X STATSFORVALTNINGEN NORDJYLLAND Ved skrivelse modtaget den 19. januar 2009 har X anmodet statsforvaltningen om at tage stilling til lovligheden af Aalborg Kommunes praksis i forbindelse med specialundervisning af børn. Kortfattet gengivelse af statsforvaltningens udtalelse: AALBORGHUS SLOT SLOTSPLADSEN 1 9000 AALBORG JOURNAL NR.: 2009-613/280 SAGSBEHANDLER: AGHNOR DIREKTE TELEFON: 7256 8729 Statsforvaltningen Nordjylland finder, at den kommunale myndighed i Aalborg også efter den tidligere lovgivning var forpligtet til efter forældrenes anmodning at optage børn, herunder børn med behov for specialundervisning i børnehaveklasse. Statsforvaltningen Nordjylland udtaler videre, at den kommunale myndighed i Aalborg ikke var berettiget til uden forældrenes samtykke, at ændre en elevs oprindelige klassetrinsmæssige placering med tilbagevirkende kraft. Statsforvaltningen har derfor d.d. anmodet Aalborg Byråd om at udtale, hvad byrådet herefter agter at gøre i sagen. TELEFON: 7256 8700 TELEFAX: 9631 0020 GIRO: 3001 5557410 EAN- NR. 5798000362345 SE- NR. 29 37 62 98 nordjylland@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk Åbningstider: Mandag- onsdag 10-14 Torsdag 10-16 Fredag 10-12 Vedlagt følger en sagsfremstilling samt en nærmere redegørelse for statsforvaltningens udtalelse. Kopi af statsforvaltningens udtalelse er sendt til Aalborg Byråd.
Med Venlig Hilsen Statsforvaltningen Nordjylland Anette Ravnholt Kontorchef Annemette Grøngaard Hansen Fuldmægtig SIDE 2
Sagsfremstilling Statsforvaltningen har den 19. januar 2009 modtaget Xs mail vedrørende lovligheden af den kommunale myndighed i Aalborgs behandling af børn i specialklasser. I skrivelsen har X nærmere anført følgende: Jeg vil gerne klage over Aalborg Kommunes praksis overfor børn, der modtager specialundervisning. Disse bør må, i lighed med alle andre børn i Danmark, være underlagt Folkeskoleloven, der siger, at børn har ret til en 1-årig børnehaveklasse, en 9-årig grundskole samt en 1-årig 10. klasse. Aalborg Kommune har valgt at sige, at børn i specialklasser starter i 1. klasse (og altså ikke modtager 0. klasse). Det i sig selv mener jeg er ulovligt. Endvidere har de gjort det med tilbagevirkende kraft, således at min søn [Y] på 11 år pludselig ikke går i 4. klasse som jeg ellers indtil for ganske nylig var overbevist om men at han nu lige pludselig går i 5. klasse på [Z]-skolen i [V]?? Der er intet fagligt belæg for at rykke ham en klasse op, da han med sit [U] handicap halter flere klassetrin efter i flere fag, samt iflg. en psykolograpport udarbejdet af [Q] i september 2007 løser opgaver (WISC-III test) på niveau som < o,1% af alle børn ville gøre det. Min søn startede i børnehaveklasse på [Z]-skolen i V i året 2004/2005. Dette understøttes af, at [Z]-skolens hjemmeside under skolebeskrivelse skriver, at [T]-afdelingen går fra børnehaveklasse -10. klasse. Aalborg Kommune kan ikke med tilbagevirkende kraft sige, at de har besluttet, at de i deres optik vil betragte den børnehaveklasse, [Y] startede i som en 1. klasse og derigennem frarøve [Y] et skoleår, som han har al mulig brug for. Sagen kom først til mit kendskab, efter samtale med en anden forælder, som har kørt en lignende sag, samt da jeg så elevplanen udarbejdet af lærerne på [Z]-skolen. Iflg. skolens personale, var det kommet til deres kendskab før sommerferien 2008, at Aalborg Kommune med denne manøvre havde valgt at opgradere alle børn, der modtager specialundervisning til et senere klassetrin. Det er selvfølgelig en fiks måde at spare penge på. Men kan, som jeg ser det, hverken være ret, jf. Folkeskoleloven, eller rimeligt, jf. at netop disse børn har brug for særlig undervisning) Denne klage indledes derfor på 2 niveauer: - Det lovlige eller ulovlige i, at børn i specialundervisning i Aalborg Kommune ikke tilbydes samme antal år i Folkeskolen, som andre børn. Det betyder jo både, at de får et års SIDE 3
skolegang mindre (hvilket intet taler for det rimelige i) og at de dermed skal op til Folkeskolens afgangseksamen et år før alle andre. Børn med [U] og andre børn med handicaps bliver IKKE modne et år før alle andre. Derimod meget senere. - Det lovlige eller ulovlige i, at min søn, [Y], første år i børnehaveklasse på [Z]-skolen pludselig redefineres til 1. klasse, hvormed han frarøves 1 års skolegang. Som jeg ser det, går han i 4. klasse og kan under ingen omstændigheder rykkes op i 5. klasse eftersom han fagligt halter langt bagefter 4.klasses niveau. Den kommunale myndighed i Aalborg har i skrivelse af 29. oktober 2009 til Statsforvaltningen Nordjylland udtalt følgende vedrørende myndighedens generelle praksis på området: Aalborg Kommune har fortsat praksis fra det tidligere Nordjyllands Amt for optagelse af børn i den vidtgående specialeundervisning i 1. klasse, det kalenderår hvor barnet fylder 7 år. Spørgsmålet er aktuelt, fordi de hidtidige amtslige specialskoler og specialklasserækker ikke havde et tilbud om børnehaveklasse, ligesom deltagelse i børnehaveklassetilbud ikke var obligatorisk efter den dagældende folkeskolelov. Eleverne har startet skolegang i 1. klasse, sædvanligvis som 7- årige, og med læreruddannede undervisningsansvarlige i klasserne. Indtil indførelse og opstart af børnehaveklasse for elever i specialundervisning pr. august 2009, var der alene læreruddannede undervisningskræfter, og kommunens afregnede undervisningstakst. På daværende tidspunkt var der markant forskel på tilbud i børnehaveklasse og i de efterfølgende klasser. Leg og kreative aktiviteter var hovedindholdet i børnehaveklasse og læring i skolastiske fag blev først introduceret i 1. klasse. Derfor var et ekstra år i specialbørnehave ofte det pædagogiske tilbud, der substituerede børnehaveklassen for denne målgruppe af børn med særlige behov. Forældrene valgte med andre ord et ekstra år i specialebørnehave frem for skolestart i børnehaveklasse. Børnene startede herefter i 1. klasse på specialskole eller specialklasserække. Spørgsmålet er ikke aktuelt for fremtiden, på grund af ændringen af folkeskolelovens 34 og den efterfølgende indførelse af obligatorisk børnehaveklasse. Aalborg Kommune har derfor oprettet børnehaveklasse til målgruppen af elever i specialundervisningen, og eleverne starter i børnehaveklasse det år, hvor de fylder 6. Det kan i øvrigt bemærkes, at elever der er startet i skole som 6-årige efter det daværende Nordjyllands Amts godkendelse, og som har ansøgt om 11. skoleår, i alle tilfælde har fået imøde- SIDE 4
kommet denne ansøgning. Der er altså ikke i disse tilfælde sket optagelse af 6-årige i 1. klasse. Såfremt praksis for opstart direkte i 1. klasse underkendes med tilbagevirkende kraft, vil det være af særdeles vidtrækkende pædagogisk og økonomisk betydning for kommunerne. Eleverne bliver typisk i dag visiteret direkte til STU (Den særligt tilrettelagte 3-årige ungdomsskoleuddannelse for unge med særlige behov). Her strikkes der et individuelt uddannelsesforløb sammen på grundlag af den enkelte unges særlige behov. Denne overgang til relevant ungdomsuddannelse, vil reelt blive udskudt hvis praksis nu ændres med tilbagevirkende kraft. Nærmere redegørelse for statsforvaltningens udtalelse: Indledningsvis bemærkes, at det tilsyn, der udøves af statsforvaltningen i henhold til kommunestyrelseslovens 47, stk. 1, er et retligt tilsyn. Statsforvaltningen fører således tilsyn med, at kommunalbestyrelserne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lovgivning, jf. kommunestyrelsesloven 48, stk. 1. Statsforvaltningen kan således ikke tage stilling til, om de kommunale myndigheders sagsbehandling er rimelig eller hensigtsmæssig, eller til spørgsmål vedrørende skønsudøvelse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen. Statsforvaltningen kan heller ikke vurdere, om de kommunale myndigheders sagsbehandling er i overensstemmelse med god forvaltningsskik. Statsforvaltningen er ikke noget klageorgan, og statsforvaltningen beslutter selv, om der er tilstrækkelig grundlag for at rejse en tilsynssag, jf. lov om kommunernes styrelse 48 a. Endelig gælder, at statsforvaltningen ikke fører tilsyn, i det omfang særlige klage- eller tilsynsmyndigheder kan tage stilling til den pågældende sag, jf. lov om kommunernes styrelse 48, stk. 3. Af 3, stk. 1 i tidligere Lov om folkeskolen, nr. 509 af 30. juni 1993 fremgik det at, folkeskolen omfattede en 1-årig børnehaveklasse, en 9-årig grundskole og en 1-årig 10. klasse. I lovens 34, stk. 1 var det bestemt, at: Undervisningspligten indtræder den 1. august i det kalenderår, hvor barnet fylder 7 år, og ophører den 31. juli, efter at barnet SIDE 5
har modtaget regelmæssig undervisning i 9 år. Undervisning i børnehaveklassen medregnes ikke. Undervisningspligten ophører dog senest den 31. juli i det kalenderår, hvor barnet fylder 17 år eller har afsluttet grundskolen eller hermed ligestillet uddannelse, jf. 33, stk. 2-4. 20, stk. 1 i den tidligere Lov om folkeskolen havde følgende ordlyd: Det påhviler kommunalbestyrelsen at oprette børnehaveklasser og at sørge for undervisning i grundskolen og 10. klasse, herunder specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand, af børn og unge under 18 år, der bor eller opholder sig i kommunen, og hvis forældre ønsker dem optaget i folkeskolen, jf. 54. Endvidere påhviler det kommunalbestyrelsen at sørge for specialpædagogisk bistand til børn, der endnu ikke har påbegyndt skolegangen. Af lovens 37 fremgik følgende: 37. Et barn skal efter forældrenes anmodning, jf. 54, optages i en børnehaveklasse i det kalenderår, hvor barnet fylder 6 år, eller senere. Stk. 2. Et barn skal efter forældrenes anmodning, jf. 54, optages i børnehaveklasse i det kalenderår, hvor barnet inden 1. oktober fylder 5 år, hvis det må antages at kunne følge undervisningen i børnehaveklassen med henblik på at kunne gå i 1. klasse året efter." Under henvisning til 20, stk. 1 og 37 i folkeskoleloven fra 1993 har Undervisningsministeriet i brev af 14. juli 2010 udtalt at: Efter den dagældende bestemmelse i folkeskolelovens 37, stk. 2, skal et barn efter forældrenes anmodning optages i børnehaveklasse i det kalenderår, hvor barnet inden 1. oktober fylder 5 år, hvis det må antages at kunne følge undervisningen i børnehaveklassen. Der var kommunen, der foretog vurderingen af barnets modenhed til at blive optaget i børnehaveklassen. Den dagældende bestemmelse i folkeskolelovens 37, stk. 2, er bibeholdt i den gældende lovgivning som 37. Som det fremgik af den dagældende bestemmelse i folkeskolelovens 37, stk. 1, var kommunen efter forældrenes anmodning forpligtet til at optage alle børn i børnehaveklassen i det kalenderår, hvor de fylder 6 år. Det gjaldt også børn med behov for specialundervisning og anden socialpædagogisk bistand. I noten til 3, stk. 1 i lov nr. 509 af 30. juni 1993 fremgik det endvidere, at børnehaveklassen ikke var obligatorisk for eleven, men derimod et tilbud til forældrene. SIDE 6
Som begrundelse for beslutning om, at elever, der modtager specialundervisning, ikke anses for at være startet i børnehaveklasse, men derimod i første klasse, har den kommunale myndighed i Aalborg henholdt sig til, at det var tidligere Nordjyllands Amtskommunes praksis, at børn, der modtog specialundervisning, startede i første klasse. Under henvisning til 21, stk. 1 i Lov nr. 485 af 31. maj 2000 om ændring af lov om folkeskolen har Undervisningsministeriet udtalt følgende: Ved lov nr. 485 af 31. maj 2000 om ændring af lov om folkeskolen fik bopælskommunen med virkning fra den 1. august 2000 kompetence til at træffe afgørelse om, hvorvidt en elev med behov for specialundervisning skulle henvises til en amtskommunal foranstaltning, jf. de dagældende bestemmelser i folkeskolelovens 21, stk. 1. Før lovændringen traf amtsrådet efter indstilling fra kommunen afgørelse om, hvorvidt barnet kunne optages i en amtskommunal foranstaltning. Efter Undervisningsministeriets opfattelse havde amtsrådene i hvert fald fra den 1. august 2000 pligt til at optage et barn i børnehaveklassen, hvis en kommunalbestyrelse havde henvist barnet til en amtskommunal foranstaltning. I den pågældende bestemmelse var det anført at: Kommunalbestyrelsen foretager henvisning af børn og unge til specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand ved amtsrådets foranstaltning, jf. 20, stk. 2, når kommunalbestyrelsen finder, at de pågældendes udvikling stiller krav om en særlig vidtgående hensyntagen eller støtte, der bedst kan imødekommes ved en amtskommunal foranstaltning. Bestemmelsen i 12, stk. 2, finder tilsvarende anvendelse. I overensstemmelse med ovenstående finder statsforvaltningen ikke, at den kommunale myndighed i Aalborg var berettiget til at træffe beslutning om, at enkelte børn ikke skulle optages i børnehaveklasse, såfremt forældrene havde anmodet herom, jf. lov om folkeskolen nr. 509 af 30. juni 1993. Statsforvaltningen er ligeledes enige med Undervisningsministeriet i, at den tidligere amtskommune var forpligtet til at have børnehaveklasser og til at optage et barn i børnehaveklasse, såfremt en kommunalbestyrelse havde henvist barnet til amtskommunal foranstaltning. Endvidere bemærkes at undervisning i en børnehaveklasse ifølge statsforvaltningen ikke kan sidestilles med undervisning i 1. klasse. Der henses til, at undervisning i børnehaveklasser i henhold til dagældende 11 overvejende blev givet i form af leg og andre udviklende aktiviteter. Ligeledes skulle un- SIDE 7
dervisning i børnehaveklassen i henhold til lovens 34, stk. 1 ikke medregnes i den 9-årige undervisningspligt. Således findes børnehaveklassen ikke at kunne sidestilles med 1. klasse, hvor der var tale om egentlig undervisning i skolastiske fag, såsom dansk og matematik, jf. dagældende 5, stk. 2. For så vidt angår den kommunale myndigheds adgang til at lade en elev springe et klassetrin over bemærkes følgende: I 12, stk. 1 i tidligere lov om folkeskolen nr. 509 af 30. juni 1993 var det bestemt at: Eleverne undervises på det klassetrin i grundskolen, der svarer til deres skolealder. En elev kan dog med forældrenes samtykke, jf. 54, undervises på samme klassetrin i to år, hvis eleven har været uden undervisning gennem længere tid eller andre særlige grunde taler for, at det er til elevens bedste. Ligeledes kan en elev under ganske særlige omstændigheder springe et klassetrin over. Undervisningsministeriet har i forbindelse hermed udtalt følgende: Efter folkeskolelovens 45, stk. 2, er det skolens leder der træffer alle konkrete afgørelser vedrørende skolens elever, herunder afgørelser i henholdt til i den dagældende bestemmelse i folkeskolelovens 12, stk. 1, 3. pkt. Den dagældende bestemmelse i folkeskolelovens 12, stk. 1, 3. pkt., forudsatte, at skolelederen traf en konkret afgørelse om, at den pågældende elev for fremtiden kunne springe et klassetrin over. Klassetrinsindplaceringen kunne ske i forbindelse med det kommende skoleårs start, men kunne også ske i løbet af det indeværende skoleår. Anvendelsen af den dagældende bestemmelse i folkeskolelovens 12, stk. 1, 3. pkt., forudsatte, at skolelederen vurderede, at elevens faglige niveau var så højt, at eleven kunne følge med på det højere klassetrin. Det samme gælder anvendelsen af den tilsvarende nugældende bestemmelse i folkeskolelovens 12, stk. 1, 2. pkt., der trådte i kraft den 1. august 2009. Efter Undervisningsministeriet opfattelse skal den dagældende bestemmelse i folkeskolelovens 12, stk. 1, 3. pkt., forstås således, at skolelederen kun kunne træffe afgørelse om, at en elev sprang et klassetrin over, hvis elevens forældre samtykkede, jf. sammenhængen med 12, stk. 1, 2. pkt. Efter den nugældende bestemmelse i folkeskolelovens 12, stk. 1, 2. pkt., kræves der ikke samtykke fra forældrene. SIDE 8
Sammenfattende er det Undervisningsministeriets opfattelse, at den dagældende bestemmelse i folkeskolelovens 12, stk. 1, 3. pkt., ikke giver en kommune hjemmel til med tilbagevirkende kraft at ændre en elevs klassetrinsmæssige indplacering. Statsforvaltningen finder i overensstemmelse hermed ikke, at den kommunale myndighed i Aalborg var berettiget til at ændre elevers oprindelige klassetrinsmæssige placering med tilbagevirkende kraft uden forældrenes samtykke. Statsforvaltningen har på baggrund af ovenstående d.d. anmodet Aalborg Byråd om at udtale, hvad byrådet agter at gøre i sagen. SIDE 9