Operationelle reformer som drivkraft for politisk forandring. Kommunale jobcentre som det gode eksempel?

Transkript

1 Operationelle reformer som drivkraft for politisk forandring Kommunale jobcentre som det gode eksempel? Hvorfor er det nu operationelle ændringer som præger beskæftigelsesområdet, hvor det i årene forud har været politikken, som er søgt ændret i en række reformer? Kan operationelle reformer (som jobcenterstruktur og kommunalisering) bedre bruges som drivkraft til at ændre beskæftigelsespolitikken eller er der andre ting på spil? Det er temaet for denne artikel. Flemming Larsen Lektor ved Institut for Økonomi, Politik og Forvaltning, Aalborg Universitet Det spørgsmål som diskuteres i denne artikel er i hvilken udstrækning politisk forandring på beskæftigelsesområdet kan gennemføres ved hjælp af institutionelle eller forvaltningsmæssige reformer. Der opereres ofte i litteraturen med en kronologi omkring politiske programmer, hvor politikken først fastlægges, hvorefter den med større eller mindre held efterfølgende implementeres. Selv om der oftest opereres med en kronologi mellem politikformulering og implementering, er der for så vidt stor forståelse for implementeringsprocessens mulige påvirkning af den vedtagne politik, men der synes ikke at være den store opmærksomhed på, i hvilken udstrækning ændringer i implementeringsstrukturen, og dermed implementeringsprocesserne, kan bruges som selvstændigt grundlag for politisk forandring. Altså at processen kan løbe den anden vej, så at sige. Den tese som forfølges i denne artikel omkring beskæftigelsesområdet er derfor, at politikformulering og politikændringer i stadig stigende grad er blevet et spørgsmål om, hvordan styringssystemer og implementeringsprocesser designes. På den vis er antagelsen at politikdannelse mere eller mindre bevidst er blevet flyttet væk fra de traditionelle politiske arenaer og i stedet blevet et forvaltningsmæssigt anliggende ofte indlejret og sløret i teknokratiske diskussioner og debatter om effektivitet og ressourcebesparelser. Derfor er det, udover evalueringerne af effektiviteten af reformerne, nødvendigt at lave mere dybtgående analyser af relationen mellem institutionelle reformer på beskæftigelsesområdet og et intenderet politikskifte. Udgangspunktet er således her, at institutionelle reformer af beskæftigelsessystemet kan være en selvstændig faktor til at forandre beskæftigelsespolitikken. Og det helt uden at det behøver at være politisk dagsordensfastsat. Afsættet for denne analyse er de seneste institutionelle reformer på beskæftigelsesområdet herunder jobcenterreformen og den kommunale overtagelse af jobcentrene fra Det spørgsmål som søges besvaret er således, hvorvidt disse institutionelle ændringer har påvirket de beskæftigelsespolitiske indsatser. I hvilken udstrækning er det muligt at gennemføre politiske forandringer igennem institutionelle forandringer? Fra formelle til operationelle reformer Til at skelne mellem de forskellige typer af reformer kan der sondres mellem substantielle reformer (formal reforms) og operationelle reformer (operational reforms) (Berkel and Borghi 2008, Berkel 2008). Substantielle reformer er rettet mod indholdet i lovgivning, programmer, ordninger og redskaber i forbindelse med beskæftigelsespolitiske indsatser og ydelser (f.eks. ændringer af rettigheder, pligter, målgrupper, instrumenter, mv.). Operationelle reformer kan defineres som reformer af implementeringsstrukturen i forhold til ydelser og beskæftigelsespolitiske indsatser (f.eks. ændringer af de deltagende aktørers opgaver og ansvarligheder, decentralisering, indførelse af bestiller-udfører relationer, new public management metoder og instrumenter, dannelsen af nye eller reorganisering af gamle organisationer). Relateret hertil er endvidere mere fundamentale ændringer af den overordnede styringsstruktur ( governance strukturen) på beskæftigelsesområdet, f.eks. de de-korporatiseringstendenser som kan ses i flere af de nordeuropæiske lande. I løbet af 1990 erne og de tidlige 2000 erne blev der i de fleste OECD-lande gennemført substantielle politiske arbejdsmarkedsreformer. Målet var at gøre de overvejende passive social- og arbejdsmarkedspolitikker mere aktive. Det er som sådan ikke muligt at tale om konvergens mellem landenes arbejdsmarkedspolitikker, eftersom forskellige nationale politiske, institutionelle og kulturelle kontekster gjorde de forskellige landes startpunkt for reformer meget forskellige, ligesom de nationale politiske valg og strategier må siges at være forskellige (Barbier 2004). Det er dog muligt at identificere nogle fælles udviklingstræk eller bevægelser landende imellem oftest benævnt som work-fare eller work-first, eller som vi selv har benævnt det i en dansk sammenhæng social disciplinering (Larsen et. al 2001). Uanset betegnelserne handler det i store træk om en aktivgørelse af beskæftigelsespolitikken med hurtigere anvisning af alle slags jobs, mindre fokus på opkvalificering, arbejdsprøvning, skrappere rådighedsvurderinger, stærkere sanktioner ved vægring, nedsættelse af ydelse eller ydelsesperioden (f.eks. med en gradvis aftrapning af ydelser), økonomiske gevinster ved at være i beskæftigelse - beskæftigelsesfradrag (skattekreditter) og beskæftigelsesbetingede velfærdsydelser ( make work pay ) og endelig lægges der mere og mere vægt på individuel coaching, hvor positiv motivation søges fremmet. Generelt kan man sige, at problemfokus er på de formodede manglende incitamenter hos de ledige til at tage et arbejde, det vil sige at fokus er på arbejdsudbuddet. Disse substantielle reformer er blevet studeret intensivt, hvor fokus har været på de indholdsmæssige ændringer i politikdesignet, rationalerne og processerne bag, samt hvordan programmer og indsatser er blevet 23

2 Figur 1. Beskæftigelsespolitisk indhold - analysedimensioner påvirket. Forskerne har på den vis forsøgt at finde nogle måder at sammenligne og klassificere ændringer af indsatser, pligter og rettigheder på. (cf. Jessop 1993; Lødemel & Trickey 2001; Peck 2001; Torfing 2004; Larsen et. al 2001, Barbier 2004). Det er imidlertid bemærkelsesværdigt, at det de seneste år synes at være operationelle reformer (operational reforms), som er kommet højest på den politiske reformdagsorden i de selvsamme OECD-lande, der tidligere forsøgte at gennemføre politikskiftet fra passiv til aktiv arbejdsmarkedspolitik (med præference for work-first eller socialt disciplinerende politikker). Man kan på den vis tale om en anden bølge. Som Berkel og Borghi formulerer det: It is no exaggeration to state that a wave of welfare reforms aimed a substantive changes in social policies has been followed by a second reform wave aimed at reorganising the institutional structures through which service provision take place (Berkel & Borghi 2008: 333). Dette nødvendiggør også nye typer af forskningsindsatser, der kan supplere den mere traditionelle forskning i arbejdsmarkeds- og socialpolitik, eksempelvis forskning i styringsproblematikker (governance), nye offentlige organisatoriske styringsredskaber (NPM) og implementering. Den operationelle reformbølge indebærer, at de udskældte statslige systemer i mange lande bliver opløst og i stedet erstattet med nye implementeringsenheder. Det vil sige, at der i hvert fald på papiret sker en decentralisering. Kommunalisering er en måde at gøre det på (som det kan ses i Tyskland, Norge og Danmark), udlicitering til private aktører en anden (som det er set i stor skala i Holland og Australien, og i mindre målestok i en række øvrige lande). Oprettelsen af enstrengede jobcentre er ligeledes en mulighed, der både kan være en del af at decentralisere det statslige system, kommunalisering og privatisering. Det er nok ikke helt præcist at kalde udviklingerne for en entydig decentralisering, for samtidigt styrkes den centrale styring på anden vis med nye styringsformer. Decentraliseringen er således ofte en del af en principal-agent filosofi, hvor lokale enheder gives nye beføjelser og opgaver (frihed til at tilrettelægge indsatserne), men hvor den centrale styring tilsvarende styrkes på andre områder med NPM instrumenter og teknikker (Mål- og rammestyring, kontraktstyring, performance management, benchmarking, etc.). I teorien er det således nu på output siden, at de lokale enheder skal vurderes, men i praksis styrkes den centrale styring også på andre områder. Således er der i mange lande også lavet standardiserede procedurer for visitation, metoder og redskabsanvendelse. Man kunne derfor kalde disse styringstiltag for en form for decentraliseret centralisering. En sådan bølge af operationelle reformer er nu på plads i en række OECD-lande, f.eks. Holland, Sverige, Tyskland, Frankrig, Belgien, England, Australien og USA (Thuy et. al 2001; Sol & Westerweld 2006; Considine 2001). En del af disse operationelle forandringer er i øvrigt også afkorporatisering, hvor arbejdsmarkedets parter mere og mere skubbes ud på sidelinjen i forhold til den indflydelse, de traditionelt har haft på administrationen af beskæftigelses- og arbejdsmarkedspolitikken i en del lande. De opfattes nemlig i mange lande som et forstyrrende element i gennemførelsen af den mere aktive politik, især af fagbevægelsen, der vil forsøge at beskytte de erhvervede rettigheder, som deres ledige medlemmer tidligere har haft på området. Derfor er reformer af de statslige beskæftigelsessystemer generelt også sammenhængende med dekorporatisering, især i de nordeuropæiske lande. Det gode spørgsmål er, hvorfor det nu er operationelle reformer der dominerer udviklingen på det sociale- og beskæftigelsepolitiske område. Den retorik som politisk og administrativ anvendes for at retfærdiggøre disse reformer er, at der dermed skabes mere effektive (bedre og billigere) administrative systemer. Dermed præsenteres reformerne også af beslutningstagerne som tekniske og apolitiske (jf. Brodkin 2006: 4), men som oftest har reformerne vidtgående konsekvenser for de serviceproducerende aktører, de udførende medarbejdere og de ledige. Så der synes at være mere på spil end bare teknik. En anden svarmulighed, der ikke i særlig høj grad italesættes er, at det ønskede politikskifte mod en mere aktiv work-first eller socialt disciplinerende linje, delvist ikke er lykkedes på grund af implementeringsbarrierer. Eller med andre ord, de substantielle reformer behøver støtte fra operationelle reformer. Ikke kun de ledige, men også de administrative systemer og frontmedarbejderne må aktiveres. I den sammenhæng må fordelene ved at afpolitisere området, også nævnes som en mulig forklaring på de mange operationelle reformer. Operationelle reformer med decentraliserede løsninger har nemlig den store fordel, at det indirekte mindsker ministeransvarligheden, som har været en tung politisk byrde i den forstand, at alt havner på ministerens bord i de typisk statskontrollerede og hierarkisk opbyggede offentlige beskæftigelsessystemer, samtidigt med at disse systemer generelt har været udsat for hård offentlig 24

3 kritik. Det er dermed også sværere at udpege de politiske ansvarlige i de nye beskæftigelsespolitiske systemer, hvilket blandt andet har ført til forfatningsmæssige problemer i Tyskland, hvor netop synligheden af de politiske ansvarlige overfor en given services kvalitet er indskrevet i forfatningen (Brussig & Knuth 2008). Figur 2. Beskæftigelsessystemet indtil I det næste analyseres hvilken betydning operationelle reformer har for at initiere og gennemføre en stærkere work-first eller socialt disciplinerende indsats i en dansk sammenhæng. Operationelle reformer i Danmark Det arbejdsmarkedspolitiske område var fra slutningen af 1990 erne og begyndelsen af 2000 erne præget af, at den ene politiske reform efter den anden blev introduceret for at stramme op på arbejdsmarkedspolitikken i forhold til at gøre den mere socialt disciplinerende eller med internationale fagtermer mere i retning af en work-fare eller workfirst tilgang. De mange reformer fulgte efter 1990 ernes politikskifte mod en mere aktiv og behovsorienteret indsats (med arbejdsmarkedsreformen fra 1994 som den mest markante), hvor det op gennem 1990 erne blev anset som politisk nødvendigt med en strammere kurs. En kurs der også kan siges at følge af betydeligt bedre konjunkturer. Denne kurs blev fortsat med yderligere politiske stramninger da den borgerlige regering trådte til i 2001 (i øvrigt startende med et bredt forlig herom med vedtagelsen af Flere i arbejde reformen i 2002), hvor man ønskede at lukke aktiveringsfabrikken ned. I stedet for langvarig, ineffektiv og dyr aktivering, skulle der fokus på at få ledige hurtigst muligt i beskæftigelse. Samtidig var der også fokus på incitamenter og make work pay politikker, bl.a. med indførelse af kontanthjælpsloft og starthjælp. Men de allerstørste ændringer planlægges på det institutionelle og organisatoriske område. Det institutionelle set-up skal ændres. De organisatoriske forandringer af det beskæftigelsespolitiske system har således været omfattende de seneste 6-7 år. Allerede ved VK-regeringens tiltrædelse i 2001 blev der sendt et tydeligt signal om de organisatoriske ændringer af styringsstrukturen, som var i vente. Aktiveringen af kontanthjælpsmodtagere og sygedagpengeområdet blev flyttet fra Socialministeriet til Beskæftigelsesministeriet (det tidligere Arbejdsministerium). Herefter følger i 2002 med Flere i arbejde, at man skal arbejde frem mod et enstrenget arbejdsmarkedssystem, hvor målet er en fælles indgang uden at der dog bliver taget konkrete initiativer hertil (Regeringen 2002: 9). Den næste væsentlige forandring var anvendelse af andre aktører fra 2003, der markerer en begyndende anvendelse af en udbyder-bestiller relation. Det er imidlertid VK regeringens intention helt at kommunalisere beskæftigelsesindsatsen, hvilket indebærer at ansvaret overflyttes fra AF til kommunerne, herunder også finansieringen og administrationen af ydelsessystemet. Forslaget løber ind i hård opposition fra især Socialdemokratiet og arbejdsmarkedets parter, idet de traditionelt altid har haft stor indflydelse på den statslige del af indsatsen. Men et politisk vindue åbner med strukturreformen. Her gør regeringen sine intentioner eksplicitte ved at foreslå, at der etableres jobcentre i alle kommuner. I første omgang foreslås det alene, at kommunerne skal stå for beskæftigelsesindsatserne, mens ydelserne stadig skal ligge hos henholdsvis kommuner og a-kasser (Regeringen 2004). Efter brede politiske forhandlinger i 2004 indgik regeringen en aftale med Dansk Folkeparti, der sikrer et snævert flertal. Forliget er langt fra den rene kommunale løsning, som regeringen havde annonceret, idet den ønskede kommunale model alene skal testes i 14 af de 91 jobcentre, mens staten og kommunerne arbejder sammen i samme bygning i de resterende jobcentre, dog stadig således at de hver især er ansvarlige for deres respektive målgrupper. Som det ses af figuren er arbejdsmarkedets parter stadig repræsenteret i de nationale, regionale og lokale beskæftigelsesråd (BER, RBR og LBR), men de har klart en mere reaktiv rolle eftersom de primært er tildelt en rolle som superviserende og kontrollerende, hvor de tidligere i de regionale arbejdsmarkedsråd havde en mere proaktiv politikformulerende rolle. I forbindelse med finanslovsaftalen for 2009 besluttede regeringen og Dansk Folkeparti at kommunalisere hele beskæftigelsesindsatsen fra , også selv om der endnu ikke er blevet gennemført den lovede evaluering af de to modeller. Men denne gang gik de endda videre end de udmeldte intentioner omkring den første jobcenterreform, idet finansieringen af dagpengesystemet også overgår til kommunerne. Argumentet er, at det er den eneste måde hvorpå kommunerne kan gives et incitament til at få forsikrede dagpengemodtagere i beskæftigelse. Men hvad er intentionerne bag denne kommunalisering af beskæftigelsesindsatsen? Hvis vi forsøger at gå et spadestik dybere end de officielle argumenter bag jobcentrene om at sikre ensartet behandling af målgrupper uanset om de er forsikrede eller ej, så kan mulige forklaringer være (Larsen 2009): 25

4 1) At få strategisk kontrol over den kommunale implementering af de beskæftigelses- og socialpolitiske indsatser og skubbe implementeringen i retning af en mere socialt disciplinerende linje. Tidligere studier har vist, at den kommunale implementering af de beskæftigelsespolitiske indsatser mere har været i tråd med en social integrations eller social sikrings tilgang (jf. figur 1). Samtidigt har der kunnet konstateres store kommunale variationer i indsatserne. Så på trods af gentagne politiske substantielle reformer for at stramme op på dette, så implementerede kommunerne en anderledes og mere blød linje. Denne situation førte gradvist til den overbevisning hos de centrale politiske og administrative beslutningstagere, at den eksisterende implementeringsstruktur ikke kunne gennemføre den ønskede linje i beskæftigelsespolitikken. Beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen er således i processen op til jobcenterreformen yderst åben i sin kritik af de kommunale frontmedarbejderes implementering af indsatsen. De beskyldes for at fokusere for meget på barrierer, sociale tiltag og deres klienters problemer frem for at finde den hurtigste vej tilbage på arbejdsmarkedet (Stigaard m.fl. 2006: 10). Gabet mellem regeringens ønsker om en mere socialt disciplinerende linje og den bløde implementering må indsnævres. I en tale til de kommunale socialchefer i 2003 gør Beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen det meget klart: systemet må indrettes, så vi har vished for, at de regler som Folketinget fastsætter bliver efterlevet Ingen minister kan leve med at skulle stå til regnskab for noget, som han eller hun ikke har indflydelse på. Vi skal have overensstemmelse mellem den centrale og lokale prioritering. (Tale på det årlige møde for socialchefer 2003, Denne erkendelse gøres også af ledende embedsmænd. Som departementschef Bo Smith og kontorchef Helle Osmer Clausen fra Beskæftigelsesministeriet beskriver det: Fra politiske aftaler om reformer af arbejdsmarkedet og til den praktiske implementering i de udførende led typisk sagsbehandlere i AF og kommuner, a-kasser eller andre aktører er der ofte langt. Afstanden mellem den politiske beslutning og frontlinjemedarbejderne indebærer derfor risiko for, at intentionerne bag reformerne ikke realiseres fuldt ud Implementeringen af politiske reformer synes i en del tilfælde som en black box. Og om forholdet mellem central og lokal styring: Incitamenterne i den kommunale del af beskæftigelsesindsatsen balancerer en række forskelligartede hensyn, bl.a. som følge af det kommunale selvstyre og kommunale prioriteringer. Her er der behov for at forske i, hvordan intentionerne fra overordnede reformer oversættes og løber videre gennem systemerne fra det centrale politiske niveau, videre til den lokale ledelse i kommunerne og herefter til enheder for beskæftigelse og social indsats og dermed frontarbejderne. (Clausen & Smith 2007). Ved første øjekast synes det at være noget af et paradoks, at kommunerne skal overtage beskæftigelsesindsatserne på samme tid som de af politikere og centrale embedsmænd anses for at være en af de væsentligste barrierer for at få gennemført den intenderede politik. Men set fra ministerens og centraladministrationens side, så er reformen med stor sandsynlighed blevet opfattet som en mulighed for opnå strategisk kontrol over den kommunale implementering, idet nye overordnede styringsprincipper blev accepteret af kommunerne, som en pris de måtte betale for at overtage hele beskæftigelsesindsatsen. Således er new public management talemåden steering not rowing blevet introduceret med performance management, benchmarking, output og outcome målinger og økonomiske incitamenter. Styringsmekanismer der med fokus på outputtet på mange måder kan målrettes en mere socialt disciplinerende og beskæftigelsesrettet linje. På den måde åbnede strukturreformen et politisk vindue for at introducere en ny styringsform, der kan betegnes som en form for centraliseret decentralisering: Man får fra centralt hold større strategisk kontrol i forhold til den ellers traditionelt stærke kommunale autonomi og frontmedarbejderne, samtidigt med at der er den sidegevinst, at ministeren (og centraladministrationen) delvist afskærmes fra kritik på et notorisk upopulært område ved at uddelegere til nye lokale jobcentre. Det fører til den næste mulige forklaring 2) At reducere politisk ansvarlighed på nationalt niveau, samtidigt med at fastholde strategisk kontrol over implementeringen. Som nævnt ovenfor gav strukturreformen en mulighed for, at det centrale politisk-administrative niveau kunne udvide sit ressortområde og indflydelse, samtidigt med at man blev frigjort fra at tage det operationelle ansvar for driften af AF-systemet. Som det er blevet formuleret af tidligere direktør i Arbejdsmarkedsstyrelsen Lars Goldschmidt: Altså hvis det er kommunernes ansvar at lave beskæftigelsesindsats, så kan ministeren ikke kritiseres, når det ikke lykkes. Og det var jo vores hverdag, kan man ganske bestemt sige, i ministeriet, at vi hele tiden fik at vide, at vi ikke var gode nok, så derfor var der også en interesse i at få det længere på afstand af ministeren (P1, Lars Goldschmidt, 2008). Netop ministeransvarligheden må siges at have præget AF-systemet i forhold til evindelige problemer med et for bureaukratisk og ufleksibelt system. Kontrol har således været et nøgleord i driften af AF-systemet, idet alle sager potentielt kunne havne på ministerens bord. Kommunaliseringen har således været en måde at slippe ud af den meget bureaukratiske centralisme i det tidligere AF-system. På den ene side er ministeransvarligheden således markant reduceret, men på den anden side er den centrale administrative styring og kontrol blevet styrket i forhold til kommunerne. Der er kommet et nyt system med centraliseret decentralisering (statsstyring overfor kommunerne i et omfang ikke set tidligere, men med lavere national politisk ansvarlighed). Det afgørende spørgsmål er så bare, hvordan kommunerne vil reagere i forhold til stærkere central styring, specielt set i lyset af stærke kommunale traditioner i forhold til at værne om kommunal autonomi. Er det muligt at ændre den kommunale implementering i retning af social disciplinering som ønsket fra centralt hold, samtidigt med at ansvaret placeres i kommunerne? Dette spørgsmål skal forsøges besvaret i den videre analyse i dette bidrag. 3) At svække de korporative strukturer i styringen af beskæftigelsespolitikken. De korporative strukturer i styringen af beskæftigelsespolitikken har været under pres i forholdsvis lang tid. Alene det, at den seneste reform (som mange før den) blev flyttet til finanslovsforhandlingerne, betyder at parternes konsulterende rolle reduceres betydeligt. På samme tid 26

5 mister parterne indflydelse i de nye beskæftigelsesråd (sammenlignet med arbejdsmarkedsrådene), så den administrative korporatisme er ligeledes svækket. Og kommunaliseringen indikerer, at det vil blive endnu sværere for arbejdsmarkedet parter at få indflydelse på implementeringen af beskæftigelsesindsatserne i fremtiden. Dette mønster ligner de øvrige lande, hvor parterne tidligere havde stor indflydelse på beskæftigelsespolitikken, men hvor de af flere grunde mere og mere anses som et forstyrrende element i den mere socialt disciplinerende (work-first) tilgang. Især af fagbevægelsen. Men der kan sandsynligvis også være mere ideologiske grunde til denne dekorporatisering, jf. næste. 4) Et angreb på a-kasser og fagbevægelse Kommunaliseringen, samt ikke mindst den kommunale overtagelse af finansieringen af dagpengesystemet, kan muligvis også ses som et mere ideologisk drevet angreb på de fagbevægelsesrelaterede a-kasser. At ændringer af ydelsessystemerne kan bruges til dekorporatisering kan i øvrigt også ses i andre lande (f.eks. Tyskland og Sverige). I udgangspunktet vil der ikke ske ændringer i a-kassernes funktion og rolle. Men det er nok svært at forestille sig, at kommunerne i længden vil acceptere, at a-kasserne står for finansieringen, men a-kasserne står for administrationen af dagpengene. Her kan specielt rådighedsvurderingen blive det første stridspunkt. Hvis fagbevægelsen mister kontrollen over a-kasserne, kan det udgøre en alvorlig risiko for dem, idet a-kasserne med stor sandsynlighed er en væsentlig rekrutteringskanal for nye medlemmer. Dette synes også at have spillet ind på den centrale beslutningsproces. Som en tidligere direktør for Arbejdsmarkedsstyrelsen forklarer: Der var jo en klar vurdering af, at det kunne være en vej til, at man kom ud af den situation hvor, at a-kasserne havde den store rolle som de har i dag, så der var et positivt drive. Samtidigt vidste man godt, at de var et problem at skaffe opbakning til en rent kommunal løsning fordi det lige præcis ville skade a-kasserne. Så det var meget i spil, at det både kunne være lidt attraktivt at få dem ud af banen, men samtidig et problem, fordi det så formentlig politisk ville være umuligt at få det vedtaget. Og der er et magtaspekt i arbejdsmarkedspolitikken, hvor dét at lægge det ud til kommunerne fjerner arbejdsmarkeds parter fra indflydelse og det har også været en del af beslutningsgrundlaget. (P1, Lars Goldschmidt, 2008). Med disse mulige forklaringer på de institutionelle og operationelle reformer, er det næste spørgsmål i hvilken grad reform designerne er lykkedes med at ændre organisatoriske praksisser og den implementerede politik. Er beskæftigelsespolitikken ændret i retning af en mere socialt disciplinerende (work-first) linje, og hvis ja; I hvilken udstrækning er det relateret til organisatorisk praksis? Det er med udgangspunkt i et forholdsvis nyt studie af den kommunale implementering af beskæftigelsesindsatserne fra 2008 (Larsen 2009), og et tilsvarende studie lavet i 2001, muligt at give et første bud her på (Larsen et al 2001). Implementeringen af den kommunale beskæftigelsespolitik i nye rammer er det lykkedes? For at svare på spørgsmålet om, hvorvidt det er muligt at anvende operationelle reformer til at ændre de tilgange som bruges i beskæftigelsesindsatserne, præsenteres resultaterne af et nyligt studie af den kommunale implementering af beskæftigelsesindsatser. Afsættet for dette studie var et tilsvarende studie gennemført i 2001 (Larsen m.fl. 2001). Dette studie viste, at kommunerne mest af alt var på linje med en social integrations tilgang, blandet med visse passive elementer fra en social sikrings tilgang (jf. figur 1). Resultatet fremgår fra nedenstående figur 3. Dette konstaterede implementeringsunderskud mellem lovgivningsmæssige stramninger og den faktisk implementerede politik, kunne forklares ved en kombination af lokal autonomi og en anden problemforståelse hos implementeringsaktørerne, og dermed de metoder og redskaber, der blev anvendt. Implementeringsaktørerne fandt, at hovedparten af målgruppen havde så mange problemer udover arbejdsløshed, at en socialt disciplinerende linje var nytteløs. På trods af en række socialt disciplinerende foranstaltninger i lovgivningen (aktiveringspligt, skrappere rådighedskrav, krav til jobsøgningsaktivitet og muligheden for skrappere sanktioner), så implementerede kommunerne kun disse overfor en mindre gruppe af (primært unge) arbejdsmarkedsparate, mens resten blev behandlet efter principperne i en socialt integrations tilgang eller bare fredet fra aktivitet. Et andet markant resultat var derudover, at der var meget store og ofte uforklarlige variationer mellem indsatserne i kommunerne. Så på trods af gentagne substantielle reformer målrettet en mere socialt disciplinerende linje, så implementerede kommunerne en anden mere blød tilgang. Dette blev også afspejlet i, at kommunerne organiserede deres beskæftigelsesindsats i traditionelle organisationer med et stærkt fokus på inputsiden og normerne hos sagsbehandlerne (primært socialrådgiverne). Så organiseringen gjorde det i det hele taget vanskeligt at ændre politikken i retning af social disciplinering (Larsen m.fl. 2001). Siden studiet fra 2001 er en række operationelle reformer blevet iværksat, ikke mindst jobcenterreformen fra 2007, som markerer et væsentlig skifte i styringsprincipper. For at få overladt beskæftigelsesindsatsen er kommunerne som nævnt blevet nødt til at acceptere en ny styringslogik, hvor deres autonomi til selv at organisere indsatserne er blevet Figur 3: Konklusion fra 2001 på indholdsudviklingen i beskæftigelsespolitikken 27

6 markant reduceret. Det handler om specifikke krav til organiseringen, outputstyring, dokumentation, standardiseret visitation, procedurer og metoder, hvilket også giver mindre autonomi til sagsbehandlerne. Et formål med dette er oplagt at få implementeret en mere socialt disciplinerende linje. Det interessante spørgsmål er imidlertid om designerne er lykkedes? Er det muligt at bruge operationelle reformer som drivkraft for substantielle reformer? I foråret 2008 blev studiet fra 2001 delvist gentaget, primært baseret på en spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale jobcenterchefer, suppleret med kvalitative interviews (Larsen 2009). Ved på denne vis at sammenligne ændringer over tid, skulle det kunne give nogle mulige svar på, om designerne af reformerne er lykkedes eller ej. Resultater fra 2008-studiet af den kommunale implementering af beskæftigelsesindsatsen Det fremgår tydeligt af den nye undersøgelse, at indholdet i den kommunale beskæftigelsesindsats er ændret i retning af social disciplinering. I 2001 angav de kommunale chefer, at det vigtigste formål med indsatsen var, at aktiveringen skal anvendes i et opkvalificeringsperspektiv med vægtning af uddannelse. I 2008 er det erstattet med at der skal stilles krav til den enkelte og anvendes sanktioner ved vægring og udeblivelse. Generelt betragtes alle indikatorer på social disciplinering (krav/sanktioner, arbejdsprøvning, arbejdskraftbehov) nu som vigtigere formål, end de gjorde i 2001, mens omvendt indikatorer på social integration og social sikring (opkvalificering, den enkeltes ønsker og egenmotivation og livskvalitet) alle vurderes som mindre vigtige. Sammenlignet med 2001 er kommunernes problemforståelse ligeledes blevet ændret. I 2001 svarede de kommunale chefer, at hovedårsagen til at ledige ikke var i aktivering var, at de havde så massive problemer Figur 4. Formål for beskæftigelsesindsatsen. Beskæftigelsesindsatsen kan kræve forskellige løsninger fra sag til sag. Hvilke formål anser I generelt som vigtigst i indsatsen over for kontanthjælpsmodtagere? (Prioriter tallene 1-6 således, at det, der anses for vigtigst, angives med 1 og det der anses som næstvigtigst med 2 etc.). udover ledighed, at en indsats var nytteløs. De anslog også generelt, at 2/3 af gruppen havde problemer udover arbejdsløshed. I 2008 siger de kommunale jobcenterchefer, at hovedårsagen til manglende aktivering er et for højt administrativt arbejdspres. De vurderer stadig, at 2/3 af målgruppen har problemer udover arbejdsløshed. Men taget i betragtning, at antallet af kontanthjælpsmodtagere siden er faldet kraftigt, og at det formodentlig er de mest ressourcestærke, der er kommet i beskæftigelse, så indikerer det ligeledes at problemforståelsen er ændret. En større del betragtes som værende arbejdsmarkedsparate. Et andet markant resultat er endvidere, at de store variationer i vurderingerne af arbejdsmarkedsparathed er faldet betragteligt fra 2001 til Endelig er det ret bemærkelsesværdigt, at jobcentercheferne vurderer, at der findes egnede tilbud for alle grupper af ledige eftersom dette blev betragtet som et af de største problemer i 2001, især for de grupper, som var længst fra arbejdsmarkedet. Samtidigt vurderer jobcentercheferne, at de ikke i noget stort omfang har udviklet nye tilbud, hvilket indikerer at det primært er den kommunale forståelse af, hvilke typer af tilbud man kan give de ledige, der har flyttet sig. Ændringerne i formål og problemforståelse afspejler sig i øvrigt også i redskabssammensætningen og en skrappere sanktionspraksis (se Larsen 2008). På den vis må designerne af de substantielle reformer siges at have lykkedes. Forståelser og tilgange er ændrede og en stærkere socialt disciplinerende linje synes nu at blive implementeret. Men hvilken rolle spiller de operationelle reformer i den sammenhæng? Studiet her giver nogle indikationer på hvordan politikskiftet er relateret til operationelle ændringer. Det mest betydningsfulde organisatoriske aspekt er utvivlsom det centrale styringskoncept, som jobcentrene er blevet underlagt. Retorisk har de lokale jobcentre nu det operationelle ansvar for indsatsen, men samtidigt er den centrale styring intensiveret med overvågning af jobcentrene med præstations- og effektmålinger, benchmarking, dokumentation, mv. Konkret foregår dette med ministerudmeldte mål, beskæftigelsesplaner og resultatrevision, men også med generel løbende monitorering og benchmarking i jobindsats.dk. Udover at dokumentationskravene er bundet sammen med refusionen til kommunerne, og dermed er yderst betydningsfulde, så har ministeren i yderste konsekvens mulighed for at udlicitere jobcentrenes indsatser, hvis de ikke lever op til de forventede mål krav. En anden måde at aktivere ikke kun de ledige, men de implementeringsaktører, der er involveret i indsatsen, er ved et standardiseret visitationssystem, samt standardisering af metoder og redskaber (jf. visitationsværktøjskassen, matvhkategorisering, etc.). De kommunale jobcenterchefer vurderer, at det ikke kun har ført til at en mere standardiseret visitation og en mere standardiseret brug af metoder, men også i de tilbud som gives til de ledige (jf. figur 5 og 6). 28

7 Figur 5. Standardisering af tilbud i ny struktur. Er der på følgende områder sket ændringer i indsatsen over for kontanthjælpsmodtagere efter etableringen af lokale jobcentre? Tilbuddene ifm. indsatserne er blevet: (n=53) Figur 6. Standardisering af visitation og metoder. Er der på følgende områder sket ændringer i indsatsen over for kontanthjælpsmodtagere efter etableringen af lokale jobcentre? Visitation og metoder er blevet: (n=53) beskæftigelse, og ellers overlade andre problemer til socialforvaltningen. Majoriteten af respondenter mener, at denne organisatoriske adskillelse har medført en mere beskæftigelsesrettet indsats (især over ikkearbejdsmarkedsparate). Samtidigt har den organisatoriske opdeling gjort det sværere at implementere en mere helhedsorienteret tilgang (63 % af respondenterne er helt eller delvist enige i dette udsagn). Som det ses finder majoriteten af respondenterne i kommunerne, at visitation, tilbud og metoder er blevet mere standardiserede. Det indikerer, at de tidligere anvendte tilgange for at løse såkaldte vilde problemer, er erstattet af mere uniforme tilgange målrettet mere tamme problemer korresponderede en socialt disciplinerende tilgang. Der er endelig en tredje faktor indeholdt i den nye styringsstruktur, som kan være en medvirkende forklaring til det observerede politikskifte. Det er den påbudte organisatoriske adskillelse mellem jobcentret og socialforvaltningen/kontanthjælpsudbetalingen. Jobcentret er kun tiltænkt at arbejde med et simpelt problem, nemlig at få de ledige i Figur 7. Organisatorisk adskillelse og effekten på ikke-arbejdsmarkedsparate. Hvordan vurderer du følgende udsagn: Den organisatoriske opdeling mellem jobcenter og social- og ydelsesdel har generelt medført en mere beskæftigelsesrettet indsats ift. ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere (n=51) Figur 8. Hvor stor en del af den samlede arbejdstid bruger den enkelte sagsbehandler med borgerkontakt efter din vurdering gennemsnitligt på administrative opgaver (indberetning, dokumentation m.v.)? (n=53) Generelt har de operationelle reformer således været relativt succesfulde i forhold til at ændre forståelser og strategier, samt at den implementerede politik mere er i overensstemmelse med en social disciplinerende linje. Der er imidlertid stadig en række udfordringer forbundet med implementeringen. En af de største udfordringer er, at det nye styringssystem har skabt meget mere bureaukrati. Specielt de store krav til dokumentation gør det således vanskeligt at afse den nødvendige tid til kerneopgaverne omkring beskæftigelsesindsatserne. Som det blev påpeget ovenfor, så angives for højt administrativt arbejdspres for eksempel som hovedårsagen til manglende aktivering. Et skøn på hvor meget tid frontmedarbejderne bruger på administration, giver en god illustration af problemets omfang: Over 80 % af jobcentercheferne skønner, at frontmedarbejderne bruger 50 % eller mere af tiden på ren administration. Tilsvarende studier viser samme tendenser. Et tidsstudie lavet af KL viser, at frontmedarbejderne bruger 45 minutter af hver time på administration ( En forventet implementeringsbarriere for de nye operationelle reformer var de lokale politikere. Traditionelt har det kommunale niveau været yderst resistent overfor for stærke centrale styringsinitiativer. Ret overraskende viser studiet imidlertid, at politikerne faktisk interesserer sig en smule mere for opfyldelsen af de udmeldte mål nedfældet i beskæftigelsesplanerne end de gør for indholdet i de konkrete indsatser. Og ydermere så synes de ifølge jobcentercheferne kun i meget begrænset omfang at sætte deres egne dagsordener på beskæftigelsesområdet. En forklaring på dette kan selvfølgelig være, at systemet på undersøgelsestipdspunktet var underlagt evaluering med henblik på at vælge den fremtidige struktur, hvorfor man har været mere tilbøjelige til at ville opfylde de mål- og resultatkrav, som blev opsat for kommunerne. Men en anden forklaring kan også være, at det politisk generelt er betydeligt nemmere at forholde sig til fastsatte mål frem for konkrete indsatser. Også den forventede modstand fra parterne synes at være betydelig mindre end forventet. I hvert fald på lokalt plan. Således er der generelt et godt samarbejde mellem parterne og kommunerne i LBR, hvor der i hvert fald ikke er korslagte arme eller obstruktion fra parterne, trods væsentlig mindre indflydelse end tidligere (se Bredgaard og Larsen 2009 for yderligere analyse heraf). Selv om designerne således er lykkedes i forhold til at anvende operationelle reformer til at ændre politikken i en mere socialt disciplinerende retning, så er en del af de kommunale jobcenterchefer stadig ret kri- 29

8 tiske overfor det nye styringskoncept. I spørgeskemaundersøgelsen falder jobcentercheferne i to grupper. En halvdel er positive overfor det nye styringssystem, mens den anden halvdel er klart skeptiske. Så der er stadig en implementeringsbarriere blandt de kommunale jobcenterchefer. Denne modstand kan sandsynligvis også genfindes hos frontmedarbejderne, selv om mere nylige studier viser, at de implementerer centrale mål i et højere omfang end tidligere (Beer m.fl. 2008). En yderligere fremtidig udfordring er fusionen mellem det statslige og kommunale system, som nu skal forløbe i et rent kommunalt system. I hvert fald viser studiet her, at det hidtil har været en yderst vanskelig proces, hvor man typisk har været nødsaget til at fastholde den tidligere arbejdsdeling mellem medarbejderne fra de to systemer (Larsen 2009). Opsummerende kan man konkludere, at de operationelle reformer synes at have været effektive i forhold til at ændre den implementerede politik i en mere socialt disciplinerende linje. Og det synes forsvarligt at konkludere, at det i høj grad er de operationelle reformer, som har muliggjort dette politikskifte. Men som påpeget ovenfor, så er der dukket nye typer af implementeringsproblemer op, som betyder at denne tilsyneladende succes med at få ændret indholdet i beskæftigelsespolitikken stadig står overfor en række udfordringer. Konklusion I dette bidrag er der empirisk fokuseret på et eksempel på relationen mellem substantielle reformer og operationelle reformer, nemlig den kommunale implementering af beskæftigelsesindsatser i jobcentrene. Ved at sammenligne implementeringen af indsatserne i 2001 og 2008, er der klare indikationer på, at politikken indholdsmæssigt er blevet mere i overensstemmelse med det politiske ønske om en stærkere work-first eller socialt disciplinerende linje. Denne transformation er imidlertid ikke kun et resultat af substantielle politikændringer, men er oplagt også et resultat af generelle ændringer i styrings- og implementeringsstrukturen. De mest markante operationelle reformer til at sikre dette politikskifte synes at være: Den centraliserede decentralisering, der på den ene side giver ansvaret til kommunerne, men på den anden side følges af centralt definerede mål med præstations- og effektmålinger, skærpede dokumentationskrav, benchmarking, mv., hvilket generelt giver et meget stærkere fokus på kortsigtede beskæftigelseseffekter. Et standardiseret visitationssystem som udmønter sig i meget mere standardiserede services. En obligatorisk organisatorisk adskillelse mellem jobcentrene og socialforvaltning/kontanthjælpsudbetaling i kommunerne. Det nye styringssystem står dog overfor en række udfordringer. En væsentlig udfordring er den øgede bureaukratisering med mange ressourcer anvendt på administration. Således bruger sagsbehandlerne betydelig mere tid på administrativt arbejde end på kontakten med de ledige. En anden væsentlig udfordring er den modstand som de nye styringsmekanismer møder hos en betydelig del af jobcentercheferne og ligeledes blandt sagsbehandlerne. Endelig er det værd at bemærke, at sammensmeltningen mellem AF og kommunerne i jobcentrene har været yderst besværlig, hvilket også uden tvivl vil være en stor udfordring for de nye kommunale jobcentre fra Dette eksempel på relationen mellem substantielle og operationelle reformer synes at være dialektisk. Succesen med at få ændret den substantielle politik i retning af en mere socialt disciplinerende linje har været afhængig af introduktionen af operationelle reformer, der samtidigt synes at have en selvstændig betydning for udviklingen af indholdet i indsatserne. Der er næppe tvivl om, at beslutningstagerne på beskæftigelsesområdet har erkendt betydningen af at ændre implementeringsstrukturerne, hvis politikken markant skal ændres. Og meget tyder på, at de i høj grad er lykkedes med den nye struktur. Og selv om sådanne operationelle ændringer bliver pakket ind i teknokratiske termer og diskussioner om forbedret effektivitet, større responsivitet og serviceorientering, så er de imidlertid politiske af natur. Det rejser måske også spørgsmålstegn ved den traditionelle antagelse om kronologien mellem politik og forvaltning, at først formuleres der officielle politikker og dernæst forsøges der lavet matchende organiseringer af implementeringen af disse. For noget tyder på, at der i høj grad laves politikudvikling og -forandringer ved hjælp af operationelle forandringer. Altså at organiseringen lige så godt kan komme først. Dette er sandsynligvis ikke kun gældende for beskæftigelsesområdet. Min tese vil være, at det også gælder mange andre offentlige vældfærdspolitiske områder, hvor politikforandringer drives frem ved hjælp af især NPM inspirerede organisationsforandringer i implementeringsleddet. Det fordrer større opmærksomhed på de gensidige betingelsessammenhænge mellem politiktyper (og politikudvikling/politikforandringer) og operationelle forandringer, hvor sidstnævnte lige så godt kan være første skridt. Det stiller analyser af implementeringsprocesser overfor nye udfordringer. 30

9 Referencer Barbier, Jean-Claude 2004: Systems of Social Protection in Europe. Two Contrasted Paths to Activation and Maybe a Third in: Lind. Jens. Herman Knudsen and Henning Jørgensen: Labour and Employment Regulation in Europe. Peter Lang Berkel, Rik van og Vando Borghi (2007): Contextualising new modes of governance in activation policies. International Journal of Sociology and Social Policy. vol 27.. nr 9/10 pp Berkel, Rik van og Vando Borghi (2008): Introduction: The Governance of Activation. Social Policy and Society. Volume 7. Issue 03. July pp Cambridge University Press Berkel, Rik van (2008): The active welfare state and the transformation of public service organisations. Paper for CARMA s 25th anniversary conference. workshop 4: Changing labour markets changing governance of employment policies. Aalborg. October Bredgaard, Thomas & Flemming Larsen (2009): Regionale & lokale beskæftigelsesråd - I spændingsfeltet mellem stat og kommune ", Aalborg Universitetsforlag Brodkin, Evelyn Z. (2006): Bureaucracy Redux: Management Reformism and the Welfare State. Journal of Public Administration and Theory17: Brussig, Martin and Matthias Knuth (2009): Alternative Styles and Roles for Local Governments in Implementing Activation Policies in Germany, Paper presented at the Chicago SSA Centennial in conjunction with the RESQ network, May 15th & 16th, 2009: Welfare States in Transition: Social Policy Transformation in Organizational Practice Clausen, Helle Osmer & Bo Smith (2007): Arbejdsmarkedsreformer fra ide til implementering. Vibeke Lehmann Nielsen & Niels Ploug. eds. Når politik bliver til virkelighed Festskrift til Søren Winter. Copenhagen: Socialforskningsinstituttet. Considine, M. (2001): Enterprising States The Public Management of Welfare-to-Work. Cambridge: Cambridge University Press. Regeringen (2004): Det nye Danmark en enkel offentlig sector tæt på borgeren. Regeringen april 2004 ( Larsen, Flemming. Nicolai Abildgaard. Thomas Bredgaard og Lene Dalsgaard (2001): Kommunal aktivering mellem- disciplinering og integration. Aalborg: Aalborg Universitetsforlag. Larsen, Flemming (2004): "The importance of institutional regimes for active labour market policies - The case of Denmark in European Journal of Social Security". vol 6. no. 2 - June 2004 pp ISSN Larsen, Flemming (2009): "Kommunal beskæftigelsespolitik - Jobcentrenes implementering af beskæftigelsesindsatsen i krydsfeltet mellem statslig styring og kommunal autonomi", Frydenlund Academic Lødemel, Ivar og Heather Trickey (2001): Offers you can t refuse workfare in international perspective. Bristol: Policy Press P1, Interview med Lars Goldschmidt i indslaget: Den statslige beskæftigelsesindsats nedlægges tilrettelagt af Jesper Tynell. Indslag i Orientering (P1) fra den kl. 17:10 Peck, Jamie (2001): Workfare states. New York: Guilford Press. Rothstein, B. (1998): Just institutions matter The moral and political logic of the universal welfare state. Cambridge University Press. Sol, E. & M. Westerweld (2005): Contractualism in Employment Services A New Form of Welfare State Governance. The Hague: Kluwer Law International Stigaard, M.V.. M.F. Sørensen. S.C. Winter and N. Friisberg (2006): Kommunernes beskæftigelsesindsats. Socialforskningsinstituttet. 06:28 Thuy, Phan, Ellen Hansen & David Price (2001): The public employment service in a changing labour market. Geneva: ILO. Torfing. J. (2004): Det stille sporskifte i velfærdsstaten en diskursteoretisk beslutningsprocesanalyse. Aarhus: Magtudredningen. Jessop, Bob (1993): Towards a Schumpeterian Workfare State? Preliminary Remarks on Post- Fordist Political Economy. Studies in political economy. 31