Delrapport om analyse af folkeskolelærernes arbejdstid. - ledelsesrum, fleksibilitet og ressourceanvendelse

Transkript

1 Delrapport om analyse af folkeskolelærernes arbejdstid - ledelsesrum, fleksibilitet og ressourceanvendelse Udvalget om analyse af folkeskolelærernes arbejdstid Finansministeriet, Undervisningsministeriet, Kommunernes Landsforening Marts 2006

2 Indholdsfortegnelse: Indledning...3 Rapportens konklusioner...6 Kapitel 1. Udgangspunktet for analysen af folkeskolelærernes arbejdstid Arbejdstidsaftalen i internationalt perspektiv Nye krav til folkeskolen...15 Kapitel 2. Folkeskolelærernes arbejdstidsregler Arbejdstidsaftalens placering i aftale- og overenskomstsystemet Beskrivelse af folkeskolelærernes arbejdstidsregler Proces for lokal udmøntning Reguleringen af arbejdstid på folkeskoleområdet ift. andre sektorspecifikke områder Regulering af arbejdstid på andre undervisningsområder Regulering af arbejdstid specifikt på frie grundskoler...27 Kapitel 3. Udviklingen i folkeskolelærernes arbejdstid og i folkeskolelovgivningen fra 1970 og til i dag Udviklingen i folkeskolelærernes arbejdstidsregler fra 1970 og frem...30 Kapitel 4. Effekter af ændringerne i arbejdstidsaftalerne siden Effekter for ledelsesrum, fleksibilitet og anvendelsen af arbejdstid Arbejdstidsreglernes betydning for forhandlingstemaer...43 Kapitel 5. Optakt til 2. fase af udvalgets analyse af folkeskolelærernes arbejdstid...48 Bilag 1. Kommissorium for udvalget...49 Bilag 2. Centrale begreber i diskussionen om folkeskolelærernes arbejdstid...51 Side 2

3 Indledning Ved forhandlingerne i foråret 2005 om kommunernes økonomi for 2006 aftalte Regeringen og Kommunernes Landsforening (KL), at der gennemføres en analyse af folkeskolelærernes arbejdstid ift. de opnåede effekter. Udgangspunktet for analysen har bl.a. været, at de internationale sammenligninger, der er foretaget, har rokket ved forestillingen om, at den danske folkeskole er verdens bedste, og der er i flere sammenhænge peget på, at folkeskolelærernes arbejdstidsaftale er for restriktiv og for lidt fleksibel. Der er peget på, at ledelsesrummet er for lille til, at den enkelte skoleleder kan varetage en egentlig ledelse, og skolelederen har begrænsede muligheder for at råde over lærernes arbejdstid. Endelig er det blevet påpeget, at danske folkeskolelærere gennemgående underviser mindre end lærere i lande, som Danmark normalt sammenlignes med. Til at forestå analysen er der nedsat et Udvalg om analyse af folkeskolelærernes arbejdstid med repræsentanter fra Finansministeriet, Undervisningsministeriet og KL. Udvalget refererer til Styregruppen for tværoffentlige samarbejder. Målet med udvalget Udvalget om analyse af folkeskolelærernes arbejdstid skal beskrive og analysere, hvilken betydning den centrale og de lokale arbejdstidsaftaler har på undervisningens omfang pr. lærer og det lokale råderum. Det skal kortlægges, hvordan den centrale arbejdstidsaftale udmøntes lokalt, og hvilke konsekvenser det har for undervisningsomfanget og det lokale ledelsesrum. Udvalget skal ligeledes gennemføre internationale sammenligninger af lærernes arbejdstid og sammenligninger mellem lærere i folkeskolen og lærere i de frie grundskoler. Endvidere skal udvalget pege på barrierer for ledelse og fleksibilitet ift. en målrettet anvendelse af lærerressourcerne til bl.a. undervisning. Formålet med at undersøge folkeskolelærernes arbejdstid er ikke at analysere og vurdere kvaliteten af undervisningen i folkeskolen målt på elevernes færdigheder, men at analysere om folkeskolelærernes arbejdstidsregler anvendes og er indrettet hensigtsmæssigt. Samtidig skal analysens resultater indgå som inspirations- og baggrundsmateriale til forberedelse af lokale forhandlinger om arbejdstid og overenskomstforhandlingerne i Side 3

4 Analysen forløber i to faser. I første fase gennemføres analyser, der ikke kræver indsamling af data. Resultaterne af disse analyser fremlægges inden den 1. marts 2006 og er indeholdt i denne delrapport. I anden fase gennemføres de analyser, der forudsætter indhentning af data, og resultaterne heraf vil blive fremlagt inden den 1. februar Der vil løbende blive taget stilling til delrapportering i perioden frem til 1. februar En nærmere beskrivelse af udvalgets opdrag fremgår af kommissoriet, jf. bilag 1. Analysen af folkeskolelærernes arbejdstid indgår som et af flere projekter under den overordnede Styregruppe for tværoffentlige samarbejder, der blev igangsat ifm. indgåelsen af økonomiaftalen for Inden for rammerne af styregruppen er der enighed mellem Regeringen og KL om at analysere ressourceanvendelsen på de væsentligste kommunale opgaveområder over en kort årrække. Da nærværende delrapport er udarbejdet pba. eksisterende materiale, vil konklusioner, som forudsætter indsamling af kommunale data, først kunne drages endeligt efter 2. fase af udvalgets arbejde. Der er en vis usikkerhed knyttet til de tal, som er gengivet i kapitel 4 for anvendelsen af lærernes arbejdstid, og de videre analyser gennemføres blandt andet for at skabe et mere sikkert talgrundlag om anvendelsen af folkeskolelærernes arbejdstid. I kapitel 5 påpeges, hvilke forhold der er relevante at analysere nærmere i anden fase af udvalgets arbejde. Udvalget har i perioden 5. januar til 27. februar 2006 afholdt fem møder. Udvalget består af: Cheføkonom Jan Olsen, KL Direktør Peter Bramsnæs, KL Afdelingschef Lene Møller, KL Kontorchef Torben Buse, KL Forhandlingsleder Jens Tousgaard (sekretariatsmedlem), KL Afdelingschef Per Hansen, Undervisningsministeriet Kontorchef Bente Ørum (sekretariatsmedlem), Undervisningsministeriet Undervisningskonsulent Jørn Østergaard (sekretariatsmedlem), Undervisningsministeriet Kontorchef Lise-Lotte Teilmand, Finansministeriet Fuldmægtig Janus Rønholt Hansen (sekretariatsmedlem), Finansministeriet Direktør Lisbeth Lollike (formand), Finansministeriet, Personalestyrelsen Kontorchef Marianne Brinch-Fischer (til 31/1 2006), Finansministeriet, Personalestyrelsen Kontorchef Flemming Christiansen, Finansministeriet, Personalestyrelsen Side 4

5 Kontorchef Helene B. Rasmussen, Finansministeriet, Personalestyrelsen Chefkonsulent Mogens Esmarch (sekretariatsleder), Finansministeriet, Personalestyrelsen Fuldmægtig Camilla V. Hagensen (sekretariatsmedlem), Finansministeriet, Personalestyrelsen 1. delrapport er afgivet af udvalget den 28. februar 2006 og analyseopgaven er behandlet i Styregruppen for tværoffentlige samarbejder senest den 28. marts Side 5

6 Rapportens konklusioner Folkeskolen står over for en række udfordringer ift. kvalitet og omkostningsniveau. Samtidig stilles der løbende nye krav til folkeskolen bl.a. i lovgivningen. Det vurderes, at skolen er i en situation, hvor der er et betydeligt behov for ledelsesmæssigt at kunne disponere og omdisponere fleksibelt. Analysen sætter i forlængelse heraf fokus på tre temaer: Ledelsesrum, fleksibilitet og ressourceanvendelse. Generelt kan siges, at enhver regel, der regulerer arbejdstidens rammer, tilrettelæggelse, indhold og udmøntning, i princippet udgør en begrænsning for ledelsens adgang til at disponere frit over arbejdskraften. Derfor bliver en vurdering af muligheder og begrænsninger i folkeskolelærernes arbejdstid en afvejning af, om arbejdstidsreglerne på den ene side giver lærerne rimelige vilkår for deres virke og på den anden side giver skolen fornuftige og hensigtsmæssige ledelsesrammer for forsvarligt at kunne opfylde de til enhver stillede mål og krav. Aftalebaseret detailregulering af folkeskolelærernes arbejdstid Lærerarbejdstidsreglerne adskiller sig fra andre offentligt ansattes arbejdstidsvilkår ved ikke kun at sætte rammer for arbejdstidens længde og placering samt indeholde generelle beskyttelsesforanstaltninger. Folkeskolelærernes arbejdstidsregler er mere vidtgående og detaljerede bl.a. ved at regulere anvendelsen og prioriteringen. Endvidere indeholder aftalen snærende rammer for udmøntningen af arbejdstiden enten gennem decentrale aftaler med lærerkredsen/tillidsrepræsentanten eller gennem meget detaljerede krav til indholdet i aktivitets- og mødeplaner. Generelt er reguleringen af arbejdstiden på det offentlige arbejdsmarked langt mindre restriktiv og detaljeret, end det der gælder for folkeskolelærere og de fleste andre lærergrupper inden for den offentlige sektor. På lærerseminarierne og andre institutioner for mellemlange videregående uddannelser er det muligt at gennemføre undervisningsvirksomhed inden for nogle centralt aftalte rammer, der svarer til arbejdsmarkedet generelt. Reguleringen af folkeskolelærernes arbejdstid er vidtgående, detaljeret og dybt indgribende i ledelsesretten. Reguleringen af indholdet i arbejdstiden går langt videre, end hvad der gælder for andre offentligt ansatte. Aftalerne ift. ændringer i lovgivningen Udviklingen i aftalerne fra 1970 og frem har gradvist givet ledelsen større adgang til at disponere over folkeskolelærernes arbejdstid og vist, at aftaleregule- Side 6

7 ringen af arbejdstiden i visse tilfælde kan udgøre en barriere eller virke forsinkende på implementering af intentionerne i lovgivningen. Den nuværende aftale fra 1999 er bedre i overensstemmelse med folkeskoleloven fra 1993 end den tidligere aftale fra Det skyldes særligt frigørelsen af forberedelsestiden fra undervisningstiden og det, at skoleledelsen i højere grad kan disponere over skoletiden end tidligere. Det indebærer, at skolelederen i højere grad kan tildele den enkelte lærer opgaver og tid i overensstemmelse med lærerens forudsætninger og skolens prioriteringer af bl.a. forskellige former for organisering og tilrettelæggelse af undervisningsaktiviteten. De hidtidige detaljerede arbejdstidsaftaler har udgjort en barriere eller virket forsinkende for gennemførelse af intentionerne i lovgivningen. Ledelsesrum Ledelsesrummet i den nuværende aftale er formelt større end i tidligere aftaler. Frigørelsen af forberedelsestiden fra omfanget af undervisningstid indebærer at skoleledelsen - ved at anvende en større eller mindre del af skoletiden til undervisning - kan tage hensyn til såvel skolens, lærerens som elevernes forskellige behov. Endvidere er lærernes arbejdstid ifm. elevernes frikvarterer (pauser) blevet en del af skoletiden. Det åbner for spørgsmålet, om pausetiden anvendes hensigtsmæssigt til løsning af visse læreropgaver, og om der kan frigøres pausetid til undervisning eller andre opgaver. En ændret tilrettelæggelse af undervisningen ud fra pædagogiske overvejelser kan f.eks. indebære, at lektionslængden øges, eller at der indføres dobbeltlektioner i visse fag. Det gennemsnitlige antal timer pr. lærer, som skolerne anvender til elevernes pauser, er tilsyneladende ikke ændret som følge af den nye aftale. Der er fortsat mange aftale- og ressourcebindinger i aftalen, som virker konserverende på udviklingen af skolerne, og som kan virke begrænsende på ledelsesrummet. Endvidere har lærerne fortsat råderet over en ikke ubetydelig del af arbejdstiden i form af den centralt aftalt akkord til individuel tid (22,5 pct. af arbejdstiden) samt andre centralt og decentralt aftalte akkorder (op til ca. 25 pct. af arbejdstiden). Indgåelse af decentrale akkorder er dog frivillig. Det betyder, at kommunen/ledelsen på aftaletidspunktet har indflydelse på ressourceforbruget. Når en aftale om akkord er indgået medfører det imidlertid, at læreren/lærerteamet selv disponerer over arbejdstiden iht. akkordaftalen. At hver lærer mindst er sikret 375 timer som individuel tid, som ledelsen ikke har adgang til at disponere over, er i sig selv en betydelig begrænsning af ledelsesretten. Omvendt forpligter akkorden også læreren til at forberede og efterbehandle undervisning mv. i nødvendigt omfang, uanset om det tager længere eller kortere tid. Side 7

8 Læreren skal have den fornødne tid til at forberede og tilrettelægge undervisning mv., men der er ikke nødvendigvis en sammenhæng mellem en bestemt mængde privat individuel tid, og en professionel gennemførelse af undervisningen. Mange andre professionelle faggrupper har funktioner, der indebærer tilrettelæggelse, forberedelse og efterbehandling uden samtidig at have krav på tid, der er undtaget fra ledelse. Kravet om, at der skal anvendes 155 timer pr. lærerårsværk til skolens samlede udvikling, er et eksempel på en ressourcebinding, som kan være uhensigtsmæssig, hvis skolen bedre kan anvende ressourcerne til løsning af andre opgaver, som er mere påtrængende. I lyset af elevernes præstationsniveau kan en centralt aftalt mængde af forberedelsestid ikke begrundes ud fra et argument om, at det sikrer kvaliteten i undervisningen. Det er heller ikke en opgave for aftaleparterne gennem den individuelle tid at sikre en bestemt kvalitet via det kollektive system. Skolens ledelsesrum begrænses af centralt og decentralt aftalte akkorder. Udmøntningen af arbejdstidsaftalen indebærer bl.a., at folkeskolelærernes arbejdstid er bundet op i centrale og lokale akkorder, hvilket gør en ændret prioritering vanskelig. Således disponerer lærerne over ca. ½-delen af arbejdstiden efter indgåelse af akkorder. Der er for mange ressource- og aftalebindinger i folkeskolelærernes arbejdstidsaftale, som begrænser ledelsens indflydelse på anvendelse af lærernes arbejdstid. Det hæmmer skolens udvikling og sikrer ikke en målrettet anvendelse af lærernes ressourcer, herunder til undervisning. Fleksibilitet Intentionerne med arbejdstidsaftalen har været, at udmøntningen af arbejdstiden skal være administrativ enkel, og at der gennem helhedsaftaler, akkorder og timerammer bør gives læreren/lærerteamet et professionelt råderum. Ressourceforbruget bindes til bestemte opgaver i op til et skoleår ad gangen gennem lokalt aftalte akkorder og/eller kravene til detaljeret planlægning. Det begrænser ledelsens muligheder for løbende at (om)disponere lærerens arbejdstid. Det er ikke undersøgt, i hvilket omfang systemet opfattes som en barriere for fleksibiliteten af skolelederne, men reglerne peger på, at såvel planernes fastlåsning af ressourceanvendelsen som den aftalebaserede udmøntning gennem Side 8

9 akkorder mv. langt hen ad vejen begrænser ledelsens adgang til at gennemføre omprioriteringer i løbet af skoleåret. Danmarks Lærerforening delegerer kun i meget begrænset omfang aftaleindgåelsen til tillidsrepræsentanterne, hvilket er en barriere for, at der kan tages hensyn til forholdene og behovene på den enkelte skole. Der vil i anden fase af udvalgsarbejdet blive gennemført en nærmere analyse af de centrale og decentrale aftalers virkning på ledelsesrum og fleksibilitet. Fleksibiliteten i lærernes planlægningsbestemmelser er for begrænset og hindrer, at ledelsen kan (om)prioritere i løbet af året. Det er for vanskeligt at ændre på opgaveindholdet og arbejdstidens placering, når først læreren har fået en aktivitetsplan og en mødeplan. Det svækker den enkelte skoleleders ledelsesrum, at indgåelse af aftaler om arbejdstid ikke er delegeret til de lokale parter på skolen, dvs. skoleleder og tillidsrepræsentant. Ressourceanvendelse Omfanget af den gennemsnitlige undervisning pr. lærer i perioden 1970 til 2004/5 er faldet, mens undervisningsomfanget relativt set er steget marginalt ift. den samlede arbejdstid. Arbejdstidsreformerne i 1992 og 1999 har muliggjort en tilpasning af sammensætningen af folkeskolelærernes arbejdstid, så det på trods af et fald i nettoarbejdstiden, ikke synes at være gået ud over den tid, der i gennemsnit pr. lærer anvendes til undervisning. Det gennemsnitlige undervisningsomfang pr. lærer ligger imidlertid lavt i international målestok, jf. afsnit 1.1 i kapitel 1. Lærerne underviser i dag i gennemsnit ca. 37 pct. 1 af arbejdstiden ekskl. ferier og fridage. Det svarer til ca. 3 timer og 9 minutter pr. skoledag i gennemsnit. Den nuværende aftale indeholder muligheder for at øge omfanget af undervisning inden for de eksisterende rammer. Det kræver dog en stram prioritering af opgaverne og eventuel en mere individualiseret udmøntning af arbejdstidsaftalen, således af lærerens erfaring og eleverne forudsætninger kan indgå i overvejelserne om, hvor meget undervisning den enkelte lærer kan opfylde inden for rammerne af aftalen. 1 Skøn for 2004/5 opgjort ved det såkaldte klassiske undervisningsbegreb, jf. bilag 2. Side 9

10 Knap 40 pct. af lærernes ressourcer anvendes til øvrig tid, det vil bl.a. sige klasselærerfunktion, kurser- og efteruddannelser, prøver og censur, skole- og hjemsamarbejde, tid til pauser og tilsyn, udvikling samt IT-opgaver o. lign. Det rejser spørgsmålet, hvor meget af lærernes arbejdstid der skal anvendes til disse opgaver, og om lærerne i alle tilfælde er de rigtige til at udføre opgaverne. Det kan således overvejes, om visse af opgaverne mere hensigtsmæssigt kan udføres af andre, således at lærerressourcerne i højere grad anvendes til det, som er lærernes kerneopgave, nemlig undervisning. Udvalget vil i sit fortsatte arbejde nærmere analysere variationen i det gennemsnitlige undervisningsomfang pr. lærer kommunerne imellem. Lærernes gennemsnitlige undervisningsomfang er faldet siden 1970 og udgør i international målestok fortsat en for lille del af arbejdstiden. Knap 40 pct. af folkeskolelærernes arbejdstid anvendes til øvrig tid og pauser. Det rejser spørgsmålet, om lærernes arbejdstid kan anvendes mere målrettet, herunder til undervisning. Aktuelle udfordringer Udviklingen i kravene til undervisningsdifferentiering, teamsamarbejde og undervisning i tværgående emner og problemstillinger problematiserer den generelle inddeling af lærernes arbejdstid i forberedelse og undervisning. Forberedelse og undervisning er ikke længere så entydige størrelser, som de har været. Der kan være både undervisning, som kræver forberedelse, og undervisning som ikke i samme grad kræver forberedelse, men hvor læreren i højere grad har funktion af supervisor og vejleder frem for underviser. På samme måde betyder ændringen i lærerrollen, at forberedelse ikke bare er forberedelse, men kan være forberedelse til klasseundervisning, som er forskellig fra forberedelse til undervisning i teams eller forberedelse til projektarbejde. Regeringen har fremsat en række lovforslag og har i debatoplægget til Globaliseringsrådet peget på en række yderligere initiativer. Bl.a. har Regeringen fremsat forslag om en reform af læreruddannelsen. Forslaget peger i retning af en højere grad af specialisering af lærerne. Hensigten er at sikre et kvalitetsløft og en generel forbedring af undervisningen, som det ses i andre lande. De nuværende arbejdstidsregler gør det ikke muligt for ledelsen at kunne prioritere mellem undervisningstid og forberedelsestid, således at nogle lærere i bestemte fag kan undervise mere, mens lærere, der underviser i andre fag eller på andre klassetrin, kan tildeles mere forberedelsestid eller færre undervis- Side 10

11 ningstimer. Den eksisterende aftale indeholder alene mulighed for at regulere omfanget af undervisning, men giver ikke mulighed for at give mindre forberedelsestid. De nye nationale tests som er indeholdt i regeringens seneste ændringsforslag til folkeskoleloven giver kommunen og skolelederen et yderligere redskab til at vurdere kvaliteten i undervisningen ved kommunens skolevæsen som helhed og på den enkelte skole. Disse informationer vil indgå i den ledelsesmæssige vurdering, som kan danne baggrund for den videre planlægning af undervisningen. Det betyder, at skolelederen skal have mulighed for at følge op på såvel de gode som de dårlige resultater gennem ledelsesmæssige prioriteringer og konkrete foranstaltninger til lærernes undervisning og fagfordelingen på skolen. Med de beskrevne barrierer og muligheder i den nuværende aftale er det usikkert, om aftalen giver tilstrækkeligt ledelsesrum og fleksibilitet til at kunne anvende de nye informationer om kvaliteten i undervisningen som faglige redskaber i udviklingen af den enkelte skole i tråd med de mål og kvalitetskrav, som følger af folkeskoleloven. Aftalen kan med sin nuværende udformning udgøre en begrænsning for, at intentionerne i aktuelle lovinitiativer kan opnås. Det er uholdbart for folkeskolen, at anvendelsen af folkeskolelærernes arbejdstid aftalereguleres på detailniveau. Aftalen er en begrænsning for ledelse, fleksibilitet og en mere effektiv ressourceanvendelse. I anden fase af udvalgets arbejde vil der som omtalt i kapitel 5, blive gennemført en analyse af eventuelle ubalancer mellem en række centrale hensyn: - behovet for øget ledelsesrum, kvalitet, effektivitet og fleksibilitet i folkeskolen - intentionerne i lovgivningen - de redskaber, rammer og muligheder, som overenskomsten, herunder arbejdstidsaftalen, giver. Analysen gennemføres mhp. en vurdering af, om der er behov for lovgivningsmæssige eller andre initiativer. Side 11

12 Kapitel 1. Udgangspunktet for analysen af folkeskolelærernes arbejdstid Der er i disse år et betydeligt fokus på folkeskolen og dens resultater. Regeringen har i sit debatoplæg til Globaliseringsrådet om folkeskolen fra august 2005 opstillet en række målsætninger for folkeskolen: 2 - Danmark skal have verdens bedste folkeskole. - Eleverne i folkeskolen skal være blandt verdens bedste inden for de fire grundlæggende fagområder: Dansk/læsning, matematik, engelsk og naturfag (fysik/kemi, geografi, biologi og natur/teknik). - Alle elever skal have gode faglige færdigheder. De dygtigste skal være på niveau med de bedste i andre lande. Og niveauet hos de svageste elever skal hæves. - Undervisningen skal fremme de unges kreativitet og selvstændighed med fagligheden som omdrejningspunkt. Igennem fagligheden skabes det fundament, hvorfra eleven kan sammensætte og anvende sin viden på nye måder og i andre sammenhænge. - Alle unge skal have grundlaget for at tage en ungdomsuddannelse efter folkeskolen. Målet er, at mindst 85 pct. af alle unge i 2010 gennemfører en ungdomsuddannelse og 95 pct. i Flere unge skal have kvalifikationer til at gennemføre en videregående uddannelse. Målet er, at mindst 45 pct. gennemfører en videregående uddannelse i 2010 og at 50 pct. i Det fremgår af debatoplægget, at folkeskolen skal fornyes ved en faglig styrkelse og opstramning, som samtidig bygger videre på skolens styrkesider. Det skal ske ved en række forskellige indsatsområder, som gensidigt understøtter hinanden: Folkeskolens formålsparagraf skal afspejle målsætningerne, ansvaret for folkeskolen skal stå mere klart og løftes bedre, en styrket og mere synlig pædagogisk ledelse af skolerne, styrket faglighed inden for de grundlæggende fagområder, faglige udfordringer til alle børn, ro og respekt om undervisningen, alle børn skal have en god start i folkeskolen, stærkere målretning og faglighed i læreruddannelsen og stærkere målretning og faglighed i pædagoguddannelsen. Ift. folkeskolelærernes arbejdstid fremgår det, at det er væsentligt, at kommunerne varetager ansvaret som arbejdsgiver, herunder sikrer en overenskomst og arbejdstidsaftaler, som understøtter en hensigtsmæssig tilrettelæggelse af undervisningen. 2 Regeringen: Debatoplæg til mødet i Globaliseringsrådet 18. og 19. august Side 12

13 Hovedparten af de midler, som anvendes i folkeskolen går til aflønning af lærere. Anvendelsen af lærernes arbejdstid og arbejdstidsaftalernes indretning er derfor et af flere elementer, som Regeringen har tilkendegivet at ville se nærmere på mhp. at højne kvaliteten i folkeskolen. Det indgår også i de seneste års økonomiaftaler mellem Regeringen og KL, at der er behov for en bedre ressourceudnyttelse i folkeskolen Arbejdstidsaftalen i internationalt perspektiv Den danske debat om folkeskolelærernes arbejdsbetingelser står ikke alene, men genfindes i andre lande både i og udenfor norden. OECD har peget på, at lærernes arbejdstidsaftale er for restriktiv og for lidt fleksibel, og at danske folkeskolelærere gennemgående underviser mindre end lærere i de lande, Danmark normalt sammenligner sig med. 4 I de øvrige nordiske lande pågår der ligeledes en diskussion om, hvem der skal have indflydelse på lærerens arbejdstid og opgaver, og hvordan denne indflydelse skal udøves. Selv om de nordiske lande minder meget om hinanden i mange henseender, er folkeskolen indrettet forskelligt, herunder reglerne for lærernes arbejdstid. Bortset fra Finland, har alle landene bevæget sig i retning af øget lederstyring ved, at skolelederen har fået større indflydelse over lærernes tidsforbrug. 5 Udviklingen i arbejdstidsaftalerne i Danmark og Sverige har betydet et væsentligt administrativt arbejde knyttet til udmøntningen af arbejdstidsaftalen, idet planlægning af lærernes arbejdstid stiller krav om udarbejdelse af mødeplaner/aktivitetsplaner for den enkelte lærer. Hverken ledelsen eller lærerne føler dog, at det har givet dem afgørende indflydelse på arbejdstiden. I Finland har man bibeholdt de gamle arbejdstidsaftaler med vægt på undervisningspligt, idet man ikke har ønsket at erstatte de centrale aftaler med lokal aftaleregulering eller tidsstyringsredskaber, som opfattes som rigide og tidskrævende at anvende. 6 PISA-undersøgelsen foretaget i 2003 viste, jf. figur 1.1, at danske elevers læsefærdigheder ligger på niveau med gennemsnittet i OECD, men at både finske, svenske, norske og hollandske elever læser bedre. Elevernes matematiske færdigheder ligger over gennemsnittet for OECD og over niveauerne i Norge og Sverige, men under Finland og Nederlandene. De danske elevers færdigheder 3 Jf. aftalerne om kommunernes økonomi for 2000, 2001, 2003 og OECD i OECD-rapport om grundskolen i Danmark 2004, Uddannelsesstyrelsens temahæfteserie nr. 5, Åsmund Arup Seip: Kompetanse, lønn og arbeidstid Regulering af arbejdsvilkår for lærere i Norden (2005). 6 Åsmund Arup Seip: Kompetanse, lønn og arbeidstid Regulering af arbejdsvilkår for lærere i Norden (2005). Side 13

14 inden for naturfag ligger et stykke under gennemsnittet og betydeligt under de øvrige nordiske lande. 7 Figur 1.1 PISA 2003 resultater i læsning, matematik og naturfag PISA 2003 resultater Danmark Finland Frankrig Nederlandene Norge Sverige OECD- gennemsnit PISA-2003 læsning PISA-2003 Matematik PISA-2003 Naturfag Kilde: Mejding, J. PISA 2003 Danske unge i en international sammenligning Tabel 3.13, 5.1 og 6.3 Resultatet skal ses i lyset af, at de danske elever generelt modtager færre undervisningstimer end i de øvrige OECD-lande. De 7-8 årige modtager 615 timer om året mod et OECD-gennemsnit på 748 timer, og de årige danske børn modtager 800 timer, hvor OECD-gennemsnittet er på 884 timer. 8 Figur 1.2. Antallet af planlagte undervisningstimer pr. år, for 7-14-årige (2003) Gennemsnitlig antal planlagte obligatoriske undervisningstimer pr. år for 7-14 årige (2003) Ungarn Finland Norge Tjekkiet Slovakiet Danmark Japan Sverige Korea Tyskland Island OECD- Spanien Østrig England Frankrig Portugal Irland Italien M exico Grækenland Skotland Australien Undervisningstimer á 60 min. Kilde: Education at a Glance 2005 (D1.1). 7 Udvælgelsen af lande til sammenligning er truffet ud fra det kriterium, at de øvrige lande skal have berøringspunkter til det danske skolesystem. Derfor er Finland, Norge og Sverige medtaget. Storbritannien er medtaget, fordi det indgår ifm. det review, som OECD på den danske regerings vegne udførte af folkeskolen i 2003/2004. Holland og Frankrig er medtaget for at give andre europæiske fikspunkter. Holland har et undervisningssystem, som på mange måder ligner det danske, selvom skolesystemet tidligere end det danske opdeler eleverne efter deres uddannelsesønsker. Frankrigs undervisningssystem er fortsat præget af en stærk centralisme. Kilde: Undervisningsministeriet. 8 Timeopgørelserne omfatter det totale antal undervisningstimer, både obligatoriske og ikke-obligatoriske. Side 14

15 Dette forhold kan ligeledes ses i det samlede antal planlagte undervisningstimer pr. grundskoleelev ( år) i offentlige institutioner. I Danmark modtager elever i alt 5880 undervisningstimer, hvilket svarer til ca. 86 pct. af OECD-gennemsnittet. Dermed ligger Danmark omtrent på niveau med Norge og Sverige, mens Finland ligger under med det laveste timetal i OECD (5523 timer), og eksempelvis Holland ligger langt over (8000 timer). Det begrænsede antal undervisningstimer og de relativt dårlige elevpræstationer skal endvidere ses i lyset af, at udgifterne til folkeskolen ligger blandt de højeste i OECD. Korrigeret for købekraft udgør udgiften pr. elev i folkeskolen (1.-6. klasse) i Danmark US$, svarende til knap halvanden gange gennemsnittet for OECD på US$. Danmark ligger på niveau med Norge, højere end Sverige og betydeligt over Finland, hvor udgiften udgør 5.087, jf. figur 1.3. Figur 1.3. BNP pr. indbygger ift. udgifter pr. elev i grundskolen (1.-6.klasse) (2002) Udgiften pr. elev US dollars konverteret med PPP Mexico Polen Slovakiet Ungarn Tjekkiet Portugal Grækenland Kore a Spanien Italien Finland Australien Japan Danmark Sverige Østrig Belgien Nederlandene UK Frankrig Tyskland Schw eiz Irland USA Norge Kilde: Education at a Glance 2005 (Chart B1.6.). Brutto nationalproduktet pr. indbygger US dollars konverteret med PPP Samtidig er danske læreres gennemsnitslønninger højere end deres kollegers i de øvrige lande, særligt på de laveste klassetrin (1.-6. klasse). Det kan bl.a. henføres til, at lønnen til lærere i grundskolen i Danmark er den samme, uanset om læreren underviser små eller store børn, hvorimod der i andre lande differentieres i lønnen afhængig af, hvilket klassetrin læreren underviser på Nye krav til folkeskolen Forudsætningerne for folkeskolens resultater fastlægges i både folkeskolelovgivningen og i udformningen af centrale og lokale overenskomster og arbejds- 9 PPP konvertering betyder at sammenligningerne er baseret på købekraft og ikke på vekslekurser. (EAG OECD 2005 p. 161) 10 Kilde: Education at A Glance 2005 (Chart D3.3). Side 15

16 tidsaftaler. Lovgivningen sætter rammerne, inden for hvilken aftalerne indgås. Hvordan den enkelte skole kan indrette sig, og i hvilket omfang skolelederen selv kan disponere over folkeskolelærernes arbejdstid, afhænger derfor ikke alene af arbejdstidsaftalen, men også af de forudsætninger som lovgivningen sætter for skolens virke. Med folkeskoleloven i 2003 er der opstillet fælles bindende nationale (trin)mål for undervisningen og sket en styrkelse af de fag, hvor der i internationale sammenligninger er konstateret svagheder. Regeringen har den 7. december 2005 fremsat forslag til lov om ændring af folkeskoleloven mhp. at styrke evaluering og anvende nationale tests som pædagogisk redskab samt indføre obligatoriske afgangsprøver (Lovforslag nr. L101). I forlængelse heraf har Regeringen den 24. januar 2006 indgået en aftale med forligspartierne bag folkeskoleloven (Regeringen, S og DF) om en yderligere ændring af folkeskoleloven. Aftalen er udmøntet i et udkast til lovforslag om folkeskolens formål, ekstratimer, elevplaner, landsresultater af test, præcisering af det kommunale ansvar samt etablering af et nyt råd for evaluering og kvalitetsudvikling i folkeskolen, og lovforslaget er sendt i høring. Der er med forslaget lagt op til en præcisering af folkeskolens formålsparagraf. Hensigten er at tydeliggøre, at formålet er at give eleverne kundskaber og færdigheder, samt at det er skolens opgave at forberede eleverne til videre uddannelse. De nationale tests vil fremover give kommunen og skolelederen et mål for kvaliteten i undervisningen. Testresultaterne understøtter grundlaget for, at kommunen og skolelederen kan foretage politiske eller ledelsesmæssige omprioriteringer. Sådanne prioriteringer skal kunne gennemføres med kort varsel og uden væsentlige omkostninger, således at der kan sættes ind med det samme og ikke først næste skoleår hvis en klasse på en skole udviser dårlige resultater. De ændrede krav til undervisningen undervisningsdifferentiering, andre arbejdsformer, projektopgaver og tværfaglige emner og problemstillinger - omdefinerer lærerroller, således at læreren i nogle situationer har funktion af supervisor og vejleder frem for underviser, og hvor kravene til forberedelse er forskellige. Ændringerne i undervisningsformer og lærerrollerne bryder med den traditionelle opdeling af lærernes arbejdstid i forberedelse og undervisning. Det kan gøre det vanskeligt fremover at kategorisere lærernes opgaver som enten for- Side 16

17 beredelse eller undervisning, og tiden er derfor muligvis løbet fra en sådan opsplitning af arbejdstiden. Regeringen har fremlagt forslag til en reform af læreruddannelsen, som vil medføre, at de lærerstuderende i nogle fag specialiserer sig både ift. fagligt indhold og klassetrin. Hvis lærerne fremover bliver mere specialiserede, bør arbejdstidsaftalen gøre det muligt for skolelederen i højere grad at kunne prioritere mellem undervisningstid og forberedelsestid for derved at opnå kvalitetsforbedringer og bedre ressourceudnyttelse. Det er en grundlæggende forudsætning, at arbejdstidsaftalerne skal understøtte hensigten med folkeskoleloven. Ser man imidlertid nærmere på sammenhængen mellem udviklingen i folkeskoleloven og arbejdstidsreglerne siden 1970, er det tydeligt, at arbejdstidsreglerne på visse punkter har gjort det omkostningskrævende at understøtte hensigten med folkeskoleloven. Dette gælder særligt ift. spørgsmålet om ressourceanvendelsen for at få løst undervisningsopgaver og de begrænsede muligheder for en fleksibel opgaveløsning. 11 Arbejdstidsaftalerne kan forsinke den fulde implementering af folkeskoleloven, fordi det forudsætter indgåelse af en ny arbejdstidsaftale og det kan medføre et vist tidsmæssigt efterslæb. Selve det forhold, at udmøntningen af folkeskolelærernes arbejdstid skal forhandles, og at resultaterne af aftalerne dermed bygger på kompromis, virker derfor konserverende og har betydning for den fleksibilitet, det ledelsesrum og den ressourceanvendelse, der er i folkeskolen. Hvilken grad af ledelsesrum og fleksibilitet, herunder mulighed for at kunne planlægge undervisningen og administrere lærernes tid, som kommuner og skoleledere har med den nuværende arbejdstidsaftale, analyseres i de efterfølgende kapitler. I kapitel 2 gøres rede for den nuværende arbejdstidsaftale for folkeskolelærere. Indledningsvis beskrives sammenhængen mellem arbejdstidsaftalen og overenskomstsystemet. Derefter beskrives arbejdstidsaftalens hovedbestanddele, og hvordan aftalen udmøntes og tilrettelægges lokalt. Endvidere sammenlignes folkeskolelærernes arbejdstidsaftale med reguleringen af arbejdstid på andre områder. Sidst i kapitlet gøres rede for hovedforskellene i arbejdstidsaftalerne for lærere i folkeskolen og i de frie grundskoler. 11 Jf. rapportens kapitel 3. Side 17

18 I kapitel 3 beskrives udviklingen i hhv. folkeskolelærernes arbejdstidsaftaler og folkeskolelovgivningen. Arbejdstidsmodellerne fra 1970, 1992 og 1999 beskrives, og forskellene imellem dem belyses. Endvidere sammenholdes udviklingen i folkeskoleloven og udviklingen i arbejdstidsaftalerne i perioden 1970 til 1999, og det vurderes, hvordan arbejdstidsaftalerne igennem tiden har sat rammen for, på hvilken måde intentionerne i folkeskoleloven har kunnet udmøntes. I kapitel 4 diskuteres effekterne af arbejdstidsaftalerne siden 1970 ift. ledelsesrum, fleksibilitet og anvendelsen af arbejdstiden. I kapitel 5 peges på, hvilke forhold der pba. denne rapport vil være interessante og relevante at analysere nærmere ved indsamling af kommunale data i den anden fase af udvalgets arbejde frem til 1. februar Side 18

19 Kapitel 2. Folkeskolelærernes arbejdstidsregler 2.1. Arbejdstidsaftalens placering i aftale- og overenskomstsystemet Aftalen om arbejdstid mv. for lærere i den primærkommunale folkeskole er indgået mellem de kommunale arbejdsgiverparter og Lærernes Centralorganisation (LC). Aftalen er fælles for overenskomstansatte lærere og for tjenestemandsansatte lærere. Fornyelsen af aftalen er en integreret del af aftale- og overenskomstfornyelsen på det kommunale område og er pga. lærergruppernes størrelse en central del af KTO-forliget. Der er ca folkeskolelærere (ekskl. ca timelønnede lærere). Som led i aftaleforhandlingerne i 2005 blev aftalen opsagt af parterne, men der har ikke kunnet opnås enighed om en ny arbejdstidsmodel, hvorfor den model, der blev aftalt i 1999 fortsat er gældende. Det følger af parternes hovedaftale på overenskomstområdet, at aftaler løber videre indtil de afløses af en ny aftale, medmindre en af parterne frigør sig fra aftalen ved konflikt. Der er tradition for, at de tjenestemandsansatte lærere følger resultatet for de overenskomstansatte, herunder omfattes af en eventuel mæglingsskitse i forligsinstitutionen. 2.2 Beskrivelse af folkeskolelærernes arbejdstidsregler Rammer for arbejdstiden Arbejdstidsnorm Aftalen om arbejdstid for lærere i den primærkommunale folkeskole er baseret på, at lærerne har en arbejdstid, der svarer til den generelle arbejdstid på arbejdsmarkedet, dvs. gennemsnitligt 37 timer pr. uge. eller 1924 timer årligt. Når ferier og søgnehelligdage trækkes fra, udgør lærernes gennemsnitlige nettoarbejdstid 1681 timer. Normperiode Normalt udgør skoleåret normperioden. Det vil sige, at lærerens arbejdstid kan planlægges og opgøres for et helt år ad gangen. Kommunalbestyrelsen kan opdele skoleåret i flere normperioder, dog ikke mindre end 4 uger. Den lange normperiode kan udligne udsving i arbejdsbelastningen over året, bl.a. som følge af skolernes ferieperioder og som følge af, at en række opgaver ikke er jævnt fordelt over året. Side 19

20 Figur Arbejdstidsaftalens opdeling af lærernes gennemsnitlige årlige arbejdstid 155-timers pulje Skoletid 1306 timer Arbejdstidsnorm 1924 timer Andre opgaver og frikvarterer Gns. 459 timer Undervisning Gns. 692 timer (udvidet undervisningsbegreb) Nettoarbejdstid 1681 timer Individuel arbejdstid 375 timer Ferie og søgnehelligedage 243 timer Note: Den angivne fordeling af aktiviteter er gennemsnitlig. Der er anvendt et udvidet undervisningsbegreb. 12 Skoletid og individuel tid Lærerens nettoarbejdstid kan populært sagt siges at være opdelt i to kasser. Individuel tid, som læreren selv disponerer over, og skoletid, som skolen disponerer over inden for de aftaler, der er indgået med lærerkredsen og/eller tillidsrepræsentanten. Individuel tid Hver lærer tildeles 375 timer i individuel tid, som disponeres og tilrettelægges suverænt af læreren selv. Tiden anvender læreren til sin egen forberedelse, herunder nødvendig (ikke lederstyret) forberedelse med andre lærere, planlægning og efterbehandling, samt til individuel forberedelse og efterbehandling af mødevirksomhed. Endvidere anvendes tiden til besvarelse af henvendelser fra elever og forældre uden for arbejdspladsen. Skolens ledelse kan tildele yderligere individuel tid af skoletiden, ligesom læreren kan få andel af 155-timerspuljen, jf. nedenfor, inden for skoletiden til individuel og fælles forberedelse. 12 Jf. bilag 2. Side 20

21 Skoletid Skoletiden udgør den resterende del af nettoarbejdstiden (i gennemsnit 1306 timer), som med en række begrænsninger disponeres af skolen til undervisning, pauser/frikvarterer, fælles forberedelse, samarbejde/teamsamarbejde, udvikling, klasselæreropgaver og øvrige læreropgaver i tilknytning til undervisningen og skolens virksomhed. Af skoletiden skal skolen årligt afsætte 155 timer pr. lærerårsværk (155- timerspuljen), som skal anvendes til skolens samlede udvikling, lærersamarbejde på skolen og yderligere individuel forberedelse. Timerne planlægges og fordeles blandt samtlige lærere efter aftale med kredsen/tillidsrepræsentanten. Hver lærer skal tildeles mindst 50 timer inden for formålet med puljen. Indgås der ikke en aftale lokalt, træder aftalens tilbagefaldsbestemmelser i den centrale arbejdstidsaftale i kraft. I så tilfælde fordeles 30 timer pr. lærerårsværk som yderligere individuel tid forholdsmæssigt blandt de lærere, der har mere end 600 timers undervisning, og 125 timer pr. lærerårsværk fordeles af skolens ledelse blandt lærerne til skolens udvikling og samarbejde. Aftaler der indgås mellem kommunalbestyrelsen og den lokale kreds af DLF Tidsfastsættelsen mv. for funktionen som klasselærer, tjeneste uden for det faste arbejdssted, rejser, kursusdeltagelse, lejerskoler o.l. samt eksamination og censur aftales mellem kommunalbestyrelsen og den lokale kreds af DLF. Opnås der ikke enighed, er der fastlagt en række tilbagefaldsbestemmelser i den centrale arbejdstidsaftale. Aldersreduktion Lærere, der er fyldt 60 år, har krav på at få reduceret skoletiden med 175 timer 13 om året. Der er tale om en reel nedsættelse af den præsterede arbejdstid med fuld løn. Overarbejde Arbejde ud over den årlige arbejdstidsnorm på 1924 timer er overarbejde. Vilkår, herunder betaling for overarbejde for den enkelte lærer ud over 30 timer pr. skoleår, skal aftales mellem kommunen/skolelederen og kredsen/tillidsrepræsentanten. For de første 30 timer ydes honorering svarende til timelønnen med tillæg af 50 pct. 13 Aldersreduktionen er en reminiscens fra 1923, hvor lærernes pligtige undervisningstimetal efter sparekommissionens anbefaling blev hævet for lærere under det fyldte 60. år, hhv. 55. år. Side 21

22 Andre bestemmelser Ud over de nævnte bestemmelser indeholder arbejdstidsreglerne bestemmelser om placering af arbejdstid, delt tjeneste, deltid, opgørelse af arbejdstiden ved fravær o. lign. sædvanlige bestemmelser, der gælder for de fleste andre ansatte i kommunerne Udmøntning og tilrettelæggelse Hovedprincip Hovedprincippet for arbejdstilrettelæggelsen er, at den skal være administrativ enkel, og at der gennem akkordaftaler/timerammer, bør gives læreren/lærerteamet et professionelt råderum. Akkordaftaler kan indgås i form af kommuneakkorder, skoleakkorder eller en helhedsaftale 14. For hver time, der er omfattet af en akkord eller timeramme, udbetales et løntillæg til læreren på 8,32 kr. Akkorder/Timerammer En akkord og en helhedsaftale er en lokal aftale, der fastlægger opgaven(-erne) og tidsforbruget hertil. Når aftalen er indgået, disponerer læreren/lærerteamet selv over tiden inden for de rammer, der er fastlagt i aftalen. Ved en timeramme fastlægger skolelederen efter drøftelse med læreren det forventede tidsforbrug til en opgave. Ved indgåelse af en akkord er der afregnet for den udførte opgave, mens der ved indgåelse af en timeramme kan tillægges flere timer til en opgave. Mødeplan I det omfang der ikke bliver opnået enighed om en akkorder/helhedsaftale, skal der udarbejdes mødeplaner for normperioden for den del af arbejdstiden, der ikke er omfattet af akkorder og/eller timerammer. Mødeplanen skal udleveres til læreren senest 4 uger før ikrafttræden, hvilket i realiteten betyder, at årsnormen i realiteten kan nedbrydes i mødeplanperioder af mindst 4 ugers varighed. Aktivitetsplan For hver normperiode udarbejdes en aktivitetsplan for den enkelte lærer. Aktivitetsplanen angiver lærerens arbejdsopgaver og det anslåede tidsforbrug. Der kan afsættes timer i aktivitetsplanen til vikararbejde, og alle lærerens timer for en given normperiode skal være fordelt på lærerens aktivitetsplan. Timerne i aktivitetsplanen er bindende. Læreren kan således alene tillægges yderligere timer. 14 En helhedsaftale er en aftale med kredsen/tillidsrepræsentanten om at hele eller dele af normperiodens skoletid indgår i en samlet aftale omfattende et eller flere af følgende elementer: Kommune-/skoleakkorder, timerammer, undervisningsopgaver, andre ledelsesbesluttede opgaver, tidsmæssig kompensation for uforudsete opgaver i tilknytning hertil. Side 22

23 2.2.3 Opgørelse af arbejdstid Den årlige opgørelse af lærerens arbejdstid sker i princippet på grundlag af tid i mødeplaner, tid i akkorder, timerammer og helhedsaftaler samt yderligere tildelte aktiviteter. Hertil tillægges ferier og søgnehelligdage. Læreren skal i arbejdstidsopgørelsen mindst have medregnet den tid, der fremgår af aktivitetsplanen Fravigelse fra arbejdstidsaftalen Skolen kan efter lokal aftale med kredsen/tillidsrepræsentanten fravige bestemmelser om bl.a. aktivitetsplaner, mødeplaner, arbejdstidens placering, efter bestemmelse om lokale fravigelser. Efter rammeaftalen om decentrale arbejdstidsaftaler kan kommunen/skolen fravige hele aftalen ved aftale med kredsen/tillidsrepræsentanten. 2.3 Proces for lokal udmøntning Parternes forventninger til den lokale udmøntning er beskrevet indledningsvist i folkeskolelærernes arbejdstidsaftale. Det følgende er et sammendrag heraf Kommune og lærerkreds Det er forudsat, at den lokale udmøntning af arbejdstidsaftalen og den lokale udmøntning af skoleårets planlægning tager udgangspunkt i kommunens pædagogiske målsætning og det kommunale skolebudget for det kommende skoleår. Det anbefales, at kommune og lærerkreds drøfter den pædagogiske målsætning for kommunens skolevæsen, herunder bl.a. målene for undervisningens indhold og struktur, lærersamarbejdet, skole - hjemsamarbejdet, skoleledelse, skolens fysiske rammer samt handleplaner. Det er et krav, at kommune og lærerkreds forhandler tidsfastsættelsen for funktionen som klasselærer, tjeneste uden for det faste tjenestested, rejser, kursusdeltagelse, lejrskoler o. lign. samt eksamination og censur. Det er endvidere forudsat, at kommune og lærerkreds forud for skoleårets planlægning drøfter, hvilken måde arbejdets tilrettelæggelse kan understøttes gennem aftaler om kommuneakkorder. Side 23

24 Figur Aftalesetup folkeskolelærernes arbejdstid DRØFTES AFTALES KL - Generelle forhold - Generelle vilkår og forudsætninger - Centrale akkorder - Ikke aftalestof Centralt - Tilbage fald niveau LC Kommune - Pædagogisk målsætning - Arbejdstilrettelæggelse Kommuneniveau - Kommuneakkorder - Aftaler - Helhedsaftaler DLF-kreds Skoleleder - Organisering - Skoleakkord - Indsatsområder - Helhedsaftaler for lærer/lærerteam Skole niveau DLF-kreds/TR Skoleleder - Opgave- og fagfordeling - Timeramme Individniveau - Egentlige aftaler indgås med kredsen eller TR Lærerne Arbejdets planlægning på skolen Forud for hvert skoleår samarbejder skolelederen og lærerne om det kommende skoleårs planlægning. Aftaler om akkorder eller helhedsaftaler indgås med lærerforeningens lokale repræsentant, hvilket oftest vil sige kredsen, fordi kompetencen ikke delegeres. Det tilstræbes, at der foretages en helhedsplanlægning for skolens virksomhed i det kommende skoleår. Da lærersamarbejdets organisering, eksempelvis i team, er et væsentligt element i planlægningen, drøftes lærersamarbejdets struktur mellem skolens ledelse og lærerne. Side 24

25 Skolens ledelse og de ansatte drøfter endvidere følgende inden opgave- og fagfordelingen: - Timefordelingsplaner for eleverne i de enkelte klasser/hold. (grundtimetallet) - Specialtildeling af timer ud over grundtimetallet (specialundervisning, timer til tosprogede, vikartimer mv.) - Skolens overordnede struktur på hverdage, herunder elevernes pauser - En aktivitetsoversigt for skolen, hvoraf skolens fælles aktiviteter fremgår, eksempelvis emneuger, møder (lærermøder/møder i Pædagogisk Råd), udviklingsaktiviteter mv. - Tilsynsopgaver. Med udgangspunkt i disse elementer, skolens budget og aftaler mellem kommune og lærerkreds tilstræbes det, at normperiodens arbejdsopgaver dækkes gennem akkorder/timerammer. Udgangspunktet er ledelsens ret til at fastsætte omfanget af de ressourcer, der er til rådighed til at løse en opgave. Når aftale om akkorder er indgået, eller der er enighed om timerammer, administrerer de enkelte lærerteam/læreren selv tiden med udgangspunkt i ansvaret for, at de opstillede mål nås. Det er således målene, der er styrende for, hvilke opgaver der skal udføres, og hvorledes arbejdet organiseres. For de arbejdsopgaver, som ikke er dækket af akkorder og/eller timerammer, fastsætter skolelederen det forventede tidsforbrug til de enkelte opgaver udmøntet i mødeplaner til de enkelte lærere. Der kan indgås helhedsaftaler, der omfatter alle eller dele af normperiodens arbejdsopgaver, udmøntet i akkorder og timerammer mv. Det beskrevne aftalesetup er skitseret i figur ovenfor Reguleringen af arbejdstid på folkeskoleområdet ift. andre sektorspecifikke områder Arbejdstidsreguleringen generelt Som udgangspunkt aftales arbejdstidsregler med det formål at give en ramme for arbejdsgiverens adgang til at placere arbejdstiden, så arbejdsgiveren ikke frit kan fastlægge denne. Arbejdstidsregler indeholder to hovedelementer: a) Grundlæggende beskyttelsesregler og b) Sektorspecifikke arbejdstidsregler, der ikke er generelle, men kun gælder for den enkelte sektor. Side 25

26 a) Grundlæggende beskyttelsesregler De grundlæggende beskyttelsesregler følger dels af lovgivningen (ferie, hviletid og fridøgn, ansættelse på deltid mv.), dels af helt generelle aftaler eller standarder (løn under sygdom, barns 1. sygedag, den generelle arbejdstidsnorm, betaling for arbejde på forskudt tid, arbejde i weekenden, arbejde aften/nat, frihedsopsparing ol.). b) Sektorspecifikke arbejdstidsregler De sektorspecifikke arbejdstidsregler gælder for den enkelte sektor f.eks. i administration, på ældreområdet, i teknisk service og på skoleområdet. På det administrative område er den sektorspecifikke regulering meget begrænset, f.eks. på områder hvor arbejdet typisk placeres på ugens 5 hverdage i dagtimerne. Her er de generelle bestemmelser typisk alene suppleret med bestemmelser om opgørelse af arbejdstiden og afregning af over- eller merarbejde. På de store driftsområder i kommuner, der har særlige arbejdstidsaftaler, kan der generelt skelnes mellem en række sektorspecifikke regler, jf. infoboks Infoboks Niveauer for reguleringen af arbejdstid Sektorspecifikke regler for: Eksempel I Arbejdstidens placering II Planlægning af arbejdstiden III Ændring af den planlagte arbejdstid IV Regler for arbejdets udførelse Regler om placering af arbejdstiden på varierende tidspunkter Plan for arbejdstidens placering for en periode Krav om periode og varsel Varskoregel /regler om omlagt tjeneste Hovedregel: Ingen regulering Undtagelse: Folkeskoleområdet, f.eks. regler om tildeling af arbejdstid til bestemte arbejdsopgaver Ser man nærmere på indholdet i de sektorspecifikke arbejdstidsregler er det gennemgående, at der kan være sektorspecifikke regler for arbejdstidens placering, planlægning af arbejdstiden og for ændring i den planlagte arbejdstid. Det gælder også for folkeskoleområdet. Folkeskoleområdet har imidlertid også en meget tæt regulering af regler for arbejdets disponering samt ledelse heraf. Man forholder sig altså ikke alene til, hvor og hvornår man skal arbejde, men også i detaljer til, hvad man skal arbejde med, og hvor meget tid man skal have til at løse de enkelte opgaver. Re- Side 26

27 guleringen af folkeskolelærernes arbejdstid er således langt mere detaljeret og vidtgående end for andre medarbejdergrupper i den kommunale sektor, der er omfattet af særlige sektorspecifikke regler. Det skal dog nævnes, at fastlæggelse af lærerens arbejdstid som årlig norm omvendt også er langt mere fleksibel end for øvrige grupper med højeste arbejdstid opgjort på ugebasis, månedsbasis eller kvartalsvis. Ift. andre grupper, der ligesom lærerne har en betydelig indflydelse på tilrettelæggelsen af arbejdstiden, er det også værd at bemærke, at arbejdstidsreguleringen for disse grupper er begrænset til alene at vedrøre arbejdstidens længde, antal fridage og betaling for over- eller merarbejde. Ved overarbejde ydes der betaling for samtlige timer ud over normen. Ved merarbejde er der typisk indlagt et skøn vedrørende antal timer og/eller honoreringen Regulering af arbejdstid på andre undervisningsområder På offentlige undervisningsområder uden for folkeskolen er der betydelig diversitet i den centralt aftalte regulering af arbejdstiden, f.eks.: - Lærere på seminarierne og andre institutioner for mellemlange uddannelser er ikke omfattet af særskilte lærerarbejdstidsregler, men følger de generelle regler svarende til overenskomst for akademikere i staten, dvs. en gennemsnitlig ugentlig arbejdstid på 37 timer kombineret med regler om betaling for merarbejde. - Lærere ved frie grundskoler følger en model, der i mange henseender svarer til folkeskolelærernes arbejdstidsmodel. - Lærere ved erhvervsskoler følger en model, hvor forberedelsestiden fastsættes af ledelsen iht. lokalt aftalte principper og inden for et centralt aftalt interval af minutter pr. times undervisning. - Lærere ved gymnasier følger en model med en centralt aftalt forberedelsesnorm for 70 pct. af undervisningen og hvor forberedelsestiden for 30 pct. af arbejdstiden aftales lokalt. For de nævnte undervisningsområder, der har egentlige lærerarbejdstidsaftale, er der også her tale om forholdsvist detaljerede regler Regulering af arbejdstid specifikt på frie grundskoler Historisk set har de frie grundskoler fulgt aftalerne om løn og arbejdstid i folkeskolen. Efter overdragelse af forhandlingsretten for lærerne i folkeskolen til kommunerne er der indgået selvstændige aftaler for de frie grundskoler. Det har været styrende ved indgåelse af aftalerne for frie grundskoler, at konkurrencen mellem de to sektorer må ske på indhold og ikke på lærernes løn- og ansættelsesvilkår. Da der er forskellige parter, er der imidlertid også en erkendelse af, at aftalerne kan udvikle sig forskelligt under hensyn til såvel behov, Side 27

28 præferencer og synspunkter hos arbejdsgivere og lærerorganisationer på de respektive områder. Arbejdstidsaftalen for frie grundskoler er derfor stærkt inspireret af folkeskolens aftale og indeholder de samme grundelementer - skoletid og individuel - samt krav om anvendelse af ressourcer på andre dele end undervisning. Der er dog en række punkter, hvor aftalerne er forskellige, jf. tabel Tabel Hovedforskelle i arbejdstidsaftalerne for folkeskolen og de frie grundskoler 1. Årlig individuel tid/egentid til lærerens frie disposition til forberedelse mv. Folkeskolen 375 timer + evt. andel af pkt. 2. (individuel tid) Frie grundskoler 400 timer (egentid) 2. Formålsbestemt pulje Gns.155 timer pr. lærer til skoleudvikling, lærersamarbejde og yderligere individuel tid. Hver lærer skal mindst have 50 timer. Timerne fordeles ved aftale. Indgås ikke aftale, fordeles 125 timer pr lærer af ledelsen blandt lærerne, og 30 timer pr. lærer fordeles blandt lærere med mere end 600 undervisningstimer. Enten 125 timer pr. lærerårsværk til et af flg. tre formål: - udvikling og samarbejde - udvikling, efter- og videreuddannelse - samarbejde. Eller 150 timer pr. lærerårsværk til samarbejde, udvikling samt efter- og videreuddannelse Timerne fordeles af skolen mellem lærerne, dog mindst med 50 timer pr. lærer. 3. Undervisningsbegreb (som er af betydning for undervisningsgodtgørelse/ tillæg pr. time) Undervisning foregår, når læreren skaber og fremmer processer, der øger elevernes kompetencer. Undervisning finder i princippet sted ved alle aktiviteter sammen med eleven/eleverne uanset organiseringen. Undervisning er den målrettede aktivitet, som de ansatte udfører mhp. at øge elevernes kompetencer. Undervisning i finder princippet sted i mange forskellige aktiviteter sammen med eleven/eleverne uanset organiseringen. Undervisning kræver forberedelse eller efterbehandling. Side 28

29 Folkeskolen 4. Overarbejde Læreren kan uden lokal aftale pålægges indtil 30 timers overarbejde. Vilkår for overarbejde ud over 30 timer aftales lokalt. Frie grundskoler Læreren kan pålægges overarbejde uden aftale. Der er taget højde for betaling af yderligere egentid i undervisningstillæg. 5. Arbejdstilrettelæggelse De timer, der er fastlagt i aktivitetsplanen, er bindende. 6. Udmøntning af arbejdstid Anbefaling af akkorder, timerammer og helhedsaftaler. Mødeplan er tilbagefald. Timer i aktivitetsplanen kan ændres med fremadrettet virkning, hvis forudsætningerne ændres. Ingen anbefalinger. De afgørende forskelle mellem aftalerne i folkeskolen og i de frie grundskoler ligger i reglerne og forudsætningerne for udmøntningen af arbejdstiden, hvor der på friskoleområdet ikke centralt er forudsat nogen bestemt måde for udmøntning. Endvidere har friskolerne større fleksibilitet ift. ændring af aktivitetsplaner, udmøntning af tid vedrørende puljer og ift. overarbejde. På de frie grundskoler er der ikke aftalt løntillæg for at indgå aftaler om akkord. Der er derimod aftalt et undervisningstillæg efter en progressiv skala, der virker som incitament til at påtage sig en ekstra undervisningsforpligtelse. Endelig er det centralt, at der er forskel på, hvad der regnes som undervisning, hvilket har betydning for undervisningstillæggets størrelse. Endvidere har folkeskolen et udvidet undervisningsbegreb, mens de frie grundskoler har et klassisk undervisningsbegreb. 15 Undervisningsbegrebet har ikke direkte sammenhæng med omfanget af individuel tid, men kan have betydning for den lokale aftale om vilkår for overarbejde. Der er ikke nævneværdig forskel på centrale bindinger af ressourcer. De centrale ressourcebindinger i form af individuel tid/egentid og 155-timerspulje/ puljer udgør i gennemsnit pr. lærer 530 timer ( timer) i folkeskolen og 525 timer ( timer) i de frie grundskoler - og ligger således på samme niveau. Såfremt der i folkeskolen ikke opnås aftale om udmøntning af 155- timerspuljen i folkeskolen, skal der blandt lærerne fordeles 30 timer pr. lærer som yderligere individuel tid. Foreløbige opgørelser peger på, at lærere i de frie skoler underviser ca. 1 time mere om ugen end lærere i folkeskolen. 15 Jf. bilag 2 om centrale begreber Side 29

30 Kapitel 3. Udviklingen i folkeskolelærernes arbejdstid og i folkeskolelovgivningen fra 1970 og til i dag 3.1. Udviklingen i folkeskolelærernes arbejdstidsregler fra 1970 og frem Der har i de sidste 13 år været to forskellige arbejdstidsmodeller for folkeskolen til afløsning af den arbejdstidsmodel, som i realiteten har fungeret siden begyndelsen af 1800-tallet. Ifm. tjenestemandsformen i 1969 fik centralorganisationerne adgang til at aftale løn- og arbejdsforhold mv., som ikke var reguleret i loven. Hermed blev den praksis, der havde været, hvorefter disse vilkår blev forhandlet med organisationerne, fastslået som en ret til at indgå aftale på linie med, hvad der gjaldt på overenskomstområde. Den første egentlige aftale blev indgået i Udviklingen i arbejdstidsmodeller fra 1970 og frem Aftalen fra 1970 baserede sig på, at læreren havde centralt aftalt undervisningsforpligtelse i form af et ugentligt skematimetal. Undervisningsforpligtelsen var fastsat under hensyn til, at læreren ud over forberedelse af undervisning havde pligt til at påtage sig at løse en række opgaver i tilknytning til undervisningen og skolen. Lærere, der havde særlige undervisnings- eller andre arbejdsopgaver, fik nedsat undervisningsforpligtelsen (reduktionstimer). Aftalen afskar reelt ledelsen et ledelsesrum, hvilket ved aftalens indgåelse afspejlede kulturen i folkeskolen, hvor det i hovedsagen var overladt til lærerne selv at tilrettelægge forskellige aktiviteter. Denne aftale blev efter forhandlinger i 1987, 1989, 1991 og 1992 afløst af den såkaldte UFØ-aftale, som opdelte arbejdstiden i Undervisning, Forberedelse og Øvrige opgaver. For hver times undervisning fik læreren en times forberedelse. For hver undervisningstime skulle der endvidere afsættes ½ time til Ø-tid til fordeling blandt lærerne. De øvrige opgaver blev tildelt lærerne individuelt. Målet med aftalen var at øge ledelsesrummet og fleksibiliteten i arbejdstilrettelæggelsen samt at synliggøre hele lærernes arbejdstid. Udviklingen af nye og ændrede undervisningsformer, utilfredshed med optælling, behov for større ledelsesrum, fleksibilitet samt et ønske om at øge undervisningstidens andel af arbejdstiden medførte i slutningen af 1990 erne krav om en ny aftale. 16 Ved overenskomstforhandlingerne i 1999 blev den nuværende aftale grundlagt. Med aftalen blev den matematiske sammenhæng mellem undervisnings- 16 Aftalen mellem Regeringen og KL om kommunernes økonomi for indeholdt følgende passus: Parterne er enige om ved de kommende overenskomstforhandlinger generelt at arbejde for en øget fleksibilitet ved tilrettelæggelse af arbejdstidsreglerne ved uddannelsesinstitutioner i både staten, kommunerne, og amterne. Målet er at øge undervisningstidens andel af arbejdstiden på disse institutioner. Dette er lagt til grund for den økonomiske aftale Side 30

31 omfang og tid til forberedelse ophævet, idet arbejdstiden blev opdelt i to hovedbestanddele: skoletid og individuel tid. Den individuelle tid blev aftalt til 375 timer til samtlige lærere uanset omfanget af undervisning. Skoletiden, som udgør den resterende tid, anvendes til undervisning, pauser og andre opgaver i relation til undervisningen og skolens virksomhed. Målsætningen for aftalen var i øvrigt, at arbejdsgiverparterne ønskede øget fokus på ledelse af folkeskolen mhp. at øge styringen på mål i stedet for styring på tidsforbrug. Endvidere ønskede parterne at skabe administrativ enkel planlægning og fleksibel organisering af undervisning samt at få skabt øget teamdannelse blandt lærerne Forskelle i aftalerne I tabel er den aftalte arbejdstidsregulering beskrevet for de tre arbejdstidsmodeller for folkeskolen. Der er lagt vægt på at præsentere bindinger i aftalen, der har betydning for ledelsesrum og fleksibilitet. Efter tabellen er disse emner uddybet ift. aftalerne. Tabel Den aftalte arbejdstidsregulering i de enkelte aftaletyper Pligtigt undervisningstimetal for perioden UFØ Skoletid Fastsættelse af arbejdstiden I undervisningstimer I arbejdstimer I arbejdstimer Årlig norm 977 undervisningstimer ekskl. ferie og fridage. (=733 klokketimer) 1924 timer inkl. ferie og fridage. Gns timer ekskl. ferie og fridage 1924 timer inkl. ferier og fridage. Gns timer ekskl. ferie og fridage Arbejdstid skolen kan disponere over Undervisningstimer Mødevirksomhed Sociale arrangementer 4 pædagogiske dage og lign. Undervisning Øvrige opgaver (bortset fra generel akkord) 15 pct. af F-tid til fælles forberedelse Skoletiden (ca timer) Opdeling af arbejdstid Ja, reelt i undervisningstimer og reduktioner Undervisning Forberedelse Øvrige opgaver - Individuel tid 375 timer - Skoletid (155-timerspulje til udvikling) (pauser) Centrale akkorder Reduktioner for bl.a. klasselærer, specialundervisning, opgaverettelse klasse, vejledning, skolebibliotek, ledelse af skolen, alder, ferie Forberedelse 1:1 (inkl. pauser) 70 timer til hver lærer til ustyrlige opgaver Klasselærer Lejrskole Aldersreduktion Individuel tid 375 timer Tilbagefaldsnormer for: - klasselærer - lejrskole timers pulje Side 31

32 Pligtigt undervisningstimetal for perioden UFØ Skoletid Aftalte ressourcestyringshåndtag Undervisningspligten og reduktioner Max. U Forberedelse Centrale akkorder Planer og akkorder er bindende Ø-tid skal udgøre mindst 50 % af U Individuel tid 155-timerspulje til udvikling og samarbejde, hvoraf hver lærer mindst skal have 50 timer Planer og akkorder er bindende Lektionslængde Ja aftalt til 45 min Nej, ikke reguleret Nej, ikke reguleret Opgaver udover undervisning Opgøres ikke konkret (bortset fra reduktioner), men er en pligt for læreren. For særlige funktioner oppebærer læreren kontant honorar Er aftalt som akkord eller opgøres konkret Fastlægges som timeramme, aftales som akkord eller opgøres Pauser Indgår på samme måde som opgaver ud over arbejdstiden Indgår i forberedelsestiden Indgår i skoletiden (men aftales oftest som akkord) Planlægning Ugeskema Arbejdsfordelingsplan Mødeplan Timeregnskab Aktivitetsplan og mødeplan/akkord Eller aktivitetsplan og helhedsaftale Planlægningskrav Al arbejdstid (ugeskema), der dog kunne indeholde vikartimer 98 pct. af arbejds-tiden skal være plan-lagt Al arbejdstid skal indgå i aktivitetsplan Opgørelse af arbejdstid På grundlag af ugentligt timetal * 40 tillagt midlertidige timer Mødeplan /akkord/ timerammer Mødeplan/akkord/timerammer/el. helhedsaftaler Ændring af plan Læreren kunne få yderligere opgaver, og andre timer inden for de planlagte undervisningstimer Læreren kunne få yderligere timer + ændret indhold i planlagte timer Læreren kan få yderligere timer + ændret indhold i planlagte timer inden for aktivitetsplanen Overførsel mellem skoleår Over- og undertimer kunne afspadseres hhv. tilspadseres Overtimer kan afspadseres Overtimer kan afspadseres Medvirken ved prøver Indgår i forpligtelsen Opgøres som Ø-tid Opgøres som skoletid Side 32

33 Pligtigt undervisningstimetal for perioden UFØ Skoletid Overarbejde Overarbejde er ikke begrænset Kilde. KL, Finansministeriet. Note: De angivne normer for perioden er tallene fra Overarbejde er ikke begrænset Overarbejde ud over 30 timer pr. lærer kan kun ske efter aftale med TR om vilkårene, medmindre der er tale om særlige tilfælde 3.2. Historisk udvikling af lovgivningen for folkeskolen Folkeskolelovens bestemmelser har ændret sig i takt med samfundets udvikling, og det har dermed også kravene til undervisningsformer og lærerroller. Arbejdstidsreglerne har tilsvarende udviklet sig, men inden for aftalesystemets rammer. Bestemmelserne i folkeskoleloven udgør en væsentlig rammebetingelse for organiseringen af folkeskolelærernes arbejdstid. Tilsammen udgør lovgivningen og aftalerne om lærernes arbejdstid den ramme, som folkeskolen udvikler sig inden for. At folkeskolelærernes arbejdstidsaftaler er med til at sætte rammen for skolens udvikling er atypisk ift. andre områder. I det følgende gøres rede for udviklingen i folkeskolelovens bestemmelser siden 1970, og samspillet mellem lovgivningen og arbejdstidsreglerne diskuteres Perioden Folkeskolen, som vi kender den i dag, blev grundlagt med folkeskoleloven fra I loven blev skolen fastlagt som en årig hovedskole, der kunne videreføres med en 9. og en 10. klasse og desuden kunne omfatte en 3-årig realafdeling. Få år senere blev det 8. og 9. skoleår gjort obligatorisk. Loven indeholdt også bestemmelser om skoleplaner og undervisningsplaner, herunder bestemmelser om undervisningstiden i de enkelte klasser, undervisningsfagene og deres timetal, mål for undervisningen og ferieplaner. Staten fastsatte nærmere regler om de enkelte fags indhold og omfang. Foruden de pligtige undervisningsopgaver skulle lærerne varetage en lang række øvrige opgaver, herunder mere udadvendte funktioner som forældresamarbejde, skolevejledning og senere også samarbejde med de sociale myndigheder. Disse krav til lærernes rolle voksede i løbet af 1970erne. En ny folkeskolelov blev vedtaget i 1975 og fortsatte uden væsentlige ændringer frem til Den indeholdt bestemmelser om 9.-årig undervisningspligt, Side 33

34 mulighed for etablering af grundkursus og udvidet kursus i visse fag på 8. og 9. klassetrin, undervisning i fysik/kemi samt fælles afgangsprøve i fagene dansk, regning/matematik, engelsk, tysk og fysik/kemi. For lærerne bestod udfordringen ved loven i at undervise elever i sammenholdte klasser. Undervisningsdifferentiering blev i modsætning til elevdifferentiering løsningen. I samme periode (1975) overgik statens finansiering af folkeskolen til statstilskud efter objektive udgiftskriterier (bloktilskud). Muligheden for en central styring af lærerskematimeforbruget blev fastholdt for at kunne sikre et vist mindsteniveau Arbejdstidsaftalens hensigtsmæssighed Arbejdstidsaftalen fra 1970 påvirkede mulighederne for at implementere de ændringer af folkeskolens virke, som var en konsekvens af folkeskoleloven fra Modellen med et fastlåst undervisningstimetal var for ufleksibelt, for det gav ikke rum til, at læreren kunne påtage sig nye opgaver, som faldt uden for den traditionelle klasseundervisning, uden at det medførte reduktioner i lærernes ugentlige undervisningstimetal og dermed færre skematimer eller alternativt overarbejdsbetaling. Med de nye krav til lærerens funktion var der et voksende behov for en ny og mere fleksibel arbejdstidsaftale. Med kravet om undervisning af elever med forskellige forudsætninger i sammenholdte klasser på klassetrin blev der behov for at kunne tilrettelægge undervisningen varieret og differentieret ift. eleverne. Samtidig var der behov for andre arbejdsformer end klasseundervisning, som frem til dette tidspunkt var den helt dominerende form for organisering af undervisningen Perioden I 1992 blev en ny arbejdstidsaftale indgået mellem KL og LC, som introducerede en anden arbejdstidsmodel end den, som i det store og hele havde været gældende siden 1970 (UFØ-modellen). Samtidig vedtog Folketinget i 1993 en ny folkeskolelov, som bl.a. skærpede kravet om undervisningsdifferentiering. Loven rummede endvidere en række nyskabelser: - Kursusdelingen efter 7. klasse blev afskaffet, men der blev mulighed for i perioder at danne hold af elever, der har behov for en særlig koncentreret undervisning på et nærmere afgrænset område. - Der blev indført en projektopgave som led i undervisningen på 9. og 10. klassetrin. Side 34

35 - Øget vægt på den enkelte elevs forudsætninger og udviklingstrin mhp. at give bedre forudsætninger for tilegnelse af kundskaber, færdigheder, værdier og holdninger. - Der skete en styrkelse af fremmedsprog engelsk fra 4. klasse og tysk/ fransk fra 7. klasse. - Indført undervisning i tværgående emner og problemstillinger. - Der blev indført faget natur/teknik. - Der kom flere undervisningstimer/løft af minimumstimetallet. - Klasselærerens rolle blev styrket. - Bedre muligheder for samarbejde med lokalsamfundet. - Skolebiblioteket fik en klar placering i loven. - Der blev nedsat er folkeskoleråd Arbejdstidsaftalens hensigtsmæssighed Arbejdstidsaftalen fra 1992 havde betydning for, i hvilket omfang de nye krav til folkeskolens virke, som folkeskoleloven fra 1993 havde medført, kunne implementeres uden større omkostninger. Introduktionen af undervisningsdifferentiering, projektopgaver og undervisning i tværgående emner og problemstillinger i lovgivningen om folkeskolen skabte behov for en mere fleksibel tilrettelæggelse af lærerens arbejdstid. Den tvungne sammenhæng mellem undervisning og forberedelse betød, at uanset hvor der skete en ændring, så havde det konsekvenser for beregningen af den samlede arbejdstid. Det var dermed ikke muligt at opnå en mere effektiv anvendelse af ressourcerne, f.eks. ved at en lærer underviste i samme fag i flere klasser på samme niveau eller to-lærerordninger. Dertil kom den omkostning, der lå i at overskride de centralt aftalte 750 timer til undervisning (á 60 minutter) om året pr. lærer. En overskridelse af dette loft medførte kontant betaling til læreren. Den nye folkeskolelov gav mulighed for i perioder at danne hold af elever, som havde behov for en særlig koncentreret undervisning på et nærmere afgrænset område. Lovgivningen skabte her nogle rammer, som den enkelte skole kunne tilpasse skolens og elevernes behov. Imidlertid var mulighederne for planlægningen af sådanne forløb begrænset i og med, at det skulle planlægges ved skoleårets start og indgå i planlægningen på et tidspunkt, hvor behovet for denne type indsats endnu ikke helt kunne overskues. Reglerne for ændring i tjenesteplaner mv. var for ufleksibel til, at potentialet i lovgivningen kunne udnyttes fuldt ud. Ændringen i arbejdstidsaftalen i 1995, som betød, at skolelederen kunne bestemme, at op til 15 pct. af lærernes forberedelse skulle gå til fælles forberedelse, skabte bedre muligheder for skolelederen for at implementere de nye lovkrav om undervisning i mere tværgående emner, samarbejde med lokalsam- Side 35

36 fundet og projektarbejder Denne øgede fleksibilitet forudsatte imidlertid, at disse timer fremgik af tjenesteplanen, som ikke kunne ændres i løbet af skoleåret uden varsel eller godtgørelse. Samlet set satte arbejdstidsaftalerne i perioden op til 1999 begrænsende rammer for udmøntningen af de lovgivningsmæssige ændringer i kravene til læreren. Skolelederen fik større mulighed for at planlægge lærerens tid forskelligt, hvilket var i tråd indførelsen af projekteksamen, tværgående problemstillinger mv. i folkeskoleloven, men prisen var detaljerede tjenesteplaner, som var vanskelige og omkostningsfulde at ændre på. Det forhold, at folkeskolelærernes arbejdstid skal aftales med lærerforeningerne, gør det vanskeligt for skolelederen at ændre i skoleplanlægningen i modsætning til andre områder, hvor ledelsesretten indebærer en ret for lederen til frit at disponere over medarbejdernes arbejdstid. Det har samtidig den konsekvens, at ændringer i lovgivningen først slår igennem senere i arbejdstidsaftalerne. Således er aftalen fra 1999 i bedre overensstemmelse med folkeskoleloven fra 1993 end den tidligere aftale fra Perioden 1999 til 2003 I 1999 blev der indgået en ny type arbejdstidsaftale mellem KL og LC med det mål at opnå større fleksibilitet i folkeskolelærernes arbejdstid med mulighed for at tilpasse den centrale arbejdstidsaftale til lokale forhold - altså højere grad af mål- og rammestyring på skolerne i stedet for en central fastlæggelse af hele arbejdstiden. Folkeskoleloven fra 2003 indeholder følgende ændringer: - En styrkelse af indskoling via indholdsbeskrivelser i børnehaveklassen. - En permanentgørelse af fleksible muligheder for kommunerne til at opretholde mindre skoler med fælles ledelse mellem flere skoler og mellem skole og dagtilbud. - Styrket undervisning i dansk og matematik via flere timer. - Fælles bindende nationale (trin)mål. - Styrkelse af naturfagene. - Styrkelse af undervisningen i historie og idræt. - Undervisningen i engelsk påbegyndes i 3. klasse. Med folkeskoleloven i 2003 har Regeringen således opstillet centrale mål for undervisningen og styrket de fag, hvor der i internationale sammenligninger er konstateret svagheder Arbejdstidsaftalens hensigtsmæssighed Bortfaldet af 1992-aftalens tvungne sammenhæng mellem undervisningstid og forberedelsestid i 1999-aftalen giver ledelsen bedre vilkår for at tilpasse ar- Side 36

37 bejdsopgaver og tidsforbrug til såvel skolens som den enkelte lærers behov. Dermed har kommunen og skoleledelsen større mulighed for at indrette skolen efter målene i folkeskoleloven fra Frigørelsen af forberedelsestiden fra undervisningstiden og det, at skoleledelsen bedre kan disponere over skoletiden end tidligere, medfører, at skolelederen i højere grad kan tildele den enkelte lærer opgaver og tid, som både passer til den enkelte lærer og skolens prioriteringer i tråd med folkeskolelovens intentioner. Side 37

38 Kapitel 4. Effekter af ændringerne i arbejdstidsaftalerne siden Effekter for ledelsesrum, fleksibilitet og anvendelsen af arbejdstid Udviklingen i ledelsesrummet Ledelsesrummet var som nævnt reelt fraværende i modellen fra Det handlede derfor primært om at fordele undervisningsopgaven og de opgaver, der udløste timereduktioner. Lærerne havde pligt til at samarbejde om tilrettelæggelse af undervisningen i det omfang undervisningsplanen nødvendiggjorde eller forudsatte dette. De opgaver, der lå ud over undervisningsopgaven og ud over forberedelse og tilrettelæggelse af denne, og som det påhvilede læreren at varetage (deltagelse i lærerråd, skole-hjemsamarbejde, lejrskoleophold, sociale opgaver vedr. eleverne mv.), var ikke i aftalen undtaget for ledelsesretten, men det var hovedsageligt overladt til lærerne selv at fordele og tilrettelægge disse opgaver. Med aftalen for 1992 får ledelsen adgang til at kunne pålægge lærerne fælles forberedelse på op til 15 pct. af tiden til forberedelse. Ø-tiden (ca. 300 timer) disponeres og fordeles mellem lærerne af ledelsen. Dog undtaget 70 timer, som blev afsat som akkord til alle lærere til varetagelse af såkaldte ustyrlige opgaver som bl.a. omfattede besvarelse af henvendelser fra elever og forældre uden for den skemalagte arbejdstid. Tilsvarende var klasselærerakkorden undtaget, som 2/3 af lærerne var omfattet af. Det var i aftalen et krav, at der skulle afsættes timer til Øvrige opgaver på skolen svarende til 50 pct. af undervisningstiden. I realiteten udgjorde dette krav dog ikke noget problem, idet skolerne generelt anvender flere timer til øvrige opgaver. Med aftalen fra 1999 brydes med den matematiske sammenhæng mellem undervisning og forberedelse. Alle (fuldtidsansatte) lærere er sikret mindst 375 timer til individuel tid, uanset hvor mange timer læreren underviser. Ved fastlæggelse af den enkelte lærers undervisningsomfang blev der skabt mulighed for at ledelsen kan tage hensyn til lærernes erfaring, elevernes forudsætninger, forskellige tilrettelæggelsesformer mv. Med aftalen flyttes elevernes frikvarterer fra forberedelsestiden til skoletiden, hvilket giver mulighed for at inddrage pausetiden i skolens samlede tilrettelæggelse af skolearbejdet og prioritering heraf. Endvidere flyttes noget fælles forberedelsestid til skoletiden. Ø-tidskravet bliver afløst af et krav om, at der mindst skal anvendes 155 timer pr. lærer til skolens samlede udvikling, hvoraf hver lærer mindst skal tildeles 50 timer. Side 38

39 Ud over de nævnte begrænsninger i ledelsesrummet (individuel tid og 155- timerspulje), indeholder 1999-aftalen bindinger, der begrænser ledelsesrummet ved bl.a.: - Kravet om, at der udarbejdes en aktivitetsplan, der fastlægger lærerens opgaver for normperioden (typisk 1 år) og det forventede tidsforbrug til opgaverne. - Detaljeringskrav i mødeplaner hvorefter tidspunktet for opgavernes placering og varighed fremgår. - Bestemmelser om, at timer i mødeplan og aktivitetsplan er bindende (opgaverne i planerne kan dog godt ændres). - At der som alternativ til planlægningsbestemmelserne indgås helhedsaftaler/akkorder. - Udmøntningen af 155-timerspuljen skal som udgangspunkt aftale med TR/kreds (aftalen indeholder tilbagefaldsbestemmelser). - Tilbagefaldsnorm for klasselæreropgaver/akkord, arbejdstid ved lejrskole mv. - Der kan kun pålægges overarbejde ud over 30 timer, i det omfang vilkårene på forhånd er aftalt med kredsen/tillidsrepræsentanten. - Begrænsning på 150 timer til vikararbejde i aktivitetsplan. - Aldersreduktion til lærere, der er fyldt 60 år på 175 timer. Den samlede vurdering af udviklingen er, at ledelsesrummet på regelsiden (dvs. efter selve aftalens bestemmelser) er øget i perioden, således at ledelsen principielt råder over flere timer af den samlede arbejdstid end tidligere. Imidlertid indebærer bestemmelserne og anbefalingerne om den konkrete udmøntning af folkeskolelærernes arbejdstid, at der ved den faktiske udmøntning i planer og aftaler sker en betydelig indskrænkning af ledelsesrummet. Der er fortsat mange aftale- og ressourcebindinger i aftalen, som virker konserverende på udvikling af skolerne, og som kan virke begrænsende på ledelsesrummet. Endvidere har lærerne fortsat råderet over en ikke ubetydelig del af arbejdstiden i form af den individuelle tid samt andre centralt og decentralt aftalte akkorder Udviklingen i fleksibiliteten Alle aftalerne fra 1970, 1992 og 1999 indeholder i varierende omfang barrierer for en fleksibel udnyttelse af lærernes arbejdskraft. Generelt er adgangen til at omdisponere og ændre i løbet af året ikke blevet væsentligt anderledes, end den var i Således er det grundlæggende i aftalerne, at udleverede planer låser ressourceforbruget fast. Det er dog muligt at omdisponere inden for de afsatte ressourcer til et givet formål, men ikke at reducere antallet af timer. Det er endvidere muligt at tillægge flere timer. Side 39

40 Med aftalen fra 1999 har det været helt centralt, at der på kommuneniveau og på skoleniveau søges indgået lokale akkorder og helhedsaftaler for at bane vej for mere rummelige aftaler og derfor øget fleksibilitet. Samtidig har det været hensigten at understøtte en ændret organisering af undervisning og andre opgaver i f.eks. selvstyrende teams. Når en akkord eller helhedsaftale er indgået, så overgår anvendelsen af denne del af arbejdstiden normalt til læreren eller lærerteamet. Dette påvirker ikke nødvendigvis ledelsens instruktionsbeføjelser til at udstikke retningslinier for, hvordan en opgave skal løses og at følge op på, om opgaven løses i overensstemmelse med det forudsatte men det fastlåser anvendelsen af ressourcer til bestemte opgaver, hvilket mindsker fleksibiliteten. Ses fleksibilitetsbegrebet som ledelsens adgang til at træffe andre dispositioner i løbet af året, kan den aftalebaserede udmøntning af arbejdstiden udgøre en væsentlig barriere. Hertil kommer at lærerkredsene ikke har delegeret aftalekompetencen til tillidsrepræsentanterne, og at kommunerne i stedet for at delegere til skolelederne i mange tilfælde aftaler en række forhold med lærerkredsen. Når aftaler indgås af eller med parter uden for skolen, bliver det alt andet lige vanskeligere at tage hensyn til forholdene på den enkelte skole, ligesom det ikke virker befordrende på skolelederens rum for ledelse. De enkelte kommuner og de enkelte lærerkredse har helt forskellige præferencer, hvilket kommer til udtryk i forskellige typer af aftaler 17 og forskelligt indhold i aftaler. I praksis er der derfor variation i de lokale aftaler kommunerne imellem for forholdsvist ensartede opgaver. Faktaboks 1. Styrkeforholdet ved de decentrale forhandlinger 76,0 pct. af kredsene er helt enige/enige i, at kredsen typisk er mere velforberedt end kommunen ved forhandlingerne. 3,8 pct. er helt uenige/uenige. 55,5 pct. af kredsene er helt enige/enige i, at det hovedsageligt er kredsen, der formulerer aftaleteksten. 7,0 pct. er helt uenige/uenige. Kilde: Lotte Bøgh (2005). Bilag: pp55. Det styrker formentlig ikke forhandlingspositionen og dermed det reelle ledelsesrum, at så mange kommuner overlader det til lærerkredsene at formulere aftaleteksten. Det bliver derfor lærerkredsen, der sætter dagordenen. For arbejdstid, der ikke omfattes af akkorder, timerammer eller helhedsaftaler, er det et krav, at ledelsen udarbejder en detaljeret mødeplan for læreren. Mødeplanlægningen opfattes som ressourcekrævende, ufleksibelt og ude at trit med, hvad der sædvanligvis kræves af planlægning på danske arbejdspladser. 17 Lotte Bøgh (2005): p81. Side 40

41 Særligt kravene om på mødeplanen at angive hvilke opgaver, der skal løses, er vidtgående, selv om alle har en interesse i, at læreren i rimelig tid forinden er bekendt med, hvilke undervisningsopgaver der skal løses. Sammenfattende kan det siges, at arbejdstidsaftalens rammer og udmøntningen af arbejdstidsaftalen i betydeligt omfang begrænser ledelsens muligheder for at omdisponere i løbet af året. Der er derfor megen stivhed i aftalen Effekten på anvendelsen af arbejdstiden Siden 1970 er der sket en markant reduktion af nettoarbejdstiden på arbejdsmarkedet som følge af den generelle nedsættelse af den ugentlige arbejdstid fra 41,75 timer pr. uge i 1970 til de nuværende 37 timer pr. uge samt ferieforlængelsen fra 3 ugers ferie til 5 ugers ferie. Samlet set er nettoarbejdstiden på arbejdsmarkedet i perioden fra 1970 til i dag reduceret med ca. 17 pct. Hertil kommer 5 særlige feriedage, som kan afvikles eller udbetales efter lærerens eget valg. I figur er lærernes gennemsnitlige fordeling af arbejdstiden ekskl. ferier og fridage illustreret for 1970, 1989 og 2004/5. Det statistiske grundlag for opgørelse af lærernes arbejdstid er ikke helt sammenligneligt over tid, bl.a. pga. ændring af undervisningsbegrebet og ændringer i den statistiske metode. Undervisningsministeriets skolestatistik indsamles således fra år 2000 pga. det udvidede undervisningsbegreb. Tidligere statistik er baseret på det, der klassisk opfattes som undervisning (klasseundervisning). Forskellen består bl.a. i, at en række aktiviteter med eleverne, f.eks. sociale arrangementer, nu fuldt ud indgår som undervisningstid. Der findes ikke statistik, der belyser forskellen mellem de to undervisningsbegreber, hvorfor omfanget af undervisning i 2004/5 er baseret på et skøn. Der må af de nævnte årsager tages et vist forbehold for sammenligning over tid. Tallene for 1970 og 1989 dækker perioden med arbejdstidsaftaler med pligtigt undervisningstimetal. Der findes ikke tilgængelige pålidelige data, der belyser perioden med ØFU-aftaler, dvs. fra 1992 til Tallet fra 2004/5 er baseret på et skøn med udgangspunkt i stikprøver indsamlet af KL samt udtræk fra Undervisningsministeriets skolestatistik. Fordelingen 1970 og 1989 på pauser, forberedelse og andre opgaver er beregnet ud fra forudsætningerne for folkeskolelærernes arbejdstidsaftale. Det fremgår af figur 4.1.1, at omfanget af den gennemsnitlige undervisning pr. lærer i perioden 1970 til 2004/5 er faldet. På grundlag af det foreliggende skøn for 2004/5, kan det konstateres, at det gennemsnitlige antal undervisningstimer pr. lærer har stabiliseret sig på et i international sammenhæng for lavt niveau på ca. 630 timer, svarende til 3 timer og 9 minutters undervisning pr. dag. Side 41

42 Figur Gennemsnitlig lærers fordeling af nettoarbejdstid i 1970, 1989 og 2004/ timer /5 skøn forberedelse pauser andre opgaver/red undervisning Kilde: Undervisningsministeriet, KL. Note. Undervisningsomfang for 2005 er skønnet på grundlag af KL s stikprøver. Fordelingen på pauser, forberedelse og andre opgaver/reduktioner er beregnet på grundlag af forudsætningerne for indgåelse af aftaler for Det synes ikke at have haft nogen effekt, at pauser (elevernes frikvarterer) er blevet en del af den tid, som skoleledelsen kan disponere over. Således udgør pauserne samme antal timer i 2004/5 som i Figur viser endvidere, at der er sket et mindre fald i den gennemsnitlige forberedelsestid pr. lærer fra 1989 til Dette er ikke nødvendigvis reelt, idet det delvist kan tilskrives at lærernes samarbejde vedr. undervisningen (fælles forberedelse) i 1989 forudsætningsvist var en del af forberedelsestiden, mens det i 2005 indgår i øvrige opgaver. I figur er den relative fordeling af lærernes arbejdstid ekskl. ferier og fridage illustreret for 1970, 1989 og 2004/5. Figuren baserer sig på samme talgrundlag som figur Figuren viser, at lærerne i gennemsnit i 2004/5 relativt betragtet bruger en lidt større del af arbejdstiden på undervisning end både i 1970 og Omfanget af tid til andre opgaver er steget i perioden fra 1970 såvel relativt som absolut. Side 42

43 Figur Relativ fordeling af lærernes gennemsnitlige nettoarbejdstid 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 30,1 25,9 23,6 10,6 10,9 10,5 23,0 27,0 28,0 36,3 36,5 37, /5 skøn forberedelse pauser andre opgaver/red undervisning Bemærkninger: Se bemærkninger og note til Figur Figur og illustrerer, at arbejdstidsreformerne i 1992 og 1999, der har indebåret en mindre grad af central regulering og et øget lokalt råderum, har muliggjort en vis tilpasning af sammensætningen af lærernes arbejdstid, der på trods af et fald af nettoarbejdstiden, i al væsentlighed ikke er gået ud over tiden til undervisning. Det skal understreges, at der er tale om et skøn i 2004/5, og at den videre analyse vil give et mere nøjagtigt billede af den aktuelle situation. Resultatet for figur og må derfor tages med et vist forbehold Arbejdstidsreglernes betydning for forhandlingstemaer Arbejdstidsreglernes udformning og opbygning har dels sat grænser for mulighederne for at kunne aftale ændringer, dels været med til at sætte dagsordenen ift. forhandlingstemaerne ved aftale- og overenskomstfornyelsen Aftalerettens betydning I alle aftalerne fra er der taget stilling til både afregningen af tidsforbruget til lærernes forskellige kategorier af arbejdsopgaver, og hvordan lærernes arbejde skal planlægges, herunder antal undervisningstimer, forberedelsestid og tid til andre opgaver. I 1992 blev indgåelse af en ny arbejdstidsaftale betinget af, at aftalen skulle være ressourceneutral. Lærerne betingede sig endvidere ved aftalen i 1992, at aftaleretten ikke blev svækket. Begge forhold indebar, at man ved overgangen til en ny arbejdstidsaftale i 1992 forhandlede inden for en given ressource, samt at det ikke var muligt at Side 43

44 opnå forlig med LC uden centralt at opretholde en aftaledækning på både tid og arbejdsindhold for størstedelen af arbejdstiden. LCs forudsætninger for at indgå aftalen i 1999 var, at det principielt skete under de samme betingelser som de tidligere aftaler. Aftaleretten kommer dog noget anderledes til udtryk. Aftalen har som forudsætning, at de lokale parter aftaler det samlede tidsforbrug til hovedparten af lærernes arbejdsopgaver undervisning, klasselærerfunktionen, særlige funktioner osv. Forhandlinger beskrives i aftalen til at skulle foregå på såvel kommune- som skoleniveau. Kan de lokale parter ikke opnå enighed, har de centrale parter i en række tilbagefaldsbestemmelser fastlagt timeforbruget til opgaverne. Aftaleretten er således delvist decentraliseret. Lærernes aftaleret på arbejdstiden må anses for det forhold, der i praksis har været den væsentligste barriere mod ændringer af lærernes arbejdsforhold, fordi aftalerne ikke blot har reguleret rammerne for arbejdstiden, men også har omfattet indhold og ressourceanvendelse Påvirkningen af forhandlingstemaer Aftalernes udformning og indhold har også påvirket forhandlingstemaerne gennem perioden. Aftalen fra 1970 Pligtigt undervisningstimetal I aftalemodellen fra 1970 var forhandlingstemaet først og fremmest, hvor stort det pligtige undervisningstimetal skulle være henset til de forpligtelser, det var forudsat, at læreren skulle løse ud over forberedelsen og tilrettelæggelsen af undervisningen. Ændringer i lærernes generelle forpligtelser, f.eks. som følge af den samfundsmæssige udvikling, eller som følge af ændringer i folkeskoleloven, gav således anledning til krav om nedsættelse af det pligtige timetal. Ændringer, som ikke vedrørte alle lærergrupper eller alle klasser, medførte både krav om justering af eksisterende reduktioner for særlige undervisningsforpligtelser eller særlige opgaver samt krav om stadig flere reduktioner. Endelig skulle generelle arbejdstidsnedsættelser og ferieforlængelser omregnes til et pligtigt timetal. Aftalen fra UFØ-modellen Med UFØ-modellen bortfaldt en række centrale forhandlingstemaer. Bl.a. behovet for ændringer i tidsanvendelse som følge af nye og ændrede krav og opgaver blev i højere grad overladt til den lokale ledelse. Side 44

45 Derimod blev der i forhandlingerne fokus på, hvorledes ledelserne skulle forvalte det øgede ledelsesrum, hvilket medførte krav om regler og rammer for planlægning, indgåelse af lokale aftaler mv. Visse elementer fra den gamle aftale blev videreført som centrale akkorder (bl.a. akkord vedr. ustyrlige opgaver og klasselærerakkord), hvilket opretholdt disse elementer som forhandlingstemaer. 1:1 forholdet mellem undervisning og forberedelse blev af ledelserne opfattet som en barriere for at udvikle undervisningsformer og tilrettelægge undervisningen fleksibelt, hvilket bl.a. medførte ønske fra arbejdsgiverside om at få dispositionsret over noget af forberedelsestiden til fælles forberedelse. Aftalen fra Skoletidsmodellen Ved indgåelse af aftalen, der opdeler lærerens arbejdstid i skoletid og individuel tid, var det helt centrale tema ressourceforbruget ved undervisning. Arbejdsgiverne ønskede at kunne tilpasse tidsforbruget til forberedelse til varierende undervisningsformer, holddannelser, elevernes behov, lærerens erfaring mv. Ledelsen råderum contra lærernes autonomi blev et andet centralt tema ved forhandlingerne, som mundede ud i en decentral aftalemodel, der forsøger at gøre op med uhensigtsmæssigt tælleri og kontrol samt med bureaukratiske planlægningskrav. Udmøntningen (tælleri/bureaukrati) af folkeskolelærernes arbejdstid, adgangen til at lede i folkeskolen og lærernes ønske om et professionelt råderum har været de centrale temaer ved OK Aftalemodellernes effekt på arbejdskultur De forskellige arbejdstidsmodeller og udmøntningen af disse har på forskellig måde understøttet eller udviklet en bestemt arbejdskultur. Modellen fra Pligtigt undervisningstimetal. Arbejdstidsmodellen med pligtigt undervisningstimetal udsprang af det, der kan betegnes som enelærer-skolen, hvor læreren forberedte og gennemførte egen undervisning i egen klasse i egen lektion. Læreren havde høj grad af autonomi, hvor læreren selv inden for givne lovgivningsmæssige rammer styrede undervisningen, og hvad der i øvrigt skulle foregå. Et andet træk ved aftalen var, at det var en gennemsnitsmodel, som i princippet tillagde alle lærere samme undervisningsbyrde uanset undervisningens form, indhold og elevernes eller lærernes erfaring. Arbejdstidsaftalen byggede på, at forskelle i arbejdsbyrde ville udligne sig over tid. Side 45

46 Modellen kan siges at have underbygget den stærke professionelle autonomi og høje grad af lighedsideologi 18 blandt lærerne. Modellen fra UFØ-aftalen Både lighedsideologien og lærerautonomien kan genfindes i UFØ-aftalen i form af samme forberedelsesnormer, ens akkorder på ustyrlige opgaver og klasselærerfunktionen, samt ved aftalens præcisering af, at ledelsen ikke har indflydelse på tilrettelæggelse af lærerens forberedelsestid mv. Med UFØ-aftalen kunne lærerne tildeles opgaver og tid til at løse disse individuelt. Dette medførte sammen med aftalens formål om at synliggøre hele lærerens arbejdstid at der blev ført regnskab med, at den tildelte tid svarede til den tid det faktisk tog at løse en given opgave. Aftalen blev kritiseret for at fremme en lønarbejderkultur, hvor lærerne kun ydede det de fik timer for. Samtidig blev aftalen kritiseret for at bygge på kontrol og mistillid. Modellen fra Skoletidsaftalen Den nuværende arbejdstidsaftale for folkeskolen kan bedst karakteriseres ud fra en forhandlingskultur, fordi parterne har forudsat en række elementer forhandlet decentralt på kommuneniveau/skoleniveau og fordi parterne har anbefalet indgåelse af akkorder, timerammer og helhedsaftaler. Hensigten har været at nedtone ulemperne ved lønarbejderkulturen og samtidig reducere kontrolelementet gennem et større professionelt råderum. Faktaboks 2. DLF s lærerkredsformænds holdning til arbejdstidsaftalen og arbejdskultur 73,1 pct. af DLF s lærerkredsformænd er helt enige/enige i, at detaljerede arbejdstidsaftaler beskytter lærerne mod at blive udnyttet. 73,1 pct. af DLF s lærerkredsformænd er helt enige/enige i, at detaljerede arbejdstidsaftaler kan udgøre en begrænsning på lærernes frihed til at tilrettelægge undervisningen. 82,1 pct. af DLF s lærerkredsformænd anfører, at lærerne kun skal bruge tildelt tid. 6,4 pct. mener, at lærerne skal løse opgaven professionelt uanset tidstildeling. Kilde: Lotte Bøgh (2005). Bilag: pp Flere forhold tyder på, at lønarbejderkulturen stadigvæk eksisterer, og at det har uhensigtsmæssige konsekvenser for udmøntningen af arbejdstidsaftalen. Især kan peges på de detaljerede krav til planlægning, hvor den enkelte opgave skal tidsfastsættes, og at kommuneakkorder/skoleakkorder indgås for forholdsvis konkrete opgaver. Dette giver opmærksomhed på lærerens marginale tidsforbrug for løsning af den konkrete opgave og manglende fokus på lærerens samlede arbejdsbelastning, jf. faktaboks Jesper Due og Jørgen Steen Madsen, Lærerne og OK99: ændrede arbejdsformer og nye arbejdstidsregler. Side 46

47 Kulturtrækkene fra tidligere aftaler er at genfinde i terminologien i arbejdstidsaftalen, f.eks. ved at helhedsaftaler bygger på en underliggende opdeling af arbejdstiden i mindre enheder. Forhandlingskulturen, særligt når den udøves mellem professionelle parter (kommune og kreds), kan indebære, at omfang og anvendelse af ressourcer ikke fastlægges ud fra rene saglige skøn og prioriteringer, men indgår i en samlet afvejning af et forhandlingsresultat, herunder lærerorganisationens almindelige interessevaretagelse. Side 47

48 Kapitel 5. Optakt til 2. fase af udvalgets analyse af folkeskolelærernes arbejdstid Udvalget om analyse af folkeskolelærernes arbejdstid har i denne første delrapport med udgangspunkt i eksisterende materiale fremført konklusioner om folkeskolelærernes arbejdstidsaftaler og peget på, hvilke forhold omkring lærernes arbejdstid, det er relevant at analysere ved videre undersøgelser. I den anden fase af udvalgets arbejde i perioden 1. marts 2006 til 1. februar 2007 vil udvalget indsamle data til at belyse folkeskolelærernes arbejdstid helt konkret, herunder få dokumenteret, hvor stor en del af folkeskolelærernes arbejdstid, der reelt går til at undervise. Udvalget tilrettelægger selv en plan for delrapportering for denne periode, og den endelige afrapportering foreligger inden den 1. februar. I planlægningen vil udvalget bestræbe sig på at fremlægge materiale om folkeskolelærernes arbejdstid, der kan indgå som inspirationsog baggrundsmateriale til forberedelse af lokale forhandlinger om arbejdstid for skoleåret 2007/2008. Formålet med undersøgelsen er samtidig at afdække forskelligheder i omfanget af undervisning mellem kommuner og skoler og at undersøge, om en bestemt måde at udmønte den centrale arbejdstidsaftale lokalt medfører, at lærerne underviser mere eller mindre. Udvalget vil samtidig sammenholde folkeskolelærernes arbejdstidsaftale med arbejdstidsreglerne for andre relevante personalegrupper og lærergrupper i udvalgte lande. Disse sammenligninger vil både bidrage til at sætte den danske arbejdstidsaftale i perspektiv og indgå som inspiration til, hvordan en arbejdstidsaftale også kan indrettes. Endvidere vil udvalget indhente data, der kan belyse, hvilke barrierer for ledelse og fleksibilitet ift. en målrettet anvendelse af lærerressourcerne, som eksisterer på de enkelte skoler og i kommunerne. Analysen skal bidrage til at belyse, i hvilket omfang der er et potentiale, som kan gøre det muligt bl.a. at øge omfanget af undervisning. Mhp. en vurdering af, om der er behov for lovgivningsmæssige eller andre initiativer, gennemføres endvidere en analyse af eventuelle ubalancer mellem for det første hensynet til behovet for øget ledelsesrum, kvalitet, effektivitet og fleksibilitet i folkeskolen, for det andet bestemmelserne i lovgivningen og for det tredje de redskaber, rammer og muligheder, som overenskomsten, herunder arbejdstidsaftalen, giver. Side 48

49 Bilag 1. Kommissorium for udvalget KL Finansministeriet Undervisningsministeriet 14. december 2005 Kommissorium for analyse af folkeskolelærernes arbejdstid Folkeskolen har i de senere år været i fokus. De internationale sammenligninger, der er foretaget, har rokket ved forestillingen om, at den danske folkeskole er verdens bedste, og der er i flere sammenhænge peget på, at lærernes arbejdstidsaftale er for restriktiv og for lidt fleksibel. Der er peget på, at ledelsesrummet er for lille til, at den enkelte skoleleder kan varetage en egentlig ledelse, og skolelederen har begrænsede muligheder for at råde over lærernes arbejdstid. Endelig er det blevet påpeget, at danske folkeskolelærere gennemgående underviser mindre end lærere i lande, som vi normalt sammenligner os med. Ifm. forhandlingerne om den kommunale økonomi i foråret 2005 er det derfor mellem Regeringen og KL blevet aftalt, at der gennemføres en analyse af folkeskolelærernes arbejdstid ift. de opnåede effekter. Analysen gennemføres af et udvalg med deltagelse af KL, Undervisningsministeriet og Finansministeriet inden for rammerne af samarbejdsprojektet mellem regeringen og KL. Udvalget skal beskrive og analysere såvel den nuværende som tidligere aftaler, herunder hvilken betydning den centrale arbejdstidsaftale sammen med de lokalt indgåede kommunale aftaler har på undervisningens omfang pr. lærer og det lokale råderum. Udvalget skal konkret kortlægge: Variationen i lokalt indgåede kommunale aftaler, f.eks. helhedsaftaler, kommuneakkorder kombineret med timerammer, eller evt. lokale arbejdstidsaftaler indgået på grundlag af Rammeaftale om decentrale arbejdstidsaftaler. Undervisningens omfang pr. lærer og variationen heri mellem kommuner og inden for den enkelte kommune, og om muligt indenfor den enkelte skole. Sammenhængen mellem lokalt indgåede kommunale aftalers karakter og undervisningsomfanget pr. lærer. Det ledelsesmæssige råderum for disponering over ressourcer på den enkelte skole, efter indgåelse af lokale aftaler. Side 49

50 Hvilke faktorer, der er afgørende for forskelle i antallet af undervisningstimer kommuner og skoler imellem. F.eks. i hvilket omfang lokale prioriteringer af lærernes opgaver har betydning for, hvor mange timer den enkelte lærer underviser. Udvalget skal ligeledes foretage internationale sammenligninger af lærernes arbejdstid, herunder undervisningens omfang pr. lærer, samt sammenligninger ift. de frie grundskoler. Udvalget skal ifm. kortlægningen pege på barrierer for ledelse og fleksibilitet ift. en målrettet anvendelse af lærerressourcerne til bl.a. undervisning. Denne kortlægning kan indgå som inspirations- og baggrundsmateriale til forberedelse af lokale forhandlinger om arbejdstid og overenskomstforhandlingerne i Udvalget skal afslutte sit arbejde 1. februar 2007, og arbejdet tilrettelægges i to faser. I den første fase koncentrerer udvalget sig om de analyser, der kan gennemføres uden kommunale data. Der gives i den sammenhæng en 1. delrapportering inden den 1. marts I den anden fase gennemføres de analyser, der forudsætter kommunale data, og udvalget tilrettelægger selv en plan for delrapportering. Udvalget sammensættes af repræsentanter fra Undervisningsministeriet, Finansministeriet (formand) og KL. Hovedansvaret for sekretariatsarbejdet forankres i Personalestyrelsen. Side 50

51 Bilag 2. Centrale begreber i diskussionen om folkeskolelærernes arbejdstid Det er en forudsætning for at kunne gennemføre en valid analyse af folkeskolelærernes arbejdstid, at analysen er præcis i sit design. Det skal klart fremgå, hvad der diskuteres og analyseres. Forudsætningen for dette er, at undersøgelsen og analysen tager udgangspunkt i forståelige og entydige begreber. Der kan identificeres en række centrale nøglebegreber i en analyse af folkeskolelærernes arbejdstid. For undervisning sondres mellem det klassiske undervisningsbegreb og det udvidede undervisningsbegreb. Det klassiske undervisningsbegreb svarer til egentlige konfrontationstimer: Undervisning kan defineres som de undervisningsaktiviteter, der er fastlagt i folkeskoleloven. (klassisk undervisningsbegreb) Undervisningsbegrebet er et vanskeligt begreb at håndtere, fordi det er fastlagt forskelligt i loven og aftalerne. Endvidere gør udviklingen i undervisningsbegrebet det vanskeligt at sammenligne omfanget af undervisning over tid, da undervisning har omfattet forskellige opgaver i forskellige perioder. Før 1999 blev undervisning alene defineret ift. folkeskolelovens paragraf om fastsættelse af timetallet. I den nuværende folkeskolelov er det 16. En snæver forståelse af undervisningsbegrebet er undervisning forstået som planlagt hold/klasse/individuel-undervisningstime pr. lærerårsværk. Dette snævre undervisningsbegreb ligger til grund for 1. del af analysen af folkeskolelærernes arbejdstid, som blev fremlagt ved rapport den 1. marts I arbejdstidsaftalens 3 defineres undervisning som det udvidede undervisningsbegreb: Undervisning foregår, når lærere skaber og fremmer processer, der øger elevens kompetencer. Ud over undervisning som klasseundervisning, holdundervisning og individuel undervisning finder undervisning i princippet sted ved alle aktiviteter sammen med eleven/eleverne uanet organiseringen, eksempelvis gennem følgende aktiviteter: gruppearbejde, rådgivning/sparring/vejledning, løbende evaluering, målfastsættelse og evaluering, elevsamtaler, lejrskoler/ekskursioner samt sociale og kulturelle arrangementer. Ved økonomiaftalen i 1999 var KL og Regeringen enige om en bredere forståelse af undervisning, det såkaldte udvidede undervisningsbegreb. Æn- Side 51

52 dringen af undervisningsbegrebet afspejler et skred i, hvad det vil sige at være lærer og at undervise. Undervisning udgør i henhold til aftalerne ikke kun klasseundervisning o.l., men al direkte kontakt med eleverne, jf. aftalens 3. Begrundelsen for at knæsætte et udvidet undervisningsbegreb var, at aktiviteterne er med til at opfylde folkeskolens formålsparagraf. Generelt antages det udvidede undervisningsbegreb at være ca. 10 pct. større end det klassiske undervisningsbegreb. Eftersom kommunerne og skolerne registrerer det udvidede undervisningsbegreb både i aftalerne, ved indberetninger til UNI-C og i lærernes aktivitetsplaner, er den empiriske analyse af folkeskolelærernes arbejdstid baseret på det udvidede undervisningsbegreb og kun baseret på det snævre undervisningsbegreb i det omfang, at det er muligt at udskille det fra det udvidede. Ledelse er i denne analyse defineret som administrativ ledelse forstået som: Retten til at definere opgavers art, indhold, tidsforbrug og tidsmæssige placering Analysen om folkeskolelærernes arbejdstid har fokus på administrativ ledelse i form af retten til at lede og fordele tid og arbejdsopgaver blandt medarbejderne. Denne klassiske tilgang til ledelse anvendes alene til at beskrive og kvantificere ledelsesrummet. Analysen inddrager ikke andre helt nødvendige ledelsesformer, f.eks. Human Ressource Ledelse og pædagogisk ledelse hvor skolelederen leder på indhold og resultater med udgangspunkt i mål, værdier, motivation og kompetenceudvikling. Fleksibilitet i bliver dette projekt defineret som: Retten til løbende at omdisponere opgavers art, indhold, tidsforbrug og tidsmæssige placering. Fleksibilitet er tæt knyttet til ledelsesbegrebet, men søges defineret således, at det mindst muligt overlapper med ledelsesbegrebet. En sådan gensidig afgrænsning mellem de to begreber vil lette den empiriske analyse og afklaring af, om barriererne på folkeskolerne opleves som værende et spørgsmål om manglende fleksibilitet eller manglende ledelsesrum eller begge. Ledelsesrum udgøres af omfanget af ledelse defineret som: Ledelsens mulighed for frit at kunne definere den enkelte lærers arbejdsopgaver, herunder art, indhold, tidsforbrug og tidsmæssige placering. Ledelsesrummet udgøres af mængden af de ressourcer tid, opgaver, medarbejdere som ledelsen har ret til at disponere over. Ledelsesrummet kan be- Side 52

53 skrives som et kontinuum mellem fuldkommen dispositionsret over den enkelte lærers tid og opgaver og en fuldkommen aftalereguleret fordeling af lærernes tid og opgaver. Størrelsen på ledelsesrummet er både reguleret ved lovgivning og ved aftaler. Lovgivning inden for skolesektoren fastsætter retningslinier, som skaber bestemte forudsætninger for udmøntningen af ledelsesrummet på skolerne. Eksempelvis indeholder folkeskoleloven bestemmelser om minimumstimetal i visse fag, og det sætter barrierer for, hvilket timetal der kan indgås aftale om centralt eller lokalt. Økonomiaftalerne og arbejdstidsaftalerne skaber ligeledes bestemte forudsætninger for udmøntningen af det lokale ledelsesrum inden for rammerne af lovgivningen. Lovgivningen definerer dermed den yderste ramme, inden for hvilken at aftalesystemet fungerer, og den betinger dermed omfanget af ledelsesrum. I udgangspunktet kan ledelsesrummet således betragtes som frit, men gjort mindre som følge af begrænsninger i form af lovgivning og aftalemæssige bindinger. De aftalemæssige bindinger, som kan begrænse et ledelsesrum kan både være forårsaget af bindinger fastlagt ved centrale aftaler og som følge af lokale aftaler. Det kan eksempelvis være bindinger som følge af aftale om at anvende en vis mængde tid på et bestemt formål - som f.eks. ledelse og samarbejde eller på en bestemt opgave som f.eks. en klasselærerfunktion. Ved lærerens autonomi forstås: At prioriteringer og beslutninger om opgavers art, indhold, tidsforbrug eller tidsmæssige placering overlades til læreren selv Ledelsesrummet og lærernes autonomi er hinandens modpoler og indgår i et elastisk forhold. Jo mere, der er overladt til lærernes egen afgørelse, desto mindre grad af ledelsesrum har ledelsen at handle inden for. Lærernes autonomi er knyttet til det at være professionel og blive anerkendt som professionel, og dermed også det at besidde autoriteten til selv at disponere over deres arbejde, tid og opgaver. Ved metodefrihed forstås: At den enkelte lærer har ret til selv at vælge de pædagogiske veje til at opnå et givent undervisningsmål Metodefrihed kan således betragtes som lærerautonomi med hensyn til valget af undervisningsmetode. Side 53

54 Lærernes metodefrihed er et historisk betinget begreb. Begrebet fremgår ikke direkte af folkeskoleloven, men denne angiver en række forhold, der begrænser en eventuel frihed for lærerens valg af metode. Blandt disse forhold kan nævnes formålsbestemmelser, bekendtgørelser med trin- og slutmål for undervisningen og de i kommunalbestyrelsen vedtagne læseplaner og beskrivelser af udviklingen i undervisningen frem mod trin og slutmål samt at skolebestyrelsen skal godkende undervisningsmidler m.v. Hertil kommer at metodevalg i videst muligt omfang skal foregå i samarbejde mellem lærerne og eleven. Muligheden for den enkelte lærers metodefrihed begrænses endvidere, hvor der er tale om flere læreres samarbejde, eksempelvis i et team. Endelig og ikke mindst vigtigt begrænses metodefriheden af ledelsesretten, og metodefriheden kan have form af delegering, der kan trækkes tilbage. I arbejdstidsaftalen er metodefrihed ikke nævnt. Dog kan det forhold, at den individuelle tid ligger uden for skolens dispositionsbeføjelse, tages som udtryk for, at læreren for så vidt angår sin egen forberedelse har autonomi. Side 54