INDHOLD. 3 Redaktionelt forord Hvordan plukker man gåsen bedst? 4 Anders Frederiksen & Jan V. Hansen Arbejdsudbudsmodeller og skattereformer

Transkript

1 INDHOLD 3 Redaktionelt forord Hvordan plukker man gåsen bedst? 4 Anders Frederiksen & Jan V. Hansen Arbejdsudbudsmodeller og skattereformer 12 Ebbe Krogh Graversen Skatteunddragelse og sort arbejde 19 Ulrik Nødgaard Skat og arbejdsudbud: Hvad ved vi? Hvad mangler vi at vide? 26 Thomas V. Pedersen Løndannelse og skat 33 Jørgen Goul Andersen Skattepolitikkens politiske sociologi 39 Morten Kallestrup Dansk skattepolitik -politiske beslutningsprocesser og tvivlsomme kausalforståelser

2 Hvordan plukker man gåsen bedst? Beskatningens kunst består i at plukke gåsen sådan, at man får flest mulige fjer med den mindst mulige hvæsen. Jean-Baptiste Colbert ( ), Finansminister i 22 år under Kong Louis XIV Skat er et nødvendigt onde. Men selvom det er svært at komme udenom, at skatten skal betales, er indretningen af skattesystemet altid en diskussion værd. Skattesystemets indretning har betydning for fordelingen i samfundet, men har også andre afledte effekter. Skatten har indvirkning på, hvordan vi reagerer; hvor meget vand og energi vi forbruger, hvor mange varer vi smugler over grænsen, hvor meget vi gider arbejde og så videre. Mulighederne for debat om skat er nærmest uendelige, men dette temanummer har valgt at koncentrere sig om indkomstskattens effekter på arbejdsmarkedet. Det er netop her, at skattedebatten i øjeblikket er mest intens - og nogle gange mest tåbelig. I de kommende år vil store årgange gå på efterløn og pension, mens små årgange kommer ud på arbejdsmarkedet, hvilket medfører, at udbuddet af arbejdskraft falder. Det problem er der mange - mere eller mindre fantasifulde - forslag til, hvordan man skal imødekomme. Overordnet er målet at få flere folk i arbejde, og få folk i arbejde til at arbejde mere. Stort set alle politiske partier er således i øjeblikket enige om, at skatten på arbejde skal ned. Og næste år begynder indfasningen af regeringens skattelettelser, der indeholder en hævelse af grænsen for mellemskat samt et beskæftigelsesfradrag. Den samlede aftale koster 10,6 mia. kroner, når den er fuldt indfaset. Andre partier har mere vidtgående reformer på programmet; Socialdemokraterne foreslår f.eks. fjernelse af bund- og mellemskat finansieret af højere arbejdsmarkedsbidrag. Den politiske uenighed opstår, fordi indkomst skat (og alle andre typer skat) er en afvejning imellem, hvad vi vil bruge af penge på velfærdssamfundet, og hvordan indkomstfordelingen i samfundet skal være - holdt op imod de forvridende effekter skatten uundgåeligt vil have. I skattedebatten bør man dog huske, at indtægterne fra skatten bruges til at finansiere velfærdssamfundet i form af offentlig service og indkomst overførsler. Derfor er det uden mening at diskutere skattens størrelse uden at diskutere størrelsen af den offentlige sektor og størrelsen af overførslerne fra det offentlige. Så vidt spænder dette temanummer som nævnt ikke - her holder vi os til, hvordan man plukker gåsen bedst... Eller med andre ord, hvad indkomstskatten betyder for folks beslutning om at arbejde? Den første tre artikler i nummeret har alle omdrejningspunkt om den traditionelle økonomiske tankegang i forbindelse med arbejdsudbudsmodeller. Anders Frederiksen og Jan V. Hansen giver et overblik over området og præsenterer nogle af de seneste resultater på området. Ebbe Krogh Graversens artikel udvider analysen til at omfatte sort arbejde, og Ulrik Nødgaard diskuterer blandt andet, hvor der er huller i vores viden. Han argumenterer bl.a. for at der er behov for flere analyser af, hvordan skattesystemet påvirker tilbagetrækningen fra arbejdsmarkedet. I den sidste halvdel af nummeret bredes emnet mere ud. Thomas V. Pedersen ser på skatternes størrelse igennem tiden og skattesystemets indflydelse på løndannelsen og den strukturelle ledighed. Jørgen Goul Andersen viser nogle resultater om folks holdninger til at betale skat, og til sidst ridser Morten Kallestrup beslutningsprocesserne bag de sidste to årtiers skattereformer op. Dette nummer af Samfundsøkonomen er den første elektroniske udgave, og læserne bydes velkommen til den fagre nye verden, og de muligheder den bringer med sig. I fremtiden vil man på DJØFs hjemmeside bl.a. kunne søge i tidligere artikler fra Samfundsøkonomen. Men husk at bladet stadigvæk kan læses i toget, i sengen eller på stranden, hvis man printer det ud først. Anita Vium, Gæsteredaktør Side 2

3 Arbejdsudbudsmodeller og skattereformer Traditionel økonomisk tankegang vedrørende fastlæggelse af arbejdsudbud præsenteres. Der redegøres for et nyere dansk studie af arbejdsudbud, som tager højde for en lang række institutionelle forhold. Med udgangspunkt i den estimerede model præsenteres og diskuteres selvfinansieringsgrader og fordelingskonsekvenser af en række skatteændringer. Dernæst sammenlignes resultaterne med tilsvarende beregninger foretaget af Finansministeriet. Afsluttende diskuteres udformningen af de kommende skattelettelser, der indfases i perioden Anders Frederiksen Nationaløkonomisk Institut, Handelshøjskolen i Århus Jan V. Hansen Det Økonomiske Råds Sekretariat Indledning Arbejdsudbuddet og dets determinanter er interessante ud fra en række betragtninger. Arbejdsudbuddets følsomhed over for lønnen efter skat og indkomstniveauet er direkte relateret til forvrid nings omkostningerne ved indkomstbeskatningen og er dermed input i en vigtig diskussion om indretning af skattesystemet. Indsigt i arbejdsudbuddets determinanter, både beslutningen om over hovedet at udbyde arbejdskraft (deltagelsesbeslutningen) og beslutningen om antallet af udbudte timer for de personer, der vælger at udbyde deres arbejdskraft (timebeslutningen), er afgørende for at kunne øge arbejdsstyrken i en situation med udsigt til stigende forsørgerbyrde. Ud over hensynet til effektivitet spil ler fordelingshensyn en vigtig rolle ved udformning af den økonomiske politik. Vurderinger af eksempelvis skattepolitikkens fordelingskonsekvenser kræver bl.a. viden om, hvordan lønnen efter skat påvirker arbejdsudbuddet. Der er selvfølgelig en lang række andre forhold end snævert økonomiske, der har betydning for arbejdsudbuddet, og derfor kan økonomer som faggruppe selvfølgelig ikke monopolisere diskussionen om arbejdsudbuddets determinanter. Økonomer kan imidlertid yde et vigtigt bidrag til debatten ved at kvantificere betydningen af de forskellige effekter. Dette forudsætter relevante data, dvs. informationer om personers karakteristika og arbejdsudbud, samt opstilling af en estimerbar økonomisk model. I dette papir vil vi redegøre for en af de mest avancerede undersøgelser af arbejdsudbuddets determinanter i Danmark. Undersøgelsen udmærker sig ved både at anvende data, der er indsamlet specielt til formålet, og ved at bruge statistiske metoder, Side 3

4 som giver præ cise og retvisende estimater. Undersøgelsen har bl.a. dannet baggrund for analyser i Det Økonomiske Råd (2001a og b). I afsnit 2 diskuteres de institutionelle forhold, som er relevante for modellering af arbejdsudbud i Danmark, og den foretrukne økonomiske model præ senteres. Afsnit 3 redegør for de simulerede effekter af en række skatteændringer, og i afsnit 4 sammenlignes disse resultater med tilsvarende beregninger foretaget af Finansministeriet. Skattereformernes betydning for den økonomiske lighed præsenteres i afsnit 5. Afsnit 6 sammenfatter og konkluderer. Arbejdsudbudsmodeller Det er velkendt, at der er stor variation i antallet af timer, som forskellige personer vælger at arbejde i en given uge. De 37 timer, som er standard-arbejdsudbuddet i Danmark, bliver kun overholdt af nogle få grupper i samfundet. Denne variation i arbejdsudbud kan i et vist omfang forklares ud fra observerbare forskelle mellem personerne på arbejdsmarkedet, f.eks. er det velkendt, at mænd arbejder hen mod 41 timer i gennemsnit på en uge, medens kvinder typisk holder sig tættere på de 37 timer. Et andet eksempel er, at midaldrende personer gennemsnitligt arbejder mere end andre aldersgrupper. Med andre ord så spiller de individuelle karakteristika så som køn, alder, civilstand, boligform, uddannelse osv. en rolle i valget af ugentlige arbejdstimer. Et andet forhold, som har stor betydning for antallet af arbejdstimer, er timelønnen efter skat. Hvis man opfatter beslutningen om arbejdsudbud som et valg mellem arbejde - eller snarere erhvervelse af indkomst som forudsætning for materielt forbrug - og fritid, er det klart, at nytten ved at arbejde stiger relativt til nytten af fritid, hvis nettotimelønnen forhøjes, og personen øger dermed sin villighed til at arbejde flere timer. På tilsvarende vis kan der argumenteres for, at indkomstniveauet har en negativ indvirkning på personens arbejdsudbud. Disse to mod satrettede effekter, som betegnes substitutions- og indkomsteffekten, har stor betydning ved vurderinger af effekter af skattereformer, eftersom de bestemmer de individuelle adfærdsmønstre ved ændringer i nettotimelønnen og indkomstniveauet. Det komplicerede skattesystem, som kendetegner et moderne samfund, gør arbejdsudbudsmodeller til en omfattende affære. Årsagen er, at arbejdsudbuddet som bekendt afhænger af nettotimelønnen, og at denne varierer som følge af det progressive skattesystem. Et konstrueret eksempel herpå kan gives ved at betragte en person, som p.t. arbejder 37 timer om ugen og har mellemskatten som sin marginale skat. Til den givne nettoløn vil personen gerne tage nogle timers overarbejde eller arbejde i et bijob, således at den ugentlige arbejdstid hæves til 40 timer. Men fordi indkomsten ved at tage de ekstra timer kommer til at overstige grænsen for topskattebetaling, vil nettolønnen på den sidst tjente krone falde og dermed også lysten til at øge arbejdsudbuddet. Resultatet kan derfor blive, at personen fravælger de ekstra arbejdstimer, der udløser topskat. Denne effekt ville ikke blive opfanget, hvis det progressive skattesystem udelades ved modelleringen af arbejdsudbuddet. 2 Et yderligere forhold, som komplicerer problemstillingen, er arbejdsløse personer. Årsagen er, at et arbejdsudbud på nul timer kan skyldes ufrivillig arbejdsløshed, men også at personen har valgt dette arbejdsudbud ud fra en betragtning om, at det ikke kan betale sig at arbejde til de givne lønninger. 3 For at kunne modellere disse forhold er det på kræ vet, at personens økonomiske situation i beskæftigelse og uden for beskæftigelse beskrives i detaljer. Dette betyder i princippet, at man ud over kendskab til lønnen også skal kende alle personens overførsler og fradrag. Ud fra ovenstående overvejelser kan vi principielt set beskrive den individuelle budgetbegrænsning, som udgøres af personens lønniveau, anden indkomst, overførsler, fradrag samt det eksisterende skattesystem, se Frederiksen og Hansen (2002) for en illustration og yderligere diskussion. Denne budgetbegrænsning beskrives ved ét indkomstniveau, givet personen er arbejdsløs, samt indkomstniveauer for de mulige niveauer af arbejdsudbud. Typisk vil indkomstniveauet uden for beskæftigelse være højere end ved få arbejdstimer som følge af aftrapningen af offentlige ydelser ved positiv lønindkomst. Ydermere vil indkomstniveauet vokse med aftagende hastighed som følge af de progressive skatter, f.eks. overgangen fra betaling af arbejdsmarkedsbidrag til betaling af bundskat og tilsvarende ved overgangene til mellem- og topskat. Det danske studie, som kommer tættest på at modellere alle de ovenstående forhold, er Frederiksen, Graversen og Smith (2001), der med udgangspunkt i tidligere danske studier (Graversen 1998 og Graversen og Smith 1998) estimerer individuelle substitutions- og indkomstelastisiteter for en repræsentativ stikprøve af den danske befolkning for De anvendte data består af en stikprøve på godt personer. Eftersom data er specielt indsamlet med det formål at estimere arbejdsudbud, indeholder de målinger på alle de komponenter, som er diskuteret ovenfor. Side 4

5 Metoden, som anvendes i studiet, er nyttemaksimering i traditionel forstand, hvor personen afvejer nytten ved forbrugsmuligheden mod dis-nytten ved arbejde under den bibetingelse, at budgetbegrænsningen skal være opfyldt. Dette ikke-lineære maksimeringsproblem vil placere personerne på deres respektive budgetbegrænsninger sådan, at fejlledet (afstanden mellem det observerede og det estimerede valg) er minimeret. Som en forbedring af modellen tillades eventuelle måle- og optimeringsfejl, som har til hensigt at opfange eventuelle restriktioner på arbejdsmarkedet der betyder, at personerne ikke kan arbejde det ønskede antal timer som følge af overenskomstaftaler eller manglende efterspørgsel. For en uddybende forklaring se diskussionen i Frederiksen og Hansen (2002). Resultaterne i ovenstående studie viser, at de individuelle substitutionselasticiteter generelt er positive, medens indkomstelasticiteterne er negative men tæt på nul, se tabel 1. Da substitutionselasticiteterne generelt er aftagende fra første til tiende indkomstdecil, betyder det, at lavindkomstgrupperne har den største respons på en given procentuel ændring i lønnen. Da det ligeledes er tilfældet, at indkomstelasticiteten for alle grupper er meget tæt på nul, kan vi generelt fastslå, at den største dynamik finder sted i den lavere ende af indkomstfordelingen. Vigtigt i denne diskussion er imidlertid at påpege, at der ikke eksisterer en entydig sammenhæng mellem dynamik og den samfundsmæssige gevinst i forbindelse med skattereformer. Årsagen er, at arbejdsudbuddet er styret af en kompleks interaktion mellem substitutions- og indkomsteffekterne, hvilket betyder, at den reelle økonomiske konsekvens af en skattereform ikke kan aflæses direkte af elasticiteterne. Den foretrukne metode til vurdering af skattereformernes konsekvens for økonomien er derfor simulation, hvilket diskuteres i detaljer nedenfor. Tabel 1. Beregnede gennemsnitlige arbejdsudbudselasticiteter fordelt på køn Kompenseret substitutionselasticitet Indkomstelasticitet Parameter Std. afv. Parameter Std. afv. Mænd 0,052 0,032-0,006 0,023 Kvinder 0,148 0,038-0,007 0,053 Kilde: Frederiksen m.fl. (2001). Umiddelbare og afledte effekter af skattereformer Skattereformer simuleres med udgangspunkt i de estimerede substitutions- og indkomstelasticiteter, som angiver adfærdsmønsteret for det enkelte individ ved ændringer af henholdsvis nettoløn- og indkomstniveau. En given skattereform vil typisk ændre marginalskatten for en gruppe individer i samfundet, hvilket afføder en respons gennem substitutionseffekten. Tilsvarende vil skattereformen ændre indkomstniveauet for en gruppe af personer, der oftest vil være større end den, som bliver berørt af marginalskatteændringen, hvilket stimulerer en ændring af arbejdsudbuddet gennem indkomsteffekten. Den totale effekt på arbejdsudbuddet af en given skattereform er derfor et empirisk spørgsmål, som afhænger af størrelsesforholdet mellem substitutions- og indkomstelasticiteterne, størrelsen af de berørte grupper samt omfanget af skattereformen. Formålet med simulering af skattereformer er, ud over en vurdering af arbejdsudbudseffekterne, at kunne udtale sig om de statsfinansielle konsekvenser. En skatteændring vil umiddelbart resultere i et ændret skatteprovenu. Som eksempel vil en fjernelse af mellemskatten være forbundet med et umiddelbart indtægtstab på mia. kroner. Af oven stående diskussion vil vi imidlertid forvente, at arbejdsudbuddet ændres som følge af skatteændringen, og i situationen med mellemskatten viser det sig ved simulation, at henved 26 pct. af den initiale nedgang i skatteprovenuet vil komme igen som følge af beskatning af et øget arbejdsudbud. Dette resultat tager imidlertid kun højde for den umiddelbare effekt, som følger af Side 5

6 at ændre personens budgetbegrænsning. Mere generelt er det vigtigt at indregne de afledte effekter, som følger af en skattereform, herunder at øget disponibel indkomst erfaringsmæssigt øger privatforbruget og dermed de offentlige indtægter fra moms og afgifter. Her er det valgt kun at medregne afgiftsgrundlaget fra den forbrugsøgning, som det øgede arbejdsudbud giver produktionsmæssig dækning for. Dette svarer til en antagelse om, at den nationale opsparing målt i kroner skal være uændret - eller at underfinansieringen af skattelettelsen kan være lig med den afledte stigning i den private finansielle opsparing, jf. diskussionen i Frederiksen og Hansen (2002). For mellemskattereformen betyder dette, at selvfinansieringsgraden stiger fra 26 til 41 pct. Med udgangspunkt i den estimerede model i Frederiksen m.fl.(2001) præsenteres en række simulationer af personskatteændringers selvfinansieringsgrader. Da de estimerede elasticiteter varierer for indkomstgrupper, vedrører skatteeksperimenterne både lav-, mellem- og højindkomster. Følgende ufinansierede lettelser i personskatten er simuleret med udgangspunkt i skattesystemet i 2002: 4 Tabel 2. Selvfinansieringsgrad ved forskellige indkomstskattenedsættelser inklusive afledte forbrugsvirkninger5 Indkomstskatteprovenu Inkl. afledt forbrugsvirkning ved uændret dansk opsparinga) Højere topskattegrænse ( kr.) 0,58 0,89 Højere topskattegrænse ( kr.) 0,53 0,80 Fjernelse af topskat 0,21 0,33 Højere mellemskattegrænse 0,39 0,59 Højere mellem- og topskattegrænse 0,44 0,69 Fjernelse af mellemskat 0,26 0,41 Reduktion af bundskat 0,12 0,19 Højere personfradrag -0,02-0,02 a) Det er antaget, at alle personer har en marginal forbrugstilbøjelighed på 0,8, og at 30,5 pct. af forbrugsudgiften er moms og afgifter. Kilde: Frederiksen og Hansen (2002). Topskatten fjernes Mellemskatten fjernes Bundskatten reduceres fra 5,5 til 3,5 pct. Forhøjelse af topskattegrænsen fra til kr. og mellemskattegrænsen fra til kr. Forhøjelse af topskattegrænsen fra til kr. Forhøjelse af topskattegrænsen fra til kr. Forhøjelse af mellemskattegrænsen fra til kr. Forhøjelse af personfradraget fra til kr. Eksperimenterne er designet, så skattelettelsen har omtrent samme umiddelbare provenuvirkning for de fire første eksperimenter (ca mia. kr.) henholdsvis de fire sidste eksperimenter (ca. 6-8 mia. kr.). Ovenfor præsenteres de enkelte elementer i selv finansieringsgraden for eksperimenterne, idet der først fokuseres på indkomstskatteprovenuet, og efterfølgende medtages forbrugsvirkningen, hvorved den samlede finansieringsgrad opgøres, jf. tabel 2. Det mindste tab på indkomstskatteprovenuet fås ved at hæve grænsen for, hvornår der skal betales topskat til kr. 58 pct. af det initiale indkomstskatteprovenutab kommer tilbage i form af højere indkomstskatter. Personer, der befinder sig i indkomstintervallet mellem kr. og den fore slåede grænse på kr., vil opleve et markant fald i deres marginalskat fra omkring 63 pct. til 50 pct. Dette vil give anledning til en kraftig substitution væk fra fritid over Side 6

7 mod ar bejde. Personer med høje indkomster (over kr.) kommer ikke til at stå over for en lavere marginalskat, men får ligesom gruppen med indkomster mellem og kr. en større disponibel indkomst og vil derfor vælge at holde mere fri (indkomsteffekt). Da skattelettelserne forøger den disponible indkomst, giver dette anledning til høje re selvfinansieringsgrader via øget forbrug. Forbrugseffekten i sig selv bringer selvfinansieringsgraden op på 0,93, men betingelsen om fastholdt opsparing nedjusterer selvfinansieringsgraden til 0,89. Selv den mest effektive skattenedsættelse er dermed ikke fuldt selvfinansierende, men er dog tæt på. En forhøjelse af topskattegrænsen til kr. har en samlet selvfinansieringsgrad på 0,80, hvoraf selvfinansieringsgraden vedrørende indkomstskatteprovenuet er 0,53. Hvis topskatten helt afskaffes, vil det resultere i en samlet selvfinansieringsgrad på beskedne 0,33. I forhold til kun at hæve topskattegrænsen vil personer med meget høje indkomster også få gavn af en lavere marginalskat, men da denne gruppe har en relativt høj indkomstelasticitet, bliver den samlede arbejdsudbudsrespons behersket. Den begrænsede arbejdsudbudseffekt bevirker, at forbrugseffekten kun får lov til at slå ud i moderat omfang. De beskrevne mekanismer bag forskelle i selvfinansieringsgrader for hhv. en stigning i bund grænsen for topskatten og afskaffelse af topskatten gør sig også gældende for mellemskatten. Der er en relativt høj finansieringsgrad på 0,59 ved at hæve mellemskattegrænsen til kr. Det er primært per so ner fra de nederste og mellemste indkomstdeciler, der vil vælge at forøge deres arbejdsudbud. Selvfinansieringsgraden ved helt at fjerne mellemskatten er kun 0,41. En reduktion i bundskattesatsen har en samlet selvfinansieringsgrad på 0,19. Det er primært personer med lave indkomster, der vælger at forøge deres arbejdsudbud. Stigningen i mellem- og højindkomstgruppers arbejdsudbud er begrænset i forhold til den relativt høje skattebesparelse, de opnår. En forhøjelse af personfradraget, hvilket svarer til at øge bund skattegrænsen, har en negativ virkning på arbejdsudbuddet. Det skyldes, at der stort set ikke findes personer med en så lav indkomst, at deres marginalskat vil blive reduceret. Dermed vil en forhøjelse af personfradraget næsten udelukkende sænke gennemsnitsskatten for alle indkomstgrupper, der derfor reducerer deres arbejdsudbud. Der er derfor ikke produktionsmæssig dækning for forbrugsvirkningen, og den samlede selvfinansieringsgrad bliver dermed svagt negativ. Andre beregninger af skattelettelsers selvfinansieringsgrad 6 Et alternativ til den ovenstående simulering af skattereformer er foretaget af Finansministeriet (2002). Rapporten indeholder beregnede virkninger på arbejdsudbud og offentlige finanser af ændringer i personskattesystemet med udgangspunkt i gennemsnitlige elasticiteter og lineær fremskrivning. Selv om dette er en forsimpling i forhold til simuleringsmetoden beskrevet ovenfor giver det mulighed for på en relativ enkel måde at lave vurderinger af effekterne af skattereformer. I tabel 3 er nævnt en række metodemæssige forskelle mellem studierne, og i tabel 4 er angivet de beregnede selvfinansieringsgrader i de to studier. Der ser ud til at være pæn overensstemmelse mellem resultaterne i bunden af skatteskalaen (personfradrag og bundskattesats), mens de to metoder vurderer de øvrige eksperimenter forholdsvist forskelligt. Ifølge beregningerne i Finansministeriet (2002) er det mest hensigtsmæssigt at lempe satsen for mellem- og topskat; ifølge Frederiksen og Hansen (2002) bør lempelsen i stedet ske ved at øge bund græsen for disse skatter. Det forhold, at personer i beregningen i Frederiksen og Hansen (2002) antages at optimere på hele budgetsegmentet, betyder, at eksempelvis personer, der ikke betaler topskat, kan reagere på en ændring i topskattens bundgrænse. Dette er ikke tilfældet i beregningerne i Finansministeriet (2002), hvor personer i princippet kun reagerer på ændringer i de skatter, som de betaler. 7 Dette kan forklare, hvorfor Frederiksen og Hansen (2002) finder større effekt af ændrede progressionsgrænser i mellem- og top skat, end Finansministeriet (2002) gør. Der er dog også en række andre forskelle mellem de to studier. Personkredsen, der får skattelettelser i Frederiksen og Hansen (2002), er snævrere end personkredsen i Finansministeriet (2002). Det trækker isoleret set i retning af, at selvfinansieringsgraderne bliver højere i Frederiksen og Hansen (2002), især for lettelser i bunden af skalaen, da en række personer permanent uden for arbejdsstyrken betaler lavere skat, uden at deres arbejdsudbud øges. Det datamæssige udgangspunkt for beregningerne i Finansministeriet (2002) er en repræsentativ stikprøve på 3,3 pct. af befolkningen. Personernes reaktion på ændret personskat er delt op i en timeeffekt og en deltagelseseffekt, hvor reaktionen i Frederiksen m.fl. (2001) er modelleret simultant. I Finansministeriets beregninger vedrører timeeffekten alle beskæftigede, mens deltagelseseffekten er begrænset til ledige og personer på efterløn. Timeeffekten er Side 7

8 kvantificeret med udgangspunkt i de aggregerede substitutions- og indkomstelasticiteter fra den foretrukne model i Frederiksen mfl. (2001). Deltagelseseffekten bygger på vurderinger af diverse estimater af sammenhængen mellem strukturledighed og kompensationsgrader i dagpengesystemet samt estimater af virkningen af efterlønsreformen i Finansministeriets metode trækker isoleret i retning af højere selvfinansieringsgrader. Tabel 3 Oversigt over vigtige metodemæssige forskelle ved fastlæggelse af arbejdsudbud Frederiksen m.fl.(2001), Frederiksen og Hansen (2002) Estimeret model, hvor datagrundlaget er 2441 personer i alderen år i Visse grupper er udeladt (selvstændige, studerende, langtidssygemeldte og førtidspensionister). Finansministeriet (2002) Kalibreret model på 3,3 pct. stikprøve, der er repræsentativ for alle skattepligtige personer i Adfærd er personspecifik og afhænger af arbejdstid, timeløn, alder, køn, uddannelse, civilstand, antal børn, boligform osv. Der skelnes mellem timeløn i heltids- og ekstrajob samt timeløn ved overarbejde. Der er estimeret arbejdsudbud for ledige. Estimerede eller beregnede transaktionsomkostninger ved overgang fra arbejdsløshed til job og ved bijob indgår i bestemmelsen af personers adfærd. Personer optimerer over hele budgetsegmentet, dvs. der reageres også på ændringer i skatter, som pt. ikke betales. Bruger samme aggregerede substitutions- og indkomstelasticiteter som Frederiksen m.fl. (2001), men elasticiteter varierer med køn, arbejdstid og timeløn. Den anvendte timeløn er et gennemsnit for heltids- og ekstrajob samt overarbejde. Der er indlagt deltagelseseffekt for ledige og personer over 60 år med udgangspunkt i makrolønrelationer og empirisk studie af effekt af efterlønsreform. Fravær af transaktionsomkostninger. Personer reagerer på ændringer i de skatter, som de pt. betaler. Tabel 4 Beregnede selvfinansieringsgrader i to studier Frederiksen og Hansen (2002) Finansministeriet (2002) Personfradrag -0,02 0,00 Bundskattesats 0,19 0,18 Mellemskattegrænse 0,59 0,33 Mellemskattesats 0,41 0,51 Topskattegrænse 0,89 0,50 Topskattesats 0,33 0,52 Side 8

9 Et andet område, hvor de to metoder adskiller sig, er opgørelsen af timelønnen. Det er en selvstændig pointe i Frederiksen m.fl. (2001), at timelønnen ved hoved- og bijob samt timelønnen ved overarbejde er forskellige, og dette tages der hensyn til, når den marginale timeløn for et individ fastlægges. I Finansministeriet (2002) anvendes en gennemsnitlig timeløn. Det er klart, at det mål, der er relevant for fastlæggelse af en persons arbejdsudbudsrespons på en skatteændring, er den marginale timeløn. Tabel 5. Ændring i ulighed og selvfinansieringsgrad ved forskellige indkomstskattenedsættelser. forbrugsvirkning opsparing Ændring i Gini-koefficient, pct. Højere topskattegrænse ( kr.) 3,54 0,89 Højere topskattegrænse ( kr.) 6,87 0,80 Fjernelse af topskat 9,36 0,33 Højere mellemskattegrænse 0,97 0,59 Højere mellem- og topskattegrænse 4,97 0,69 Fjernelse af mellemskat 4,54 0,41 Reduktion af bundskat 0 0,19 Højere personfradrag -1,23-0,02 Selvfinansieringsgrad inkl. afledt ved uændret dansk Kilde: Frederiksen og Hansen (2002). Fordelingskonsekvenser af skattelettelser I tabel 5 er vist en sammenstilling af skattereformernes fordelingsvirkninger belyst ved ændringer i Gini-koefficienten. En Gini-koefficient angiver graden af ulighed i en økonomi, og en forøgelse af Ginien har den konsekvens, at uligheden øges. En fjernelse af topskatten virker klart mest ulighedsskabende, mens højere personfradrag er det eneste indgreb, der øger ligheden. Den er bemærkelsesværdigt, at forøgelse af bundgrænsen for betaling af mellem- og topskat øger uligheden betydeligt mindre end ved helt af fjerne mellem- og topskatten. Det er således et betydeligt gunstigere ombytningsforhold mellem efficiens og lighed ved at øge bundgrænsen for mellem- og topskat end ved fuldstændigt at fjerne disse to skatter. Sammenfatning og diskussion Vi har præsenteret et nyere dansk studie af arbejdsudbud med særlig vægt på de bindinger og muligheder, som danske institutionelle forhold og data udgør. De estimerede gennemsnitlige arbejdsud buds elasticiteter for mænd og kvinder i den foretrukne specifikation er henholdsvis 0,052 og 0,148. Den estimerede model for arbejdsudbud er brugt til at simulere selvfinansieringsgrader og fordelingsvirkninger ved en række ufinansierede personskattelettelser. Hovedindtrykket er, at ufinansierede personskattelettelser som helhed har relativt små selvfinansierigsgrader, det gør sig især gældende for reduktion af bundskatten og fjernelse af topskatten. Selvfinansieringsgrader tæt på 100 pct. optræder kun ved øgning af topskattens bundgrænse. En fjernelse af topskatten virker klart mest ulighedsskabende, mens højere personfradrag er det eneste indgreb, der øger ligheden. Det er bemærkelsesværdigt, at øgning af bundgrænsen for betaling af mellem- og topskat øger uligheden betydeligt mindre end ved helt af fjerne mellemog topskatten. Metoden og resultaterne sammenlignes med tilsvarende beregninger af selvfinansieringsgrader i Finansministeriets publikation: Fordeling og incitamenter Især hvad angår lettelser i toppen af skatteskalaen er der uenighed om størrelsen af selvfinansieringsgraderne. Mulige årsager hertil diskuteres. De kommende skattelettelser, der indfases i årene , består af et beskæftigelsesfradrag og en øgning af mellemskattegrænsen. Lettelserne reducerer således marginalskatten i bunden og Side 9

10 i midten af skatteskalaen. Der er ingen tvivl om, at fordelingshensyn har spillet en vigtig rolle ved dimensionering af skattelettelserne, hvilket er forklaringen på, at de maksimale selvfinansieringsgrader ikke er opnået. En helt præcis vurdering af de kommende skattelettelsers konsekvenser forudsætter en opdatering af det præsenterede modelapparat. De præsenterede beregninger bygger på en stikprøve fra 1996, der er fremskrevet til skattesystemet, som det så ud i Den bedste faglige vurdering af konsekvenserne af denne skattereform fremkommer ved at basere estimation og simulation på data, der er tættere på den relevante periode. Noter 1. Ud over forfatternes eget bidrag bygger artiklen på forskning udført i samarbejde med professor Nina Smith og forskningsleder Ebbe K. Graversen. Analysen er baseret på data indsamlet af Rockwool Fondens Forskningsenhed. Vi alene er ansvarlige for artiklens indhold. 2. Teknisk set har det progressive skattesystem den effekt, at budgetbegrænsningen bliver ikke-lineær. Tilsvarende viser det sig, at variation i personens løn som følge af forskelle mellem løn i f.eks. hovedbeskæftigelsen (de første 37 timer) og ved overarbejde, er en yderligere kilde til ikke-linearitet. Dette er en vigtig pointe, eftersom kompleksiteten af optimeringsalgoritmen (den algoritme, som placerer individerne optimalt på budgetbegrænsningen givet nyttefunktionen) stiger i graden af ikke-linearitet. 3. Det samme argument kan ækvivalent skrives som: Personen har valgt et arbejdsudbud på nul timer ud fra en betragtning om, at det ikke kan betale sig at arbejde givet det eksisterende niveau for løn, overførsler og skatter. 4. Eksperimenterne blev designet i foråret 2001, hvor der ikke var viden om fradragsgrænserne vedrørende Alle fradragsgrænser vedrører derfor 2001, mens satserne vedrører Der er ikke taget højde for alle mulige afledte effekter. En sænkning af bundskatten kan afdæmpe lønstigningstakten. Der er heller ikke taget højde for reducerede overførsler, som skyldes, at en del af det øgede arbejdsudbud opstår ved, at ledige kommer i beskæftigelse. Begge udeladelser trækker i retning af at undervurdere de positive effekter ved eks perimenterne. 6. Afsnittet bygger på Hansen (2002). 7. Der er dog i beregningerne foretaget en minimal håndkorrektion af provenuerne for at imødekomme det principielle i argumentet. Litteratur Det Økonomiske Råd (2001a): Dansk Økonomi, forår København Det Økonomiske Råd (2001b): Dansk Økonomi, efterår 2001, København. Finansministeriet (2002): Fordeling og incitamenter København. Frederiksen, A. og J. V. Hansen (2002): Skattereformer: Dynamiske effekter og fordelingskonsekvenser. Nationaløkonomisk Tidsskrift, 2002, nr. 2. Frederiksen A., E. G. Graversen og N. Smith (2001): Overtime Work, Dual Job Holding and Taxation, IZA WP no Graversen E. K. (1998): Labour Supply and Work Incentives. Ph.D.-tesis , University of Aarhus. Graversen, E. K. og N. Smith (1998): Labour Supply, Overtime Work and Taxation in Denmark, CLS WP Hansen, J. V. (2002): Kommentar: Beregnede virkninger af personskattelempelser, Nationaløkonomisk Tidsskrift, 2002, nr. 3. Side 10

11 Skatteunddragelse og sort arbejde Empirisk data fra midten af 1990 erne benyttes til for første gang at estimere arbejdsudbuddet for beskattet såvel som skatteunddraget arbejde i Danmark. I en to-sektor paneldata model findes at løn såvel som ikke-lønindkomst signifikant påvirker arbejdsudbuddet i begge sektorer. Den fundne effekt er dog størst på det beskattede arbejdsudbud. Ebbe Krogh Graversen, forskningsleder, Analyseinstitut for Forskning, Århus Beskattet og skatteunddraget arbejdsudbud Det danske personskattesystem bliver atter diskuteret intenst efter i en årrække sidst i 1990 erne at have været kraftigt nedprioriteret. Den fornyede interesse hænger til dels sammen med udløbet af skattereformen i 2002 og til dels sammen med en øget erkendelse af marginalskatternes negative incitament for at udbyde arbejde. Det anerkendes således i dag generelt at skat på arbejdsindkomst påvirker folks valg mellem fritid og arbejdstid ligesom det ydermere antages at skat på arbejdsindkomst stimulerer eller forøger arbejdsudbuddet i de ubeskattede dele af økonomien med en deraf følgende skatteunddragelse og manglende offentlig indkomst. Denne artikel giver for første gang danske resultater fra en empirisk afprøvning af disse teorikonsistente antagelser. Baseret på et repræsentativt paneldatasæt estimerer Graversen og Smith (2001) en tosektor model for arbejdsudbud i den beskattede (herefter benævnt den hvide sektor) og den skatteunddragende sektor (herefter benævnt den sorte sektor). Modellen udbygges yderligere i Frederiksen m.fl. (2002), hvor der simuleres effekter af to forskellige tidstypiske forslag til skatteændringer; nedsættelse af arbejdsmarkedsbidraget (beskæftigelsesfradrag) og fjernelse af topskatten. Resultaterne af analyserne viser, at arbejdsløn og ikke-lønindkomst har en signifikant indflydelse på arbejdsudbuddet i begge sektorer. Den mest teorikonsistente sammenhæng findes i estimationsresultaterne for mænd. Desto højere nettotimeløn de oppebærer i de respektive sektorer desto mere arbejder de i disse. Tilsvarende øger en lav hvid nettotimeløn arbejdsudbuddet markant i den sorte sektor. En høj sort nettotimeløn reducerer derimod ikke arbejdsudbuddet signifikant i den hvide sektor. Resultaterne angiver relativt klart at skattesystemet forvrider arbejdsudbuddet væk fra hvidt over mod sort arbejde, men også at formue eller ikke-lønindkomst reducerer arbejdsudbuddet svagt i begge sektorer. Tilsvarende resultater findes til dels også for kvinderne; dog med enkelte markante afvigelser. Effekten af den sorte nettoløn indikerer, at kvinderne ikke nødvendigvis nyttemaksimerer eller at de er kraftigt efterspørgselsbegrænsede. Dette kan ses af en negativ indflydelse fra sort nettoløn på det sorte arbejdsudbud og på en signifikant positiv indflydelse fra den sorte løn på det hvide arbejdsudbud. Disse resultater skyldes givetvis tre faktorer, som kan observeres i datamaterialet. For det første er de observerede lønninger for kvinderne i den sorte sektor markant lavere end hos mændene. Det hænger sammen med at det sorte arbejde hos kvinderne i højere grad udføres blandt ufaglærte i forhold til blandt faglærte hos mændene. Det sorte arbejdsudbud for kvinderne er her mere varierende og tilfældigt. For det andet er andelen af kvinder der ønsker at arbejde sort uden at gøre det på niveau med mændenes tilsvarende andel, jvf. tabel 1. Det kan derfor argumenteres at kvinderne ligesom mændene er efter spørgselsbegrænsede i deres sorte arbejde, men relativt til andelen med sort arbejde således i en mere ekstrem grad end hos mændene. For det tredie er andelen af kvinder, som faktisk arbejder i den sorte sektor markant lavere end blandt mændene. Det giver mindre individspecifik variation i den sorte nettoløn for kvinderne, da manglende nettoløn estimeres på baggrund af de færre observerede nettolønninger. I Side 11

12 arbejdsudbudsestimationerne er alle manglende lønninger efterfølgende erstattet af estimerede lønninger. Derved opstår lettere en teknisk skadelig positiv korrelation mellem hvid og sort nettoløn for kvinderne end for mændene. Hvilke af faktorerne som forklarer mest af den manglende udbudsteorikonsistens for kvinderne må naturligvis af fortolkningsmæssige årsager afklares med yderligere undersøgelser når resultaterne anvendes videre. For mændene i undersøgelsen findes en stor permanent positiv korrelation mellem arbejdsudbuddet i begge sektorer, mens den tilsvarende korrelation for kvinder er negativ og lidt mindre i størrelse, jvf. tabel 2. Dette indikerer, at mænd oftere arbejder meget eller lidt i begge sektorer, mens kvinder oftere arbejder lidt i den ene og meget i den anden sektor. Kvinder har dog en lille positiv temporær korrelation mellem arbejdsudbuddet i de to sektorer, hvilket indikerer at de af og til (men tilfældigt) arbejder meget eller lidt i begge sektorer. Mænd arbejder dermed oftere permanent i begge sektorer, mens kvinder sjældnere simultant optræder samtidigt i begge sektorer. Disse resultater understøtter det andet punkt ovenfor, således at kvinderne nok nyttemaksimerer, men under en række efterspørg selsrestriktioner, som ikke i samme grad er bindende for mændene. Det uddybes ikke yderligere i denne artikel. 3 En to-sektor model I langt de fleste modelleringer af arbejdsudbud undersøges kun sammenhængen mellem indkomst og lovligt skattepligtigt arbejdsudbud, se eksempelvis Graversen og Smith (2001) eller Frederiksen m.fl. (2001). Når arbejdsudbuddet i stedet kan udbydes i to forskellige sektorer står individerne med et nyttemaksimeringsproblem der omfatter kombinationen af en konventionel arbejdsudbudsbeslutning og en standard portefølje optimeringsmodel; nemlig fordelingen af fritid og arbejde samt fordelingen af udbudt arbejdstid i hver af de to sektorer. 4 Individerne vælger derfor arbejdsudbuddet i hver sektor betinget af en kendt skat på det hvide arbejdsudbud og en ukendt individspecifik risiko for opdagelse og straf i den sorte sektor. Denne sidste potentielle straf afspejles i timelønnen i den sorte sektor, således at bruttolønnen indeholder et kompensationstillæg der kan sammenlignes med en skat. Denne estimeres via individernes villighed til at arbejde sort og fratrækkes bruttolønnen hvorved nettolønnen i den sorte sektor fremkommer. I ligevægt uden efterspørgselsrestriktioner vil individerne arbejde i hver sektor indtil nettolønnen er ens i de to. Som tabel 1 indikerer, gælder dette for mændene, men ikke for kvinderne der har en væsentlig lavere gennemsnitlig nettoløn i den sorte sektor sammenlignet med den hvide. De typer arbejde kvinderne udbyder og finder efterspørgsel efter i den sorte sektor aflønnes dermed lavere end i en fri ligevægt. Individerne antages at nyttemaksimere deres adfærd givet en nyttefunktion og en budgetbegrænsning, der afspejler ovenstående. Herved fås en løsning hvor deres arbejdsudbud består af kombinationer af timetal i de to sektorer, (h H,h S ). Dette kan specificeres og estimeres i en økonometrisk modellering, som modsvarer en bivariat nedadcensoreret ubalanceret paneldatamodel med temporær såvel som permanent korrelation mellem sektorerne. De temporære effekter (fejlleddene) i de to sektorer antages ligesom de permanente effekter at være uafhængige bivariat normalfordelte. En nærmere specifikation af den teoretiske og den økonometriske model kan findes i Frederiksen m.fl. (2002) eller i Graversen og Smith (2001). 5 De empiriske data I modelleringen af arbejdsudbuddet i den sorte og hvide sektor anvendes data fra to dataindsamlinger i henholdsvis 1994 og Data er indsamlet for Rockwool Fondens Forskningsenhed og består af interviewbaserede oplysninger der er matchet med registeroplysninger fra Danmarks Statistik. I et stort omfang er individer interviewet både i 1994 og i 1996 (75 procent gengangere) hvorfor datasættet i praksis er et ubalanceret paneldatasæt. Empirisk er det derfor muligt at kontrollere for permanente individspecifikke arbejdsudbudseffekter i og imellem de to sektorer. En udvalgt mængde af beskrivende data på det anvendte datamateriale er vist i tabel 1. Efter vægtning er data delvis repræsentativ for årige individer. Selvstændigt erhvervsdrivende og individer på pension er udeladt fra samplet. Estimationsresultaterne er derfor ikke repræsentative for den danske befolkning som sådan, men kun for den anvendte stikprøves baggrundspopulation. To ud af tre individer i samplet arbejder kun i den hvide sektor, mens en lille mindretal på cirka 2-3 procent kun arbejder i den sorte sektor. En fjerdedel af mændene og knap hver tiende kvinde arbejder i begge sektorer. Som tabel 1 også viser, er udbudsraten større blandt mænd end blandt kvinder, specielt i den sorte sektor. Forskellen mellem udbudsraten i 1994 og 1996 i den sorte sektor afspejler en mindre forskel i spørgsmålsformuleringen i de to anvendte interviewrunder. 6 Side 12

13 Tabel 1 Gennemsnit og standardafvigelse på ugentlig arbejdstid, indkomst og timeløn for mænd og kvinder i den hvide og sorte sektor HVIDE SEKTOR SORTE SEKTOR MÆND Andel h>0 0,88 0,29 0,93 0,26 0,20 0,36 0,31 0,47 Timetal, h h>0 39,4 7,0 39,0 6,8 4,3 5,9 2,2 4,2 Timeløn 123,5 35,8 128,5 40,2 84,0 15,4 84,8 17,0 Nettotimeløn 55,4 5,6 56,5 7,9 52,9 13,6 59,6 16,0 Ugentlig ikke-lønindkomst Arbejder sort 20% 31% Ville gerne arbejde sort 46% 39% Vil ikke arbejde sort 34% 29% Antal individer KVINDER Andel h>0 0,82 0,34 0,87 0,34 0,09 0,60 0,12 0,33 Timetal, h h>0 34,7 7,4 34,9 6,8 3,9 6,2 2,9 5,5 Timeløn 96,4 26,6 99,7 27,0 72,2 24,8 71,6 24,1 Nettotimeløn 50,0 5,1 50,6 5,8 34,1 12,4 38,9 13,1 Ugentlig ikke-lønindkomst Arbejder sort 9% 12% Ville gerne arbejde sort 43% 44% Vil ikke arbejde sort 48% 43% Antal individer Note: Beløb angivet i 1996-priser, DKK. Empiriske standardafvigelser i kursiv. Tabel 2 Estimationsresultater på ugentligt arbejdsudbud. Kun udvalgte variable medtaget MÆND KVINDER Koefficient Standardafv. Koefficient Standardafv. HVIDE SEKTOR Nettotimeløn i hvid sektor (100 kr.) 20,97* 3,16 47,20* 3,60 Ugentlig ikke-lønindkomst ( kr.) -1,78* 0,23-3,00* 0,28 Nettotimeløn i sorte sektor (100 kr.) 0,70* 1,30 5,36* 1,75 SORTE SEKTOR Nettotimeløn i hvid sektor (100 kr.) -9,82* 3,20-13,13* 4,26 Ugentlig ikke-lønindkomst ( kr.) -0,59* 0,25-1,49* 0,40 Nettotimeløn i sorte sektor (100 kr.) 4,70* 1,26-3,63* 1,94 Temporær korrelation ml. sektorerne 0,02* 0, * 0.04 Permanent korrelation ml. sektorerne 0,31* 0,04-0,17* 0,05 Antal observationer Note: De øvrige estimationskoefficienter til en række baggrundskarakteristika kan findes i Graversen og Smith (2001). Standardafvigelser i kursiv. Signifikante koefficienter er markeret med *. Side 13

14 Estimationsresultater Modellen er estimeret separat for mænd og kvinder. Udvalgte resultater er vist i tabel 2. Som standardafvigelserne angiver er alle koefficienter signifikante undtaget den sorte nettotimeløn i den hvide sektor for mænd samt den temporære korrelation for mænd. Der er således klare arbejdsudbudseffekter i begge sektorer, om end negativ for kvinderne i den sorte sektor, jvf. diskussionen i afsnit 1. Ligeledes er der en klar skatteforvridende effekt fra den hvide sektor til den sorte sektor for begge køn. En øget opsøgende kontrol af sort arbejde eller en større straf for udført sort arbejde således at den sorte nettotimeløn falder vil ikke mindske det (lidt tilfældige) sorte arbejdsudbud for kvinderne, jvf. den negative koefficient. En øget indsats mod eller kontrol af mændenes sorte (permanente og faglærte) arbejdsudbud vil derimod sandsynligvis have en sådan mindskende effekt. Ligeledes er populationen af mænd som arbejder sort nemmere at identificere end den tilsvarende population af kvinder. For at relatere de fundne estimationsresultater til sammenlignelige størrelser, der kan relateres til andre studier er de gennemsnitlige arbejdsudbudselasticiteter angivet i tabel 3. Som det ses er der en stor skattebaseret forvridning af arbejdsudbuddet fra den hvide til den sorte sektor, men ikke omvendt; indikeret af den store negative elasticitet af den hvide nettoløn i den sorte sektor. Her er der dermed umiddelbart indikation for, at lavere skatter (og dermed øget hvid marginal nettotimeløn) vil mindske arbejdsudbuddet i den sorte sektor og øge det i den hvide sektor med en afledt større lønindkomst til beskatning. Hvorvidt en skattenedsættelse således vil være helt eller delvis selvfinansierende er der ikke regnet på i denne artikel om end to skattereformer er simuleret i næste afsnit. Tabel 3 Gennemsnitlige arbejdsudbudselasticiteter Udbudselasticiteter mht. MÆND KVINDER Koefficient Koefficient HVIDE SEKTOR*) Nettotimeløn i hvid sektor (ukompenseret) 0,30 0,69 Ugentlig ikke-lønindkomst -0,001-0,001 Nettotimeløn i sorte sektor (ukompenseret) 0,01 0,06 SORTE SEKTOR**) Standardafv. Standardafv. Nettotimeløn i hvid sektor (ukompenseret) -0,61 0,10-0,72 0,11 Ugentlig ikke-lønindkomst -0,07 0,06-0,21 0,13 Nettotimeløn i sorte sektor (ukompenseret) 0,30 0,08-0,15 0,06 Kilde: Note: Graversen og Smith (2001) samt egne beregninger. *) Udregnet for gennemsnitsperson, betinget positivt hvidt arbejdsudbud. **) Gennemsnit af alle personers udregnede elasticiteter. Empiriske standardafvigelser i kursiv. Tabel 4 Undersøgelsens individer fordelt efter deres marginalskattesats i 1996 Marginalskattesats Arbejdsmarkeds- Bundskat Mellemskat Topskat Alle bidrag 7,0% 47,2% 51,8% 65,8% % Mænd Kvinder I alt Kilde: Frederiksen m.fl. (2002). Side 14

15 Resultaternes betydning I en simulering af konsekvenserne for arbejdsudbuddet i de to sektorer ved en tænkt skattereform findes en tydelig kønsforskel i reaktionerne. Det bunder til dels i forskel i de estimerede koefficienter for de to køn, til dels i de forskellige udbudsandele for de to køn, men ydermere også i hvilke marginalskatter de har i den hvide sektor. Som tabel 4 angiver har mænd i gennemsnit en højere marginalskat end kvinder. Mens en næsten lige andel kvinder og mænd vil påvirkes af en ændring i arbejdsmarkedsbidraget vil en væsentlig større andel mænd end kvinder påvirkes af en fjernet topskat. Det er effekten af ændringer i disse to skattetyper med udgangspunkt i året 1996 som simuleres i det følgende. For sammenlignelighedens skyld er størrelsen af begge reformer valgt således at de som udgangspunkt har en initial budget effekt på 1% af BNP hvorfor de således ikke er budgetneutrale. Ligeledes er simuleringen partiel, da den ikke inkluderer dynamiske effekter eller tilbageførsel af provenutab på anden vis. Reformerne er dermed alene tænkt som illustration af hvorledes og i hvilken retning skattesystemet i 1996 forvrider arbejdsudbuddet. Den første reform består i at sænke arbejdsmarkedsbidraget 2 %-point. Det svarer til at sænke marginalskatten på arbejde med 1,7 %-point på alle skattetrin. Reformen omfatter derfor alle individer på arbejdsmarkedet og næsten alle i samplet. Den anden reform er en afskaffelse af topskatten. Herved reduceres marginalskatten markant for en mindre del af individerne på arbejdsmarkedet. Denne sidste reform omfatter ulige flere mænd end kvinder, jvf. tabel 4. Generelt kan det konkluderes at en reduktion af marginalskatterne i Danmark, enten via en lille reduktion for alle eller en større reduktion for topskattebetalerne alene, vil have små absolutte arbejdsudbudseffekter i den ubeskattede sorte sektor men større og væsentlige absolutte arbejdsudbudseffekter i den hvide beskattede sektor. En fjernelse af det sorte arbejde i Danmark vil altså ikke alene kunne opnås ved incitamentsændringer i form af de to valgte skattereformer. Ses ændringer relativt til arbejdsudbudsniveauet fås lidt mere markante effekter. Således ses det i tabel 6 at effekten af arbejdsmarkedsbidraget også er relativt størst hos kvinderne, mens fjernelse af top skatten også har den relativt største effekt hos mændene. Mere markant er imidlertid den relative effekt på det sorte arbejdsudbud på niveau med eller væsentlig højere end for den hvide sektors arbejdsudbud. Tabel 5 Absolutte ændring i ugentlig arbejdsudbud ved en tænkt skattereform Niveau før reform Reformtype 2%-points sænkning af arbejdsmarkedsbidrag Absolut ændring i Fjernelse af topskat Absolut ændring i HVIDE SEKTOR p H h H h H h S >0 h H h H h S >0 h H h H h S >0 Mænd 85,0 31,9 30,2 0,40 0,35 1,23 0,80 Kvinder 78,6 25,5 24,7 0,62 0,57 0,65 0,41 SORTE SEKTOR p S h S h S h S >0 p S h S h S h S >0 p S h S h S h S >0 Mænd 23,9 0,60 2,50-0,27-0,03-0,03-0,66-0,07-0,05 Kvinder 9,6 0,25 2,65-0,24-0,02-0,02-0,19-0,02-0,01 Kilde: Frederiksen m.fl. (2002). Note: p er udbudsandele i %-point, h angiver ugentlige timetal og fodtegn H og S angiver henholdsvis den hvide og sorte sektor. Side 15

16 Tabel 6 Relativ ændring i ugentlig arbejdsudbud ved en tænkt skattereform Reformtype 2%-points sænkning af arbejdsmarkedsbidrag Relativ ændring i Fjernelse af topskat Relativ ændring i HVIDE SEKTOR h H h H h S >0 h H h H h S >0 Mænd 1,3% 1,2% 3,9% 2,6% Kvinder 2,4% 2,3% 2,5% 1,7% SORTE SEKTOR p S h S h S h S >0 p S h S h S h S >0 Mænd -1,1% -5,0% -1,2% -2,8% -11,7% -2,0% Kvinder -2,5% -8,0% -0,8% -2,0% -8,0% -0,4% Kilde: Frederiksen m.fl. (2002). Note: p er %-ændring i udbudsandele, h angiver %-ændring i ugentlige timetal og fodtegn H og S angiver henholdsvis den hvide og sorte sektor. Opsummering Artiklen giver de første danske resultater for en 2-sektor modellering af sort og hvidt arbejdsudbud. Overordnet findes en sammenhæng mellem skattetrykket i den hvide beskattede arbejdssektor og arbejdsudbuddet i både denne og i den ubeskattede eller skatteunddragende sorte sektor. Således findes en nedsættelse af marginalskatten at øge udbuddet i den hvide sektor og mindske udbuddet i den sorte sektor. Effekten er mest tydelig for mænd, for hvem arbejdsudbuddet i den sorte sektor også er størst. Der er dermed indikationer på signifikante forvridninger af arbejdsudbuddet fra hvidt til sort arbejde som følge af skat på hvidt arbejde i Danmark. Selvom estimationsresultaterne ikke fremhæver skattesystemet som den eneste afgørende hindring for afskaffelse af sort arbejde, så indikerer resultaterne også et potentiale for øget hvidt arbejdsudbud ved nedsættelse af marginalskatterne på hvidt beskattet arbejde. Ved fremtidige beregninger på effekten af skattereformer viser artiklens resultater imidlertid, at der givetvis også bør inddrages effekter fra ændret arbejdsudbud i den skatteunddragende sorte sektor, samt korrelationseffekter de to sektorer imellem. Noter 1. Artiklen er baseret på arbejde udført i fællesskab med Professor Nina Smith og Ph.d.-studerende Anders Frederiksen, Nationaløkonomisk Institut, Handelshøjskolen i Århus. Analyserne er baseret på data indsamlet og finansieret af Rockwool Fondens Forskningsenhed. 2. Artiklens fremstilling, resultatanvendelse, synspunkter og vurderinger er alene forfatterens ansvar. Analyseinstitut for Forskning har intet ansvar for artiklens indhold og synspunkter. 3. Når tid og ressourcer tillader arbejder vi fortsat på at vise denne sammenhæng mere eksplicit. Arbejdsprioriteringerne er desværre ikke i projektets favør. 4. Individerne er undersøgelsens enheder hvorfor den øvrige husholdningsindkomst antages at være eksogen og tillægges individets ikkelønindkomst. 5. Andre relevante undersøgelser af sort arbejdsudbud kan eksempelvis starte med det oprindelige arbejde i Allingham og Sandmo (1972), fortsætte over Feige (1989) eller Cowell (1990) og slutte med Lemieux et al (1994), Fortin et al (1990) samt Pedersen og Smith (1998). 6. I 1994 spørges til sort arbejde i ugen forud for interview, mens der i 1996 spørges til året forud for interview. Andelen med sort arbejdsudbud vil derfor naturligt være større i 1996 end i Litteratur Allingham M. og A. Sandmo Income tax evasion: A theoretical analysis Journal of Public Economics, vol. 1. Side 16

17 Cowell F Cheating the government. The Economics of Evasion. MIT Press, Cambridge. Feige E The Underground Economies. tax Evasion and information distortion. Cambridge University Press. Fortin B., T. Lemieux og P. Fréchette An empirical model of Labor Supply in the Underground Economy. NBER WP Frederiksen, A., E. K. Graversen og N. Smith Tax Evasion and Work in the Underground Sector. Upubliceret arbejdspapir. Frederiksen, A., E. K. Graversen og N. Smith Overtime work, dual job holding and taxation. WP , Nationaløkonomisk Institut, Handelshøjskolen i Århus samt IZA DP no. 323, IZA, Bonn. Graversen E. K. og N. Smith Tax Evasion and Work in the Underground Sector. CLS WP Lemieux T., B. Fortin og P. Fréchette The Effect of Taxes on Labor Supply in the Underground Economy. The American Review, 84, no. 1. Pedersen S. og N. Smith Sort arbejdsudbud og sort timeløn. Nationaløkonomisk tidsskrift, vol Side 17

18 Skat og arbejdsudbud: Hvad ved vi? Hvad mangler vi at vide? Vi er de seneste år blevet klogere på sammenhængen mellem skat, arbejdsudbud og offentlige finanser. Men der er stadig en række udfordringer at tage fat på. Hvor følsom er erhvervsdeltagelsen egentlig overfor ændringer i indkomstskatterne? Når der tages hensyn til mulighederne for gennem udnyttelse af fradrag og begunstigede opsparingsformer at påvirke skattebetalingen, hvor elastisk er skattebasen så? Hvem bærer reelt byrden af de forskellige skatter? Bør vi i højere grad basere os på livstidsbetragtninger, når vi diskuterer fordelingseffekterne af ændringer i skattesystemet? Ulrik Nødgaard, Kontorchef i Økonomi- og Erhvervsministeriet Introduktion En afgørende forudsætning for en fortsat høj fremgang i levestandarden herhjemme er en gunstig udvikling i arbejdsudbuddet, særligt fordi demografien i de kommende år vil trække i retning af færre aktive på arbejdsmarkedet. Set i det lys er det bekymrende, at det danske skattesystem i høj grad fortsat hæmmer tilskyndelsen til at arbejde, selv efter flere årtiers strukturforbedrende skattereformer: Den gennemsnitlige marginalskat for fuldtidsbeskæftigede (inkl. afgifter) er over 60 pct. Over 40 pct. af de fuldtidsbeskæftigede har en marginalskat (inkl. afgifter) på over 70 pct. Marginalskatter i denne størrelsesorden indebærer ganske betydelige velfærdstab, selv ved moderate arbejdsudbudselasticiteter. Hertil kommer, at overførselssystemet og skattesystemet skaber en række incitamentsproblemer i forhold til at være i beskæftigelse: Nettokompensationsgraden ved at være på dagpenge er over 100 pct. for 6 pct. af alle mænd og 13 pct. af alle kvinder på det danske arbejdsmarked, se Pedersen & Smith (2001). De årige har et kraftigt incitament til at trække sig tilbage fra arbejdsmarkedet, jf. f.eks. at kompensationsgraden på efterløn er ca. 80 pct. for lavtlønnede. Ønsket om at reducere disse incitamentsproblemer rejser et svært politisk valg, når det kombineres med ønsket om at sikre holdbare offentlige finanser samt hensynet til indkomstfordelingen, se figur 1. Med udsigt til en stigning i de offentlige udgifter på mia.kr. alene som følge af den aldrende befolkning, er mulighederne for at sænke skatterne markant (udover de allerede vedtagne skattelettelser frem mod 2007) ret begrænsede. Stramninger i overførselssystemet kan på den anden side både øge arbejdsudbuddet og samtidig forbedre de offentlige finanser, men vil ofte vende den tunge ende nedad. På trods af at Danmark er det land i OECD, der har den mindste ulighed i indkomster efter skat og overførsler (se f.eks. Burniaux et al. (1998)), synes det at være udbredt opfattelse herhjemme, at en større ulighed ikke er ønskværdig. Den tredje strategi er så at lave provenuneutrale skatteomlægninger, som det er sket flere gange i de sidste årtier. Potentialet for sådanne strukturforbedrende omlægninger er dog klart mindre end i Figur 1. To strategier til at øge arbejdsudbuddet har forskellige bivirkninger Side 18

19 Øger arbejdsudbuddet REDUKTION AF SKATTER? Indkomstfordeling REFORM AF OVERFØRSLER Holdbare offentlige finanser Forudsætningen for at kunne træffe de svære politiske valg vedr. skattelettelser og skatteomlægninger er, at der er et solidt grundlag, der beskriver de centrale trade-offs mellem arbejdsudbud, indkomstfordeling og offentlige finanser. I dette papir gives dels en status for hvor langt vi er, og et par bud på, hvad der kunne bidrage til et endnu bedre beslutningsgrundlag. Arbejdsudbudseffekter Skattesystemet påvirker arbejdsudbuddet gennem to kanaler, nemlig henholdsvis timebeslutningen og deltagelsesbeslutningen. Timebeslutningen Hvad angår timebeslutningen er der i de seneste år opbygget en ganske betydelig viden om, hvorledes de beskæftigedes arbejdsudbud reagerer på ændringer i beskatningen herhjemme. Smith (1998) var i flere år toneangivende og pegede på ganske betydelige effekter med elasticiteter i størrelsesordenen 0,2-0,9. Hvis elasticiteter i denne størrelsesorden lægges til grund, vil effekterne på arbejdsudbuddet være så betydelige, at det vil være selvfinansierende at afskaffe de progressive skatter i det danske skattesystem. De nyeste estimater fra Frederiksen et al. (2001) peger på mere moderate elasticiteter, se tabel 1. Det synes bedre i overensstemmelse med udenlandske undersøgelser, der typisk finder små elasticiteter særligt for mænd, se f.eks. Heckman (1993). Tabel 1 Arbejdsudbudselasticiteter (ukompenserede). Indkomstdeciler Mænd Kvinder 1. 0,06 0, ,04 0, ,05 0,15 Kilde: Frederiksen et al. (2001). Det bemærkelsesværdige ved tallene i tabel 1 er, at elasticiteterne tilsyneladende er ens på tværs af indkomstgrupper. Personer med en høj indkomst reagerer lige så meget på sænkninger af marginalskatten som personer med mere moderate indkomster. Givet at mænd gennemsnitligt tjener mere end kvinder bliver der dog aggregeret set en tendens til at elasticiteterne falder med indkomsten, jf. at mændenes elasticiteter er mindre end kvindernes. Et andet bemærkelsesværdigt kendetegn ved de seneste års undersøgelser er, at indkomsteffekterne er meget begrænsede. Der er altså tilsyneladende ingen fare for at Side 19

20 skattelettelser kan give anledning til et lavere arbejdsudbud, hvilket ellers kunne være et argument for at lave skatteomlægninger frem for skattelettelser. Endelig skal det bemærkes, at elasticiteterne ikke kun er rene time-elasticiteter, men også i et vist omfang afspejler deltagelsesbeslutningen. Således tillader specifikationen et arbejdsudbud på nul og i den anvendte stikprøve er f.eks. knap 10 pct. af kvinderne non-participants enten som hjemmegående husmødre eller frivilligt ledige. Der er flere måder, hvorpå man kan beregne effekten på arbejdsudbuddet af at ændre i indkomstbeskatningen herhjemme. Man kan som i Frederiksen et al. (2001) og gengivet i Det Økonomiske Råd (2001) simulere skatteændringer direkte for de enkelte personer i den relativt lille stikprøve, der ligger til grund for estimationen. Finansministeriet (2001) overfører de estimerede sammenhænge fra Frederiksen et al. (2001) til den større lovmodel-befolkning og simulerer så skatteændringerne. Endelig kan man på gammeldags vis bruge bagsiden af en konvolut (eller mere korrekt: Et regneark og lidt oplysninger om skattebasen og antal personer fra lovmodellen). Det er ganske slående, hvor godt den simple metode rammer de mere omfangsrige simulationer i Finansministeriet (2001), hvis der gøres de samme forudsætninger om elasticiteterne, se tabel 2. Tabel 2 Arbejdsudbudseffekter vedr. timebeslutningen af en skattelettelse på 5 mia.kr. (pct. af arb.styrken) Finansministeriet (2002) Bagsiden af en konvolut Gns. elasticitet på 0,1 Elasticitet på 0,05 for mænd og 0,15 for kvinder Bundskattesats 0,09 0,11 0,11 Mellemgrænse 0,24 0,26 0,25 Mellemskattesats 0,33 0,30 0,26 Topskattegrænse 0,35 0,40 0,33 Topskattesats 0,28 0,32 0,25 Den tætte sammenhæng mellem resultaterne i tabel 2 illustrerer, at det er antagelsen om størrelsen af arbejdsudbudselasticiteten - mere end metoden - der er afgørende. Det kan også illustreres ved at kigge på, hvor følsom selvfinansieringsgraden er over for, hvilken elasticitet der anvendes. I figur 2 nedenfor er vist selvfinansieringsgraden i forbindelse med en sænkning af topskattesatsen med 5 pct.point, hvilket koster ca. 5 mia. kr. Ved en gennemsnitlig elasticitet på 0,08 (svarende til en elasticitet på 0,05 for mænd og 0,15 for kvinder) er selvfinansieringsgraden godt 60, når det forudsættes, at skattelettelsen finansieres med offentlige besparelser. Hvis elasticiteten derimod antages at være en anelse højere - f.eks. 0,15 - er selvfinansieringsgraden tæt på 100. Figur 2 Selvfinansieringsgradens følsomhed overfor arbejdsudbudselasticiteten Pct ,05 0,1 0,15 0,2 0,25 0,3 Gennemsnitlig substitutionselasticitet Side 20