Arbejdsnotat Kortlægning af projekter og forsøg med indsats for borgere med psykosociale handicap Juni 2008
Indhold Forord 3 Metode 3 Projekterne 5 3 projekttyper 8 TYPE 1 projekter en specialistindsats med fokus på metoder og redskaber... 8 Metoder og redskaber i indsatsen... 10 Samarbejdspartnere... 11 TYPE 2 projekter en myndighedsindsats med fokus på samarbejdsflader og -former... 12 Kortlægning af TYPE 2 projekter... 13 Interne og eksterne samarbejdspartnere... 15 Afsluttende bemærkninger og nye spørgsmål 19-2 -
Forord Dette arbejdsnotat er en kortlægning af redskaber og metoder samt samarbejdsflader og samarbejdsformer i de senere års offentlig støttede projekter og forsøg med en arbejdsmarkedsrettet indsats for borgere med psykosociale handicap. Kortlægningen er baseret på et deskstudy gennemført i foråret 2008 og afsluttet i maj 2008. Hvad der herefter måtte være igangsat af projekter og forsøg for målgruppen, er derfor ikke omfattet af dette arbejdsnotat. I tillæg til dette arbejdsnotat er udarbejdet 3 oversigtsredskaber: Et katalog over projekter og forsøg for borgere med psykosociale handicap Et oversigtsskema over metoder og redskaber i projekter og forsøg for borgere med psykosociale handicap Et oversigtsskema over samarbejdsformer og -flader i projekter og forsøg for borgere med psykosociale handicap Arbejdsnotatet og de vedlagte oversigtsredskaber er udarbejdet til brug for Arbejdsmarkedsstyrelsen. Kortlægningen er udført i forbindelse med Undersøgelse af forbedret praksis mhp. forebyggelse opnåelse af størst mulig selvforsørgelse. Arbejdsnotatet indgår i forarbejdet til ovennævnte undersøgelses empiriske del, hvor 5 udvalgte kommuners indsats undersøges mhp. at afdække hensigtsmæssige samarbejdsflader og organiseringer af den sociale og arbejdsmarkedsrettede helhedsorienterede indsats for borgere med psykosociale handicap. De 5 kommuner skal udvælges blandt de kommuner, som i projekter og forsøg har fokus på udvikling og afprøvning af tværfaglige, tværkommunale og/eller tværsektorielle aspekter i indsatsen over for målgruppen. Undersøgelsen er finansieret af Arbejdsmarkedsstyrelsen og gennemføres i 2008 af DISCUS. Undersøgelsens resultater med anbefalinger til forbedret praksis i kommuner og jobcentre foreligger marts 2009. Metode Kortlægningen bygger på et deskstudy gennemført i foråret 2008 af DISCUS. Researchen har omfattet websearch samt telefonsamtaler med relevante videnspersoner i Arbejdsmarkedsstyrelsen, Servicestyrelsen og LBR. I udvalgte projekter er der indhentet supplerende oplysninger, evalueringer og projektbeskrivelser gennem telefonkontakt til projektmedarbejdere/-ledere. Researchen har fokuseret på projekter og forsøg støttet fra 3 niveauer: - 3 -
Lokalt niveau: Lokale beskæftigelsesråd (LBR) og de tidligere koordinationsudvalg Centralt niveau: Arbejdsmarkedsstyrelsen, Servicestyrelsen, Integrationsministeriet og Sundhedsministeriet EU-niveau: Den Europæiske Socialfond centralt og regionalt Søgningen på projekter og forsøg støttet af tidligere koordinationsudvalg, Sundhedsministeriet og projekter støttet af den Europæiske Socialfonds centrale puljer har ikke givet nogle resultater. De vedlagte oversigtsredskaber fremstiller således kun projekter og forsøg støttet af Arbejdsmarkedsstyrelsen, Servicestyrelsen, Integrationsministeriet, LBR og regionale projekter og forsøg støttet af Socialfonden. Søgningen har som nævnt fokuseret på projekter og forsøg og omfatter derfor ikke driftsinitiativer eller tilbud, der drives for private fondsmidler. Når kommuner, selvejende institutioner, private aktører mm. er nævnt som projektholder i kortlægningen, er det på baggrund af projekter og forsøg støttet fra ovennævnte tre niveauer, som rækker udover den almindelige drift. Oplysninger om og beskrivelser af projekterne er baseret på projektbeskrivelser, projektansøgninger, tilgængelige evalueringer og uddybende telefonsamtaler med projektmedarbejdere. Der er valgt tre udvælgelseskriterier for de projekter og forsøg, der er medtaget i kortlægningen: Formål: Beskæftigelsesrettet sigte Aktualitet: ikke ældre end 2003 Målgruppe: Personer med psykosociale handicap fx o Sindslidende o Personer psykiske lidelser/problemer/sårbarhed, socialt udsatte med psykiske problemstillinger o ikke sent udviklede/udviklingshæmmede/mentalt handicappede Formål: Formålet med denne kortlægning er at skabe overblik over erfaringer med en indsats mhp. forebyggelse af førtidspension til borgere med psykosociale handicap. Derfor er fokus lagt på projekter og forsøg med et klart defineret beskæftigelsesrettet fokus. Aktualitet: Projekterne er alle igangsat fra år 2003 og frem. Det valg er taget ud fra en vægtning (jf. ansøgningen) af indsatsen efter strukturreformen fra 2005. For også at inkludere de projekter og forsøg, der er igangsat op til og evt. som forberedelse til reformen, er snittet lagt ved år 2003. Målgruppe: Målgruppen for de projekter, vi har interesseret os for i researchen, er defineret bredt som psykosociale handicap. I Servicestyrelsen falder projekter og forsøg for målgruppen ind under enhederne for Handicap samt Udsatte. En række projekter arbejder således med en bred målgruppebetegnelse (handicappede el. socialt udsatte), men er medtaget, fordi psykiske problemstillinger spil- - 4 -
ler en væsentlig rolle for handicappet/den sociale eksklusion. Projekter og forsøg, der alene fokuserer på gruppen af sent udviklede og udviklingshæmmede, er ikke medtaget i kortlægningen. Dels fordi det officielt ikke er en diagnose, der hører under psykosociale handicap (men er et mentalt handicap), dels fordi der allerede er et veludviklet system i form af uddannelsestilbud, beskæftigelsestilbud og bo-støttetilbud for denne gruppe. Projekterne Kortlægningen omfatter 71 projekter og forsøg. Kataloget (bilag til dette arbejdsnotat) med det samlede antal projekter i kortlægningen rummer en række oplysninger om hvert enkelt projekt (projektnavn, projektholder, projektperiode, formål, målgruppe, samarbejdsflader, kontaktoplysninger og evt. resultater). Projektholdere: Der er gennemgående to forskellige typer projektholdere. Den ene type er dem, man kan betegne specialisterne med et indgående kendskab til målgruppen af sindslidende og socialt udsatte. Disse er fx bo- og opholdssteder, REVA institutioner, brugerorganisationer, selvejende specialinstitutioner eller foreninger mm. De er kendetegnet ved at have et mangeårigt arbejde med målgruppen af sindslidende og derigennem et godt kendskab til ressourcer og barrierer ifht arbejdsmarkedet. Den anden type projektholder er kommuner/myndigheder (fx arbejdsmarkedsforvaltningen, socialforvaltningen eller psykiatri- og handicapforvaltningen), enten som selvstændig projektholder eller i samarbejde med flere kommuner. I nogle tilfælde er et videnscenter medansøger og procespartner i projektet. Projektperiode: Projekterne er igangsat fra 2003 og frem. Nogle er derfor afsluttede, mens projekter af nyere dato er igangværende ved afslutning af denne kortlægning. Den typiske projektperiode løber i ca. 1-2 år eller 2-4 år afhængigt af, hvilken pulje, der er givet støtte fra. Formål: Et udvælgelseskriterium for projekterne i denne kortlægning har været, at der skal være et beskæftigelsesrettet fokus på integration eller fastholdelse af målgruppen på arbejdsmarkedet. Det beskæftigelsesrettede varierer dog fra de projekter, hvor selvforsørgelse er det nære og primære mål, til dem, hvor det beskæftigelsesrettede er mere langsigtet (typisk for projekter og forsøg for udsatte grupper støttet af Servicestyrelsen). Langt de fleste projekter og forsøg har til formål at udvikle eller afprøve metoder og redskaber til arbejdsmarkedsintegration af borgere med psykosociale handicap. Nogle projekter har i tillæg hertil det formål at ændre/udvikle organiseringer og samarbejdsflader i den beskæftigelsesrettede indsats eller kompetenceudvikle professionelle, der arbejder med målgruppens arbejdsmarkedsintegration. Målgruppe: Målgruppebetegnelserne er generelt brede, og kun få projekter arbejder med specifikke diagnoser. Målgruppen betegnes bredt på forskellig vis fx som personer med psykiske lidelser/problemer/sårbarhed, sindslidende, psykiatribrugere, personer med psykiske funktionsnedsættelser, socialt udsatte med psykiske problemstillinger og lignende. I enkelte projekter rettes fokus mod per- - 5 -
soner med lettere diagnoser fx depression, stress, angst eller personer med ADHD. I enkelte projekter er målgruppen mere snævert defineret som borgere med anden etnisk baggrund med risiko for at udvikle kroniske sindslidelser, eller på unge piger på kontanthjælp med psykiske problemstillinger. Målgruppen defineres også i flere projekter med afsæt i forskellige ydelsesgrupper og aldersgrupper. Således har flere projekter fokus på især kontanthjælpsmodtagere, nogle på førtidspensionister og enkelte på sygedagpengemodtagere. Når alder er et udskillelseskriterium for projekternes målgruppe er det fx med et særligt fokus på unge (18-15/30 år) eller borgere over 30. Ofte vil det enkelte projekts målgruppe være afgrænset ved brug af flere af ovenstående karakteristika. Samarbejdsparter: Når projekterne arbejder på udvikling af samarbejdsflader omkring en beskæftigelsesrettet borgerindsats kan der skelnes mellem interne og eksterne samarbejdsflader. De eksterne samarbejdsparter er typisk virksomheder, behandlingssystemet (fx læger, misbrugscentre, psykologer), kriminalforsorg/politi og evt. pårørende/netværk omkring den sindslidende. Oftest er der tale om et enkeltborgersamarbejde, hvor de relevante samarbejdspartnere inddrages fra sag til sag, men i enkelte tilfælde udvikles der i projektet formaliserede samarbejdsaftaler med en ekstern aktør (fx misbrugscenter, væresteder, en frivillig forening, brugerorganisationer). Virksomhederne indgår også i næsten alle projekter som en samarbejdspartner. Dette samarbejde drejer sig i langt de fleste tilfælde om etablering af praktik eller optræning for målgruppen af borgere med psykosociale handicap. Udvikling af internt samarbejde er typisk et formål i projekter, hvor en kommune - eller flere kommuner i samarbejde - er projektholder. Udvikling af det interne samarbejde kan gå på flere niveauer i organisationen: mellem myndighedsniveau og leverandørniveau, mellem forvaltninger eller mellem forskellige faggrupper inden for samme forvaltning. Resultater: 44 % af de 71 projekter er p.t. afsluttede. 46 % er igangværende 1 ved denne kortlægnings udarbejdelse, og der kan således ikke udledes erfaringer og resultater af disse. For de projekter, der er afsluttede, er der i langt de fleste tilfælde udarbejdet en slutevaluering, som samler op på projekternes resultater. Dog gælder der kun for enkelte puljer nogle fælles tværgående evalueringskrav, som gør det muligt at sammenligne projekternes resultater på tværs (projekter under fx Fælles ansvar II og puljen for Personer på kanten af arbejdsmarkedet evalueres efter en fælles model af en fælles ekstern evaluator). Redskaber og metoder: Der evalueres sjældent på effekter af de enkelte metoder, men på resultater i projektet som helhed. Pointen i mange af projekterne er netop, at kombinationen af flere metoder supplerer og styrker hinanden, og at det derfor ikke giver mening at evaluere særskilt på de enkelte metoder. 1 For 10 % af projekterne har det ikke været muligt at finde oplysninger om projektperioden. - 6 -
Dog viser evalueringerne, at der generelt er gode erfaringer med metoder med en individuelt tilpasset og håndholdt indsats for borgere med psykosociale handicap. En del af denne indsats er ofte en kombination af kompetenceopbyggende og afklarende metoder efterfulgt af virksomhedspraktik. Den indledende afklaring og opkvalificering er dels målrettet deltagerens grundlæggende personlige og sociale kompetencer, dels de faglige kompetencer. En central del af den håndholdte indsats er en fast kontaktperson for borgeren og dermed en tillidsfuld og varig kontakt, hvorfor en erfaring i flere projekter er, at projekterne kan være sårbare over for medarbejderudskiftning. Samarbejdsflader og -former: I de fleste projekter er samarbejdet med eksterne aktører (arbejdsmarked og behandlingssystem mm.) baseret på et enkeltborger-samarbejde. Nogle projekters erfaringer er, at det kan være svært som projekt at oprette formaliserede aftaler med eksterne aktører, fordi der ikke kan være tale om en blivende konstellation. Barrierer, som er kendte fra en lang række projekter målrettet borgere, går også igen i disse projekter. Som en dominerende barriere ses ikketilstrækkelig visitation af borgere til projektet. En anden velkendt barriere er fejlvisitation. Få af de kommuner, som har projekter, hvor der afprøves nye interne samarbejdsflader og -former i indsatsen for personer med psykosociale handicap, er afsluttede. I de projekter, der er afsluttede, er der dog generelt gode erfaringer med et samarbejde på tværs af faggrupper, og der er generelt en opfattelse af, at det er udbytterigt for kontakten og tilgangen til borgeren, når flere kommunale aktører/afdelinger samarbejder og koordinerer indsatsen. Projekter, der er forløbet op til og henover kommunalreformen, har oplevet vanskeligheder med at etablere samarbejdsflader i det kommunale system. Travlhed og udskiftning blandt medarbejdere har været en barriere for et formaliseret samarbejde. Flere evalueringer viser, at en forankring og implementering af et samarbejde med eksterne og interne aktører, især har vist sig vanskeligt at gennemføre på projektmedarbejderniveau. En inddragelse af ledelsesniveauet vurderes på den baggrund at være vigtigt, når der skal udvikles mere formaliserede samarbejdsaftaler internt såvel som eksternt. - 7 -
3 projekttyper Når man ser på tværs af den samlede mængde projekter og forsøg i denne kortlægning, kan de i store træk inddeles i tre projekttyper. TYPE 1 projekter En specialistindsats med fokus på metoder og redskaber TYPE 2 projekter En myndighedsindsats med fokus på samarbejdsflader og -former TYPE 3 Undersøgelser TYPE 1 og TYPE 2 uddybes nærmere nedenfor. TYPE 3 er undersøgelser og omfatter 3-4 af det samlede antal projekter og forsøg. Dog kan der være undersøgelsesaspekter i enkelte af de øvrige projekttyper. TYPE 1 projekter en specialistindsats med fokus på metoder og redskaber Denne type projekter udgør 75 % (53 projekter) af det samlede antal projekter. Det er projekter, der er igangsat og gennemført af specialister, der har et indgående kendskab til målgruppen. Disse specialister er fx opholds- og bosteder, REVA institutioner, brugerorganisationer, pårørendeforeninger mm. Der er enkelte TYPE 1 projekter, hvor en kommune er projektholder. Fokus i TYPE 1 projekterne er primært på konkrete initiativer til metodeudvikling og -afprøvning, når det gælder integration og fastholdelse af sindslidende på arbejdsmarkedet. Når der indgår andre aktører end specialisten i projektkonstruktionen er det oftest virksomheder, kommunen eller behandlingssystemet (fx. læger/psykologer, psykiatriske hospitaler, misbrugscentre). Samarbejdet med behandlingssystemet og kommunen er imidlertid altid baseret på et enkeltborgersamarbejde med projektmedarbejderen som tovholder og drivkraft. Der udvikles således ikke deciderede samarbejdsaftaler eller modeller for et formaliseret samarbejde med disse instanser. Oversigtsskema TYPE 1 projekter specialistindsats. Fokus på metoder og redskaber i indsatsen for borgere med psykosociale handicap (Bilag til dette arbejdsnotat) giver et overblik over de metoder, der anvendes i TYPE 1 projekterne samt en nærmere beskrivelse af de enkelte metoders formål og konkrete aktiviteter. - 8 -
Nedenstående model viser projektkonstruktionen i et TYPE 1 projekt. KOMMUNE METODER (Afklaring, optræning) Borger Beskæftigelsesforvaltning / jobcenter Socialforvaltning Specialist (faglig opkvalificering, praktik) Behandlersystemet (Undervisning/kursus, ) Virksomhed TYPE 1 projekternes fokus er på udvikling og afprøvning af metoder og redskaber til en indsats over for borgeren og virksomheden. Det gælder især metoder til at hjælpe borgeren til at blive afklaret om jobønsker og det gælder udvikling af redskaber til mestring af eget liv, udvikling af personlige, sociale og faglige kompetencer samt redskaber til støtte af borgeren og virksomheden i et praktikforløb og evt. efterfølgende ansættelsesforhold. Kommunen indgår udelukkende i denne projektkonstruktion som visitator. Pilene i figuren mellem specialisten og kommunen illustrerer et flow af borgere, der visiteres og evt. tilbagevisiteres fra/til beskæftigelsesforvaltningen eller socialforvaltningen. Projektholderen kan dog også være selvvisiterende og tilbyde projektforløbet til fx egne medlemmer eller brugere, uden brug af kommunale midler. - 9 -
Metoder og redskaber i indsatsen Metodeudvikling eller afprøvning er det primære fokus i TYPE 1 projekterne og kan - som figuren viser - opdeles i tre niveauer: Projekterne kan indeholde udvikling eller afprøvning at et eller flere af nedenstående niveauer. Det kan være svært at adskille præcis, hvornår en metode har fokus på borgerens personlighed, borgerens faglighed/opkvalificering eller på virksomheden, da metoderne i praksis overlapper disse overordnede kategoriseringer. Derfor er metoderne i Oversigtsskema TYPE 1 projekter specialistindsats. Fokus på metoder og redskaber i indsatsen for borgere med psykosociale handicap oplistet fortløbende og indleder med de mest borgernære metoder efterfulgt af metoder rettet mod jobmatchet og til sidst kommer virksomhedsrettede metoder. Øverst er der borgerniveauet, hvor metoderne har fokus på at udvikle borgeren personligt, socialt og psykisk samt afdække barrierer og skånehensyn. Her anvendes typisk en meget borgernær tilgang med fx social træning, bo-træning og undervisning i egne psykiske problemstillinger og reaktionsmønstre. Det mellemste niveau er jobmatch niveauet. Her anvendes metoder, som sigter mod at udvikle borgerens faglige og arbejdsmæssige kompetencer og som primært har fokus på at udvikle borgerens faglige kunnen og evner til at indgå på en arbejdsplads. Denne opkvalificering foregår som oftest via praktikken, men kan også foregå som undervisning i grundlæggende færdigheder, såsom læseog skrivefærdigheder, edb og evt. som støtte til videregående uddannelser. På det sidste niveau - virksomhedsniveauet - har metoderne i højere grad fokus på arbejdspladsen frem for på borgeren. Det primære formål er at gøre virksomheden parat til at tage imod borgeren og sikre, at virksomheden også kan rumme borgeren. Det sker blandt andet ved hjælp af en grundig forberedelse af arbejdsgiver og evt. medarbejdere, når det gælder om at tage imod og rumme en borger med psykosociale handicap. Flere projekter tilbyder også en udrykningstjeneste, hvor projektmedarbejderen rykker ud med kort varsel, når der opstår konflikter eller problemer i arbejdsforholdet. Metoderne, der afprøves og udvikles i projekterne, er: Niveau Metode Borger niveau - Social træning - Psyko- edukation - Bo træning - Fysisk træning - Social mentor - Efterværn - Styrkelse af netværk Jobmatch niveau - Faglig opkvalificering - Helhedsindsats - 10 -
- Praktik - Arbejdspladsmentor - Trepartssamarbejde Virksomhedsniveau - Kurser og undervisning til virksomheder og medarbejdere om integration og fastholdelse af personer med psykosociale handicap - Udrykningstjeneste - Job med løntilskud Generelt er der i TYPE 1 projekterne gode erfaringer med metoder, der sikrer en individuelt tilpasset og håndholdt indsats for borgere med psykosociale handicap. En del af denne indsats er ofte en kombination af kompetenceopbyggende og afklarende metoder efterfulgt af virksomhedspraktik. Den indledende afklaring og opkvalificering er dels målrettet deltagerens grundlæggende personlige og sociale kompetencer, dels de faglige kompetencer. En tilgang, der gennemsyrer flere af ovenstående metoder er den håndholdte. Det udspiller sig ofte i form af en fast kontaktperson for borgeren, dvs. en tillidsfuld og varig kontakt. Projekterne oplever derfor en stor sårbarhed over for medarbejderudskiftning, som kan forårsage et brud i det igangværende forløb for borgeren. Samarbejdspartnere Samarbejdet mellem projektholder og kommune begrænser sig udover visitering til de myndighedsopgaver, som kommunen i projektperioden- ifølge loven - skal inddrages i (fx lovpligtig opfølgning, oprettelse af fleksjob, godkendelse af revalideringsplaner mm). Flere projekter peger i deres evalueringer på, at der er visse problemer med samarbejdet med kommunerne. Dette gælder navnlig samarbejdet omkring tilbagevisiteringen til kommunerne efter projekternes afslutning. Flere af aktørerne bag projekterne har indtryk af, at der ikke bliver fulgt op på den positive udvikling, borgerne har påbegyndt, når de først er tilbagevisiteret til kommunen, og at den udvikling borgerne gennem projektet har opnået helt eller delvist falder på gulvet. Derudover rejser flere projekter også kritik af lange sagsbehandlingstider i forbindelse med ansøgninger om etablering af og godkendelse til fleks- og skånejob, når borgeren gennem projektet eksempelvis har fået kontakt til en virksomhed, der ønsker at ansætte borgeren. Generelle projektbarrierer med utilstrækkelig visitation til projektet samt fejlvisitation anføres også i nogle tilfælde som barrierer i samarbejdet mellem projektholder og kommune. I nogle tilfælde er projektholderen som tidligere nævnt selvvisiterende, hvilket betyder, at visitation af borgere fra kommunen ikke er en forudsætning for gennemførelse af projektet. Behandlingssystemet (fx læger/psykologer, psykiatriske hospitaler, misbrugscentre) indgår i projektkonstruktionen som en ekstern samarbejdspartner, hvor borgeren i nogle tilfælde er i en sideløbende behandling eller er i en udslusningsfase fra et indlæggelsesforløb. Her er samarbejdet som oftest baseret på et en- - 11 -
keltborgersamarbejde, hvor projektholderen inddrager relevante aktører fra behandlingssystemet, når det skønnes relevant. Virksomhederne er endnu en aktør, der indgår i projektkonstruktionen. Samarbejdet med virksomhederne i TYPE 1 projekterne drejer sig som oftest om etablering af praktik og optræningspladser til borgere med psykosociale handicap. Projekter igangsat af brugerorganisationen Fountain House afprøver en særlig form for optræning i samarbejde med virksomheder kaldet overgangsarbejde. FH klubhuset er ansvarlig for et job i en virksomhed, og jobbet tilbydes medlemmer i tidsbegrænsede perioder. Brugerorganisationen garanterer med vikardækning ved et medlems fravær. TYPE 2 projekter en myndighedsindsats med fokus på samarbejdsflader og -former Denne TYPE projekter udgør ca. 20 % (15 projekter) af det samlede antal projekter. Det er projekter, hvor en kommune/myndighed - eller flere kommuner i samarbejde - er projektholder. Oftest ligger projektledelsen i jobcenterregi. I enkelte flerkommunale projekter ligger projektledelsen dog hos en ekstern aktør. Fx VITA (Videnscenter for Socialpsykiatri) eller SUS (Socialt Udviklingscenter), som har et stort kendskab til målgruppen. TYPE 2 projekterne omfatter også metodeudvikling og -afprøvning, hvad angår arbejdsmarkedsintegration af målgruppen, men her adskiller de sig ikke nævneværdigt fra de øvrige projekter. TYPE 2 projekterne er særligt interessante i denne sammenhæng, fordi de også vægter organisering og samarbejde omkring indsatsen for borgere med psykosociale handicap. Såvel internt i kommunen som eksternt i forhold til behandlersystemet og andre eksterne parter med kendskab til målgruppen. - 12 -
Nedenstående model er en prototype på et TYPE 2 projekt: TYPE 2 projekt Indsatser Organisatoriske rammer Tværfaglig Beskæftigelsesrettet indsats HELHEDSINDSATS Tværkommunal Socialfaglig indsats Tværsektoriel TYPE 2 projekternes fokus er på de organisatoriske rammer i helhedsindsatsen, herunder udvikling af nye samarbejdsflader og -former. Helhedsindsatsen kombinerer den beskæftigelsesrettede og den socialfaglige indsats. De organisatoriske rammer er enten: Tværfaglige (samarbejde ml. forskellige medarbejdergrupper i en kommunal forvaltning) Tværkommunale (samarbejde på tværs i den enkelte kommune mellem forvaltninger og/eller leverandører) Og/eller Tværsektorielle (samarbejde på tværs af kommunen og eksterne aktører) Det enkelte projekt kan benytte en eller flere samtidige organiseringsformer. De mere konkrete tiltag i udviklingen af disse forskellige organiseringer og samarbejdsflader og -former bliver beskrevet nærmere senere i dette notat. Først følger en kortfattet gennemgang af TYPE 2 projekternes kommunale forankring, målgrupper og formål. Kortlægning af TYPE 2 projekter Nærværende undersøgelse består, foruden denne research af igangværende og nyligt afsluttede projekter og forsøg, også af en empirisk del, der skal gennemføres fra august 2008 og ca. et halvt år frem. Den empiriske del har fokus på ud- - 13 -
valgte kommuners kvalificering og koordinering af indsatsen i forhold til personer med psykosociale handicap. De 5 kommuner, som skal indgå i undersøgelsens empiriske del, skal udvælges blandt TYPE 2 projekterne, hvor kommuner har prioriteret tværfaglige, tværkommunale og/eller tværsektorielle aspekter i beskæftigelsesindsatsen for personer med psykosociale handicap. Desuden skal de 5 kommuner samlet set have fokus på forskellige delmålgrupper af den samlede målgruppe af borgere med psykosociale handicap. De skal samlet set have fokus på både integration og fastholdelse på arbejdsmarkedet. De udvalgte kommuner skal desuden gerne indgå i flere forskellige projekter og være nået så langt, at den driftsmæssige implementering af nye samarbejdsformer og -flader er påbegyndt eller nært forestående. Det er baggrunden for at Oversigtsskema TYPE 2 en myndighedsindsats. Fokus på samarbejdsflader og -former i organisering af indsatsen for borgere med psykosociale handicap (bilag til dette arbejdsnotat) er struktureret, så man dels får et samlet overblik på tværs af de 15 projekter og dels får et nærmere kendskab til det enkelte projekts intentioner og foreløbige erfaringer og resultater. Kommunal forankring TYPE 2 projekterne involverer i alt 22 forskellige kommuner. Kommunerne fordeler sig jævnt over hele landet, med både store og små kommuner. Et par af de 22 kommuner har igangsat eller medvirker i flere af TYPE 2 projekterne i denne kortlægning, mens størstedelen af de 22 kommuner har igangsat eller medvirker i 1 af de 15 TYPE 2 projekter. Primære og sekundære målgrupper I flere af de 15 projekter er der flere målgrupper for indsatsen. De 15 projekters primære målgruppe er personer med psykosociale handicap. Målgruppen kan være defineret som: udsatte eller handicappede generelt (med psykiske problemstillinger) personer med psykiske funktionsnedsættelser, fx midlertidige sindslidelser eller ondt i livet personer på en særskilt ydelse, fx SDP eller kontanthjælp en særlig borgergruppe, fx flygtninge og indvandrere (F/I) en særlig aldersgruppe, fx 18-25-årige Oftest vil det enkelte projekts målgruppe være afgrænset ved brug af flere af ovenstående karakteristika. Udover den primære målgruppe har 9 af de 15 projekter en sekundær målgruppe bestående af fx: Kommunale medarbejdere (sagsbehandlere, jobkonsulenter, administrativt personale) Kommunale ledere og/eller politiske beslutningstagere I nogle tilfælde går den sekundære målgruppe på tværs af forskellige kommunale myndigheder og leverandører - 14 -
Formål Sigtet med alle TYPE 2 projekterne er at sikre en sammenhængende helhedsorienteret indsats. I enkelte tilfælde i forhold til en særgruppe (sygemeldte, førtidspensionister eller F/I) men oftest som en generel borgernær indsats i forhold til personer med psykosociale handicap. I et eller andet omfang er målet altid at nedbryde systembarrierer gennem udvikling af nye samarbejdsformer og -modeller, afprøvning af nye partnerskaber og samarbejdsflader eller koordinering af allerede eksisterende tilbud på tværs af faggrænser, systemer og sektorer. Interne og eksterne samarbejdspartnere TYPE 2 projekterne omfatter oftest både interne og eksterne samarbejdspartnere. De interne samarbejdsflader, som etableres, er: Samarbejde på tværs af faggrupper i forvaltningsregi (fx sagsbehandlere, jobkonsulenter, ledelse og administrativt personale i sygedagpengeafsnit) Samarbejde på tværs i kommunen o På tværs af den beskæftigelsesrettede og den sociale indsats (typisk jobcenter og socialforvaltning) o På tværs af kommunale myndigheder og kommunale behandlingstilbud (fx alkoholambulatorium, handicap- og/eller psykiatritilbud) De 22 kommuner, hvor TYPE 2 projekterne er forankret, er forskellige hvad angår størrelse og især organisering af forvaltningsområder. Derfor får det tværkommunale samarbejde forskellige udtryksformer, når der samarbejdes på tværs. I nogle kommuner er socialcenter og jobcenter organiseret under samme forvaltning i andre er den sociale indsats og den beskæftigelsesrettede indsats delt under to forvaltningsområder. Kommunerne etablerer desuden eksterne samarbejdsflader på tværs af sektorer: Arbejdsmarkedet (fx lokale virksomheder og fagforeninger) Behandlingssystemet (fx psykiatriske hospitaler, privatpraktiserende læger/ psykologer) Borgernære instanser (fx væresteder, brugerorganisationer, beboerrådgivning, frivillige organisationer) Udvikling af organisering og samarbejde omkring indsatsen Flere TYPE 2 projekter beskriver den kommunale organisering i adskilte forvaltninger og de professionelle aktørers forskellige faglige tilgange og arbejdsgange som en barriere for en parallelindsats for borgere med psykosociale handicap. En parallelindsats kræver, at der kan tages koordinerede beslutninger på tværs af faggrupper og systemer i den kommunale organisation. Nogle projekter har derfor ambition om at bygge bro mellem en eller flere af disse niveauer. Nogle kommuner beskriver desuden mulighederne for en kvalificeret helhedsorienteret indsats ved at inddrage samarbejdspartnere fra andre sektorer i indsatsen for borgere med psykosociale handicap. En ofte forekommende samarbejds- - 15 -
partner er private virksomheder, men i nogle projekter udvikles også samarbejde med behandlingssystem eller borgernære instanser (væresteder, brugerorganisationer, hjælpeorganisationer mm) for derved at sikre en helhedsorienteret indsats, der koordinerer flere samtidige indsatser. Tværfagligt Blandt TYPE 2 projekterne er der en række forsøg på at udvikle et samarbejde mellem forskellige faggrupper i det kommunale system. Det sker f.eks. ved at: etablere gruppemøder med metodeoplæring, case-gennemgang og erfaringsudveksling på tværs af sagsbehandlere, jobkonsulenter, UU vejledere, ledelse og administrativt personale oprette tværfagligt team af sagsbehandlere og jobkonsulenter etablere fremskudt afklaring på gadeplan - psykolog opsøger væresteder og henviser borger til jobkonsulent med speciale i målgruppen forny jobkonsulentrollen ved at implementere den borgernære sagsbehandlertilgang i jobkonsulentfagligheden I de projekter, hvor der er gjort erfaringer med et samarbejde på tværs af faggrupper er der generelt en opfattelse af, at det er udbytterigt for kontakten og tilgangen til borgeren. I et projekt er der fx gode erfaringer med at ophæve de skarpe faglige skel mellem sagsbehandlerrollen og jobkonsulentrollen ved hjælp af fælles metoder og tilgange, således at motivationsarbejdet for borgeren kan fortsætte gennem hele forløbet frem til jobmatchet. I et andet projekt, har en af de centrale erfaringer for de forskellige deltagende faggrupper været et bedre indblik i andre faggruppers arbejdsgange, logik og tilgang til borgeren. Tværkommunalt I bestræbelserne på at udvikle en parallelindsats (beskæftigelsesrettet indsats og social indsats) for borgere med psykosociale handicap afprøver nogle TYPE 2 projekter et samarbejde på tværs af forvaltninger i den enkelte kommune. De forvaltninger, der oftest indgår i et samarbejde om indsatsen for målgruppen er Beskæftigelsesforvaltningen og Socialforvaltningen eller en evt. Sundheds/Psykiatri og Handicap forvaltning, men kommunerne er som nævnt meget forskelligt organiseret, så der er ikke nogle fælles tilgange til det tværkommunale samarbejde. Det tværkommunale samarbejde sker fx ved at: enkeltborgersamarbejde på tværs af det kommunale system udvikle samarbejdsmodel for parallelindsats med koordination af beskæftigelsesindsats og behandlingstilbud etablere særlig sagsbehandlerenhed på tværs af jobcenter og socialcenter udvikle tværkommunalt modeludviklingsprojekt med fokus på snitflader i helhedsindsats, som udnytter de nye vilkår efter strukturreformen optimere tværkommunalt samarbejde gennem opkvalificering af en mere beskæftigelsesorienteret socialfaglig tilgang etablere tværfagligt fremskudt center til afklaring og optræning af borgere I nogle tilfælde sker det tværkommunale samarbejde indenfor de eksisterende rammer, i andre tilfælde etableres samarbejdet i en fremskudt projektenhed med - 16 -
fx frikøbte medarbejdere fra forskellige forvaltninger, der håndterer parallelindsatsen for borgeren. Samarbejdet på tværs af forvaltninger i kommunen er således i nogle projekter baseret på et enkeltborgersamarbejde, hvor projektmedarbejderen er drivkraften og tovholderen og er derfor ved projektperiodens udløb ikke blevet videreført i en formaliseret form. I et tilfælde har ansvaret for forankringen af projektets samarbejdsflader været bundet til projektkoordinatorerne, som ikke har haft den fornødne tid og indflydelse til at skabe nogle blivende rammer for et tværkommunalt samarbejde. Tværsektorielt Nogle kommuner udvikler/afprøver samarbejde med andre sektorer for derved at koordinere flere samtidige indsatser og dermed sikre en helhedsorienteret indsats. Disse sektorer kan være: Arbejdsmarkedet (virksomheder og fagforeninger) Behandlingssystemet (regionale psykiatriske sygehuse privatpraktiserende læger) Borgernære instanser (fx brugerorganisationer, væresteder, hjælpeorganisationer) Samarbejdet mellem kommunen og arbejdsmarkedet retter sig oftest mod lokalområdets virksomheder og knytter primært an til projekternes metodeudvikling. Her adskiller TYPE 2 projekterne sig ikke nævneværdigt fra de virksomhedsrettede initiativer som ses i TYPE 1 projekterne. Der er dog enkelte eksempler på udvikling af nye samarbejdsmodeller efter bl.a. daglejerprincippet og markedsføringskampagner ifht. virksomhederne. Ligeledes er der enkelte projekter, som i tilknytning til virksomhedssamarbejdet inddrager fagforeningerne som samarbejdspartnere omkring længerevarende praktikforløb og job på særlige vilkår. I flere TYPE 2 projekter samarbejder kommunerne også med det regionale eller private behandlingssystem (fx psykiatriske sygehuse og privatpraktiserende læger/psykologer). Samarbejdet kan dreje sig om: Vidensoverførsel fra ekspertorganisationer til det kommunale system Enkeltborgersamarbejde om henvisning til psykiatriske hospitaler (for undersøgelse/udredning) Samarbejde med privatpraktiserende læger om fastholdelse og forebyggelse i sygefraværssager Samarbejdsaftale mellem jobcenter og misbrugscenter om rådgivningsforløb for unge misbrugere Projekter, der er forløbet op til eller henover strukturreformen, har på denne baggrund haft problemer med at udvikle modeller for et tværsektorielt samarbejde med forskellige dele af behandlingssystemet (fx tidl. amtslig), idet de daværende strukturerer og samarbejdsflader var under opbrud. En anden beskrevet barriere for et formaliseret samarbejdet med behandlingssystemet (statsligt/regionalt/privat) har været projekternes status som midlertidige projektenheder. Det har således vist sig vanskeligt, at få eksterne aktører til at - 17 -
finde ressourcer på et strategisk niveau til at udvikle en mere varig samarbejdsaftale. En række kommuner udvikler eller afprøver et samarbejde med borgernære instanser som væresteder, brugerorganisationer, hjælpeorganisationer og/eller beboerrådgivning. Det kan fx være at: lave aftale om henvisning til frivillige i en hjælpeorganisation for borgere, der har brug for ekstraordinær støtte bruge væresteder som ramme om opsøgende afklaringsarbejde samarbejde med væresteder og beboerrådgivninger om borgeridentifikation og rådgivning I et projekt er der indgået et samarbejde med en lokal afdeling af Røde Kors om en ledsagerordning for borgere med psykosociale handicap. I et andet projekt samarbejdes der med væresteder om opsøgende afklaring og udredning af socialt udsatte borgere med dobbeltdiagnoser (bl.a. psykiske). - 18 -
Afsluttende bemærkninger og nye spørgsmål Denne kortlægning giver med arbejdsnotatet og tre oversigtsredskaber (udarbejdet i tilknytning til notatet) et overblik over de offentligt støttede beskæftigelsesrettede projekter og forsøg, der indenfor de seneste 5 år er igangsat for målgruppen af borgere med psykosociale handicap. Kortlægningen giver dels et overblik over, hvilke metoder og redskaber der afprøves og udvikles i en beskæftigelsesindsats for målgruppen. Herunder også, hvilke konkrete aktiviteter, der knytter sig til disse metoder. Desuden giver kortlægningen et overblik over forskellige kommunale initiativer til at afprøve og udvikle en parallelindsats mellem den sociale indsats og den beskæftigelsesrettede indsats. Eftersom knap halvdelen (45 %) af projekterne er igangværende projekter, og mange af disse er TYPE 2 projekter (en myndighedsindsats med fokus på samarbejdsflader og -former), har det ikke været muligt, til fulde, at kortlægge erfaringerne med at skabe nye samarbejdsflader og -former. Kortlægningen viser, at der i en række kommuner er ambitioner om at skabe en parallelindsats mellem de forskellige indsatser for borgeren, men kun ganske få kommuner er nået over projektstadiet og har implementeret erfaringerne fra projektet i organisationen og den daglige drift. På den baggrund rejser der sig en række spørgsmål om erfaringerne med det tværfaglige, tværkommunale og tværsektorielle samarbejde i kommunerne. Hvordan kan en kommune i koordineringen af sin sociale indsats og beskæftigelsesrettede indsats bedst muligt medvirke til en arbejdsmarkedstilknytning /fastholdelse for målgruppen? Hvordan kan den sociale indsats understøtte den beskæftigelsesrettede indsats (og vice versa)? Hvilke erfaringer er der med at samarbejde på tværs af kommunale forvaltninger? Hvilke erfaringer er der med tværfagligt samarbejde mellem forskellige faggrupper i kommunen? Hvordan kan sagsbehandlingen varetages bedst muligt og sikre en sammenhængende parallel indsats? Hvilken opkvalificering hos frontlinjemedarbejdere er der gode erfaringer med? Hvilke eksterne samarbejdspartnere er væsentlige og hvilke samarbejdsformer kan understøtte indsatsen? Herunder erfaringer med virksomhedskontakten. Disse og mange flere spørgsmål (bl.a. vedr. metoder og redskaber i indsatsen) danner afsæt for undersøgelsens empiriske del som gennemføres i 2. halvår af 2008 med udgangspunkt i 5 kommuner. Med denne kortlægning er der opbygget et vidensmæssigt fundament for kvalificering af undersøgelsens fokusområder samt for udvælgelsen af kommunerne. Udvælgelseskriterier for de deltagende kommuner er, at: Der prioriteres tværfaglige, tværkommunale og/eller tværsektorielle samarbejdsaspekter i indsatsen - 19 -
Der samlet set (i de 5 kommuner) er fokus på forskellige delmålgrupper indenfor primærmålgruppen af borgere med psykosociale handicap Der samlet set (i de 5 kommuner) er fokus på både integration og fastholdelse på arbejdsmarkedet Den driftsmæssige implementering af nye samarbejdsformer og -flader er påbegyndt eller nært forestående På baggrund af den empiriske del af undersøgelsen udarbejdes en rapport, der giver et bud på best practice, hvad angår en indsats for borgere med psykosociale handicap. Der vil være fokus på metoder til arbejdsmarkedsintegration/fastholdelse af borgere med psykosociale handicap, samt på hvordan kommunerne kvalificerer og koordinerer den sociale indsats med den beskæftigelsesrettede indsats. Undersøgelsen vil desuden komme med anbefalinger og inspiration til forbedret praksis i kommuner/jobcentre. Offentliggørelse vil ske i marts 2009. - 20 -