Høreapparatbehandling i kommunalt regi

Transkript

1 T I L S Y N E T Høreapparatbehandling i kommunalt regi Du skrev den 13. ja nuar 2012, på egne og B s vegne, til Herning Kommune om en påtænkt beslu tning om at etablere en kommunal høreklinik. Du bestred ri gtigheden af oplysninger i kommunalbestyrelsens b eslutningsgrundlag, og du anfægtede lovligheden af at etablere en ko mmunal høreklinik, navnlig hvis sig tet var at servicere også borg e- re i andre kommuner. Du rejste desuden et h abilitetsspørgsmål vedrørende bestemte kommunale me darbejderes medvirken i beslutningens ti lblivelse. Du orienterede Statsforvaltningen Midtjylland, der fører det statslige tilsyn m ed kommunerne i Midtjylland, om dit brev. S T A T S F O R V A L T N I N G E N M I D T J Y L L A N D S T. B L I C H E R S V E J 6 P O S T B O X : R I N G K Ø B I N G J O U R N A L N R. : / S A G S B E H A N D L E R : T I M M I D D I R E K T E T E L E F O N : T E L E F O N : T E L E F A X : G I R O : E A N - N R m i d t j y l l a n s t a t s f o r v a l t n i n g. d k w w w. s t a t s f o r v a l t n i n g. d k Statsforvaltningen udbad sig en redegørelse om sagen fra Herning Kommune. Den forelå med brev af 25. januar Du supplerede den 30. januar 2012 over for statsforval t- ningen din tidligere henvendelse med yderl igere synspunkter og oplysninger. Statsforvaltningen anmodede Herning Kommunalbestyre l- se om en udtalelse om hjemmelsgrundlaget for komm u- nens beslutning om at etablere en kommunal høreklinik. Udtalelsen forelå med brev af 20. februar Denne har du kommenteret i mail af 19. marts T E L E F O N T I D : M A N D A G : T I R S D A G - O N S D A G : T O R S D A G : F R E D A G : E K S P E D I T I O N S T I D : M A N D A G - O N S D A G T O R S D A G F R E D A G Statsforvaltningen har nu afsluttet behandlingen af sagen. Statsforvaltningen finder ikke, at Herning Kommunalb e- styrelses beslutning om at etablere en kommunal hørekl i- nik strider mod lovgivningens regler om, hvilke opga ver en kommune må løse. Der ses ikke grundlag for at betvi v- le den kommunale beslutnings saglige motivering. Der er

2 ikke anledning til at antage, at der ved beslutningens ti l- blivelse har medvirket inhabile medarbejdere. Her følger en nærmere redegørelse fo r denne konklusion: Sagsfremstilling Herning Kommunalbestyrelse vedtog den 31. januar 2012 at etablere en kommunal høreklinik på den kommunalt drevne institution Center for Kommunikation (CfK). Ba g- grunden var en sket omlægning i regionens service på o m- rådet. Formålet med kommunalbestyrelsens beslutning var dels at forbedre service over for borgerne, herunder at give dem endnu en valgmulighed med hensyn til, hvor h ø- reapparatbehandling udføres. Og dels var det forventni n- gen om at kunne reducere de kommunal e udgifter til høreapparatbehandling, bl.a. fordi ledig kapacitet i CfK kunne udnyttes. I dagsordenspunktet til kommunalbest y- relsens møde hed det bl.a.: Ved etablering af en kommunal høreklinik kan CfK t ilb y- de borgerne i Herning Kommune et offentligt behandlingstilbud i nærområdet. CfK vil også kunne tilbyde v o- res sam arbejdskommuner tilbuddet, såfremt disse ø n- sker at gøre brug af det. Den kommunale høreklinik vil være et alternativ t il de private høreklinikker. I Herning er der 3 private klinikker på nuværende tidspunkt. En kommunal høreklinik i Herning vil medvirke til at si k- re et effektivt og sam menhængende høretilbud, hvor det bliver m uligt i højere grad end på nuværende tidspunkt at undgå for eksempel, at borgere får udleveret hørea p- parater, som ikke p asser sammen med de høretekniske hjælpemidler, de allerede har. Dette sker i en vis u d- strækning på nuværende tidspunkt, fordi de private l e- verandører ikke undersøger, hvad de borgere, de behandler, har af hjælpemidler. Yderligere fordele ved etablering af en kom munal høreklinik er, at ydelsen er gratis for kommunens borgere. Der er altså ingen egenbetaling, som der kan være ved valg af privat høreapparatleverandør. En kommunal h ø- reklinik vil formentlig medføre, at flere borgere vil vælge et offentligt tilb ud, og udgifterne til privat indkøbte h ø- reapparater vil forvent eligt falde. Den kommunale udgift til et høreapparat er gennemsnitligt kr. pr. høreapparat. Dette er gennemsnitligt kr. mindre end udgiften pr. høreapparat udleveret i privat regi, svarende til kr. pr. person, da langt de flest e får hør e- apparat til begge ører. S I D E 2

3 Det vil med en komm unal høreklinik være muligt at t i l- byde ydelser i hjemmet, f.eks. aft ryk til propper, og e f- terjustering kan foret ages på CfK. Brugte m en brugbare høreapparater vil tilgå komm unen, og disse kan anvendes som låneapparater til andre borgere. CfK har umiddelbart kapacitet i Høreafdelingen til at dr i- ve en høreklinik uden ændring i normering. Tillige har CfK lokaler, som kan indrettes til formålet. Etablering forudsætter dog bevilling af midler til indkøb af udst yr, herunder en høreboks samt audiomet risk udstyr. De samlede udgifter hertil vil beløbe sig til kr. U d- styret forventes afskrevet over 5 år, svarende til en årlig udgift på kr. Der vil endvidere være admin i- strative og driftsm æssige omkostninger forbundet med at drive en høreklinik. En kommunal høreklinik på Center for Kommunikation vil forventeligt kunne behandle 300 bo r- gere årligt. De administrative og driftsm æssige om kos t- ninger forbundet med behandling af 300 borgere årligt vil forventeligt beløbe sig til kr. Det er m uligt at estim ere den besparelse, kommunen vil kunne opnå med etablering af en høreklinik. I henhold til CfK s regist reringer er der i første halvår af 2011 udl e- veret høreapparater til 513 borgere i Herning Kommune. 333 borgere er behandlet i offentligt regi, 180 borgere er behandlet i privat regi, hvilket svarer til 360 borgere på årsplan i privat regi. Kan CfK p å sigt flytt e halvdelen (180) af de, der behandles i privat regi over i offentligt regi, vil der kunne opnås en besparelse på kr. på hjælpemiddelrammen, der organisatorisk er placeret på serviceom råde 18, Sundhed og Ældre. Det betyder, at der samlet set vil være en årlig besparelse ved egen h ø- reklinik på forventeligt kr. Du bestrider, at der er efterspørgsel efter den yderligere valgmulighed for høreapparatbrugere. Du bestrider des u- den, at beslutningen vil resultere i en kommunal besp a- relse; en besparelse vil efter din opfattelse i givet fald alene bero på, at CfK har overkapacitet. Du finder, at etablering af en kommunal høreklinik strider mod sektoropdelingsprincippet; høreapparatvirksomhed varetages af Region Midtjylland, hvis høreklini k på Holstebro Sygehus angivelig har ledig kapacitet. Du anfører, at kommuner ikke må støtte specifik erhvervsvirksomhed og slet ikke med henblik på selv at tjene penge hjem fra andre kommuner. Hvis det skal gøres, skal det gøres til fuld markedspris, som er det fastsatte kommunale ti l- skud. Kommunens beslutning er efter din mening udtryk for konkurrenceforvridning over for private leverandører. S I D E 3

4 Du undrer dig med henvisning til god forvaltningsskik over, at lederen for den begunstigede institution selv d eltager i sagsbehandlingen. Og du skriver, at CfK for alle kommuner i det tidligere Ringkjøbing Amt har den ove r- ordnede bevillingsmyndighed mht. tilskud til høreappar a- ter. Dette betyder, at de som konkurrenter også skal b e- dømme de private udbyderes (og v ores) indikationer og indstillinger. Det er efter vores mening ikke muligt at v ære uvildig med begge kasketter på. Regelgrundlag for statsforvaltningens vurdering f sagen Uddrag af lov om social service, lovbekendtgørelse nr. 810 af 19. juli 2012: 112. Kommunalbestyrelsen skal yde støtte til hjælp e- midler til personer m ed varigt nedsat fysisk eller ps y- kisk funktionsevne, når hjælpem idlet 1) i væsentlig grad kan afhjælpe de varige følger af den nedsatte funktionsevne, 2) i væsentlig grad kan lette de n daglige tilvære l- se i hjemmet eller 3) er nødvendigt for, at den pågældende kan u d- øve et erhverv. St k. 2. Kommunalbestyrelsen kan bestemme, at et hjæ l- pemiddel skal leveres af bestemte leverandører. I fo r- bindelse med kommunalbestyrelsens indgåelse af lev e- ran døraftaler inddrages repræsentanter for brugerne ved udarbejdelse af kravspecifikationerne. St k. 3. Ansøgeren kan vælge leverandør af hjælpemidler, jf. dog st k. 4. H vis kommunalbestyrelsen har indgået en leverandøraft ale og ansøgeren ønsker at benytte en anden leverandør end den, som komm unalbestyrelsen har indgået leverandøraftale med, indkøber ansøgeren selv hjælpemidlet og får udgifterne hertil refunderet, dog højst med et beløb svarende til den pris, komm unen kunne have erhvervet hjælpemidlet til h os sin leverandør. H ar komm unalbestyrelsen ikke indgået leverandø r- aftale, kan ansøgeren vælge leverandør, og støtten ydes efter regning, dog højst med et beløb svarende til prisen på det bedst egnede og billigste hjælpemiddel. St k. 4. Ansøgerens ret til a t vælge leverandør af hjæ l- pemidler efter stk. 3 gælder ikke, hvis kom munalbest y- relsen kan stille et hjælpemiddel til rådighed, som er S I D E 4

5 fuldst ændig identisk m ed det hjælpemiddel, som ans øgeren ønsker at anskaffe fra en anden leverandør. St k. 5. Når en ansøg er, der er fyldt 18 år, vælger en a n- den leverandør end den, som kommunalbest yrelsen anv i- ser, ydes et tilskud på indtil kr pr. høreapparat, hvis ansøgeren er henvist til høreapparat behandling af en speciallæge i øre -, næse - og halssygdomme. Tilsku d- det om fatter høreprøve, høreapparat, tilpasning, service og garanti og er inkl. moms. Tilskuddet kan ikke udgøre mere end de fakt iske udgifter og kan alene ydes til h ø- reapparater, der udleveres fra en godkendt leverandør. I medfør af serviceloven er bl.a. udstedt bekendtgørelse nr. 743 af 27. juni 2011 om hjælp til anskaffelse af hjæ l- pemidler og forbrugsgoder efter serviceloven. Heri indgår bl.a. følgende bestemmelse: 17. Efter 112, st k. 5, i lov om social service yder komm unalbest yrelsen et tilskud p å indtil kr pr. høreapparat inkl. mom s til personer, der er fyldt 18 år, og som ønsker at benytte muligheden for frit valg af en privat, godkendt høreapparatleverandør, jf. 6, st k. 5. Det er en betingelse, at den pågældende er henvist til høreapparat behandling af en speciallæge i øre -, næse - og halssygdomme. Tilskuddet kan ikke udgøre mere end de faktiske udgifter, herunder udgifter til høreprøve, h ø- reapparat, tilpasning, service og garanti. Tilskuddet er inkl. mom s... Uddrag af sundhedsloven, lo vbekendtgørelse nr. 913 af 13. juli 2010 med senere ændringer: 64. Regionsrådet yder vederlagsfri behandling hos praktiserende speciallæge til personer, der er om fattet af sikringsgruppe 1, når behandlingen sker efter henvi s- ning fra den valgte alment pr aktiserende læge, jf. dog stk Komm unalbestyrelsen har ansvaret for ved var e- tagelsen af kommunens opgaver i forhold til borgerne at skabe rammer for en sund levevis. St k. 2. Komm unalbest yrelsen et ablerer forebyggende og sundhedsfremmende tilbud til borgerne. St k. 3. Regionsrådet tilbyder patient rettet forebyggelse i sygehusvæsenet og i praksissektoren m.v. samt rådgi v- S I D E 5

6 ning m.v. i forhold til komm unernes indsats efter stk. 1 og 2. I medfør af sundhedsloven er bl.a. udstedt bekendtgørelse nr af 13. december 2007 om godkendelse af private forhandlere af høreapparater. Heri indgår følgende b e- stemmelse: 2. St k. 2. Forhandleren skal inden høreapparatbehandling påbegyndes oplyse personen om, at det er en betingelse for at opnå tilskud eft er 112, st k. 4, i lov om social service, at vedkommende er henvist hertil af en specia l- læge i øre -, næse,- og halssygdomme. Inden høreapp a- rat behandling påbegyndes skal forhandleren af hørea p- parat endvidere sikre, at personen har fået bevilget t i l- skuddet af sin kommune. Uddrag af forvaltningsloven, lovbekendtgørelse nr af 7. december 2007 med senere ændringer: 3. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis 1) vedkommende selv har en særlig personlig e l- ler økonomisk interesse i sagens udfald eller er eller tidligere i samme sag har været repræse n- tant for nogen, der har en sådan interesse, 2) vedkommendes ægtefælle, beslægted e eller bebesvogrede i op - eller nedstigende linie eller i sidelinien så nær som søskendebørn eller andre nærstående har en særlig personlig eller økon o- misk interesse i sagens udfald eller er repræse n- tant for nogen, der har en sådan interesse, 3) vedkommende delt ager i ledelsen af eller i ø v- rigt har en nær tilknyt ning til et selskab, en fo r- ening eller en anden privat juridisk person, der har en særlig interesse i sagens udfald, 4) sagen vedrører klage over eller udøvelse af kont rol- eller tilsynsvirksomhed over for en anden offent lig myndighed, og vedkommende tidligere hos denne myndighed har medvirket ved den a f- gørelse eller ved gennemførelsen af de foranstal t- ninger, sagen angår, eller S I D E 6

7 5) der i øvrigt foreligger omst ændigheder, som er egnede til at vække t vivl om vedkommendes upa r- tiskhed. St k. 2. Inhabilitet foreligger dog ikke, hvis der som følge af interessens karakter eller st yrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsb e- handlingen ikke kan antages at være fare for, at a fgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn. St k. 3. Den, der er inhabil i forhold til en sag, må ikke træffe afgørelse, delt age i afgørelsen eller i øvrigt me d- virke ved behandlingen af den pågældende sag. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen Midtjylland fører det statslige tilsyn med kommunerne i Midtjylland. Det sker i medfør af kap i- tel VI i styrelsesloven 1. Tilsynet tager sigte på, at ko m- munerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder. Til denne lovgivning hører uskrevne retsgrundsætninger, f.eks. de uskrevne, såkaldte kommunalfuldmagtsregler. Der er alene tale om et legalitetstilsyn. Det betyder, at statsforvaltningen ikke kan udtale sig om hensigtsmæ s- sigheden eller rimeligheden af kommunale dispositioner, så længe de holder sig inden for lovgivningens rammer. Høreapparatbehandling af mennesker med høretab betales almindeligvis af kommunen efter servicelovens 112, stk. 1, om hjælpemidler til personer med varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne. Det er en betingelse, at den pågældende er henvist til høreapparatbehandling af en speciallæge i øre-, næse- og halssygdomme. Når sådan henvisning foreligger, har personen ret til at vælge me l- lem forskellige leverandører af høre apparater efter nærmere regler i servicelovens 112. Der kan være tale om offentlige eller private leverandører. På nogle områder af servicelovgivningen er kommunen p å- lagt pligt til for det første at producere og udføre servic e- ydelser til borgerne, eventuelt som alternativ til andre u d- førere. For det andet skal kommunen træffe myndighed s- beslutninger om, hvilke borgere der i de konkrete tilfælde har krav på ydelserne. For det tredje skal kommunen f i- nansiere ydelserne. 1 Lov om k ommunern es st yrel se, lov be kendtgø relse nr a f 1. n o- vembe r 2010 m ed senere ændringer. S I D E 7

8 Med hensyn til høreapparatbehandlin g er kommunen derimod kun udtrykkeligt pålagt at træffe myndighedsafg ørelser om bevilling efter 112 og at finansiere ydelsen. Kommunen er ikke udtrykkeligt pålagt også at udføre b e- handlingen ved egne medarbejdere. Det ses imidlertid ikke afskåret ved servicelovens regler, at en kommune selv kan drive høreklinik og dermed være leverandør af de høreapparater, som den betaler udgifte r- ne til. En sådan tilrettelæggelse skal selvsagt respektere lovgivningens kvalitative og kvantitative krav til behan d- lingen; den må f.eks. ikke afskære borgerens ret til frit l e- leverandørvalg efter lovens regler. Når der ikke gælder lovregler, der afskærer kommunen fra en bestemt tilrettelæggelse af en opgave, står kommuna l- bestyrelsen som udgangspunkt frit i sit valg af tilrett e- læggelsesmåde. Kommunen kan dog være afskåret foru d- sætningsvis, fordi udførelsen af en opgave ved lov eller sædvane er henlagt til en anden offentlig myndighed eller til den private sektor. Høreapparatbehandling, som denne funktion er beskrevet i servicelovgivningen og i bekendtgørelse om godkendelse af private forhandlere af høreapparater, er ikke en del af den speciallægebehandling, der udføres af privat prakt i- serende speciallæger og i henhold til sundhedslovens 64 finansieres af regionen. En kommunal h øreklinik overtager således ikke en opgave, der er forudsat løst af private e r- hvervsdrivende og finansieret af regionen. Høreapparatbehandling kan udføres i det regionale sun d- hedsvæsen. Men den kan også udføres af andre. Derfor kan opgaven efter statsfo rvaltningens opfattelse heller i k- ke antages at skulle anses som alene regional med den konsekvens, at en kommune er afskåret fra at løse den i eget regi. Det forudsættes som nævnt, at borgeren ikke derved afskæres fra frit valg af leverandør af behandli n- gen og høreapparaterne. En kommunalbestyrelse har efter sundhedslovens 119, stk. 1-2, ansvaret for ved varetagelsen af sine opgaver at skabe rammer for en sund levevis. Bl.a. skal kommunen etablere forebyggende og sundhedsfremmende tilbud til borgerne. Denne bestemmelse danner ikke hjemmel for høreapparatbehandling, der som nævnt sker i henhold til serviceloven, men afskærer ikke sådan behandling. Stat s- forvaltningen finder anledning til at fremhæve følgende S I D E 8

9 fra det lovforslag, der dannede grundlag for sun dhedslovens : Bestemmelsen, som er ny, giver kommunerne ansvar for at skabe rammer for en sun d levevis for borgerne. B e- stemmelsen har til formål at sikre den forebyggende og sundhedsfremmende indsats en forankring i komm une r- ne. Kommunerne er nær på borgerne. Det er en væsentlig ressource i det forebyggende og sundhedsfremmende a r- arbejde. Forebyggelsen foregår bedst i de miljøer, hvor borgeren færdes, fx børnein stit utioner, skoler, hjemm e- plejen og lokalsam fundet. Kommunerne har særlig god adgang t il en række må l- grupper. Det gælder fx børn og ældre. Samtidig har komm uner erfaring med drift sm æssigt at forestå for e- byggende og sundhedsfremmende opgaver, fx den ko m- munale sundhedspleje, tandpleje og hjemmepleje. Kommunernes meget brede opgaveportefølje giv er dem et godt udgangspunkt for at prioritere t værgående og overordnet på forebyggelsesom rådet. Dette kan fx ske gennem udformning af sun dhedspolit ikker. Forebyggelse, der ikke foregår i forbindelse med pat i- entbehandling i sygehusvæsenet og i almen pra ksis, varetages fremover af kommunerne. Det er kommunernes ansvar at tilrettelægge deres in d- sats, det gælder også på det forebyggende og sundhed s- fremmende om råde. Statsforvaltningen finder sammenfattende, at Herning Kommunalbestyrelses beslutning den 31. januar 2012 om at etablere en kommunal høreklinik ikke strider mod se r- viceloven eller andre af lovgivningens regler om, hvilke opgaver en kommune må løse. Enhver beslutning, som en forvaltningsmyndighed træffer, skal være saglig. Den skal være begrund et i hensyn, som myndigheden har lov til at varetage. En kommunalbest y- relses ønske om at forbedre en given offentlig service til sine borgere, herunder ved at øge deres mulighed for frit 2 msat.htm#dok de sp ecielle bemærkninger til l ov fo rslaget s 120. S I D E 9

10 valg af udførelsesmåde, er i almindelighed et sagligt he n- syn. Ønsket om at reducere kommunens udgifter til lø s- ning af en given opgave er det også. Det gælder også, hvis udgiftsreduktionen sker ved, at en aktuelt ledig kapacitet i en kommunal foranstaltning, udnyttes ved en omlægning, hvor alternativet kunne være en kapacite tsreduktion. Statsforvaltningen har ikke grundlag for at betvivle, at Herning Kommunalbestyrelses beslutning om at etablere en kommunal høreklinik er truffet til varetagelse af s å- danne hensyn. Statsforvaltningen har ikke anledning til at tage stilling til, hvorvidt den kommunale hørekliniks ydelser efter aft a- le kan afsættes til andre myndigheder, der måtte ønske at indgå aftale herom. Det er ikke for statsforvaltningen o p- lyst, at sådanne aftaler skulle være indgået. Du har endelig rejst spørgsmål om lovl igheden af, at medarbejdere ved CfK har deltaget i tilblivelsen af ko m- munalbestyrelsens beslutning om at etablere en hørekl i- nik i tilknytning til CfK. En ansat hos en myndighed kan være inhabil ved forber e- delse af en beslutning, myndigheden skal træffe. Han må i så fald ikke deltage i forberedelsen eller beslutningen. Det følger af forvaltningslovens 3. Efter praksis 3 anses det ikke i sig selv for tilstrækkeligt til at statuere inhabilitet, at en sag vedrører den forval t- ningsgren eller institution, hv or den pågældende medarbejder er ansat. Medarbejderen bliver heller ikke inhabil, fordi han må antages at have en almindelig faglig eller fagpolitisk interesse i sagen. Inhabilitet forudsætter a l- mindeligvis, at den pågældende har en særlig personlig eller økonomisk interesse i den pågældende sags udfald, herunder f.eks. fordi hans ansættelses - eller arbejdsforhold kan blive påvirket mere væsentligt af beslutningen. Inhabilitetsreglerne udelukker ikke i almindelighed, at kommunens ledere og medarbejdere indd rages i forberedelse af beslutninger på de områder, hvor de er ansat, og hvor de har indsigt. Der foreligger ikke for statsforvaltningen oplysninger, der tyder på, at medarbejdere ved CfK efter den beskrevne praksis ikke lovligt har kunnet medvirke ved forberedelse af Herning Kommunalbestyrelses beslutning. 3 Se her om f.ek s. J ohn Vogt ers F orvaltnin gsl oven, 2001, side 170 ff. med henvisnin ge r t il pra ksis, f.eks. Indenrigsmini steriet s a fgø r else a f 9. se pt embe r S I D E 10

11 Der ses ikke at være grundlag for at antage, at medarbe j- dere ved CfK i almindelighed skulle blive påvirket usagligt ved deres beslutninger om bevillinger efter servicelovens 112, fordi der etableres en høreklinik i tilslutning til CfK. Eventuelt spørgsmål om sådan inhabilitet i konkrete ti l- fælde vil kunne påkendes af det sociale nævn, hvis en kommunal afgørelse om bevilling af høreapp arater påklages hertil. Herning Kommunalbestyrelse orienteres ved kopi af denne udtalelse. Udtalelsen offentliggøres desuden snarest på i anonymiseret form. Venlig hilsen Martin Basse S I D E 11