4.2 Forpligtelse om priskontrol

Transkript

1 4.2 Forpligtelse om priskontrol Det er i markedsanalysen påvist, at den potentielle infrastrukturbaserede konkurrence på engrosmarkedet for fastnetaccess er begrænset pga. betydelige strukturelle adgangsbarrierer, og fordi markedet er vigende. Forekomsten af en flaskehals og manglende modstående købermagt betyder endvidere, at såfremt der ikke pålægges en forpligtelse om priskontrol, vil TDC ved en rationel adfærd fastsætte priserne på et unaturligt højt niveau for at maksimere profitten. Dette vil medføre høje omkostninger for konkurrenterne, som dermed ikke har mulighed for at udvikle konkurrencedygtige tjenester, hvilket i sidste ende også vil være til skade for slutbrugerne. I IT- og Telestyrelsens afvejning omkring pålæggelse af forpligtelse om priskontrol har indgået hensynet til at sikre, at den forpligtelse til at tilbyde adgang til de omhandlede samtrafikprodukter på marked 8, som TDC er pålagt ovenfor, gøres reel forstået således, at en adgangsforpligtelse alene er reel i det omfang, adgangen kan ske på vilkår, der gør adgangen økonomisk attraktiv for de konkurrerende udbydere. Forpligtelsen til priskontrol er således en nødvendig faktor i bestræbelserne på at sikre, at øvrige udbydere på rimelige vilkår kan opnå adgang til at konkurrere på markedet til gavn for slutbrugerne. Øvrige udbyderes adgang til markedet på de givne vilkår medvirker endvidere til at understøtte innovationsprægede investeringer bredt i markedet, ligesom særligt anvendelsen af LRAICprisfastsættelsesmetoden fremmer lovens formål om, at nye infrastrukturinvesteringer sker på grundlag af fremadrettede teknologivalg, ligesom det samtidig sikres, at samtrafikpriserne ikke belastes af utidssvarende teknik, fejlinvesteringer, ineffektiv drift m.v. hos TDC. Med udgangspunkt i det konkrete konkurrenceproblem vurderer IT- og Telestyrelsen således, at pålæggelse af en forpligtelse om priskontrol er berettiget og forholdsmæssig for i henhold til telelovens formål at fremme etableringen af en velfungerende konkurrence på engrosmarkedet for fastnetaccess samt de dertil tilknyttede detailmarkeder. En forpligtelse om priskontrol skal forstås således, at parter skal opfylde et krav om omkostningsrelaterede priser i forbindelse med udbud af bestemte former for samtrafik. Følgende fire prisfastsættelsesmetoder kan finde anvendelse: 1. Modificerede historiske omkostningers metode. 2. Bedste praksis-metoderne. 3. Slutbrugerprisen korrigeret for sparede omkostninger. 4. Langsigtede gennemsnitlige differensomkostningers metode. Modificerede historiske omkostningers metode (MHO-metoden). En priskontrol baseret på MHO-metoden betyder forenklet, at engrospriserne fastsættes på grundlag af udbyderens historiske omkostninger inklusiv en rimelig forrentning af den investerede kapital under hensyn til de risici, der er forbundet hermed. Opgørelsen af de historiske omkostninger sker med udgangspunkt i udbyderens faktiske bogførte værdier. Dette betyder, at IT- og Telestyrelsen løbende kan føre et revisionsmæssigt tilsyn med priserne - herunder afstemning af talmæssige oplysninger til bogføring, statistikker m.v. MHO-metoden sikrer således en betydelig grad af gennemsigtighed for IT- og Telestyrelsen. For andre udbydere vil anvendelse af MHOmetoden dog typisk ikke give samme grad af gennemsigtighed, idet dele af omkostningsdokumentationen vil kunne være undtaget fra adgangen til offentliggørelse. At priskontrollen direkte er baseret på historiske omkostninger sikrer mod, at udbyderen enten realiserer et tab eller en overnormal fortjeneste, ligesom udbyderen alt andet lige ikke vil have noget incitament til at sænke kvaliteten på de udbudte tjenester.

2 Ulempen ved priskontrol baseret på historiske omkostninger er imidlertid, at udbyderen har svage incitamenter til at reducere omkostningerne gennem effektiviseringer, ligesom prissætningen kan tænkes belastet af historiske fejlinvesteringer. Ydermere kan prisregulering baseret på historiske omkostninger - og dermed historiske anskaffelsesværdier - bevirke, at priserne ikke simulerer eller svarer til de genanskaffelsesomkostninger, der ville være forbundet med at foretage de samme investeringer med nye optimale metoder/teknologier. Bedste praksis-metoderne Det grundlæggende princip i bedste praksis metoderne er, at der skal være adgang til nedsætte en eksisterende dansk samtrafikpris, i det omfang det kan dokumenteres, at prisen for et tilsvarende samtrafikprodukt i én eller flere tilsvarende dansk(e) eller udenlandsk(e) aftale(r) om samtrafik er lavere end den eksisterende danske pris. Der findes to forskellige bedste praksis metoder for, hvordan den samlede pris for et samtrafikprodukt kan nedsættes. Enten kan den samlede pris for et samtrafikprodukt nedsættes, således at prisen maksimalt svarer til prisen for et tilsvarende samtrafikprodukt i én tilsvarende dansk eller udenlandsk aftale om samtrafik, eller den samlede pris for et samtrafikprodukt kan nedsættes, således at prisen maksimalt udgør den gennemsnitlige pris for tilsvarende samtrafikprodukter i tre tilsvarende danske eller udenlandske aftaler om samtrafik. Såfremt der sammenlignes med et tilsvarende samtrafikprodukt i én tilsvarende samtrafikaftale, skal der korrigeres for dokumenterede, væsentlige produkt- eller landerelaterede forskelle. Sammenlignes der derimod med et tilsvarende produkt i tre tilsvarende samtrafikaftaler, skal der kun korrigeres for dokumenterede, væsentlige produktrelaterede forskelle. Bedste praksis metoderne giver - både anvendt som selvstændige metoder og som supplement til de øvrige prisfastsættelsesmetoder mulighed for at importere resultaterne af eksempelvis LRAIC-analyser eller andre prisfastsættelsesmetoder, der tilsigter, at samtrafikpriser ikke belastes af ineffektivitet, forældet teknologi m.v. En potentiel svaghed ved bedste praksis metoderne er dog, at det meget naturlige krav om, at der skal være tale om tilsvarende udenlandske samtrafikprodukter, i princippet vil kunne begrænseantallet af produkter metoden vil kunne finde anvendelse på. Ligeledes vil hensynet til særlige danske konkurrence- og markedsforhold i forhold til de udenlandske kunne begrunde en yderligere begrænsning i adgangen til anvendelse af bedste praksis metoderne. IT- og Telestyrelsen finder det ikke relevant i øjeblikket at anvende BP-metoderne på nogen af de på nærværende marked værende samtrafikprodukter. Slutbrugerprisen korrigeret for sparede omkostninger Ved prisfastsættelse på grundlag af slutbrugerprisen korrigeret for sparede omkostninger kan den samlede pris for et samtrafikprodukt maksimalt udgøre slutbrugerprisen, som denne fremgår af listepriser for abonnementer, samtalepriser m.v., fratrukket sparede omkostninger. Fastsættelsen af størrelsen af sparede omkostninger vil skulle ske konkret som et fradrag i prisen for det relevante slutbrugerprodukt. De sparede omkostninger kan f.eks. være omkostninger til kundeservice, regningshåndtering, administration m.m. Metoden har hidtil været anvendt ved engroskøb af tjenester med henblik på videresalg (tjenesteudbud). Prisfastsættelsesmetoden vil kunne anvendes bredt for at forhindre, at en udbyder som følge af utilstrækkelig konkurrence vil kunne opretholde en prisklemme til skade for slutbrugerne. Anvendelse af metoden vil således kunne forhindre, at TDC som vertikalt integreret SMP-udbyder udnytter selskabets incitament til at

3 prisfastsætte engrosprodukterne således, at der ikke eksisterer en reel margin at basere konkurrencen på. Langsigtede gennemsnitlige differensomkostningers metode (LRAIC-metoden). LRAIC-prisfastsættelsesmetoden tager i modsætning til MHO-metoden ikke udgangspunkt i de eksisterende bagudrettede historiske omkostninger hos udbyderen, der er pålagt en forpligtelse om priskontrol, men derimod i hvad de fremadrettede omkostninger burde være i et optimalt drevet net og selskab baseret på den nyeste teknologi. Hermed sikrer LRAIC-metoden både, at den pågældende udbyder får dækning for de relevante omkostninger såfremt selskabet drives effektivt, og at der ikke betales en merpris på grund af ineffektivitet og forældet teknologi. Sigtet med en LRAIC-prisregulering er dobbelt. For det første at etablere en samtrafikpris, der, i modsætning til hvis prisen var baseret på de historiske omkostninger, simulerer eller svarer til de omkostninger, der ville være ved som ny udbyder at etablere eget net, forudsat at denne har en vis volumen af trafik til at bære denne grundinvestering. Herved giver reguleringen på den ene side nye markedsaktører mulighed for at benytte eksisterende net, indtil de har opnået en volumen, der gør denne adgang uinteressant, uden at komme til at betale for ineffektivitet, fejlinvesteringer m.v. hos udbyderen, der er pålagt priskontrol. På den anden side tilskynder reguleringen nye markedsaktør til at investere i nye alternative net, så snart deres forretning kan bære dette. For det andet sigter LRAIC-prisreguleringen på at sikre nye markedsaktører en rimelig konkurrencemargin, når de går ind på forskellige delmarkeder, uanset at dette kan være belastende for udbyderen, som er pålagt priskontrollen. IT- og Telestyrelsens samlede vurderinger vedrørende pålæggelse af priskontrol Adgangsforpligtelsen til markedet for fastnetaccess omfatter overordnet set tre samtrafiktjenester, jf. ovenfor: 1) Adgang til opsamling af origineret trafik (fra abonnenten frem til og med det tilknyttede samtrafikpunkt i centralen). 2) Adgang til engroskøb af tjenester abonnementer og trafik mhp. videresalg til slutbrugere eller engroskunder. 3) Adgang til fælles udnyttelse af bygninger mv. med henblik på opsamling og videretransport af den originerede trafik (samhusning) Ad 1) Prisfastsættelse af adgang til opsamling af origineret trafik (fra abonnenten frem til og med det tilknyttede samtrafikpunkt i centralen). IT- og Telestyrelsen vurderer, at LRAIC-prisfastsættelsesmetoden som udgangspunkt skal finde anvendelse på samtrafikproduktet originering af trafik. IT- og Telestyrelsen vurderer i det konkrete tilfælde, at LRAIC-prisfastsættelsesmetoden er den metode, som bedst fremmer etableringen af holdbar effektiv konkurrence med øgede fordele for slutbrugerne, som anført i loven. Dette skyldes bl.a., at metoden sikrer, at ineffektivt afholdte omkostninger ikke indregnes i priserne samtidig med, at priserne er neutrale i forhold til investering i alternativ infrastruktur. For så vidt angår gebyrer m.v. for ydelser, der leveres i forbindelse med originering af trafik, og som ikke er omfattet af IT- og Telestyrelsens årlige afgørelse vedrørende fastsættelse af maksimale LRAIC-priser, skal modificerede historiske omkostningers metode finde anvendelse. For nye ydelser, eller ydelser, som bl.a. ud fra vurderinger vedrørende forholdsmæssighed, ikke er egnede til at blive modelleret efter LRAIC-metoden, vil anvendelse af modificerede historiske omkostningers metode kunne sikre, at der kan ske en omkostningsrelateret prisfastsættelse af alle delelementer af samtrafikproduktet

4 originering af trafik. Den eventuelle supplerende anvendelse af bedste praksis metoderne tilsigter at sikre, at samtrafikpriser ikke belastes af ineffektivitet, forældet teknologi m.v. Ad 2) Prisfastsættelse af adgang til engroskøb af tjenester abonnementer og trafik mhp. videresalg I forbindelse med vurderingen af hvilken prisfastsættelsesmetode, der kan anvendes i forbindelse med prisfastsættelsen af engroskøb af tjenester har IT- og Telestyrelsen foretaget en afvejning af fordele og ulemper ved hhv. den direkte omkostningsbaserede prisreguleringsmetode og prisreguleringsmetoden om slutbrugerprisen korrigeret for sparede omkostninger. Ved denne afvejning af fordele og ulemper for de respektive metoder kan der på den ene side lægges vægt på, at prisen for et gensalgsprodukt i højest mulig grad afspejler de faktisk medgåede omkostninger, samt at metoden indebærer en uafhængighed af TDC s fortjenestemargin. Omvendt vil det være således, at de primære fordele ved en prisreguleringsmetode, baseret på slutbrugerprisen korrigeret for sparede omkostninger, vil være en reducering af risikoen for prisklemmer. Denne metode vil dog samtidig indebære, det aspekt, at en gensalgspris, der ikke er baseret på de reelle omkostninger, ikke i sidste ende sikrer køberne mod priser, der ikke afspejler de reelt medgåede omkostninger, men altså også TDC s fortjeneste.. På de tilknyttede detailmarkeder (markederne 1- og 2) har analyserne vist, at der ikke er reel konkurrence. Analyserne på de tilknyttede detailmarkeder er baseret på en engrosregulering, hvor gensalg af abonnementer er prisfastsat efter slutbrugerprisen korrigeret for sparede omkostninger. Denne reguleringsmetode er således en af forudsætningerne for konklusionerne i detailmarkedsanalyserne. Prisfastsættelsesmetoden slutbrugerprisen korrigeret for sparede omkostninger er som påpeget af branchen i indkomne svar på høringen om udkastet til nærværende afgørelse - den metode, som bedst kan imødegå risikoen for prisklemmer og dermed kan medvirke til at skabe en rimelig konkurrencemargin for de øvrige udbydere. Ud fra disse hensyn 1 har IT- og Telestyrelsen herefter fundet det mest hensigtsmæssigt, at prisen for engroskøb af tjenester fastsættes ud fra metoden slutbrugerprisen korrigeret for sparede omkostninger. Dette valg af prisfastsættelsesmetode indebærer, at der vil skulle udarbejdes særskilt prisfastsættelse for hvert af de produkter, som reguleres efter denne metode. IT- og Telestyrelsen vil umiddelbart efter, at den endelige afgørelse er udsendt, påbegynde indhentelse af dokumentation til brug for anvendelse af metoden slutbrugerprisen korrigeret for sparede omkostninger. Det bemærkes, at TDC s slutbrugerpris for abonnementer i dag er underlagt et prisloft i medfør af forsyningspligtreguleringen. Ad 3) Prisfastsættelse af adgang til fælles udnyttelse af bygninger mv. med henblik på opsamling og videretransport af den originerede trafik (samhusning) IT- og Telestyrelsen vurderer, at LRAIC-prisfastsættelsesmetoden som udgangspunkt skal finde anvendelse på samtrafikproduktet samhusning med tilknyttede faciliteter. IT- og Telestyrelsen vurderer i det konkrete tilfælde, at anvendelse af LRAIC-prisfastsættelsesmetoden er den metode, som bedst fremmer etableringen af holdbar effektiv konkurrence med øgede fordele for slutbrugerne, jf. det i loven anførte herom. Med henblik på en korrekt prisfastsættelse af samhusning og tilknyttede faciliteter vurderer IT- og Telestyrelsen i særdeleshed, at det er vigtigt, at der anvendes samme prisfastsættelsesmetode - og dermed metode til fordeling af omkostningerne - for hovedydelserne vedrørende samhusning og originering af trafik. 1 Se bilag 9 (Høringsnotat over udkast til afgørelse på marked 8)

5 Dette skaber en væsentligt større grad af gennemsigtighed for både IT- og Telestyrelsen og udbydere, og vil bl.a. kunne medvirke til at forhindre, at de samme omkostninger optræder flere steder samtidig. For så vidt angår accessoriske delelementer vedrørende samhusning og tilknyttede faciliteter, som ikke er omfattet af IT- og Telestyrelsens årlige afgørelse vedrørende fastsættelse af maksimale LRAIC-priser, jf. 3, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 60 af 18. januar 2005 vil modificerede historiske omkostningers metode finde anvendelse. TDC pålægges derfor en priskontrolforpligtelse som ovenfor anført. TDC skal sikre, at opfyldelsen af priskontrolforpligtelsen sker redeligt, rimeligt og rettidigt. De anvendte prisfastsættelsesmetoder er yderligere specificeret i bilag 5.