Kommissionens afgørelse i sag DK/2009/1023: Engrosmarkedet for terminerende segmenter af faste kredsløb

Transkript

1 EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 29/01/2010 K(2010)682 SG-Greffe (2010) D/955 IT- og Telestyrelsen Holsteingade 63 DK-2100 København Danmark Att.: Jørgen Abild Andersen Direktør Fax: Kære Jørgen Abild Andersen Vedr.: Kommissionens afgørelse i sag DK/2009/1023: Engrosmarkedet for terminerende segmenter af faste kredsløb Bemærkninger i henhold til artikel 7, stk. 3, i direktiv 2002/21/EF 1 I. SAGSFORLØB Den 17. december 2009 registrerede Kommissionen en anmeldelse fra IT- og Telestyrelsen i Danmark om dennes anden undersøgelse af engrosmarkedet for terminerende segmenter af faste kredsløb. Den nationale høring 2 finder sted parallelt med den EU-høring, der gennemføres i medfør af rammedirektivets artikel 7. Fristen for EU-høringen er den 1. februar Den 8. januar 2010 sendte Kommissionen en anmodning om oplysninger 3 til IT- og Telestyrelsen, som den fik svar på den 13. januar I henhold til artikel 7, stk. 3, i rammedirektivet kan de nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen fremsætte bemærkninger om anmeldte foranstaltningsudkast til den pågældende nationale tilsynsmyndighed Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (rammedirektiv), EFT L 108 af , s. 33. I overensstemmelse med artikel 6 i rammedirektivet. I henhold til artikel 5, stk. 2, i rammedirektivet. Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgium. Telephone: (32-2)

2 II. GENNEMGANG AF FORANSTALTNINGSUDKASTET II.1. Baggrund I anmeldelsen i den første runde 4 konkluderede IT- og Telestyrelsen, at engrosmarkedet for terminerende segmenter af faste kredsløb omfatter strækningen mellem slutbrugeren og et hovedfordeleranlæg uanset underliggende teknologi og transmissionskapacitet. Styrelsen fastslog, at TDC havde en stærk markedsposition på dette marked, og pålagde TDC et fuldt sæt forpligtelser. Kommissionen opfordrede styrelsen til at overveje, om den lette afvigelse mellem konkurrencevilkårene for terminerende segmenter af faste kredsløb med henholdsvis høj og lav kapacitet kunne være grund til at differentiere foranstaltningerne over for TDC. II.2. Markedsafgrænsning Ifølge den aktuelle anmeldelse mener IT- og Telestyrelsen, at engrosmarkedet for terminerende segmenter af faste kredsløb 5 omfatter strækningen mellem slutbrugeren og en netnode, hvor der typisk er adgang til flere forskellige tjenester, herunder PSTN, bredbåndstrafik og faste kredsløb (lokalcentral), uanset underliggende teknologi og transmissionskapacitet 6. Markedet omfatter også intern afsætning (selvforsyning). IT- og Telestyrelsen mener ikke, at der ud fra funktionalitets- og kvalitetskriterier er grund til at opdele markedet yderligere i høj- og lavkapacitetskredsløb. Desuden er TDC's og de alternative udbyderes andele fordelt således, at IT- og Telestyrelsen ikke forventer nogen væsentlig forandring af de nuværende konkurrencevilkår i den kommende reguleringsperiode. IT- og Telestyrelsen finder, at markedet er landsdækkende 7. II.3. Konstatering af stærk markedsposition IT- og Telestyrelsen vil udpege TDC som operatør med en stærk markedsposition på det relevante marked, først og fremmest på grundlag af følgende indikatorer: i) TDC's markedsandel, ii) en høj grad af markedskoncentration, iii) barrierer for markedsadgang i form af stordrifts- og samdriftsfordele, høje irreversible investeringer, vertikal integration, iv) begrænsede muligheder for potentiel konkurrence, v) kontrol over en landsdækkende infrastruktur, der ikke nemt kan duplikeres, vi) mangel på modstående Se sag DK/2005/0245, SG-Greffe (2005) D/ Svarende til marked nr. 6 i Kommissionens henstilling 2007/879/EF af 17. december 2007 om relevante produkt- og tjenestemarkeder inden for den elektroniske kommunikationssektor, som er underlagt forhåndsregulering i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (i det følgende benævnt "henstillingen"), EUT L 344 af , s. 65. Dermed er markedet noget bredere afgrænset end i den foregående runde, idet det nu også omfatter strækninger mellem på den ene side lokalcentraler/netnoder med et fordeleranlæg for faste kredsløb og på den anden side mere centralt placerede netnoder, der er kendetegnet ved tilstedeværelse af flere udbydere. Sidstnævnte netnoder hørte tidligere under engrosmarkedet for centrallinjesegmenter af faste kredsløb, dvs. marked nr. 14 i henstilling 2003/311/EF. IT- og Telestyrelsen bemærker, at der ikke er konstateret systematiske forskelle i konkurrencen i de forskellige områder af Danmark, og at denne konklusion ikke er blevet draget i tvivl af udbyderne i den nationale høring. 2

3 købermagt og vii) omkostningerne ved at skifte leverandør 8. Hvad angår markedsandele konstaterer IT- og Telestyrelsen, at TDC er langt den største operatør på markedet for terminerende segmenter af faste kredsløb. I 2008 havde TDC en markedsandel på 91 %, målt ud fra antallet af forbindelser 9. IT- og Telestyrelsen skønner, at markedsandelen i 2011 stadig vil være helt oppe på 89 %. Desuden er TDC klart den største leverandør i alle kapacitetssegmenter bortset fra den højeste kategori. TDC's markedsandel i % Virksomhed B's 10 markedsandel i % Andel af kapacitetskategorien på det konsoliderede marked 11 i % Kapacitet Analoge kredsløb Kapacitet < 2 Mbit/s Mbit/s kapacitet < 10 Mbit/s Mbit/s kapacitet < 100 Mbit/s Mbit/s kapacitet < 1 Gbit/s Gbit/s kapacitet < 10 Gbit/s Gbit/s kapacitet IT- og Telestyrelsen forklarer, at udbydernes net er meget forskelligt bygget op, og at prisstrukturerne på det pågældende marked derfor varierer. Ofte anvender udbyderne ikke listepriser, eller de skelner ikke mellem centrallinjesegmenter og terminerende segmenter af faste kredsløb. Det har derfor ikke været muligt for IT- og Telestyrelsen at beregne og sammenligne gennemsnitspriser for de forskellige udbydere, og prisudviklingen har ikke kunnet anvendes som en afgørende faktor i vurderingen af konkurrenceforholdene. Ikke desto mindre bemærker styrelsen, at prisfald ser ud til hovedsagelig at berøre faste kredsløb med en kapacitet på 10 Mbit/s og derover. IT- og Telestyrelsen bemærker, at engrosmarkedet for terminerende segmenter af faste kredsløb er formindsket med 9 % mellem 2006 og 2008, hovedsagelig på grund af et fald i salget af analoge forbindelser, forbindelser under 2Mbit/s og forbindelser op til IT- og Telestyrelsen bemærker, at kunderne gerne vil skifte leverandør, men at hovedparten af de kunder, der har skiftet leverandør inden for de sidste tre år, kun skiftede for 25 % af deres forbindelsers vedkommende. Ifølge IT- og Telestyrelsen skyldes dette, at selskaberne kun skifter leverandør, når de skal oprette nye forbindelser, og at TDC i store områder af Danmark er den eneste leverandør. Markedet består først og fremmest af intern afsætning. Fremskrivningen viser, at intern afsætning vil udgøre 91 % af markedet i Især i kapacitetssegmenterne fra 10 Mbit/s og opad vokser den interne afsætning i hurtigt tempo. TDC's kombinerede markedsandel i disse segmenter steg fra 78 % i 2006 til 82 % i Hvad angår ekstern afsætning, havde TDC i 2008 en markedsandel på 40 %, beregnet samlet for forbindelserne i alle kapacitetssegmenter. Faldet i TDC's markedsandel i de øvre kapacitetssegmenter af markedet (fra 3 % til 1 %) skyldes ikke en stigning i de andre leverandørers markedsandel, men et fald i TDC's eksterne afsætning. Endelig lejer TDC's største eksterne kunde kredsløb med en kapacitet på mellem 2 Mbit/s og 10 Mbit/s. Denne kunde køber dog kun 6 % af TDC's samlede salg af kredsløb af denne kapacitet. IT- og Telestyrelsen bruger virksomhed B (den største alternative udbyder på det samlede marked) som benchmark, men bemærker, at andre udbydere muligvis har en større markedsandel inden for et givet kapacitetssegment. Omfatter både intern og ekstern afsætning. 3

4 10Mbit/s. Derimod forventes der vækst inden for kredsløb med højere kapacitet, hvor der desuden kan iagttages de største prisfald. II.4. Regulerende foranstaltninger IT- og Telestyrelsen vil pålægge TDC forpligtelser vedrørende adgang til samtrafik, priskontrol, omkostningsregnskab, regnskabsmæssig opsplitning, ikke-diskrimination, udfærdigelse af standardtilbud 12 og transparens. Forpligtelsen vedrørende adgang, der omfatter adgang til accessoriske delelementer og samhusning, vedrører to samtrafikprodukter: - Produkt 1: hele terminerende segmenter af faste kredsløb fra slutbrugeren og helt tilbage til en TDC netnode med PSTN-styresystemer (lokalcentral) som opført i bilag 6 til foranstaltningsudkastet Produkt 2: delstrækninger af terminerende segmenter af faste kredsløb fra slutbrugeren til enhver netnode mellem slutbrugeren og en lokalcentral i TDC s net, der ofte ligger uden for de tættest bebyggede områder eller i fjernereliggende områder 14. De faktiske priser for samhusning og accessoriske delelementer fastsættes af IT- og Telestyrelsen efter LRAIC-metoden (langsigtede gennemsnitlige differensomkostninger). Derimod reguleres priserne på TDC's samtrafikprodukter 1 og 2 efter HO-metoden (historiske omkostninger) 15. I svaret på Kommissionens anmodning om oplysninger præciserer IT- og Telestyrelsen, at priserne på samhusning indgår i styrelsens årlige afgørelse om LRAIC-priser, der vil blive anmeldt til Kommissionen i henhold til rammedirektivets artikel 7. Med hensyn til de priser, der reguleres efter HO-metoden, forklarer styrelsen i sit svar på anmodningen TDC skal offentliggøre aftaler om serviceniveau (Service Level Agreements - SLA) og nøgleresultatindikatorer (Key Performance Indicators - KPI) i standardtilbuddene. Terminerende segmenter af faste kredsløb med en kapacitet på 10 Gbit/s og derover er ikke omfatte af den forpligtelse vedrørende standardtilbud, der pålægges TDC. Der tilbydes i øjeblikket kun meget få kredsløb på markedet i dette kapacitetssegment, og kun en lille del heraf tilhører TDC. Med hensyn til dette samtrafikprodukt, der tidligere var en del af det danske engrosmarked for centrallinjesegmenter af faste kredsløb (se fodnote 5), bemærker IT- og Telestyrelsen, at den, da sidstnævnte marked blev liberaliseret (sag DK/2007/0725), allerede understregede, at der var tegn på svag konkurrence på de dele af markedet, hvor kun TDC er til stede. Styrelsen påpeger endvidere, at det generelt - i modsætning til tidligere forventninger - er vanskeligt for alternative udbydere at etablere en rentabel forretningsplan for landsdækkende etablering i fremskudte positioner i TDC s net. Det er IT- og Telestyrelsens vurdering, at det for at understøtte konkurrencen på markedet er nødvendigt at give operatørerne mulighed for at vælge at overtage transmissionen fra en netnode, der ligger tættere på slutbrugeren. Dette giver operatørerne mulighed for at sammenkoble med TDC s kredsløb, hvor operatørerne konkret er til stede udenfor lokalcentralerne, og dermed opnår de større fleksibilitet, når de skal sammensætte deres udbud af produkter, og kan gradvis investere i transmissionsinfrastruktur tættere på slutbrugeren. Den nuværende lovgivning giver kun mulighed for at anvende LRAIC-prisfastsættelsesmetoden på samhusning, men ikke på adgang til terminerende segmenter af faste kredsløb. Derfor anvender IT- og Telestyrelsen HO-metoden for at forhindre, at TDC enten realiserer et tab eller en overnormal fortjeneste, og for at fratage selskabet ethvert incitament til at sænke kvaliteten af de udbudte tjenester. HO-modellen vil også blive anvendt på andre eksisterende tjenester, der ud fra deres beskaffenhed ikke er egnede til at blive modelleret efter LRAIC-metoden, og for nye ydelser, som ikke er omfattet af styrelsens årlige afgørelse vedrørende LRAIC-priser. 4

5 om oplysninger, at disse priser vil blive fastsat af TDC. Hvis TDC's priser overstiger de dokumenterede omkostninger, vil styrelsen gribe ind og i sidste ende træffe en beslutning om fastsættelse af priserne. IT- og Telestyrelsen bemærker også, at den ikke har planer om at underrette Kommissionen om disse priser eller afgørelser om prisfastsættelse. III. BEMÆRKNINGER Denne anmeldelse og de supplerende oplysninger fra IT- og Telestyrelsen giver Kommissionen anledning til at fremsætte følgende bemærkninger 16 : Manglende anmeldelse af de faktiske priser Kommissionen bemærker, at IT- og Telestyrelsen har til hensigt at underrette Kommissionen om de faktiske priser på samhusning, men ikke har nogen planer om at meddele de faktiske priser på de to samtrafikprodukter, de øvrige eksisterende ydelser, som ifølge styrelsen ud fra deres beskaffenhed ikke er egnede til at blive modelleret efter LRAIC-metoden, og for nye ydelser, som ikke er omfattet af styrelsens årlige afgørelse vedrørende LRAIC-priser. I henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, skal udkast til foranstaltninger, der har væsentlige virkninger for det relevante marked og vil få indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne, samt begrundelsen herfor stilles til rådighed for Kommissionen og de nationale tilsynsmyndigheder i andre medlemsstater. I denne sammenhæng mener Kommissionen, at de faktiske priser for adgang i engrosleddet udgør et centralt element i de retlige forpligtelser, som kan få indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne. Kommissionen minder IT- og Telestyrelsen om, at transparens er et uundværligt led i artikel 7-processen, og at det er nødvendigt, at Kommissionen og de øvrige nationale tilsynsmyndigheder har mulighed for at tilkendegive deres mening om de nærmere enkeltheder i de retlige forpligtelser, især hvad angår priser for adgang, så man undgår en lovgivningspraksis, der kan medføre usammenhængende og ikke-transparente resultater i de 27 medlemsstater. Kommissionen og de øvrige nationale tilsynsmyndigheder bør derfor råde over tilstrækkelige oplysninger til, at de kan vurdere, om de planlagte prisforanstaltninger vil skabe en hindring for det indre marked eller være uforenelige med EU-retten. Hvis der ikke forelægges tilstrækkeligt præcise oplysninger om priskontrolforanstaltningerne, kan det bringe målet med EUhøringen i fare, idet det betyder, at Kommissionen og de nationale tilsynsmyndigheder ikke kan vurdere foranstaltningsudkastet og kommentere det på baggrund af fuld indsigt i kendsgerningerne og den økonomiske baggrund. Kommissionen tilskynder derfor på det kraftigste IT- og Telestyrelsen til i den endelige foranstaltning at fastsætte, at alle de regulerede priser meddeles til Kommissionen og de øvrige nationale tilsynsmyndigheder i overensstemmelse med rammedirektivets artikel 7. I henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 5, skal IT- og Telestyrelsen i videst mulig udstrækning tage hensyn til bemærkningerne fra andre nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen og kan derpå vedtage det således ændrede udkast til foranstaltninger, som 16 I overensstemmelse med rammedirektivets artikel 7, stk. 3. 5

6 så skal fremsendes til Kommissionen. Kommissionens holdning til denne anmeldelse berører ikke dens holdning til andre udkast til foranstaltninger, der anmeldes. I henhold til punkt 15 i henstilling 2008/850/EF 17 vil Kommissionen offentliggøre dette dokument på sit websted. Kommissionen anser ikke oplysningerne i det for fortrolige. Hvis De på baggrund af Fællesskabets og de nationale regler om forretningshemmeligheder mener, at dette dokument indeholder fortrolige oplysninger, som De ønsker slettet inden offentliggørelsen, bedes De meddele det til Kommissionen 18 senest tre hverdage efter at have modtaget dokumentet 19. En sådan anmodning bør begrundes. Med venlig hilsen På Kommissionens vegne Fabio Colasanti Generaldirektør Kommissionens henstilling af 15. oktober 2008 om anmeldelser, tidsfrister og høringer i henhold til artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester, EUT L 301 af , s. 23. Anmodningen bedes sendt enten pr. INFSO-COMP-ARTICLE7@cec.eu.int, eller pr. fax: Kommissionen vil muligvis offentliggøre resultatet af sin vurdering inden udløbet af tredagesperioden. 6