Bilag 3 - Kortlægning af tilskudsadministration - Finanslovsgrundlaget

Transkript

1 Bilag 3 - Kortlægning af tilskudsadministration - Finanslovsgrundlaget 1. Formålet med kortlægning Kortlægningen af det statslige tilskudsområde har til formål, at give en bedre viden om statslige tilskud, samt at skabe fundamentet for det videre analysearbejde. Tilskudsområdet er trods dets størrelse, et forvaltningsmæssigt område som ikke tidligere er blevet systematisk analyseret. Indeværende kortlægning anlægger en kvantitativ tilgang, hvor størrelserne og fordelingerne bliver afdækket. Med kortlægningen kan der tegnes et billede af hvordan, tilskud bliver anvendt og omfanget heraf. Der foretages ikke en kortlægning af de tilskudsadministrative aspekter, fravalget heraf bygger på en konstatering af variationen i tilskudsadministration. En kortlægning af de administrative procedurer vil kræver et case-by-case studie. Kortlægningen er opbygget i tre overordnede elementer, først defineres begrebet tilskud, hernæst fokuseres på de finansielle støtteordninger og sidst kortlægges voluminer og variationer omkring tilskud. I kommissoriet for analyseprojektet er der formuleret en række krav til indholdet og resultaterne af kortlægningen. Kortlægningen skal analysere dybden og bredden af statslige tilskud, ligeledes skal der foretages en analyse og vurdering af de eksisterende vejledninger og/eller specifikke regler/foreskrifter om tilskudsadministration. Den kvantitative kortlægning søger, at besvare det i kommissoriet formulerede krav: a) En overordnet kortlægning af de statslige tilskudsordninger (oversigt) med hensyn til typer, faglige hovedområder, lovgivning, praksis, tilsagn, volumener (størrelsesordener) samt de væsentligste administrative aktører. 2. Afgrænsning af begrebet tilskud Tilskud defineres i denne sammenhæng som en bred vifte af finansielle ordninger. I det statslige/offentlige system administreres et stort antal tilskudsordninger med meget forskelligartede formål, omfang og kompleksitet. Ordningerne kan være rettet såvel eksternt mod borgere og private virksomheder som internt mod de statslige/offentlige institutioner, og findes i forskellige udformninger, fx Direkte tilskudsbetalinger Refusions-, udlignings- og forsikringsordninger

2 Offentlige udlån Offentlige garantier Administration af værdipapirer. Bredden blandt ordninger, der skal betragtes som tilskud, er som udgangspunkt vidt defineret. Fra tilskud til enkelt borgere, som fx efterløn, over lån og garantier til mere bredt definerede projekter eller udbudslignende tilskud. Fælles for de mange ordninger, der opfattes som tilskud, er det finansielle islæt. Et tilskud behøver dog ikke nødvendigvis, at inkludere en finansiel overførsel fra staten, en statsgaranti der forsikre aktørerne kan også opfattes som tilskud, da staten påtager sig den finansiel risiko. Overordnet kan tilskud deles i tre grupper: Tilskud til personer; tilskud til institutioner og andre organisationer, og sidst tilskud via statslige udlån og garantier. I første del af kortlægningen, fokuseres på de tilskud, der gives til personer, institutioner og andre organisationer. Denne type af tilskud er kendetegnet ved overførsler der ikke tilbagetales og adskiller sig således fra udlån og garantier. De statslige udlån og garantier præsenteres særskilt. Regler og krav 3. Fokus på finansielle støtteordninger Omfanget og variationen af statslige tilskudsordninger i form af ydelse og efterfølgende administration af udlån og garantier mv. fremgår i detaljer af statsregnskabernes statusspecifikationer og fortegnelser. Denne type tilskudsordninger adskiller sig især fra de almindelige løbende tilskudsudbetalingsordninger ved, at der efter ansøgning, bevilling og effektuering af tilskudsgenstanden, er en større eller mindre administration med afvikling og opfølgning, fx i forbindelse med tilbagebetalinger af udlån. I denne henseende falder disse tilskudsordninger i følgende hovedkategorier: 1. Ordninger med forvaltning af statslige tilgodehavender (aktiver) a. Værdipapirer og kapitalindskud b. Udlån 2. Ordninger med forvaltning af statslige forpligtelser (passiver) c. Garantier for udlån d. Statsforskrivninger og andre garantier e. Visse gældsposter knyttet til tilskudsordninger Ved udgangen af 2008 omfattede disse tilskudsordninger tilsammen en administration af fordringer på knap 400 mia. kr., jf. tabeloversigten nedenfor med link til relevante detailspecifikationer i fortegnelserne til statsregnskabets status ultimo 2008.

3 Værdi ultimo 2008, mia. kr. Antal ordninger 1 Link til specifikationer a. Værdipapirer og kapitalindskud Status 5 b. Udlån Status 4 c. Garantier for udlån Fortegnelse 1 d. Statsforskrivninger og andre garantier Fortegnelse 1 e. Visse gældsposter Status 10 I alt Antallet svarer til specifikationsgraden i statsregnskabets fortegnelser, hvor der i flere tilfælde er foretaget samling af mindre og/eller beslægtede ordninger under én post. Endvidere er alene medregnet ordninger, hvor der i statsregnskabet er opgjort en bogført værdi. 4. Voluminer og variationer et overblik I denne analyse fokuseres på omfanget og de tværgående karakteristika som ligger bag tilskudsadministrationen. Analyserne foretager en række sondringer, som giver et billede af hvordan tilskud bliver anvendt. Analysen er opbygget som en tragt, hvor fokus flyttes til et stadigt snævrer niveau omkring tilskud. Datagrundlaget til første del af kortlægningen, er hentet fra statsregnskabet for Statsregnskabet har de datamæssige fordele, at være komplet for hele staten. Dataene er dannet på baggrund af de regnskabsmæssige posteringer, hvilket betyder, at det er de faktiske økonomiske bevægelser der analyseres. En yderligere fordel ved at anvende statens regnskabstal er, at de på forhånd definerede tilskudskriterier, kan anvendes som sorteringsgrundlag. Datagrundlaget har således en høj validitet, der ikke kunne være opnået på andre måder. Analyserne forudsætter en sammenhæng mellem underkonti i statsregnskabet og tilskudsordninger. Den kvantitative tilgang medfører, at det ikke er muligt at sondre mellem tilskudsordninger med få eller mange modtagere. I klargøringen af data er først fjernet de konti og dermed tilskudsordninger, der i 2008 ikke gav anledning til økonomisk aktivitet. Der kan være flere grunde til den manglende aktivitet, først og fremmest, at ordningen ikke længere er aktiv eller, at der ingen ansøgere har været i Yderligere er tilskudsordninger, hvor årets aktivitet er omkostningsneutralt, eller hvor aktiviteten resulterer i en negativ udgift, fjernet. Begrundelsen for at fjerne disse konti fra analysen er, at deres baggrundsforklaringer varierer anseeligt, hvorfor det ville kræve en udledning for hver enkelt konto. Yderligere har kortlægningen et fokus på tendensen frem for en undersøgelse af hver niche. Efter disse klargøringer, er antallet af tilskudsordninger, for denne del af analysen, reduceret til ca. på 2300 tilskudsordninger i staten, som falder indenfor kriterierne

4 for første analyse. Det store antal giver mulighed for en dækkende analyse, hvor bredden i statens tilskudsvirksomhed tilgodeses. Omfanget af tilskud i staten Tilskud fra staten udgør en stor andel af de statslige udgifter, omtrent 521 mia. kroner -afhængig af opgørelsesmetoden, kan henføres til hvad man i Statsregnskabet betegner som Figur 1 Udgifter til tilskud i kategorier tilskud 1. Det anselige 0-0,5 beløb dækker over 0,5-1 en stor mængde af forskellige ordninger 1-5 og dimensioner, 5-10 mio hvilket belyses mio nærmere i det følgende Tilskud fra staten mia indeholder en stor 1-5 mia variation i forhold >5 mia til, de forskellige tilskudsordningers finansielle størrelse. Figur 1 viser at op imod 83 % af udgifterne til tilskud, gives via ordninger der omfatter mere end én milliard kroner. Ordninger med over fem milliarder, tegner sig alene for 65 % af udgifterne. Med størrelser på over fem milliarder kroner per ordning følger, at der kvantitativt kun findes ganske få af disse. Således omfattes de førnævnte 84 % af udgifterne til tilskud, af kun 58 ordninger. Især fire ordninger er specielt finansielt tunge, mellem 20 og 88 mia. kroner. De fire største tilskudsordninger dækker tilsammen alene 44,3 % af de samlede udgifter til tilskud, ordningerne er henholdsvis: Efterløn, overførsel til kommuner, statstilskud til regioner og Folkepension. Observation: Kun få store tilskudsordninger tegner sig for langt hovedparten af statens udgifter til tilskudsordninger I Figur 2 på næste side er antallet af ordninger optalt efter samme udgiftskategorisering som ovenfor. Det ses heraf, at hovedparten af tilskudsordninger i staten, udgøres af ordninger som finansielt set er relativt små. I opgørelsen blev ordningerne opdelt i 10 kategorier. Det ses af figuren, at knap halvdelen af statens tilskudsordninger indeholder midler under fem millioner. Det ses dog samtidigt, at der ligeledes findes et anseeligt antal ordninger i kategorien: 1 Opgørelsen er foretaget for standardkontoerne Hvilket formelt vil inkludere al statslig tilskud.

5 10 til 50 millioner. Yderligere ses, at der trods de store udgiftsvolumer, findes 58 tilskudsordninger som indeholder mere end én milliard. Det store antal af mindre tilskudsordninger illustrerer sammen med figur 1, hvordan staten overordnet giver tilskud. Den finansielle byrde er samlet om kun et meget lille antal tilskudsordninger. På trods af at tilskudsordninger under 10 millioner udgør mere end halvdelen af antallet af tilskudsordningerne, så udgør deres samlede udgiftsvolume kun 6 promille af de samlede udgifter til tilskud. Den store variation mellem antallet af ordninger og den finansielle byrde, ses ligeledes i forskellen mellem median og gennemsnit. Gennemsnittet for den finansielle belastning ved én tilskudsordning er således 193 mio. kr. mens medianen er 3,7 mio. kr. Figur 2 Antal af ordningen indenfor størrelses intervaller Figur 1 og figur 2 giver en indikation om tre finansielle kategorier af tilskud. Først de små tilskud under 10 millioner. Typen udgør den kvantitativt største del af tilskudsordningerne, men en minimal andel af midlerne. Anden gruppe er de mellemstore tilskud på mellem 10 og 999 millioner, antallet af ordninger ligger på et mellemniveau, der ligeledes giver sig udslag ved, at de samlet udgør 15 % af udgifterne til tilskud. Den sidste type er de store tilskud på over 1 milliard. Det samlede antal ordninger er beskedent men tyngden betyder, at de tegner sig for 84 % af de samlede omkostninger til tilskud ,5 0, mio mio mia 1-5 mia >5 mia Observation: Størstedelen af tilskudsordningerne er små og tegner sig tilsammen for en meget lille del af statens samlede udgifter til tilskud. 16

6 Kompleksitetsanalyse af tilskud i staten Figuren på næste side, illustrerer strømmene i statens tilskudsvirksomhed. Figuren giver en indikation over hvilken sammenhæng der eksisterer, mellem bevillinger i Finansloven og hvilke modtagere der gives tilskud til. Figuren tager udgangspunkt i de seks typer af bevillinger, der primært vedrører tilskud. Af de seks typer af bevillinger er det primært tre typer, der bærer udgifterne til tilskud -først og fremmest er det lovbundne bevillinger som udgør hovedparten, efterfulgt af reservations- og anden bevilling. Fra bevillingstyperne er det med forskelligfarvede kurver illustreret hvilke ministerområder, der modtager bevillingerne. Bredden på kurverne giver en tilnærmet indikation af hvilke ministerområder, der modtager de største bevillinger. Bredden på kurverne følger kun i nogen grad størrelsen på de tildelte bevillinger. Fx er det vanskeligt, at illustrere en bevilling på 256 mia. kroner i en fortolkningsværdig målestok. De største modtagere af bevillinger til tilskud var i 2008: Velfærdsministeriet, Ministeriet for sundhed og forebyggelse samt Beskæftigelsesministeriet. På højre siden af ministerområderne fordeles tilskuddene ud på forskellige standardkonti. En standardkonto giver en indikation af, hvem der modtager tilskuddet. Det ses, at langt hovedparten af tilskud gives enten til eller via kommunale eller regionale aktører. Observation: Tilskudsforvaltning i staten omfatter en kompleks struktur af tilskudsstrømme ud til de enkelte ministerier og herfra videre til forskellige modtagere. Figuren illustrerer noget af den kompleksitet tilskudsområdet indeholder, dog uden at åbne den sorte boks ministerområderne udgør. Afdækningen af tilskud i staten kan ikke med det valgte datagrundlag, belyser hvordan de enkelte ministerier og institutioner forvalter deres tilskudsadministration. Afdækningen giver i stedet et makrobillede af hvordan bevillingerne bliver anvendt og hvilke sammensætninger, der eksisterer i den overordnede anvendelse af tilskud.

7

8 Side 8 af 18 Fordeling af tilskud på tværs af ministerier Tilskudsadministration er en aktivitet langt størstedelen af ministerierne skal forholde sig til, enkelte ministerier er dybt involveret i tilskudsforvaltning, mens andre kun håndterer enkelte ordninger. I Figur 3 er den ovenstående figur(strøm-diagrammet) blevet bearbejdet og nuanceret i en samlet opgørelse over fordelingen af tilskud mellem de enkelte ministerområder. Figurens inderste ring illustrerer antallet af ordninger, den yderste ring viser de Figur 3 - Fordeling af tilskud på ministerområder samlede udgifter ordningerne giver anledning til. 17 Beskæftigelsesministeriet 20 Undervisningsministeriet 21 Kulturministeriet 18 Integrationsministeriet 15 Velfærdsministeriet Den yderste ring viser, at fordelingen af tilskudsmidler på tværs af ministerområderne er meget ujævnt fordelt. Udgiftsmæssigt er tilskudsområdet domineret af tre ministerier, heraf tegner Velfærdsministeriet, 2 sig for 57 % af de samlede udgifter til tilskud. Den inderste ring, som illustrerer antallet af ordninger, viser overordnet den samme tendens. De ministerier, der dominerede området finansielt, har også flest ordninger. Dog er billedet her mere fragmenteret. Eksempelvis ses, at Kulturministeriet varetager en stor kvantitet af ordninger, der alle er finansielt relativt små. Samme tendens gør sig gældende for eksempelvis integrationsministeriet. Observation: Fordelingen af tilskud mellem ministerierne er meget ujævn, både volume- og ordningsmæssigt. Der findes ingen sammenhæng mellem antallet af ordninger og den tilskudsmæssige volume der administreres. Figur 3 applicerer de to tidligere figurer på de enkelte ministerområder. Af figuren ses, at den tidligere sondring mellem lille, mellem og store tilskud, i nogen grad viser sig på ministerområderne. Sondringen ses tydeligst mellem Kulturministeriet og Velfærdsministeriet. Den store andel af mindre tilskudsordninger, er mere 2 Velfærdsministeriet blev delt op i 2009, aktiviteterne blev delt ud på flere ministerier.

9 jævnt fordelt mellem de forskellige ministerier, end det er tilfældet for den finansielle fordeling. Side 9 af 18 Den mere jævne fordeling af tilskudsordninger på tværs af ministerierne viser, at tilskud er et område, de fleste skal forholde sig til. Enkelte ministerier har et meget stort antal tilskudsordninger og må derfor forventes, at have et indgående erfaringsgrundlag med tilskudsadministration. Flertallet af ministerierne har dog kun få ordninger, hvorfor der ikke i samme grad kan forventes et indgående erfaringsgrundlag med tilskudsadministration. Der findes ikke på tværs af staten, et eksisterende forum for erfaringsudveksling omkring tilskudsadministration. Forholdet mellem antallet af ordninger og ordningernes finansielle volume kan tolkes således, at de mindre ordninger nødvendigvis må anvende mere administration pr. udbetalt tilskudskrone end større ordninger, derfor er det her, man bør fokusere en standardiseringsindsats. Omvendt kan der argumenteres, at en effektivisering af administrationen pr. udbetalt krone ved de store tilskudsordninger, vil medføre en større effekt i absolutte tal, selv ved effektivisering i promiller. Afledt af ovenstående, kan det diskuteres om der findes en kritisk masse i forbindelse med tilskudsadministration. Hvor stor en volume skal en tilskudsordning indeholde, både for at skabe en faktisk effekt i samfundet, men også for at de administrative omkostninger står mål med tilskuddets omfang. En metode til at skabe den kritiske masse er ved, at behandle de enkelte ordninger på en mere ensartet måde. Det kræver dog at præmisserne herfor skabes, fx ved standardisering.

10 Side 10 af 18 Bevillingsmæssig oprindelse for tilskud Bevillingerne er udgangspunktet for et hvert tilskud, i støre eller mindre grad fastlægger bevillingstypen og de tilhørende bemærkninger i Finansloven, hvordan bevillingen kan anvendes og til hvad. De forskellige bevillingstyper giver et forhåndsindtryk af tilskudsordningernes karakteristika. I figur 4 ses hvorledes tilskud fordeles mellem bevillingstyper. Cirkeldiagrammet til venstre illustrerer fordelingen mellem ordninger, mens figuren til højre viser den finansielle fordeling. Figur 4 Fordeling af tilskud på bevillingstype Ordnings fordeling Finansiel fordeling 12 Driftsbevilling, omkostningsbaseret 20 Anlægsbevilling 32 Statsvirksomhed, omkostningsbaseret 50 Lovbunden bevilling 60 Reservationsbevilling 61 Reservationsbevilling, selvstændig likviditet 90 Anden bevilling Figuren viser at op imod 75 % af tilskudsmidlerne er givet via lovbunden bevilling, ordningsmæssigt udgør de lovbundne bevillinger kun ca. 15 %. Omvendt ses reservationsbevillingerne. Tilskud finansieret af denne bevillingsform, udgør således over 50 % af ordningerne, men kun ca. 15 % af midlerne. Det ses yderligere i figuren til venstre, at en stor andel af ordningerne er omkostningsbaserede. Det giver sig dog ikke synligt udslag i fordelingen af midler. Figuren viser at der er stor forskel i den finansielle tyngde af de forskellige bevillingstyper. Udgifterne til de lovbundne bevillinger er således væsentlig højere, end for de øvrige bevillinger. De lovbundne bevillinger omfatter tilskud, der gives til personer, kommuner og regioner efter et i loven formuleret tildelingskriterium. Tildelingen af tilskud under denne bevillingstype baseres på Bevillingstype: For hver bevillingstype gælder en række særskilte disponeringsregler. Forsimplet kan det fx betyder, at lovbundne bevillinger skal udbetales så længe der er penge i statskassen, mens en reservationsbevilling indebærer, at der til et bestemt formål eller program, afsatte et bestemt beløb der kan anvendes til dette formål eller program Og strækker sig over flere finansår. (BV.: ) et objektivt kriterium og tildelingen kan derfor ske på en tilnærmelsesvis automatisk måde. Sammenlignes med hvordan udgifterne fordelte sig på ministerområder i figur 3, findes en forklaring for de tre største tilskudsgivere.

11 Igennem lovbundne bevillinger giver Velfærdsministeriet, Beskæftigelsesministeriet og Undervisningsministeriet således størstedelen af deres tilskud. Side 11 af 18 Reservations- og anden bevilling anvendes ofte når man fra politisk side ønsker, at støtte et givet formål. De to bevillingstyper udgør tilsammen over 50 % af tilskudsordningerne og omkring 25 % af udgifterne. De mange tilskudsordninger spreder sig mere bredt over ministerområderne, end det er tilfældet ved de lovbundne bevillingsfinansierede tilskud. I modsætning til de lovbundne bevillinger, har reservations- og anden bevillinger sjældent et objektivt formuleret tildelingskriterium. Tildelingen sker derfor ofte via projektansøgninger. Tilskud, der gives via projektansøgning enten i form af en efterspørgsels- eller udbudsmodel, kræver forholdsmæssigt flere administrative midler pr. udbetalt tilskudskrone, hvilket yderligere forøges ved det store antal forskellige ordninger. Der kan med hjemmel i finansloven, overføres midler fra disse bevillinger til at dække de administrative omkostninger, bevillingen giver anledning til. Observation: I figuren for ordningsfordelingen ses endvidere to typer af bevillinger, driftsbevilling og statsvirksomhed, de to udgør ca. 20 % af ordningerne, men giver sig ikke synligt udslag i den finansielle fordeling. De to bevillingsformer er primært rettet mod driften af de statslige institutioner, hvor tilskuddet bliver givet som internt statslige overførsler mellem institutioner, fx til barselsfond og andre fælles statslige fonde. Tilskuddene under disse bevillinger er oftest objektive økonomiske fordelinger, hvor administrationen af ordningerne ikke er ressourcekrævende.

12 Side 12 af 18 Modtagere af tilskud Med standardkontoklassifikationen i Finansloven er det muligt, at få en indikation om hvem der er tænkt som primær modtager af tilskud. Modtageren af tilskud fra staten kan i en række tilfælde, fungere som mellemmand mellem staten og den aktør, som faktisk opnår nytten ved tilskuddet. I figur 5 ses hvorledes tilskud fordeles mellem standardkonti. Cirkeldiagrammet til venstre illustrerer fordelingen mellem ordninger, mens figuren til højre viser den finansielle fordeling. Figur 5 Fordeling af tilskud på standardkonto Fordeling på ordninger Finansiel fordeling 41 Overførselsudgifter til EU og øvrige udland 42 Overførselsudgifter til kommuner og regioner 43 Interne statslige overførselsudgifter 44 Tilskud til personer 45 Tilskud til erhverv 46 Tilskud til anden virk./investeringstilskud Figuren viser, at størstedelen af udgifterne til tilskud gives til kommuner og regioner samt direkte til personer. Omvendt ses standardkontiene tilskud til anden virksomhed eller investeringstilskud samt Overførsel til EU og øvrige udland, disse to udgør over 50 % af tilskudsordningerne men kun ca. 20 % af udgifterne. Der kan mellem figur 4 og figur 3 trækkes flere paralleller, de enkelte standardkonti afspejler således i nogen grad bevillingsformen. Billedet bliver dog mere fragmenteret ved opgørelse på standardkonti, end det var tilfældet ved bevillingstyper. Observation: I fordelingen af ordninger ses, at interne statslige overførselsudgifter udgør ca. 17 % af ordningerne men kun ca. 2 % af midlerne. Standardkontoen interne statslige overførselsudgifter, er primært omfatter af to typer af overførsler. Ordinære udgiftsudlignende overførsler mellem institutioner i centraladministration, som fx barselsrefusion eller sygedagpenge. Standardkontoen anvendes ligeledes når der flyttes midler fra reservations- og

13 anden bevilling til at finansiere ordningens administration 3. Uanset hvordan midlerne bliver anvendt under disse standardkonti, er det tankevækkende at ca. 17 % af tilskudsordningerne er tekniske overførsler internt i staten. Hvilke omkostninger disse overførelser giver anledning til administrativt, er dog uvist. Side 13 af 18 De to standardkonti Tilskud til anden virksomhed og investeringstilskud samt Tilskud til erhverv dækker typisk over ordninger, hvor midlerne fordeles via projekter eller formål. Den faglige vurdering af ansøgningerne og behovet for øget opfølgning og evaluering betyder, at tilskud givet via projektansøgninger kræver et forholdsvis større administrativt arbejde end øvrige tilskud. Observation: Med over 50 % af tilskudsordningerne, må der formodes at disse former for tilskud udgør den største administrative byrde, på trods af de relativt mindre beløb. Et forhold, der øger den administrative belastning ved disse former for tilskud, er deres indbyrdes forskellighed. Med mindre og mere forskelligartede tilskudsordninger, bliver det vanskeligt at opnå en kritisk masse, hvor den administrative ressourcebelastning fordeler sig jævnt over året. En afledt konsekvent af forskelligheden, er den ufleksibilitet, der opstår i administrationen. Med flere forskelligartede tilskudsadministrative processer reduceres den administrative ressourcefleksibilitet. Det bliver således vanskeligt at fordele medarbejderressourcer efter en aktuel og derfor ofte varierende belastning. Alternativet hvor en medarbejder arbejder med flere forskelligartede tilskudsordninger, kræver en lang oplæringstid, uden at de nærmere præmisser i administrationen nødvendigvis tilgodeses. Standardkontoen Overførselsudgifter til EU og øvrige udland dækker for hovedparten Udenrigsministeriets projekter til bistand. Kontoen anvendes dog ligeledes til blandt andet medlemskontingenter af internationale organisationer. 3 Der er tale om en frivillig omkostningsfordeling, hvorfor den ikke vil give et validt billede af de faktiske administrative omkostninger på tværs af ordninger.

14 Side 14 af 18 Ministeriernes kvartalsmæssige udgiftsføring af tilskud De hidtidige analyser har alene set på aktiviteten samlet over året. Tilskudsadministration er dog ikke nødvendigvis spredt jævnt over året. I en administrativ optik syntes det ønskværdig, at arbejdsbyrden er fordelt ligeligt over året, for derved at undgå de største spidsbelastninger. I analysen er ministeriernes udgiftsposteringer for tilskud, anvendt som indikator for den administrative aktivitet 4. I figur 6 ses fordelingen af udgifter over de fire kvartaler i året, oversigten indeholder et udvalg af særligt tilskudsprægede ministerier. 5 Figur 6 Periodeudgifter på udvalgte ministerområder Cirklen indeholder i alt 13 tilskudsprægede ministerområder, hvert ministerium er repræsenteret ved én linje. De fire forskellige farver på linjerne illustrerer hvert kvartal. Udgifterne kan give en indikation om arbejdspresset i de enkelte perioder, der må således forudsættes en relation mellem det forudgående arbejde og udgiftsførelsen. Idealt er udgiftsførelsen af tilskud fordelt ligeligt over året, hvorved der undgås både spidsbelastnings- og inaktive perioder, der begge kan reducere administrationens kvalitet. 4 JF. Budgetvejledningen (2.2.11) skal hele udgiften til tilskud posteres når der gives tilsagn 5 De tretten ministerier er inde fra og ud: Miljøministeriet, Undervisningsministeriet, Velfærdsministeriet, Fødevareministeriet, Udenrigsministeriet, Finansministeriet, Kulturministeriet, integrationsministeriet, Klima- og Energiministeriet, Økonomi- og Erhvervsministeriet, Beskæftigelsesministeriet, Sundheds- og Socialministeriet og Videnskabsministeriet til sidst.

15 Overordnet ses, at der sker relativt færre udgiftsførelser i første kvartal og forholdsmæssigt flere i fjerde kvartal. Enkelte ministerier har en markant ujævn fordeling over året, eksempelvist ses at et enkelt ministerium forbruger ¾ af midlerne til tilskud i fjerde kvartal mens et andet ministerium, anvender over halvdelen af midlerne i andet kvartal. Begrundelsen for ministeriernes ujævne fordelinger mellem perioderne, kan skyldes mange forhold, fx udgiftsføres midler til EU i fjerde kvartal, mens statsstøtten til Grønland og Færøerne udgiftsføres i anden kvartal. Den strukturelle forklaring er dog kun relevant for ganske få af de tilskudsgivende ministerier. Side 15 af 18 Observation: Imellem ministerierne er der stor variation for den kvartalsmæssige belastning En mulig forklaring på hvorfor der udgiftsføres relativt færre tilskud i første kvartal, kan muligvis være, at ansøgninger om tilskud først modtages her. 6 Den administrative behandling kan således forventes at forsætte ind i andet kvartal. En mulig forklaring på hvorfor fjerde kvartal fylder relativt mere kan muligvis være, at ministerierne oplever afsætningsproblemer for deres tilskud. Alternativt kan tilskudsgiver være tilbageholdende med at give tilsagn om tilskud, da man eksempelvis ikke kende kvalitetsniveauet for ansøgningerne, og dermed hvem der er bedst egnet til at modtage midlerne. 6 Tilsagn om tilskud gives principielt ikke over flere Finanslove.

16 I tabel 1 nedenfor, ses udbetalingsprofilen for fire udvalgte ministerier. Tabel 1 Udvalgte ministeriers udbetalingsprofil Videnskabsministeriet udbetalingsprofil Fødevareministeriets udbetalingsprofil Side 16 af Udenrigsministeriets udbetalingsprofil Kulturministeriets udbetalingsprofil De fire ministerier har en meget forskellig udbetalingsprofil, og repræsenterer således ydrepunkterne i figur 6. Videnskabs- og Fødevareministerierne varetager tilskudsordninger hvor, tildelingerne sker på grundlag af forudgående aftaler. Videnskabsministeriets tilskud gives fortrinsvist til universiteterne 7, hvilket forklarer den meget jævne fordeling over året. Den meget ujævne fordeling for Fødevareministeriet skyldes primært, at de mange EU-midler først bliver behandlet i slutningen af året, af hensyn til refusion og afrapportering til EU. Udenrigsministeriet og Kulturministeriet er begge tilskudstunge ministerier. Begge ministerier giver i høj grad tilskud med projektlignende karakteristika, yderligere har begge mere vurderingsbaserede tildelingskriterier. På trods af disse umiddelbare ligheder, ses en meget forskellig udgiftsprofil. Udenrigsministeriet udbetaler tæt ved 50 % af sine tilskud i fjerde kvartal, mens Kulturministeriet udbetaler tæt ved 50 % i andet kvartal. Der er med datagrundlaget ikke mulighed 7 Tilskud til selvejende institutioner udbetales principielt via en 12 dels rater.

17 for, at foretage eksakte konklusioner om hvorfor ministerierne har en så forskellig udgiftsprofil. Side 17 af 18 Tilskud anden virksomhed eller investeringstilskud Standardkontoen Tilskud til anden virksomhed eller investeringstilskud er kontoen, der oftest anvendes til at give tilskud via projekter. Kontoen anvendes ligeledes overfor selvejende institutioner. De to typer af tilskud, henholdsvis til projekter og selvejende institutioner, indeholder mange af de samme præmisser for hvordan tilskudsgiver skal administrere ordningerne - både med hensyn til tildelingen og den efterfølgende opfølgning og evaluering. I opbygningen af et grundkoncept for standardiseret tilskudsadministration, kan der tages udgangspunkt i the hardest case. Tilgangen betyder, at grundmodellen både bliver robust og dækkende for området. Tesen er således: At kan modellen håndtere dette, kan den sandsynligvis også håndtere en væsentlig bredere mængde af tilskud! I opbygningen af grundkonceptet, er der blevet taget udgangspunkt i tilskud der gives via projektansøgning. Denne type af tilskud findes oftest på standardkontoen tilskud til anden virksomhed eller investeringstilskud. I figur 7 er det illustreret, hvordan kontoen er fordelt mellem de enkelte ministerområder. Inderste ring viser antallet af ordninger, mens den yderste viser den finansielle byrde. Figur 7 Fordeling af Tilskud til anden virksomhed / investeringstilskud på ministerområder 06 Udenrigsministeriet 07 Finansministeriet 08 Økonomi- og Erhvervsministeriet 11 Justitsministeriet 15 Velfærdsministeriet 16 Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse 17 Beskæftigelsesministeriet 18 Integrationsministeriet 19 Videnskabsministeriet 20 Undervisningsministeriet 21 Kulturministeriet 22 Kirkeministeriet 23 Miljøministeriet 24 Fødevareministeriet 29 Klima- og Energiministeriet Af figuren ses, at de finansielt største ministerområder for kontoen, primært er Undervisnings og Videnskabsministeriet. De to ministerier understøtter en bred

18 vifte af selvejende institutioner, både via større bloktilskud og ved at give tilskud til mere specifikke projekter. Figuren viser ligeledes en stor forskel mellem antallet af ordninger og deres finansielle størrelse. Eksempelvis ses at Velfærdsministeriet varetager et stort antal ordninger, med et kun lille finansielt behov. Side 18 af 18 De mange mindre tilskudsordninger -der findes ca ordninger indenfor benævnte standardkonto, har næppe et individuelt omfang der retfærdiggør en tilpasset administration for det enkelte tilskud. De forskellige, men administrativt beslægtede tilskudsordninger, vil med fordel kunne standardiseres på tværs af ordninger. En standardiseret administration vil betyde, at medarbejdere der administrer et tilskud, i højere grad vil kunne understøtte og bakke hinanden op på tværs af ordningerne og dermed opnå en mere smidig og mobil arbejdstilrettelæggelse.