuleringsprocessen Kommuneplanrevisioner Større by- og trafi kprojekter Lokalplanprocesser med omfattende borgerinddragelse eller et særlig vanskeligt procesforløb Eksempel Procesforløb, hvor evaluering normalt ikke vil være relevant: Formulering af nye politikker uden væsentlig borgerinddragelse i politikformuleringsprocessen Mindre by- og vejprojekter Normale lokalplanprocesser 4
I hver enkelt sag, hvor der gennemføres borgerinddragelse, skal det således besluttes, om borgerinddragelsen skal evalueres eller ej. Det vil især være relevant at gennemføre evaluering når: Der afprøves nye borgerinddragelsesmetoder. Der gennemføres store projekter med omfattende borgerinddragelse. Evalueringen er aftalt med et fællesråd som led i et samarbejdsprojekt. Borgerinddragelsen i en konkret sag har givet anledning til særlige konflikter eller stor debat i offentligheden. Borgerinddragelsen i et procesforløb har medført langt større ressourceforbrug end forventet. I nogle tilfælde vil en evaluering af borgerinddragelsen indgå naturligt i evalueringen af et større projekt, eller i evalueringen af en politik, som afsæt for at revurdere politikken. Beslutningen om at evaluere en planlagt eller gennemført borgerinddragelse træffes i mange tilfælde af byrådet, og bør således indtænkes i byrådsindstillingerne. Beslutningen om at evaluere borgerinddragelsen bør træffes så tidligt i procesforløbet som muligt, fx som led i den obligatoriske overvejelse om borgerinddragelse, der indgår som et fast punkt i en række byrådsindstillinger vedr. igangsætning af eksempelvis nye, fysiske planer. Der vil formentlig opstå situationer, hvor behovet for evaluering af borgerinddragelsen ikke kan forudses, fx hvis der undervejs i processen opstår uventede konflikter. I disse situationer træffes beslutningen om evaluering administrativt, undervejs i processen, eller evt. i forbindelse med byrådets endelige vedtagelse af den politik eller plan, som knytter sig til det procesforløb, der skal evalueres. I enkelte, meget omfattende og langvarige procesforløb vil det desuden være relevant at overveje en midtvejsevaluering, som grundlag for at justere borgerinddragelsen undervejs i processen. Nogle procesforløb med omfattende borgerinddragelse tilrettelægges i tæt samarbejde med det lokale fællesråd, fx som led i en samarbejdsaftale eller en kontrakt med fællesrådet. Her vil overvejelsen om evt. evaluering være relevant når samarbejdsaftalen eller kontrakten indgås. 5
b) Valg af evalueringsmetode Evaluering af borgerinddragelse kan overordnet set gennemføres på to måder: Ekstern evaluering, som gennemføres af en ekstern konsulent eller forsker. Denne type evaluering vil kun blive anvendt i enkeltstående tilfælde i forbindelse med meget store sager med omfattende borgerinddragelse. Selvevaluering, hvor evalueringen gennemføres af den person eller projektgruppe i forvaltningen, som har gennemført procesforløbet, eller af en anden person eller gruppe i forvaltningen. I evalueringen inddrages synspunkter fra de personer, som har deltaget i borgerinddragelsen. Denne type evaluering vil være relevant i en række sager, og vil ofte være mindre ressourcekrævende (både tid og økonomi) end en ekstern evaluering. 6
I den konkrete evaluering kan der vælges mellem forskellige metoder eller i en kombination: 1. Rundbordsdiskussion, hvor der opsamles synspunkter på processen på et afsluttende møde i en længere møderække. Det er fx relevant i processer, hvor følge- eller studiegrupper har bidraget med synspunkter i forbindelse med udarbejdelse af overordnede politikker eller planer (fx ny kommuneplan). Metoden vil især være relevant til evaluering af borgerinddragelse i procesforløb, hvor der har været tæt kontakt mellem forvaltningen og alle deltagerne i debatten. 2. Interviews med udvalgte personer, som har deltaget i borgerinddragelsen (fx fællesråd, borgergrupper, organisationer og evt. bygherre), fx i form af kortfattede telefoninterviews. Metoden vil især være relevant til evaluering af borgerinddragelse i procesforløb, hvor deltagerne har været meget aktive i procesforløbet (fx ved udarbejdelse af indsigelser eller alternative forslag), men hvor der ikke har været gennemført en møderække med deltagelse af alle de aktive personer. 3. Telefoninterviews eller elektroniske borgerpaneler. Århus Kommune anvender løbende analysemetoder, som omfatter fx telefoninterviews, e-mails via Århusportalen eller elektroniske borgerpaneler, hvor et bredt sammensat udsnit af kommunens borgere besvarer en række spørgsmål. Metoderne vil især være relevante til evaluering af borgerinddragelsen i sager, der berører hele Århus Kommune, fx nye politikker eller større by- og trafi kprojekter. 4. Spørgeskemaundersøgelse. Metoden vil især være relevant til evaluering af borgerinddragelsen i sager, der berører mange beboere i et lokalområde, fx byfornyelse i et større byområde. De to førstnævnte metoder vil generelt give størst udbytte, hvis formålet med evalueringen er at opsamle erfaringer, da disse metoder giver mulighed for en direkte dialog med deltagerne i borgerinddragelsen. Valget af evalueringsmetode bør træffes tidligt i processen, da valget bl.a. har stor betydning for ressourceforbruget. 7
c) Gennemførelse af evalueringen Når der er truffet beslutning om at gennemføre en evaluering, og der er valgt en metode, er næste skridt at indkredse, hvem der skal inddrages og hvilke emner der skal fokuseres på. Hvem bør inddrages? Andre afdelinger og forvaltninger i Århus Kommune, som har deltaget i processen (fx i en projektgruppe). Fællesråd Bygherre (-r) Organisationer fx Børne- og Ungeråd, Danmarks Naturfredningsforening og brugerråd. Følge- og studiegrupper. Enkelte borgere, der har spillet en særlig aktiv rolle. I særlige tilfælde fx ved eksterne evalueringer - er det også relevant at overveje inddragelse af politikere. Centrale emner Evalueringen bør især fokusere på to centrale emner: Om borgerinddragelsen har levet op til principperne i Århusmodel for borgerinddragelse, især de første 5 grundprincipper, jf. fi guren side 9. Hvilke erfaringer der er gjort med de anvendte metoder til borgerinddragelse. Der bør opstilles en emneoversigt, eller blot en række evalueringsspørgsmål, som skal belyses. Det vil ofte være hensigtsmæssigt, at evalueringsemner og spørgsmål først diskuteres internt i forvaltningen, fx i projektgruppen, hvorefter udvalgte deltagere i processen inddrages, fx via korte telefoninterviews, eller i form af en afsluttende diskussion i et forløb i en følgeeller studiegruppe. 8
Århusmodellens grundprincipper 1. Borgerinddragelsen skal tage afsæt i Århus Kommune værdier 2. Borgerinddragelse er en obligatorisk overvejelse i startfasen af en opgave 3. Borgerne har som minimum en ret til at blive hørt 4. Hvis en gældende plan ændres, så skal det begrundes, hvorfor "aftalen" laves om 5. Borgerne skal have reelle muligheder for at deltage A. Borgerinddragelsen skal annonceres bredt B. Der skal tilstræbes repræsentativitet C. Spillerummet for indflydelse skal være klart D. Borgerinddragelsen skal ske tidligt i et procesforløb E. Procesforløbene skal på den mest enkle måde opfylde behovet for inddragelse af borgerne F. Debatmaterialet skal være forståeligt og tilgængeligt G. Der skal være åbenhed om, hvem der føres debat med H. Der lægges vægt på de gode kompromisløsninger I. Alle synspunkter skal indgå som baggrund for den politiske beslutning 6. Det private engagement i kommunens eller lokalområdernes udvikling skal fremmes 7. Samarbejdet med råd, foreninger og organisationer skal fastholdes og udvikles 8. Processer, metoder og faglig kompetence skal løbende evalueres og udvikles Til inspiration og overvejelse En indledende, intern diskussion i fx projektgruppen kan eksempelvis tage udgangspunkt i følgende spørgsmål: Hvilke metoder til borgerinddragelse blev der anvendt? Forløb borgerinddragelsen som forventet, og som beskrevet i den borgerinddragelsesstrategi, der udarbejdes, inden borgerinddragelsen igangsættes? Har Århus Kommune i inddragelsen af borgerne levet op til kommunens værdier troværdighed, respekt og engagement? Førte borgerinddragelsen til forbedringer af politikken/planen? Hvordan kan erfaringer og metoder anvendes i fremtidige processer? 9
Det bør også overvejes at evaluere ifht. Århusmodellens kvalitetskrav vedr. borgerinddragelsesprocesser (punkt A-I, jf. fi guren side 9): Blev der gennemført tilstrækkelig annoncering, og følte deltagerne sig velinformerede om processen og politikkens/planens indhold? Blev der gjort en særlig indsats for at inddrage grupper, der normalt er svære at nå, fx flygtninge og unge? Er der grupper som har givet udtryk for, at de ikke følte de blev hørt? Blev informationsmaterialet formidlet forståeligt og tilgængeligt? Er der deltagere i debatten, som har givet udtryk for særlig tilfredshed eller utilfredshed med materialet? Blev spillerummet for offentlighedens indflydelse i processen defi - neret tilstrækkelig klart? Accepterede deltagerne i debatten spillerummet for indflydelse? Skete borgerinddragelsen tilstrækkelig tidligt i processen? Er der nogle, der har givet udtryk for at de blev inddraget for sent? Forløb processen enkelt og hensigtsmæssigt, eller var der forhold som komplicerede og evt. forlængede procesforløbet? Hvilke årsager var der til evt. konflikter eller utilfredshed med forløbet? Hvis en gældende politik/plan blev lavet om blev det så i tilstrækkelig grad forklaret hvorfor? Accepterede deltagerne i debatten, at politikken/planen blev ændret? Lykkedes det i processen at nå frem til en løsning, som så vidt muligt accepteres af alle deltagere i debatten? Blev alle synspunkter i debatten systematisk opsamlet og inddraget i den politiske behandling? Hvis nye metoder anvendes Hvis der er anvendt nye metoder bør erfaringerne med disse også beskrives, og fx belyses med udgangspunkt i følgende spørgsmål: Hvilke gode og dårlige erfaringer er der gjort med de nye metoder til borgerinddragelse? Har anvendelsen af nye metoder ført til større eller mindre ressourceforbrug end normalt? Er det ved anvendelse af nye metoder lykkes at komme i dialog med grupper, der normalt er svære at inddrage? Kan metoderne anbefales til andre projekter og processer i givet fald hvilke typer? 10
Fx. interview med fællesrådsformand Eksempel 1 - kvalitativt interview "1. Har Århus Kommune i inddragelsen af borgerne levet op til kommunens værdier - troværdighed, respekt og engagement?" Svar: "Ja, det var generelt en god proces, hvor jeg følte, at der blev lyttet til borgernes synspunkter, og hvor kommunen anstrengte sig for at finde et kompromis på de modsatrettede synspunkter, der viste sig i debatten." "2. Blev spillerummet for indflydelse i processen defineret klart?" Svar: "Der burde nok fra starten være gjort lidt mere ud af at fortælle klart, at der på forhånd var truffet en række beslutninger om den fremtidige anvendelse af ubebyggede arealer i bydelen. Det havde givet en bedre debat med færre misforståelser" Eksempel 2 - afkrydsningsskema "1. Har Århus Kommune i inddragelsen af borgerne levet op til kommunens værdier - troværdighed, respekt og engagement?" I høj grad I nogen grad I mindre grad Slet ikke Ved ikke "2. Blev spillerummet for indflydelse i processen defineret klart?" I høj grad I nogen grad I mindre grad Slet ikke Ved ikke Når den interne diskussion er gennemført kan der udvælges eller formuleres spørgsmål, som indgår i fx interviews med udvalgte personer, som deltog i borgerinddragelsesprocessen. Nogle af spørgsmålene kan være de samme, som der stilles i den interne diskussion, jf. eksemplerne ovenfor. Afhængig af den valgte metode kan der stilles spørgsmål, der enten besvares kvalitativt/beskrivende eller ved hjælp af et afkrydsningsskema, jf. fi guren ovenfor. 11
3. Formidling af evalueringen Evalueringerne skal formidles, så der sker en erfaringsopsamling og -udveksling. Ved eksterne evalueringer vil der normalt blive udarbejdet en evalueringsrapport. Ved selvevaluering kan den skriftlige evaluering ske i form af en evalueringsrapport, eller blot som en del af en byrådsindstilling, hvis der er tale om en mindre evaluering, fx efter minimumsmodellen (se nedenfor). Omfanget kan således variere fra fx 1-4 sider til en egentlig rapport, hvis der er tale om evaluering af et stort projekt med omfattende borgerinddragelse. Formidlingen kan bl.a. ske i forbindelse med byrådets endelige behandling af den pågældende politik eller plan, som har været i offentlig høring. Hvis evalueringen af borgerinddragelsen er planlagt tidligt i processen vil det være naturligt at gennemføre evalueringen således, at den kan fremsendes sammen med politikken eller planen, når denne vedtages endeligt i byrådet. I andre situationer igangsættes evalueringen i forbindelse med byrådets endelige vedtagelse af politikken eller planen, og byrådet/udvalget orienteres særskilt herom på et senere tidspunkt. Det er vigtigt at sikre en intern erfaringsudveksling. Det kan fx ske ved at gennemføre interne seminarer, hvor erfaringer med udvikling af borgerinddragelsen diskuteres på baggrund af de gennemførte evalueringer, eksempelvis én gang om året. 12
4. En minimumsmodel for evaluering af borgerinddragelse I nogle tilfælde fx i nogle borgerinddragelsesprocesser i forbindelse med udvalgte lokalplaner - vil det være relevant blot at gennemføre en minimumsevaluering. Det kan fx være i tilfælde, hvor borgerinddragelsen er gennemført efter normale metoder (fx et borgermøde samt opsamling på kommentarer fra fællesråd, organisationer og borgere), men hvor processen har været forbundet med særlige vanskeligheder. Evaluering efter minimumsmodellen kan ske ved at projektlederen ved processens afslutning kontakter de mest aktive deltagere i debatten (eksempelvis fællesrådsformand og repræsentanter for organisationer, der har været aktive i processen), og gennemfører korte telefoninterviews, som opsummerer: Hvordan forløb borgerinddragelsen, set fra deltagerens synspunkt? Blev der informeret tilstrækkelig klart om sagen? Skete borgerinddragelsen tilstrækkelig tidligt i procesforløbet? Blev spillerummet for offentlighedens indflydelse i processen beskrevet tilstrækkelig klart? Hvilke årsager var der til evt. konflikter eller utilfredshed med forløbet? Kunne der være anvendt andre metoder i borgerinddragelsen, som kunne have givet en bedre proces? En evaluering efter minimumsmodellen kan fx formidles som et delafsnit i en byrådsindstilling, hvor der allerede i dag indgår en opsummering af kommentarer, forslag og indsigelser fra fællesråd, organisationer og borgere, eller som et selvstændigt notat, som udarbejdes når sagen afsluttes. 13
14
15
16 www.svaj.dk