Randers Kommune. Serviceeftersyn på udbud og indkøb

Transkript

1 Randers Kommune Serviceeftersyn på udbud og indkøb 2010

2 Indholdsfortegnelse 1 INDLEDNING FORMÅL OPGAVENS METODE OG UDFØRELSE UNDERSØGELSESRESULTATER ANBEFALINGER FOR INDKØBS- OG UDBUDSOMRÅDET I RANDERS KOMMUNE AFSLUTNING... 8

3 1 Indledning BDO Kommunernes Revision (BDO KR) har i foråret 2010 gennemgået et analyseforløb for Randers Kommune (i det følgende benævnt kommunen) af kommunens retningslinjer for udbud og indkøb. BDO KR har i analysearbejdet været repræsenteret ved chefrevisor Michael S. Nielsen og konsulent Nikolaj Dickmeiss. Kontaktpersoner hos kommunen har været indkøbschef Peter Neumann og økonomichef Poul Erik Oest. 2 Formål Det overordnede formål med opgaven har været at minimere risikoen for, at kommunens retningslinjer for udbud og indkøb overtrædes i fremtiden. Baggrunden herfor har været sager, hvor anvendelsen af arbejdsklausuler ikke har været tilstrækkeligt formuleret i udbudsmaterialet. Udgangspunktet har været en analyse af de politikker og retningslinjer, der ligger for området, samt en stikprøve af de tjenesteydelseskontrakter, som kommunens forvaltninger har indgået med private leverandører. Som følge af de ovennævnte sager vil der være særligt fokus på brugen af arbejdsklausuler i analysen. 3 Opgavens metode og udførelse Indledningsvist har BDO KR gennemgået de politikker og retningslinjer for udbud og indkøb, der er gældende for Randers Kommune. Dette omfatter følgende dokumenter: - Indkøbs- og udbudspolitik, Randers Kommune - Retningslinjer for udbud og udlicitering i Randers Kommune - Retningslinjer for udbud i forbindelse med kommunale bygge- og vedligeholdelsesopgaver BDO Kommunernes Revision A/S Side 1

4 De ovenstående dokumenter har været udgangspunktet for opgavens fokus, da det netop har handlet om at identificere, hvorfor og hvordan de indgåede tjenesteydelseskontrakter ikke overholder de gældende retningslinjer. Tjenesteydelseskontrakterne ligger decentralt i kommunen. Som beskrevet i kommissoriet for opgaven har kommunen inden analyseforløbet lavet et stort arbejde med at tilvejebringe et overblik over de kontrakter, der indgået med eksterne leverandører. Indkøbschefen har stået for at indhente oplysningerne fra de forskellige forvaltninger og institutioner. I den forbindelse skal institutioner forstås som områdecentre og skoler, hvorimod daginstitutioner ikke indgår i undersøgelsen. Opgaven er afgrænset ud fra den dato, hvor den nye indkøbs- og udbudspolitik blev vedtaget, hvorfor kontrakter indgået før d. 25. marts 2008 ikke har været relevante at analysere nærmere. BDO KR har herefter gennemgået et udsnit af kontrakterne med fokus på aftalegrundlaget i den enkelte kontrakt. Stikprøven omfatter i første omgang kontrakter på 11 tjenesteydelsesområder, fordelt på en række forvaltninger og afdelinger, sådan at der er søgt at få et så bredt udsnit af kontrakter som muligt. Gennemgangen af kontrakterne er suppleret med interviews af indkøbschef Peter Neumann samt sektionsleder Søren Svejgaard og projektleder Gitte Filtenborg, begge fra Miljø og Teknik. Formålet har primært været at få opklaret en række spørgsmål af mere teknisk karakter. 4 Undersøgelsesresultater 1) Gennemgang af politikker og retningslinjer Gennemgangen af de forskellige politikker og retningslinjer området har vist, at der har været gennemført et grundigt arbejde med at få skabt et udgangspunkt for indkøb og udbud i kommunen. Det er vores opfattelse, at politikkerne og retningslinjerne under ét er fuldt dækkende for en hensigtsmæssig tilgang til indkøb og udbud, men det er samtidig opfattelsen, at BDO Kommunernes Revision A/S Side 2

5 der ikke har været en koordineret indsats omkring de forskellige politikker og retningslinjer. Dette giver sig også til udtryk i vores gennemgang af de forskellige tjenesteydelseskontrakter. I indkøbs- og udbudspolitikken beskrives det sådan, at den omfatter samtlige indkøb af varer og tjenesteydelser, der foretages i kommunen. Retningslinjer for udbud og udlicitering i Randers Kommune fra marts 2009 skal ses som et supplement til indkøbs- og udbudspolitikken, der blev vedtaget et år før. Formålet med de supplerende retningslinjer har i udgangspunktet været, at der skal fokus på udbuddet af kommunale driftsopgaver. Det er også i disse retningslinjer, at der fremgår bestemmelser om brugen af arbejdsklausuler. Indkøbs- og udbudspolitikken er efterfølgende blevet redigeret, sådan at disse nye bestemmelser også indgår her: Når kommunale driftsopgaver udbydes skal Retningslinier for udbud og udlictering i Randers Kommune samt naturligvis EUs udbudsdirektiv mv. anvendes. Indkøbs- og udbudspolitikkens principper gælder også for indkøb på bygge- og anlægsområdet. Herudover anvendes naturligvis Tilbudslovens bestemmelser og reglerne om EUudbud. Desuden sættes det som et kontraktsvilkår, at Arbejdsklausuler anvendes, når det er juridisk muligt (se Retningslinier for udbud og udlicitering pkt ). Fra Indkøbs- og udbudspolitikken I udgangspunktet er de supplerende retningslinjer lavet for at have en fælles tilgang til udbud af tjenesteydelser, der vedrører en potentiel udlicitering af opgaver, der i dag drives af kommunen selv. Som det fremgår af politikkerne og retningslinjerne er der dog ingen nedre grænse for, hvornår der er tale om et udbud. I vores optik handler et udbud også om en reel markedsafprøvning, hvor man har forespurgt eller indbudt en række leverandører til at indgå kontrakt om en given tjenesteydelse. Sådanne kontrakter er ikke nødvendigvis et regulært EU-udbud, men er stadig omfattet af indkøbs- og udbudspolitikken, jf. bestemmelserne om, at det vedrører samtlige indkøb af varer og tjenesteydelser, der foretages i kommunen. Tilføjelsen af bestemmelserne om arbejdsklausuler i indkøbs- og udbudspolitikken får dermed den indvirkning eller konsekvens, at det nu også omhandler samtlige kontrakter på tjenesteydelser, der vedrører kommunale driftsopgaver, hvilket i praksis må betegnes som meget vanskeligt at overholde. BDO Kommunernes Revision A/S Side 3

6 2) Gennemgang af kontrakter Som beskrevet tidligere er der foretaget en stikprøve af en række kontrakter på forskellige tjenesteydelsesområder. Generelt tegner der sig et mønster, hvor der ses en øget implementering af forholdet omkring arbejdsklausuler i kontrakterne over tid. Sat på spidsen sker der altså en gradvis øget overholdelse af indkøbs- og udbudspolitikken. På en del tjenesteydelsesområder fx måtteservice, vinduespolering e.l. forefindes der ingen egentlige kontrakter, men alene standard-arbejdssedler udformet af leverandøren. Dette gælder både kontrakter indgået centralt og på institutionerne. Sådanne standard-arbejdssedler indeholder naturligvis ikke kommunens bestemmelser, men vi kan konstatere, at det også i Randers Kommune er en meget udbredt kontraktform. I vores gennemgang har vi udsøgt kontrakter, der kan henføres til flg. områder: Indkøbsafdelingen Teknik og Miljø Stabene kontrakter vedr. rådhuset og institutionerne Ved gennemgangen af kontrakterne og ved de udførte interviews er det blevet klart, at Indkøbsafdelingen primært bruger standardmaterialer fra indkøbsfællesskabet 12-bygruppen. I et konkret tilfælde det kommende udbud af begravelsesopgaver har vi noteret os, at der har været brugt en udbudsskabelon fra 12-by-gruppen, som var af ældre dato. Brugen af denne skabelon har medført, at bestemmelserne om arbejdsklausuler ikke automatisk var at finde i udbudsmaterialet. Det er dog vurderingen, at der har været tale om et enkeltstående tilfælde. I et andet tilfælde et udbud af vikarydelser var bestemmelserne om arbejdsklausuler efter en objektiv vurdering udeladt. Uanset hvor relevant dette fravalg måtte være, skal det påpeges, at dette er i strid med kommunens nuværende retningslinjer. Teknik og Miljø indgår primært kontrakter omkring bygge- og renoveringsopgaver. På dette område kan vi konstatere, at der sker en gradvis implementering af forholdet omkring arbejdsklausuler i takt med indførelsen af nye arbejdsgange i forvaltningen. Vi er blevet oplyst, at disse nye arbejdsgange indeholder en fast procedure vedrørende udbud. Vi kan også konstatere, at alle kontrakter af nyere datoer fuldt ud holder sig til indkøbs- og udbudspolitikken. BDO Kommunernes Revision A/S Side 4

7 Kontrakter indgået af stabene vedrørende driftsopgaver på rådhuset overholder bestemmelserne om arbejdsklausuler for de kontrakter, der er indgået fra vedtagelsen af de nye retningslinjer for udbud i marts 2009 og frem. Det skal dog påpeges, at størstedelen af kontrakterne, der indgås af institutionerne, netop er de føromtalte standardarbejdssedler. 3) BDO KR s kommentar Det er vores generelle opfattelse, at kommunen har udarbejdet de fornødne retningslinjer for at sikre nogle gode rammevilkår for indkøbs- og udbudsområdet. Der er således udarbejdet en indkøbs- og udbudspolitik, der bør være fuldt ud dækkende for en hensigtsmæssig tilgang til bl.a. stordriftsfordele via indkøbsaftaler, overholdelse af EU s udbudsdirektiver, hensyn til miljø- og arbejdsmæssige belastninger samt en tilgang, der skal sikre, at kommunen som samlet indkøber fremstår både troværdig og sparsommelig. Der foreligger desuden to supplerende dokumenter til indkøbs- og udbudspolitikken, der har til formål at uddybe retningslinjerne for udbud af driftsopgaver generelt, og specifikt for udbud på et udvalgt forvaltningsområde. Disse dokumenter er nævnt i notatets indledning. Vi kan konstatere, at bestemmelserne om arbejdsklausuler som har været omdrejningspunktet for denne analyse kun er anført i Retningslinjer for udbud og udlicitering i Randers Kommune. Det skal dog understreges, at der i den nyeste version af indkøbs- og udbudspolitikken henføres til netop dette dokument. På trods af dette, er det efter vores opfattelse ikke hensigtsmæssigt at have flere dokumenter i spil, når der søges stringens omkring kommunens interne retningslinjer. Dette understreges af, at udarbejdelsen af de omtalte dokumenter er sket på forskellige initiativer i forskellige forvaltninger, og dermed ikke har været koordineret. Vi mener derfor, at de forskellige sager om manglende bestemmelser om arbejdsklausuler i udbudsmaterialerne kan tilskrives, at der ikke har været stringens omkring de forskellige politikker og retningslinjer. BDO Kommunernes Revision A/S Side 5

8 5 Anbefalinger for indkøbs- og udbudsområdet i Randers Kommune I det følgende vil vi i overensstemmelse med drøftelserne med kommunen komme med en række anbefalinger til det fremadrettede arbejde på indkøbs- og udbudsområdet. Anbefalingerne bunder til dels i den gennemførte analyse og dels i vores erfaring med rådgivning om indkøb og udbud generelt. 1) Politikker og retningslinjer Som beskrevet i den afsluttende kommentar, så er vi af den opfattelse, at kommunen allerede har taget de fornødne hensyn for at opstille nogle hensigtsmæssige rammebetingelser for området. Der henvises til de uddybende retningslinjer omkring udbud i indkøbs- og udbudspolitikken, men der er tilsyneladende behov for en revision heraf. Som vi har gennemgået ovenfor, så gælder bestemmelserne samtlige tjenesteydelseskontrakter i kommunen, uanset at hensigten har været at have fokus på de udbud, hvor der potentielt kunne ske virksomhedsoverdragelse af kommunens medarbejdere. Et udbud er også en egentlig markedsafprøvning, hvor man har forespurgt eller indbudt en række leverandører til at indgå kontrakt om en given tjenesteydelse. Sådanne kontrakter er ikke nødvendigvis et regulært EU-udbud, men er stadig omfattet af indkøbsog udbudspolitikken. Vi anbefaler, at kommunen får udarbejdet et samlet regelsæt for indkøb og udbud opdelt efter henholdsvis varekøb og tjenesteydelser. I den forbindelse bør kommunen tage stilling til i hvilket omfang, og på hvilke tjenesteydelsesområder, Retningslinjer for udbud og udlicitering i Randers Kommune skal gælde. Dette skyldes det store antal af standard-arbejdspapirer/sedler, som kommunens kontrakter er baseret på og som også vil gøre sig gældende årene fremover. 2) Fremtidig organisering og kompetencer Det er tidligere blevet oplyst, at der endnu ikke er truffet beslutning omkring kommunens fremtidige organisering på indkøbs- og udbudsområdet, herunder hvilke kompetencer, der skal være til stede i kommunens indkøbsafdeling. BDO Kommunernes Revision A/S Side 6

9 Det er vores generelle opfattelse, at der er et stort potentiale i at samle udbudskompetencerne ét sted i kommunen. Først og fremmest understreges dette af, at med en kommune af Randers størrelse, så vil de fleste varekøb og tjenesteydelser summeret set skulle være i EU-udbud. Det skyldes, at der i udgangspunktet regnes med kontrakter, der løber over en 4-årig periode. EU s tærskelværdier gælder for to år ad gangen, men bliver gradvist sat længere og længere ned. Der er altså ingen tvivl om, at kommunen i takt med at den også får et bedre overblik over sine indkøb via bedre controlling skal foretage langt flere udbud, end den gør i dag. Kommunen har i foråret 2010 erhvervet sig et avanceret indkøbsanalyseværktøj fra SAS Institute til bedre controlling. Det er vores erfaring, at det kræver en del ressourcer at få det optimale ud af et sådant system, men at der samtidig er et stort potentiale at hente. Det forstærkes af, at vi er blevet orienteret om, der fra direktionens side er lagt op til, at kommunen over de næste par år skal hente besparelser på indkøbsområdet. Vi anbefaler, at kommunen opjusterer både ressourcer og kompetencer på indkøbsog udbudsområdet, da den nuværende organisering langt fra er tilstrækkelig. Udover at der skal hentes besparelser på området, så skal der samtidig henvises til, at kommunen forsømmer sin udbudspligt ved ikke at gennemføre de påkrævede udbud eller annoncering af selv mindre vare- og tjenesteydelsesområder. Det er vores opfattelse efter at have gennemgået kontrakter på en række områder, at kommunen således bør være underlagt udbuds- eller annonceringspligt på en del af disse. Det er vores vurdering, at den øgede controlling via det nye indkøbsanalysesystem vil medføre en endnu større klarhed over de områder, hvor der faktisk er udbudspligt. Det er samtidig vurderingen, at controlling-opgaven vil have et sådant omfang, at der bør dedikeres mellem et halvt og et helt årsværk til dette. Vi anbefaler, at kommunen nærmere gennemgår den samlede liste over tjenesteydelseskontrakter i kommunen. Denne viser for det første, at der potentielt er områder, hvor udbuds- eller annonceringspligten ikke er overholdt, da der er mange ensartede ydelser med mange forskellige leverandører. Rent besparelsesmæssigt bør der også være en fordel for kommunen at lave fælles udbud på en række af disse tjenesteydelser, fx: - Måtteservice - Vinduespolering - Vagtservice - Rammeaftaler på udvalgte håndværkerydelser Ved håndværkerydelser tænker vi primært på vedligehold af kommunens bygninger. Vi har fået oplyst, at kommunen ikke opererer med rammeaftaler (udover på elevatortilsyn), og at institutionerne får et mindre beløb pr. år til smårenovationer (10 kr./m 2 ) som BDO Kommunernes Revision A/S Side 7

10 de selv styrer. Er en opgave ikke omfattet af udbuds- eller annonceringspligten indhentes der altid underhåndsbud eller der afholdes licitation i overensstemmelse med kommunens retningslinjer herfor. Dette er efter vores opfattelse en god måde at sørge for konkurrence om opgaverne på, idet håndværkerydelser ofte er af en sådan karakter, at det kan være vanskeligt at benytte sig af rammeaftaler da disse i givet fald skal være meget udspecificerede). Det er dog vores opfattelse, at kommunen med fordel kan benytte sig af rammeaftaler på ydelser, der med en vis rimelighed kan siges at være standardiserede. Kommunen skal under alle omstændigheder sikre sig, at den som samlet indkøber af en ensartet ydelse ikke overskrider tærskelværdierne på en 4-årig periode i relation til annoncerings- eller udbudspligten. Dette kræver selvfølgelig et særligt fokus på, hvornår der er tale om indkøb af tjenesteydelser og egentlige anlægsarbejder, da tærskelværdierne er meget forskellige. Vi anbefaler i forbindelse med opnormeringen i indkøbsafdelingen, at der ses nærmere på muligheden for at tilknytte udbudsjuridisk kompetence. Der er udbudsjuridiske kompetencer i Indkøbsafdelingen i dag, men da udbudsområdet bliver stadigt mere komplekst, mener vi ikke, at dette er tilstrækkeligt i længden. Her tænkes bl.a. på indførelsen af den nye kontrollov pr. 1. juli 2010, hvor leverandørerne sikres bedre klagemuligheder, samt på den stadigt stigende mængde klagesager hos Klagenævnet for Udbud og hos domstolene. Det er alment kendt, at forbigåede leverandører har et stort incitament til at klage, da det stort set er omkostningsfrit at gøre det. Det forventes, at den nye klagelov vil medføre flere klagesager. En klage vil have opsættende virkning for indgåelse af kontrakten i op til 30 dage, hvilket kan have betydelige konsekvenser for kommunen. Det er derfor vigtigt, at kommunen fremadrettet har de rette kompetencer til at sørge for, at udbudsprocesserne kan gennemføres med så få forsinkelser som muligt. 6 Afslutning BDO KR har i dette notat præsenteret resultaterne af serviceeftersynet af Randers Kommunes indkøbs- og udbudspolitik, samt gældende retningslinjer for området. Dette BDO Kommunernes Revision A/S Side 8

11 har resulteret i en række anbefalinger til det videre arbejde med at udvikle indkøbs- og udbudsområdet i kommunen. Med aflæggelsen af notatet anses opgaven for afsluttet i overensstemmelse med kommissoriet. BDO KOMMUNERNES REVISION Godkendt revisionsaktieselskab KR Rådgivning Roskilde, den 2. september 2010 Michael S. Nielsen Chefrevisor Nikolaj Dickmeiss Konsulent BDO Kommunernes Revision A/S Side 9