Demografi- og ressourcefordelingsmodeller på skoleområdet

Transkript

1 Demografi- og ressourcefordelingsmodeller på skoleområdet Sammenlignende analyse og inspiration til justeringer Med folkeskolereformen ændres en række vilkår for kommunernes folkeskoler. Elevernes ugentlige timetal øges, der indføres en ny type understøttende undervisning, reglerne for holddannelse lempes, og lærerne skal undervise en større del af arbejdstiden. Det er alt sammen ændringer, der påvirker de forudsætninger, kommunerne anvender i deres budgetlægning på skoleområdet. Det giver anledning til at se nærmere på kommunens budget- og ressourcefordelingsmodeller på området og evaluere de modeller, der for første gang anvendes under reformens nye vilkår. KORA har tidligere analyseret kommunale demografimodeller på ældreområdet. Denne analyse viste, at demografimodellernes konkrete udformning har meget stor betydning for de udgifter, der beregnes. Erfaringerne herfra tilsiger dermed også, at det er relevant at undersøge demografi- og ressourcefordelingsmodeller på skoleområdet. Der forventes således at være store forskelle kommunerne imellem, hvad angår såvel indholdet i de forskellige modeller som de budgetmæssige konsekvenser heraf. KORA vil med dette projekt analysere og evaluere de deltagende kommuners demografi- og ressourcefordelingsmodeller på hele skoleområdet (inkl. SFO). Ved at analysere og sammenligne modellerne får de deltagende kommuner detaljeret indsigt i, hvordan deres demografi- og ressourcefordelingsmodeller adskiller sig fra de andre kommuners. Hvilke indholdsmæssige forskelle der er, og hvilken variation der er i de udgifter, modellerne beregner. På baggrund af analysen udpeger KORA en række opmærksomhedspunkter ved den enkelte kommunes nuværende modeller og giver inspiration til, hvilke konkrete justeringer af modellerne, kommunen kan overveje at foretage. I det følgende præsenteres undersøgelsens formål, afgrænsning og analysedesign samt projektets leverancer, tidsplan og budget. Formål og afgrænsning I budgetlægningen på skoleområdet tager kommunerne højde for en række mængde- og aktivitetsændringer og anvender en eller flere modeller hertil. Nogle kommuner anvender én model til tildeling af et budget til hele skolesektoren og en anden model til at fordele sektorbudgettet mellem de enkelte skoler. Der er også kommuner, der anvender en og samme model til beregning af sektorbudget og institutionsbudgetter. Kommunerne anvender forskellige betegnelser for disse modeller, fx tildelingsmodeller, demografimodeller, ressourcefordelingsmodeller, budgetmodeller mv. Vi har valgt at kalde modeller, der tildeler budget til en sektor, for demografimodeller,

2 mens modeller, der fordeler et sektorbudget mellem institutioner, benævnes ressourcefordelingsmodeller, jf. figuren nedenfor. Demografi Sektorbudget Demografimodel Ressourcefordelingsmodel Institutionsbudgetter I dette projekt vil vi analysere både kommunernes demografimodeller og deres ressourcefordelingsmodeller, dvs. ressourcetildelingen på både sektor- og institutionsniveau og samspillet mellem de to niveauer. Vi undersøger de modeller, der tildeler et samlet budget til hele skolesektoren og de modeller, der fordeler budgettet videre til de underliggende områder: Almenundervisning Integreret specialundervisning Segregeret specialundervisning SFO. I nogle kommuner anvendes modellerne ikke alene i budgettildelingen men også i den løbende økonomistyring til opfølgning på aktiviteter og budgetter. I denne analyse ser vi alene på modellernes funktion i budgettets tilblivelse. Formålet med undersøgelsen er at analysere og evaluere de deltagende kommuners demografi- og ressourcefordelingsmodeller med henblik på at besvare følgende spørgsmål: Hvilke indholdsmæssige forskelle ses i kommunernes modeller? Hvordan er samspillet mellem de forskellige tildelingsniveauer i modellerne? Hvilke forskelle er der i de beregnede økonomiske konsekvenser ved ensartet stigning/fald i antallet af elever? Kan der identificeres et eller flere fællestræk ved de modeller, som medfører henholdsvis store og små økonomiske konsekvenser ved ensartet stigning eller fald i antal elever? Analysedesign Analysen vil basere sig på data fra flere kilder: dokumentstudie af kommunernes demografi- og ressourcefordelingsmodeller (både de skriftlige beskrivelser og de tekniske beregningsmodeller i regneark e.l.) en heldagsworkshop med de deltagende kommuner supplerende telefoninterview før og efter workshoppen. Analysen indledes med et indgående dokumentstudie af kommunernes demografiog ressourcefordelingsmodeller ud fra både modelbeskrivelserne og de konkrete beregningsværktøjer i form af fx regneark. 2

3 På baggrund af dokumentstudiet og evt. supplerende telefoninterviews til afklaring og uddybning af modellerne kortlægges de indholdsmæssige forskelle og ligheder for alle modellerne med hensyn til: Hvilke udgiftsområder indgår i modellerne? Almenundervisning, integreret specialundervisning, segregeret specialundervisning, SFO mv. Hvilke udgiftstyper indgår i modellen? Er det fx udelukkende løn til undervisere, der reguleres op eller ned, eller indgår også udgifter til varekøb, bygningsdrift, rengøring, efteruddannelse og administrativt personale? Er der supplerende ikke-demografiske faktorer ( særlige hensyn-mekanismer ), der udløser budgettildeling? Fx tilskud til små skoler, tilskud til forsøgsskoler i udviklingsprojekter o.l.? Hvordan er modellen teknisk sat sammen med hensyn til fx elev- vs. klassetildeling? Indeholder modellen supplerende principper, der begrænser eller afbøder automatikken i modellen, og i så fald hvilke? Hvordan håndterer modellerne de ændrede forudsætninger, som følger af folkeskolereformen? Er der fx etableret nye, særlige mekanismer hertil? Foruden den ovenstående kortlægning af de indholdsmæssige forskelle og ligheder modellerne imellem, foretager KORA ud fra hver enkelt kommunes modeller en række beregninger af, hvilke budgetmæssige konsekvenser modellerne beregner ved en given stigning og et givet fald i elevtallet på henholdsvis indskoling, mellemtrinnet og udskoling. Beregningerne sendes til efterprøvning og validering i den konkrete kommune, beregningerne er foretaget for. På baggrund heraf analyseres: Hvilke forskelle er der i modellernes beregnede økonomiske konsekvenser for henholdsvis ensartet stigning og fald i antallet af elever på de forskellige trin? Kan der identificeres et eller flere fællestræk ved de modeller, som medfører henholdsvis store og små økonomiske konsekvenser ved ensartet stigning eller fald i antal elever? I workshoppen præsenteres og diskuteres de foreløbige resultater fra analysen med fokus på de indholdsmæssige forskelle og variationen i de økonomiske konsekvenser, modellerne beregner. Workshoppen fungerer som en validering og kvalificering af analysen samtidigt med, at den giver de deltagende kommuner et konkret indblik i de andre kommuners modeller samt mulighed for at spørge ind til baggrunden for de valg, der er truffet. Leverancer KORA udarbejder til hver af deltagerkommunerne: en kortfattet individuel rapport en PowerPoint-præsentation, som kommunerne kan anvende direkte til præsentation af rapportens hovedresultater. Rapporten indeholder: En beskrivelse af, hvordan kommunens demografi- og ressourcefordelingsmodeller adskiller sig fra de andre kommuners i forhold til både indhold og de beregnede udgifter. 3

4 En vurdering foretaget på baggrund af den sammenlignende analyse af, hvorvidt der er særlige karakteristika ved kommunens modeller, der generelt lader til at give små eller store økonomiske konsekvenser ved ensartet stigning eller fald i antal elever. En liste over opmærksomhedspunkter, der er relevante for kommunen at tage stilling til i en evt. revidering af demografi- og ressourcefordelingsmodellerne herunder inspiration til, hvilke konkrete justeringer kommunen kan overveje at foretage. PP-præsentationen opsummerer rapportens hovedresultater og eksempler på de mulige konkrete justeringer, der kan overvejes. Derudover afholdes der undervejs i projektet en heldagsworkshop med deltagelse fra alle deltagerkommunerne samt de centrale medarbejdere fra KORA. I workshoppen præsenterer hver kommune egne modeller, og KORA giver en deltaljeret præsentation af de foreløbige analyseresultater. Der gives således mulighed for et nærmere indblik i den konkrete udformning af de øvrige kommuners modeller samt mulighed for at spørge ind til baggrunden for de forskellige til- og fravalg. Endvidere udarbejdes en kortfattet rapport med de generelle og tværgående erfaringer fra projektet. Tidsplan Interesserede kommuner skal henvende sig til KORA senest den 1. september 2014 til Eli Nørgaard, elno@kora.dk, eller Marianne Schøler Kollin, mako@kora.dk, Der vil efterfølgende blive indgået individuelle kontrakter med hver af deltagerkommunerne i uge 36. Projektet forventes igangsat i uge 37 og afsluttet i uge 50 med aflevering af de individuelle rapporter til deltagerkommunerne. Det er en afgørende forudsætning for projektet, at alle deltagerkommunerne forpligter sig til at levere de relevante data samt afsætter tid hos de relevante medarbejdere (primært økonomikonsulenten på skoleområdet) til validering af beregninger, deltagelse i workshop og telefoninterviews. Den konkrete tidsplan vil fremgå af kontrakten. Pris Der skal minimum deltage fire kommuner i projektet, før det gennemføres og maksimalt seks kommuner. Deltagerbetalingen er: kr. pr. kommune ved fire deltagerkommuner kr. pr. kommune ved fem deltagerkommuner kr. pr. kommune ved seks deltagerkommuner Såfremt der er mere end seks kommuner, som ønsker at deltage i projektet, er det kommunerne, som henvender sig først, der får mulighed for at indgå i projektet. 4

5 Ressourcemæssigt skal deltagerkommunerne endvidere indregne, at der afsættes tid hos de relevante medarbejdere til at sende dokumenter og modelværktøjer til KORA samt tid til telefoninterview, validering af udgiftsberegning og deltagelse i heldagsworkshoppen. 5