Bygherreforeningens Partneringpolitik og vejsektorens samarbejdsmæssige udfordringer 1

Transkript

1 Bygherreforeningens Partneringpolitik og vejsektorens samarbejdsmæssige udfordringer 1 Henrik L. Bang, sekretariatsleder Bygherreforeningen hlb@bygherreforeningen.dk I byggeriet har man siden midt-1990erne arbejdet med anvendelse af samarbejdsformen partnering, som har nået stor udbredelse. Udviklingen skal ses på baggrund af internationale erfaringer og er i Danmark blevet drevet frem af især Erhvervs- og Byggestyrelsen samt de store entreprenørfirmaer. Bygherreforeningen har via formuleringen af en Partneringpolitik markeret nogle principper for, hvordan bygherrerne bør indgå i partneringsamarbejder, samt nogle bud på, hvordan udviklingen af partnering kunne forløbe fremover. Vejsektoren kan sandsynligvis bruge nogle af byggeriets partneringerfaringer til at håndtere de samarbejdsmæssige udfordringer, der tegner sig på området. Nogle eksempler på sådanne udfordringer præsenteres til debat herunder temaer som totalentreprise, totaløkonomi, OPP, strukturreform og ind-/udlicitering. I denne artikel fremlægger jeg udviklingen af samarbejdsformen partnering i dansk byggeri til debat. Jeg tager udgangspunkt i de drøftelser, der i Bygherreforeningen har været ført om partnering de seneste par år og som mundede ud i udarbejdelsen af en Partneringpolitik. 2 Udbredelsen af partnering som samarbejdsform hilses velkommen af Bygherreforeningen, idet partnering på sigt er til glæde for alle byggeriets parter. Det kræver dog, at den valgte form for partnering er tilpasset behovene i den aktuelle byggesag. Det er også nødvendigt at interessenterne i bygge- og anlægssektoren forholder sig til udviklingen af partnering som en løbende læreproces, hvilket kræver åben diskussion af såvel gode som dårlige erfaringer. Fra Bygherreforeningens side blev udarbejdelsen af Partneringpolitikken iværksat for at være med til at præge udviklingen af partnering. Baggrunden var en grundlæggende holdning om, at partnering rummer store potentielle fordele for hele bygge- og anlægssektorens udvikling. Modsat kan partnering let få et dårligt rygte, hvis udviklingen forceres, hvis sektoren ikke formår at lære af sine erfaringer, hvis begrebet skamrides af enkeltaktører, hvis markante enkeltprojekter kuldsejler etc. Formålet var således at skabe debat og refleksion om udviklingen af partnering. Udgivelsen af en partneringpolitk Udgivelsen af Bygherreforeningens Partneringpolitik skal ses som et partsindlæg i debatten. Politikken indeholder en præcisering af hvad partnering betyder for bygherrer, hvori der blandt andet står, at partnering skal opfattes som en samarbejdsform med fokus på tidlig inddragelse af alle parters kompetencer og med det formål at opnå en projektoptimering, så man derved får et bedre udgangspunkt for hele byggeprocessen. Med Partneringpolitikkens formuleringer er foretaget nogle bevidste valg (og fravalg), når man sammenligner med definitionerne fra Erhvervs- og Byggestyrelsens og fra Byggeriets Evaluerings Centers partneringtemagruppe. 3 1 Bygherreforeningen er en interesseorganisation for professionelle bygherrer, som stiftedes i Foreningen har i dag 60 medlemmer som tilsammen varetager bygge- og anlægsopgaver for anslået 30 mia. kr. årligt. Blandt medlemmerne findes blandt andre kommuner, amter og Vejdirektoratet (se i øvrigt 2 Bygherreforeningens Partneringpolitik, som blev udgivet i december 2004, er formuleret af Bygherreforeningens Partneringudvalg med Mette Slott, DR-Byen, som formand. Udgivelsen kan findes på (under Udvalg/Partnering). 3 Se Vejledning i partnering, Erhvervs- og Boligstyrelsen, juni 2004, hhv. State-of-the-art rapport: Arbejdsgruppe Partnering, Byggeriets Evaluerings Center, juli 2003.

2 Med Bygherreforeningens Partneringpolitik anbefales det, at bygherrerne primært bruger de muligheder som samarbejdsformen partnering giver, til at opnå en optimering af projektet, dvs. tidligt at slippe samarbejdsparternes kreative evner fri til gavn for hele byggeprocessen. Altså: Samarbejdspotentialet i partnering vurderes for nuværende at være størst inden for aktiviteten projektoptimering. Bygherreforeningens Partneringpolitik forholder sig kritisk til punktet fælles økonomiske interesser, som er indeholdt i de ovennævnte definitioner. Jeg mener, at der grundlæggende kan stilles spørgsmålstegn ved karakteren af den fælles økonomiske interesse blandt samarbejdsparterne i et partneringprojekt. Relationen mellem parterne er netop kendetegnet ved, at den ene part (bygherren) kommer med alle pengene (samt visse ønsker til byggeriet i relation til dets fremtidige anvendelse). De øvrige parter kommer med et (legitimt) ønske om at optimere indtjeningen for netop deres virksomhed. Jeg er selvfølgelig klar over, at der derudover kan være andre ting på spil for den enkelte virksomhed såsom langsigtet profilering og renommé. 4 I forlængelse af formuleringen om, hvad partnering betyder for bygherrer, indeholder Partneringpolitikken fire principper, som angiver hvad bygherrer særligt skal være opmærksomme på ved gennemførelsen af partneringsamarbejder: Hvordan vælges samarbejdspartnere: Valget af partnere er meget vigtigt for samarbejdets succes, for offentlige/støttede projekter kan dette fx ske ud fra økonomisk mest fordelagtige tilbud eller konkurrence om bedste projekt. Private kan vælge frit. Hvad er aftalegrundlaget: Et klart retsgrundlag sikres med anvendelse af velkendte aftaleforhold, såsom ABR89, AB92 eller ABT93, som juridisk aftalegrundlag for partneringsamarbejdet. Partneringaftalen er et supplement til aftalegrundlaget. Parternes deltagelse i partneringsamarbejdet skal præciseres. Hvad er prisgrundlaget: Udgangspunktet for en god samarbejdsproces er fast pris. Evt. kan prisen fastlægges som maksimumpris eller targetpris, som kan suppleres med aftaler om bonus eller incitament. Økonomisk åbenhed sigter mod afdækning og håndtering af risici. Hvordan organiseres partnering: Organisationen gennemtænkes tidligt i forhold til de aktuelle udfordringer. Parternes funktioner og roller fastlægges, herunder styregruppens aktiviteter ift. projektet. Kommunikation, workshops og løbende opfølgning planlægges. Jeg vil her bemærke, at Partneringpolitikken skal ses som et sæt anbefalinger til bygherren om målretning af partneringsamarbejdet. Anbefalingerne tager udgangspunkt i det aktuelle niveau af modenhed for partnering i den danske bygge- og anlægssektor. Mere vidtgående samarbejder kan selvfølgelig godt komme på tale på et senere tidspunkt (eller særligt erfarne bygherrer kan engagere sig i sådanne samarbejder allerede nu). Hvor partnering kommer fra Det falder naturligt at spørge om, hvor partnering kommer fra. Mit udgangspunkt er, at partnering findes ude i bygge- og anlægssektorens hverdag og sikkert har gjort det altid. I hvert fald hvis man opfatter partneringbegrebet bredt som velfungerende samarbejder karakteriseret ved dialog, tillid og åbenhed. Fra tid til anden oplever de fleste aktører (heldigvis) projekter, hvor samarbejdet mellem parterne fungerer godt, hvor man tænker på projektets fremdrift og resultater snarere end aftaleforhold osv. Meget tyder på, at det har stor betydning for de gode samarbejders opståen, at man selv kan vælge sine 4 Begrebet fælles økonomiske interesser indgår ikke direkte i hverken formuleringen af partneringdefinitionen fra den amerikanske byggetjeneste, US Army Corps of Engineers, eller i definitionen fra Reading Construction Forum, University of Reading, UK (Trusting the Team/Seven Pillars of Partnering).

3 samarbejdspartnere. Herunder kan det være vigtigt, at der er mulighed for gentagne samarbejder, så man ikke starter forfra hver gang, men kan forvente gentagelse og udbygning af etablerede samarbejdsrelationer. 5 Udfordringen med partnering er at kunne skabe det gode samarbejde for et enkelt projekt på kommando og ikke kun nyde godt af det, når det opstår tilfældigt. Jeg mener at etableringen af et partneringsamarbejde med fordel kan baseres på de fire nævnte principper og gennemføres efter en simpel model bestående af følgende tre elementer: Tiltag: Man iværksætter en række partneringtiltag med det formål at optimere samarbejdet i en aktuel byggesag. Tiltagene er situationsbestemte, idet de afpasses efter parterne, den aktuelle byggesag, de særlige resultater som ønskes mv. Tiltag kan fx være workshops, styregruppe, incitamenter etc. Proces: Partneringtiltagene bevirker en ændret byggeproces, idet samarbejdet mellem parterne påvirkes. Ændringerne i byggeprocessen kan løbende følges med evalueringer og lign. Derved kan korrigeres undervejs, hvis de ønskede effekter ikke opnås. Der kan fx evalueres på parternes tilfredshed med samarbejdet, opfyldelse af fælles målsætninger, konfliktløsning etc. Resultat: Resultatet af byggeprocessen er ultimativt den færdige bygning set i lyset af de krav som blev stillet til tilblivelsen såsom kvalitet, tid og omkostninger. Resultatmål kan også omfatte specifikke målsætninger som arkitektonisk kvalitet, miljøprofil, arbejdsmiljø, fejl og mangler ved aflevering etc. TPR-modellen illustrerer nogle grundlæggende problemer ved tilrettelæggelsen af partneringsamarbejder. Det kræver erfaring at vide, hvilken effekt specifikke tiltag har på byggeprocessen, og hvordan de eventuelt påvirker hinanden. En god byggeproces giver ikke nødvendigvis et godt resultat, ligesom man godt kan forestille sig en problematisk byggeproces, som alligevel giver et godt resultat. Med andre ord kan årsagsvirkningen af tiltagene være vanskelig at spore mht. resultat. Resultatet skal ses som levering af den færdige bygning under givne forudsætninger. Leveringen af den færdige bygning er normalt bygherrens primære interesse. Bygherren er normalt den eneste blandt parterne, hvis interesse for bygningen rækker længere end til garantiperiodens udløb. For at kunne forstå udviklingen af partnering i Danmark kan det være nyttigt at betragte udbredelsen af partnering internationalt set. Partneringbegrebet stammer fra USA og har også i Storbritannien fundet stor udbredelse. I slutningen af 1980erne blev partnering i USA præsenteret som en måde at imødegå den stigende fokus på juridiske aspekter i bygge- og anlægsprojekter. Begreber som claimsmanship og litigation specialists afspejlede at stadig flere ressourcer blev bundet i afgørelsen af aftaleretslige spørgsmål og tvister frem for i værdiskabende aktiviteter til gavn for projektet og det færdige resultat. Denne problemstilling forsøgte man at komme til livs ved at introducere partnering, hvor man fokuserede på at fremme projektsamarbejdet frem for at fortabe sig i aftaleretslige stridigheder med advokatfirmaerne som de eneste vindere. Jeg mener det er væsentligt at kende denne baggrund, idet vi i Danmark trods alt ikke har samme juridisk orienterede tilgang til bygge- og anlægsprojekter. I Danmark har vi et kulturelt betinget højere niveau af tillid mellem parterne som udgangspunkt. Til gengæld kan kravene til udbud for offentlige/støttede projekter godt motivere indførelsen af partnering som begreb i den danske bygge- og anlægssektor. På den ene side kunne de kulturelle forskelle tyde på, at behovet for partnering ikke er så stort i Danmark. På den anden side forekommer betingelserne for en vellykket implementering af partnering bedre i Danmark end i USA og 5 Gentagne samarbejder (over flere projekter) kaldes ofte strategisk partnering. Udfordringen med disse kan være at etablere tilstrækkelig priskonkurrence samt overholdelse af de formelle udbudskrav som stilles til offentligt/støttet byggeri.

4 Storbritannien. Målsætningerne for og implementeringen af partnering må på den baggrund være anderledes i Danmark. Udviklingen af en partneringpraksis Udviklingen af en dansk partneringpraksis går tilbage til tidlige eksempler som Radiometerbyggeriet, Ingeniørhuset på Kalvebod Brygge og Øresundsbron. Udviklingen skal ses som et ønske om at forbedre samarbejdet mellem parterne i den danske bygge- og anlægssektor. Der er nu registreret over 100 partneringsamarbejder, men for mange bygherrer er partneringbegrebet alligevel relativt uprøvet, og det kan være vanskeligt at skaffe sig et samlet overblik over de erfaringer, som er indhøstet indtil nu. Erhvervs- og Byggestyrelsen (EBST) har fungeret som pioner gennem igangsættelse af en række forsøg med partnering, primært i alment boligbyggeri, med det formål at udvikle, afprøve og dokumentere partneringbegrebet i en dansk kontekst. Dette arbejde finder nu sted i det netværk, som kaldes Bygherrer skaber værdier, hvor også andre typer af byggerier deltager og afrapporteres. EBST har også udgivet en vejledning i partnering, særligt rettet mod de statslige bygherrer. 6 Byggeriet Evaluerings Center (BEC) har i et par år haft en temagruppe om partnering. Gruppen har bla. gennemført en undersøgelse af hvilke partneringtiltag (elementer), der har været anvendt i 100 byggesager udført som partnering i Danmark, hvor særligt tiltagene (1) indledende workshop og andre fællesaktiviteter, (2) projekt- og styregruppe og (3) fælles målsætninger vurderes positivt af deltagerne. Senest har gruppen gennemført en undersøgelse af tilfredsheden med partnering blandt professionelle bygherrer. Tilfredsheden er generelt høj, idet 34 ud af 35 bygherrer vurderer partnering som bedre end samarbejdsformen i traditionelt organiserede projekter. Samtidig må det konstateres, at den største andel af utilfredshed angår resultatmålet overholdelse af aftalt pris. 7 Herunder en oversigt over udviklingen af partnering med særlig vægt på nøglepublikationer: Netværket Bygherrer skaber værdier EBST (siden 2001) Partnering i praksis (1. udgave) alle organisationerne (april 2001) State-of-the-art rapport BEC (juli 2003) Partnering håndbog for bygherrer Knud Erik Busk (august 2003) Vejledning i partnering EBST (juni 2004) Partnering i praksis/lo SBi (september 2004) Bygherreforeningens Partneringpolitik (december 2004) Partnering løser problemer i byggeriet NCC/pressemeddelelse (januar 2005) Brug af partnering i Danmark BEC (marts 2005) Partnering ABC MT Højgaard (april 2005) Partnering i praksis (2. udgave) DB, DAV, FRI, Tekniq (april 2005) Bygherrers tilfredshed med partnering BEC (juni 2005) Ny vejledning i partnering EBST (november-december 2005?). Siden udgivelsen af Partneringpolitikken i december 2004 mener jeg at kunne konstatere en positiv udvikling. Debatten om partnering er blevet mere nuanceret med øget fokus på analyse samt fremlæggelse af såvel positive som negative erfaringer fra aktørerne. Vi mangler dog stadig en dybere forståelse af partnering, herunder fx effekten af forskellige partneringtiltag i forskellige sammenhænge samt anvisninger på, hvordan tiltagene implementeres med en rimelig sikkerhed for succes. 6 Se eller partneringforum på 7 Se rapporterne Brug af partnering i Danmark, marts 2005, og Bygherrers tilfredshed med partnering, juni Begge findes på (se også BECs Partneringguide).

5 De danske forskere, der interesserer sig for bygge- og anlægssektorens samarbejdsformer, burde inddrages mere aktivt i udviklingen af partnering. Dette ville muliggøre en struktureret og kritisk inddragelse af de erfaringer, man allerede har gjort sig i fx USA og Storbritannien, hvorfra der er publiceret mange videnskabelige artikler om erfaringer med partnering og de tilhørende begreber. Der er behov for at kvalificere debatten i Danmark yderligere. 8 Den fremtidige udvikling af partnering Hvis den gode udvikling i partnering fortsætter, vil der på sigt være fordele at høste for alle parter i den danske bygge- og anlægssektor: Bygherren vil i langt højere grad end tidligere kunne tilpasse samarbejdet, inddragelsen af parterne og faseovergangene i projektet, så disse elementer passer til den aktuelle opgaves udfordringer. Hermed vil skabes øget værdi, fordi projektorganiseringen tilpasses det ønskede resultat ikke omvendt. Rådgiverne vil få kvalificeret modspil fra entreprenører og andre med direkte erfaring fra udførelse eller med detaljeret produktkendskab. Det kræver åbenhed, dialog og selvdisciplin, men kunne betyde fordele som at det reelle timeforbrug reduceres, at flere af de gode ideer realiseres og at helheden i de valgte løsninger bevares fordi man undgår omprojektering, sparerunder eller lign. Entreprenørerne (samt underentreprenører og leverandører) vil opleve at deres viden, erfaringer og kreativitet inddrages tidligere med det formål at projektoptimere. De vil i højere grad end nu konkurrere på kompetence frem for pris, og de vil få leveret et bedre grundlag for byggesagens udførelse og fremstilling af delsystemer og komponenter. Dette scenario er et muligt resultat af partneringudviklingen i den danske bygge- og anlægssektor. Jeg mener, at potentialet er til stede, men udviklingen af en sådan partneringpraksis udgør et samfundsmæssigt eksperiment i stor skala. Undervejs er der stor risiko for tilbagefald til de traditionelle reaktionsmønstre og rutiner. Derfor er der god grund til at overveje hvert skridt i udviklingen nøje og inddrage allehånde erfaringer undervejs. Næste skridt for Partneringudvalget er at opsamle nogle af de praktiske erfaringer, som Bygherreforeningens medlemmer har gjort sig i forsøget på at realisere intentionerne bag partnering. Pointen er at det er svært at realisere de mange gode intentioner i praksis og der er derfor behov for at videreformidle gode råd til andre bygherrer og bygge- og anlægssektoren i øvrigt. Udvalget forventer at kunne udgive en folder med 10 gode råd til bygherrer om partnering i begyndelsen af Eksempler på overskrifter for problemstillingerne kunne være (a) sådan undgår du at undervurdere forarbejdet til partnering, (b) derfor er fokus på samarbejdsprocessen vigtigere end på incitamenter, (c) hvordan matcher du de menneskelige kvalifikationer blandt parterne Vejsektorens samarbejdsmæssige udfordringer Der vil selvsagt være mange forskelle fra byggeriets samarbejdsformer og problemstillinger til de samarbejdsmæssige udfordringer, som vejsektoren står over for. Jeg nævner herunder et par oplagte forskelle: I vejsektoren har man hidtil haft tradition for at arbejde i fagentreprise, hvor man i byggesektoren har mere tradition for hovedentreprise. I vejsektoren er der traditionelt set færre fag og underentrepriser involveret i det enkelte projekt, hvilket i princippet burde gøre det simplere at få samarbejdet til at fungere. 8 Et eksempel på en artikel med kritisk stillingtagen til partneringbegrebet er Bresnen & Marshall (2000), Partnering in construction: A critical review of issues, problems and dilemmas, Construction Management and Economics, vol. 18, pp

6 I vejsektoren er de offentlige bygherrers andel af aktiviteten langt højere end i byggeriet, hvilket har afsmitning på udbudsbetingelserne. Brugeraspektet, som ofte er meget vigtigt i byggeriet (involvering fra fx beboere, lærere/skoleelever, kontorpersonale), er mindre individuelt bestemt og mere teknisk orienteret i vejsektoren. Sådanne markante forskelle kunne gøre vanskeligt at overføre erfaringer fra byggeriet til vejsektoren, men det tror jeg ikke er tilfældet. Fx har Vejdirektoratet gjort sig en del erfaringer med indførelse af partnering særligt ved effektivisering af driftsopgaverne. Man er gået målrettet til værks og har indført enkelte elementer ad gangen, så man har kunnet overskue konsekvenserne af udviklingen (i tråd med anbefalingerne fra Bygherreforeningen). Vicedirektør Per Clausen har givet udtryk for, at Vejdirektoratet er meget tilfreds med de partneringlignende projekter, der er gennemført. 9 Ud fra en erkendelse af, at der er nogle markante forskelle mellem byggeriet og vejsektoren præsenterer jeg herunder som oplæg til debat nogle udsagn om aktuelle udfordringer på vejområdet, hvor byggeriets erfaringer med partnering muligvis kan spille en rolle: Totalentreprise: Der gøres i øjeblikket forsøg med totalentreprise som alternativ til fagentreprise i større vejprojekter. Hvis man skal drage paralleller til anvendelsen af partnering i byggeriet kunne en af ulemperne ved brug af totalentreprise være, at rådgiverens bidrag til processen vil blive klemt via de ændrede aftaleforhold. Her kan bygherren benytte partnering som hjælp til at opnå projektoptimering, i form af en åben samarbejdsproces blandt ligeværdige parter. Totaløkonomi: Udviklingen går mod større fokus på totaløkonomi i vejprojekter, dvs. at omkostningerne til drift og vedligehold skal gennemtænkes allerede i anlægsfasen. Erfaringerne viser at partnering kan bruges til at indtænke effektivisering i driftsopgaver via indførelse af incitamenter. Desuden vil partnering i anlægsfasen kunne bruges til at få driftsfolk involveret i planlægning og projektering af nye projekter (parallelt til brugerne i byggeriet). OPP: Partnering ikke mindst i relation til kombinerede anlægs- og driftsaftaler kan ses som en øvelse i offentlig-privat partnerskab (OPP). Logikken fra partnering, med struktureret tidlig inddragelse af alle relevante parter i processen, kan med fordel anvendes i alle former for OPP-lignende samarbejder. Strukturreformen: Som led i strukturreformen fordeles næsten km veje (20/80) mellem Vejdirektoratet og kommunerne, hvoraf mange er resultatet af sammenlægninger. I mange kommuner står man således i en dobbelt udfordrende situation, idet man samtidig med en intern sammenlægning skal forholde sig til eksterne udfordringer i form af nye opgaver med andre kvalitetskrav etc. Partnering kan i den forbindelse bruges til på de interne linier at benytte aktuelle projekter til teambuilding og gensidig læring, idet der i bemandingen indtænkes kompetencer med forskellig organisatorisk baggrund i en gennemsigtig samarbejdsproces. Dermed kan partneringprojekter bidrage til formulering af nye fælles kutymer i kommunerne. Ind-/udlicitering: Kommunerne står også over for at skulle formulere strategier for ind- /udlicitering af opgaver mht. både rådgivning og udførelse i forhold til deres nye opgave- og kompetencemæssige situation. Her vil partnering (og OPP) kunne bruges til at afprøve nye kombinationer af samarbejde mellem kommunens egne folk og eksterne leverandører. I sådanne konstellationer vil man kunne få afprøvet interne kompetencer og eget omkostningsniveau og lære af de eksterne leverandører i en gennemsigtig proces. Derved vil man kunne samle erfaringer som baggrund for formulering af en strategi for ind-/udlicitering. Udbud og samarbejde med partnering kan også åbne for at give lokale entreprenører chancen for opgaver ud fra veldefinerede kriterier. 9 Byggeriet, nr. 6, september 2005, side 7.