Vedr.: Kommissionens afgørelse i sag DK/2011/1180: Yderligere oplysninger om priskontrolforanstaltninger revision af LRAICmodellen

Transkript

1 EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 08/03/2011 K(2011)1667 SG-Greffe (2011) D/3616 IT- og Telestyrelsen Holsteingade 63 DK-2100 København Danmark Att.: Jørgen Abild Andersen Direktør Fax: Kære Jørgen Abild Andersen Vedr.: Kommissionens afgørelse i sag DK/2011/1180: Yderligere oplysninger om priskontrolforanstaltninger revision af LRAICmodellen Bemærkninger i henhold til artikel 7, stk. 3, i direktiv 2002/21/EF 1 I. SAGSFORLØB Den 3. februar 2011 registrerede Kommissionen en anmeldelse fra IT- og Telestyrelsen i Danmark om den priskontrolforanstaltning, der er indført over for det etablerede selskab TDC vedrørende engrosmarkedet for i) opkaldsterminering i individuelle offentlige telefonnet på et fast sted og ii) engrossalg af bredbåndstilslutning i Danmark. IT- og Telestyrelsen agter navnlig at anvende en LRAIC-model (langsigtede gennemsnitlige differensomkostninger) til at fastsætte engrospriser for bredbåndstilslutningstjenester over TDC's fiber- og kabel-tv-net, for multicastfunktionaliteten og for samhusning og supplerende tjenester. Den danske høring 2 gennemføres sideløbende med EU-høringen efter rammedirektivets artikel 7. Fristen for EU-høringen er den 8. marts Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (herefter "rammedirektivet"), EFT L 108 af , s. 33. I overensstemmelse med rammedirektivets artikel 6. Europa-Kommissionen, 1049 Bruxelles/Brussel, Belgien - Tlf

2 Den 16. februar 2011 sendte Kommissionen en anmodning om oplysninger 3 til IT- og Telestyrelsen, som den fik svar på den 21. februar I henhold til artikel 7, stk. 3, i rammedirektivet kan de nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen fremsætte bemærkninger om anmeldte foranstaltningsudkast til den pågældende nationale tilsynsmyndighed. II. INDHOLDET AF FORANSTALTNINGSUDKASTET II.1. Baggrund IT- og Telestyrelsens seneste analyse af engrosmarkederne for i) opkaldsterminering på et fast sted og ii) bredbåndstilslutning blev anmeldt til og vurderet af Kommissionen under henholdsvis sagsnummer DK/2010/ og sagsnummer DK/2008/ IT- og Telestyrelsen indførte en række reguleringsforanstaltninger over for TDC, herunder priskontrol baseret på LRAIC-metoden 6. Imidlertid blev TDC ikke pålagt nogen forpligtelse vedrørende fibernet, selv om fibernet var inkluderet i det relevante engrosmarked for bredbåndstilslutning. Efter en række opkøb, som TDC foretog i , anså IT- og Telestyrelsen det for rimeligt også at indføre regulering vedrørende fibernet og pålagde derfor bl.a. TDC at levere BSA-tjenester (bitstrømsadgang) via den fiberbaserede infrastruktur til omkostningsægte priser (baseret på LRAIC-metoden). Denne ændring i foranstaltningerne blev anmeldt til og vurderet af Kommissionen under sag nr. DK/2010/ Kommissionen bad IT- og Telestyrelsen om at gøre nærmere rede for, hvorfor det ansås for rimeligt at indføre forpligtelse om adgang til multicastfunktionaliteten, og vurdere rækkevidden af foranstaltningerne vedrørende engrossalg af bredbåndstilslutning på de forskellige platforme. Endelig påpegede Kommissionen, at der bør fastlægges klare rammer for migration fra kobber- til fiberbaserede net, og opfordrede styrelsen til at følge NGA-henstillingen i sin næste analyse af engrosmarkedet for bredbåndstilslutning.. II.2. Det anmeldte foranstaltningsudkast Den aktuelle anmeldelse vedrører priskontrolforanstaltninger over for TDC på engrosmarkederne for opkaldsterminering på et fast sted og bredbåndstilslutning I henhold til rammedirektivets artikel 5, stk. 2. SG-Greffe (2010) D/ SG-Greffe (2009) D/1391. I sit svar på Kommissionens anmodning om yderligere oplysninger bekræfter IT- og Telestyrelsen, at den i sidste ende besluttede at fastsætte priserne på BSA-tjenester over kabel-tv-net på grundlag af LRAIC-metoden i stedet for metoden "fuldt allokerede historiske omkostninger" (FAHC), således som oprindelig planlagt og meddelt til Kommissionen under sagsnummer DK/2008/0862. Den seneste revision af LRAIC-modellen har Kommissionen fået anmeldelse om og vurderet under sagsnummer DK/2010/0860. Det vigtigste af disse var købet af fibernettet fra elselskabet DONG Energy i december SG-Greffe (2010) D/ Svarende til henholdsvis marked nr. 3 og 5 i Kommissionens henstilling 2007/879/EF af 17. december 2

3 IT- og Telestyrelsen justerer LRAIC-modellen, så den kan bruges til at anslå omkostningerne ved engrosbredbåndstilslutning over TDC's fiber- og kabel-tv-net, og indfører en ren LRAIC-model for engrossalg af fastnetterminering. På grundlag af den justerede omkostningsmodellering agter IT- og Telestyrelsen at fastsætte de respektive engrospriser for BSA-tjenester over fiber- og kabel-tv-net (inklusive samhusning og supplerende tjenester) og for multicastfunktionaliteten for , mens de rent LRIC-baseret fastnettermineringstakster vil blive fastsat i en senere fase. Det er IT- og Telestyrelsens opfattelse, at fiberaccesnettet ikke kan anses som "modern equivalent asset" (MEA), dels fordi omkostningerne ved fibernet i dag er væsentligt højere end for kobbernet, dels fordi TDC's kunder ikke efterspørger højhastighedstjenester, der kun tilbydes via fiberteknologi, og endelig fordi fibernettets udbredelse i praksis er begrænset. Derfor modellerer IT- og Telestyrelsen tre parallelle accesnet: kobber-, fiber- og kabel-tv-net. IT- og Telestyrelsen anvender samme vægtede gennemsnitlige kapitalomkostninger (Weighted Average Cost of Capital, WACC) for de tre accesnetteknologier, men foretager et konservativt skøn over den fremtidige efterspørgsel efter fibernet, der afspejler den øgede risiko i forbindelse med udrulning af et fibernet. Styrelsen simulerer de forskellige investeringsrisici i hvert geografisk område ved hjælp af forskellige teknologimigrationsprofiler 11. For en given WACC hævder styrelsen, at et fald (en stigning) i antallet af slutbrugere medfører en forøgelse (et fald) i gennemsnitsomkostningerne pr. slutbruger som følge af stordriftsfordelene. Resultatet svarer til det, man ville få ved at forøge (sænke) WACC, og det konservative skøn over efterspørgslen efter fibernet giver således et resultat, der svarer til en justering af WACC. II.2.1. Engrostakster for BSA-tjenester over fibernet IT- og Telestyrelsen modellerer omkostningerne og fastsætter priserne for de BSAtjenester, som TDC skal tilbyde over fibernet, på tre forskellige netniveauer: i) lag 2, ii) lag 3 decentraliseret og iii) lag 3 centraliseret 12. Styrelsen påtænker at fastsætte geografisk differentierede takster på grund af forskelle i omkostningerne. Navnlig mener styrelsen, at der skal fastsættes en anden pris for BSAtjenesten i Storkøbenhavn og Nordsjælland (DONG-området). Omkostningsmodelleringen i DONG-området er baseret på et net, der allerede er om relevante produkt- og tjenestemarkeder inden for den elektroniske kommunikationssektor, som er underlagt forhåndsregulering i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (herefter "henstillingen"), EUT L 344 af , s. 65. Priserne på BSA-tjenester over fibernet og på multicastfunktionaliteten vil træde i kraft den 1. maj 2011, mens de tilsvarende priser for BSA-tjenester over kabel-tv-net først vil træde i kraft seks måneder efter den første anmodning om denne engrostjeneste. Styrelsen fremhæver bl.a. nogle af de særlige kendetegn ved det danske marked (f.eks. det eksisterende fibernet i DONG-området og TDC's mulighed for at dele graveomkostningerne med elnettene) som begrundelse for denne fremgangsmåde. Kobber- og fibernetbaserede BSA-tjenester tilbydes på indbyrdes tilsvarende og sammenlignelige netniveauer. 3

4 udrullet 13, og hvor graveomkostningerne er blevet delt mellem fiber- og elnettene 14. IT- og Telestyrelsen fastsætter en todelt takst bestående af i) en linjeafgift, der dækker de linjerelaterede omkostninger, som varierer efter antallet af bredbåndstilslutninger, og ii) en kapacitetsafgift, der dækker de kapacitetsrelaterede omkostninger, dvs. de omkostninger, der afhænger af, hvilken kapacitet der kræves til de tjenester, der leveres til slutbrugerne via bredbåndsforbindelsen, og som opstår i hovednettet 15. Da de fibernetbaserede bredbåndstjenester stadig befinder sig i en tidlig fase af udviklingen 16, vælger IT- og Telestyrelsen at bruge økonomiske afskrivninger som metode til beregning af de linjerelaterede omkostninger. Dog anvendes metoden "tiltede annuiteter" til beregning af de kapacitetsrelaterede omkostninger, så man konsekvent bruger samme metode for hele hovednettet 17. II.2.2. Engrostakster for BSA-tjenester over kabel-tv-net IT- og Telestyrelsen modellerer det eksisterende kabel-tv-net sådan, som en moderne, effektiv udbyder i dag vil bygge et kabel-tv-net. Dette indebærer, at det er forudsat, at udbyderen anvender standarden DOCSIS 3.0, og at der er foretaget en optimering af placeringen af netnoder 18. BSA-tjenesten over kabel-tv-nettet leveres (ligesom BSAtjenesten over kobbernettet) på lag 3 centralt og decentralt. IT- og Telestyrelsen går også ind for en todelt takststruktur for dækning af linjerelaterede Som svar på Kommissionens anmodning om yderligere oplysninger præciserer IT- og Telestyrelsen, at fibernettet i DONG-området er et net af typen punkt-til-punkt (PTP) og fiber-til-hjemmet (FTTH) (dette er også tilfældet i resten af landet, men der har fibernettet meget begrænset udbredelse). Det nævnes også, at TDC ikke hidtil har etableret et passivt optisk net (PON). Da TDC's faktiske tilstedeværelse i dette område stadig er meget begrænset, modellerer IT- og Telestyrelsen en effektiv udrulning af et fibernet. I sit svar på Kommissionens anmodning om yderligere oplysninger forklarer styrelsen, at man også her antager, at graveomkostningerne deles med elnettene, men i en anden udstrækning end for nettet i DONG-området. IT- og Telestyrelsen bemærker, at det ikke har været muligt at beregne de kapacitetsrelaterede omkostninger endnu, fordi der ikke foreligger oplysninger om hver enkelt operatørs forbrug i spidsbelastningsperioder. De tilsvarende takster skal således fastsættes i den endelige afgørelse ved udgangen af marts Der gøres dog rede for metoden til beregning af disse takster i den aktuelle anmeldelse. Styrelsen opgiver de vejledende kapacitetsrelaterede omkostninger pr. kunde og påpeger som svar på Kommissionens anmodning om yderligere oplysninger, at der er afholdt en række møder med sektoren, hvor metoden er blevet drøftet. Ifølge IT- og Telestyrelsens svar på Kommissionens anmodning om yderligere oplysninger når fibernettet i DONG-området ud til 14 % af det samlede antal hjem ( ud af ), og det har aktive kunder. IT- og Telestyrelsen mener, at økonomiske afskrivninger er den metode, der bedst afspejler en markedsbaseret prisfastsættelse, da den fordeler et aktivs omkostninger over levetiden i forhold til det forventede forbrug hvert enkelt år. Ifølge styrelsen fører metoden "tiltede annuiteter", der anvendes i LRAIC-modellen for kobberbaserede engrosprodukter, til omtrent samme resultater som økonomiske afskrivninger, når der er tale om modne produkter. For eksempel ville de linjerelaterede omkostninger ved BSA-tjenesten over fibernet i DONG-området blive 497 DKK (66,67 EUR) på grundlag af metoden "tiltede annuiteter" i stedet for de 139,11 DKK (18,66 EUR), som IT- og Telestyrelsen foreslår på grundlag af afskrivningsmetoden. Ifølge IT- og Telestyrelsens svar på Kommissionens anmodning om yderligere oplysninger antages det ikke, at graveomkostningerne deles mellem kabel-tv- og elnet, men man går ud fra, at kabel-tvnettet overalt har fælles linjeføring med kobbernettet, således at kabel-tv-nettet bærer 40 % af graveomkostningerne. 4

5 og kapacitetsrelaterede omkostninger. Den kapacitetsafhængige pris beregnes pr. udelt (uncontended) kapacitet, og der fastlægges særskilte priser for upload- og downloadkapacitet på grund af det højere forbrug af den førstnævnte kategori. I modsætning til BSA-tjenesten over fibernet foreslås det at anvende metoden "tiltede annuiteter", fordi kabel-tv-nettet er et modent net (det blev bygget i slutningen af 70'erne), der har nået mætningspunktet, og forskellen mellem at anvende tiltede annuiteter og økonomiske afskrivninger er begrænset 19. II.2.3. Engrostakster for multicastfunktionaliteten IT- og Telestyrelsen modellerer fem forskellige tjenester for fremføring af multicast for at afspejle den brug, som TDC's kabel-tv-net gør af denne funktionalitet. IT- og Telestyrelsen forklarer, at multicastfunktionaliteten anvendes til IP-tv af kunder. IP-tv forventes at blive mere udbredt i fremtiden, og derfor ville det være mere hensigtsmæssigt af anvende den økonomiske afskrivningsmetode. Styrelsen påpeger imidlertid, at reguleringen bliver mindre ensartet, hvis der indføres en anden afskrivningsmetode, der kun anvendes for en del af de tjenester, der leveres over hovednettet. Derfor beholdes metoden "tiltede annuiteter" for alle tjenester, der bruger hovednettet, inklusive multicasttjenesten. III. BEMÆRKNINGER Denne anmeldelse og de supplerende oplysninger fra IT- og Telestyrelsen giver Kommissionen anledning til at fremsætte følgende bemærkninger 20 : Adgang til multicastfunktionaliteten Ifølge IT- og Telestyrelsens svar på Kommissionens anmodning om yderligere oplysninger er der kun få kunder, der benytter sig af pakketilbud, der omfatter IPtv 21. Desuden i) vil det kun kræve investeringer på hovednetniveau, hvis en alternativ operatør selv skal levere multicastfunktionaliteten, og ii) er multicastfunktionaliteten kompatibel med BSA-tjenester, der leveres via kobberog fibernet, men ikke med BSA-tjenester, der leveres via kabel-tv-net. Rent faktisk er TDC på grund af tekniske begrænsninger i dag ikke forpligtet til at give adgang til multicastfunktionaliteten via sit kabel-tv-net. I betragtning af den begrænsede efterspørgsel efter pakketilbud, der omfatter IPtv, bemærker Kommissionen, at konkurrencen på detailmarkedet for bredbåndstjenester ikke ser ud til afhænge i kritisk grad af adgang til multicastfunktionaliteten. Desuden er det ikke klart, om en BSA-baseret alternativ operatør vil kunne levere multicastfunktionaliteten med fortjeneste ved at investere i hovednettet. Endelig er forpligtelsen til at give adgang til multicastfunktionaliteten muligvis ikke i overensstemmelse med princippet om teknologisk neutralitet, eftersom accesnetteknologierne vil være genstand for Der foreslås en månedlig linjetakst (beregnet på basis af tiltede annuiteter) på 8,60 DKK (1,15 EUR), mens beløbet ville have været 8,12 DKK (1,09 EUR), hvis de linjerelaterede omkostninger blev anslået på grundlag af økonomiske afskrivninger. I henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3. Det antages, at sådanne pakkeløsninger ved udgangen af 2010 udgjorde 9,6 % af det samlede antal bredbåndsabonnementer. TDC's andel af dette marked antages at være 63,1 %. 5

6 forskellige accesforpligtelser. I denne henseende kan asymmetrien i foranstaltningerne skabe et kunstigt incitament for adgang til kobber- og fibernet til ulempe for kabel-tv-net, især hvis IP-tv bliver en vigtigere drivkraft for efterspørgslen efter bredbåndsforbindelser. På denne baggrund beder Kommissionen IT- og Telestyrelsen om i den endelige foranstaltning at gøre udførligt rede for, hvorvidt forpligtelsen vedrørende multicastfunktionaliteten står i et rimeligt forhold til målet og er berettiget. I henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 5, skal IT- og Telestyrelsen i videst mulig udstrækning tage hensyn til bemærkningerne fra andre nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen og kan derpå vedtage det således ændrede udkast til foranstaltninger, som så skal fremsendes til Kommissionen. Kommissionens holdning til denne anmeldelse berører ikke dens holdning til andre udkast til foranstaltninger, der anmeldes. I henhold til punkt 15 i henstilling 2008/850/EF 22 vil Kommissionen offentliggøre dette dokument på sit websted. Kommissionen anser ikke oplysningerne i det for fortrolige. Hvis De på baggrund af EU's og de nationale regler om forretningshemmeligheder mener, at dette dokument indeholder fortrolige oplysninger, som De ønsker slettet inden offentliggørelsen, bedes De meddele det til Kommissionen 23 senest tre hverdage efter at have modtaget dokumentet 24. En sådan anmodning bør begrundes. Med venlig hilsen På Kommissionens vegne Robert Madelin Generaldirektør Kommissionens henstilling af 15. oktober 2008 om anmeldelser, tidsfrister og høringer i henhold til artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester, EUT L 301 af , s. 23. Anmodningen bedes sendt enten pr. mail: INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu eller pr. fax: Kommissionen vil muligvis offentliggøre resultatet af sin vurdering inden udløbet af tredagesperioden. 6