LEDELSESSTRUKTUR OG LEDERFAGLIGHED - STYRKET LEDELSE GENNEM NYE LEDELSESSTRUKTURER

LEDELSESSTRUKTUR OG LEDERFAGLIGHED - STYRKET LEDELSE GENNEM NYE LEDELSESSTRUKTURER RAPPORT

Indholdsfortegnelse Forord 2 Resumé 3 Introduktion og sammenfatning 4 Strukturændringer frem til 2007 10 Fremtidige ledelsesstrukturer på dagtilbudsområdet 11 Planlagte og besluttede typer af strukturer 11 To typer strukturændringer 12 Flere modeller i samme kommune 12 Målsætninger bag strukturændringer 13 Udfordringer og problemstillinger i relation til valgt strukturændring 14 Beslutningsproces 16 Initiativtager til besluttede strukturændringer 16 Selvejende institutioners inddragelse i besluttede strukturændringer 17 Geografi, spredning af institutioner og udvikling i børnetal 18 Beslutning om fastholdelse af traditionel struktur 19 Modstand som begrundelse for ikke at have taget beslutning om strukturændringer 19 Forsøg med strukturændringer 19 1

Forord I kommunerne er der indenfor de sidste 3-5 år igangsat mange forsøg med henblik på at afprøve og udvikle nye ledelsesformer på dagtilbudsområdet (0-6 år). Viden og erfaringer om udbyttet og effekten af disse forsøg er imidlertid begrænset, idet kun få kommuner har udarbejdet egentlige evalueringer af deres ledelsesforsøg. BUPL og KL har under Væksthus for Ledelse igangsat et projekt, der skal undersøge og formidle, hvilken effekt etablering af nye ledelsesstrukturer har i forhold til strategisk, faglig, personalemæssig og økonomisk-administrativ ledelse. Projektet sigter på at undersøge, om de nye ledelsesformer med større enheder og fælles ledelse medfører, at kommunerne opnår en bedre og mere effektiv ressourceanvendelse på dagtilbudsområdet, større kvalitet i ledelsen af de pædagogiske institutioner og det daglige pædagogiske arbejde, en mere professionel medarbejderudvikling og personaleledelse samt optimal videndeling på tværs af enheder. Nærmere beskrivelse af projektet og dettes udvikling kan følges på http://www.vaeksthusforledelse.dk/wm140702. Nærværende spørgeskemaundersøgelse er en del af dette projekt og har til formål at kortlægge udbredelsen af nye ledelsesformer på dagtilbudsområdet. Undersøgelsen afdækker endvidere, hvilke målsætninger og udfordringer, man i kommunerne ser i relation til de nye ledelsesstrukturer. 85 af 98 kommuner, repræsenteret ved direktør eller chef på dagtilbudsområdet, har deltaget i undersøgelsen, hvilket giver en svarprocent på 87 pct. I projektets følgende fase undersøges de forskellige nye ledelsesformer nærmere via interview i 7-8 kommuner, der har implementeret en ny ledelsesstruktur. Denne interviewrunde vil inddrage flere aktører fra forvaltning over medarbejdere til brugere. Projektgruppen består af følgende Jørn Kjølseth Møller og Vibeke Schneider (frem til 28.2.2007) fra BUPL samt Dorthe Nørgaard, Camilla Hagelund og Lise Balslev fra KL. I projektets referencegruppe sidder Dorthe Pedersen, CBS, Kurt Klaudi Klausen, SDU, samt Søren Smidt, CVU København/RUC. 2

Resumé Over 2/3 af kommunerne har truffet beslutning om eller har planer om at indføre strukturændringer. Kommuner, der endnu ikke har besluttet en strukturændring, angiver i flere tilfælde som begrundelse, at man ikke har haft tid, eller at man ønsker en grundig beslutningsproces. Kommuner, der har besluttet eller har planer om nye ledelsesstrukturer, anvender ofte flere modeller/strukturer og låser sig således ikke fast på én model for hele kommunen. Der synes at være to tendenser indenfor strukturændringerne. På den ene side en tendens til at sammenlægge til større institutioner, på den anden side en tendens til at indføre nye former for ledelsesstrukturer. Styrket ledelse er den afgørende målsætning bag de nye ændringer. Der er særligt fokus på styrket faglig ledelse altså fokus på udvikling af kerneopgaven. Dernæst er en mere effektiv ressourceudnyttelse en udbredt målsætning bedre kvalitet for pengene. Kun i meget få tilfælde ses strukturændringerne som et alternativ til nedlæggelse af institutioner. Det stærke fokus på ledelse går igen i kommunernes syn på udfordringer i forbindelse med strukturændringer, hvor afklaring og udvikling af nødvendige ledelseskompetencer er blandt de største udfordringer. Desuden vurderes holdning og grad af opbakning fra medarbejdere, ledere og forældre, selve kommunikationsopgaven, afklaring af kompetencer og roller imellem de forskellige ledelsesniveauer samt etablering af en samarbejdskultur mellem forskellige personalegrupper højt. Den administrative ledelse i kommunerne er som oftest initiativtager til ændringer i ledelsesstrukturen. I 81 pct. af kommunerne har forvaltningen i overvejende grad været initiativtager til strukturændringerne. De kommuner, der har truffet beslutning om at fastholde en traditionel struktur og de kommuner, der ikke har besluttet en strukturændring, angiver kun sjældent modstand blandt brugerne som begrundelse. I få tilfælde angives modstand blandt institutioner og politikere som begrundelser. I halvdelen af kommunerne, hvor der er truffet politisk beslutning om fremtidig ledelsesstruktur, er de selvejende institutioner integreret med de kommunale institutioner i strukturændringen. I 43 pct. er de selvejende institutioner ikke en del af strukturændringen og i de sidste få kommuner indgår de selvejende institutioner i en form for strukturændring, men i en parallel struktur kun for dem. 3

Introduktion og sammenfatning Nærværende undersøgelse er en del af et projekt under Væksthus for Ledelse omhandlende nye ledelsesstrukturer og lederfaglighed på dagtilbudsområdet. Denne delundersøgelse har til formål at kortlægge udbredelsen af strukturændringer og nye ledelsesformer på dagtilbudsområdet. Undersøgelsen viser desuden, hvilke målsætninger og udfordringer man i kommunerne ser i relation til strukturændringer og nye ledelsesstrukturer. Projektgruppen har forud for denne delundersøgelse søgt at afdække, hvilke former for ledelsesstrukturer, der typisk er implementeret eller der har været forsøg med i kommunerne. På baggrund heraf er beskrevet fem strukturændringer (fire nye former for ledelsesstruktur samt sammenlægning), hertil kommer fastholdelse af en traditionel ledelsesstruktur. Der er i undersøgelsens spørgeskema taget udgangspunkt i disse i alt seks modeller. Alle modeller er kort beskrevet i boksen på næste side; de nye modeller er desuden nærmere beskrevet i bilag 1. Der er i spørgeskemaet spurgt til, hvilke strukturer, kommunerne enten har eller har haft implementeret og/eller forsøg med, hvilke strukturer de har besluttet eller har planer om at implementere, samt hvilke strukturer de eventuelt har forsøg med. Desuden er der spurgt til, hvilke overvejelser og målsætninger, der ligger bag valget af ledelsesstruktur samt hvilke udfordringer, der ses i relation hertil. Ydermere er forsøgt afdækket, hvilken status selvejende institutioner har i forhold til de nye ledelsesstrukturer. Spørgeskemaet er sendt til direktøren/chefen på dagtilbudsområdet i samtlige 98 kommuner. Heraf har 85 svaret, hvilket giver en svarprocent på 87 pct. Som det fremgår af bilag 4 om metodemæssige overvejelser, kan disse 85 kommuner anses for repræsentative for den samlede population. I næste kapitel beskrives, hvor udbredt strukturændringer har været samt i hvor høj grad kommunerne har truffet politisk beslutning om eller har planer om strukturændringer og nye former for ledelsesstrukturer på dagtilbudsområdet. Desuden opridses, hvilke typer af strukturændringer kommunerne typisk vælger. Det efterfølgende kapitel omhandler målsætninger bag strukturændringerne, hvorpå følger et kapitel om udfordringer og problemstillinger i relation til de valgte strukturændringer. Afslutningsvist følger to korte kapitler; det første omhandlende graden af modstand blandt politikere, brugere samt institutioner. Det andet omhandlende forsøg med strukturændringer i kommuner, der har planer om strukturændring, men afventer evaluering af forsøg. 4

Hertil kommer en række bilag; disse er samlet i rapportens del 2. I bilag 1 beskrives de fem former for strukturændring. Bilag 2 beskriver målsætninger samt udfordringer og problemstillinger i relation til hver enkelt model for ledelsesstruktur samt forskellene herimellem; mens bilag 3 viser fordelinger af valgte strukturændringer på en række baggrundsvariable: kommunestørrelse, region samt sammenlagte/ikke sammenlagte kommuner. Bilag 4 præsenterer en række metodemæssige overvejelser i relation til undersøgelsen. Til sidst er som bilag 5 indsat selve spørgeskemaet. Seks modeller for ledelsesstruktur på dagtilbudsområdet Projektet har indledende resulteret i en identifikation af seks modeller for ledelsesstruktur på dagtilbuds-området. Modellerne, der kort præsenteres nedenfor, er "rene" typer. I praksis vil der vise sig at være en række nuancer. Distriktsledelse Distriktsledelse defineres som fælles ledelse af forskellige institutionstyper (fx daginstitutioner, fritidshjem/-klub, SFO og skole), hvor der er ansat en fælles distriktsleder, der har det overordnede ansvar for distriktsinstitutionen. Hver afdeling under distriktsinstitutionen har egen daglig/pædagogisk leder. Distriktsinstitutionen har ét fælles budget. Områdeledelse Områdeledelse defineres som fælles ledelse på 0-6 års-området, hvor der er ansat en områdeleder for en række daginstitutioner (og evt. dagplejen). Disse udgør i den nye struktur afdelinger under områdeinstitutionen. Hver afdeling har egen daglig/pædagogisk leder, mens områdelederen har det overordnede ansvar. Områdeinstitutionen har ét fælles budget. Tværgående samarbejde Tværgående samarbejde defineres som forpligtende samarbejde på tværs af områder, dvs. dækkende forskellige institutionstyper (fx daginstitutioner, fritidshjem/-klub, SFO og skole). Hver institution har egen leder og eget budget. Lederne af de enkelte institutioner indgår i et ligestillet ledelsessamarbejde. Det forpligtende samarbejde indebærer, at institutionerne puljer en del af deres respektive budgetter til fælles aktiviteter. Samarbejde indenfor område Samarbejde indenfor område defineres som et forpligtende samarbejde mellem institutioner indenfor samme område (her 0-6 års-området). Hver institution fastholder således egen leder og eget budget. Lederne af de enkelte institutioner indgår i et ligestillet ledelsessamarbejde. Det forpligtende samarbejde indebærer, at institutionerne puljer en del af deres respektive budgetter til fælles aktiviteter. Sammenlægning Sammenlægning af to eller flere fysiske enheder under samme ledelse. Det vil sige, at man fastholder en traditionel ledelsesstruktur med én institutionsleder og én souschef. Traditionel struktur Ved traditionel ledelsesstruktur forstås én institution, én leder samt én souschef. 5

Hovedkonklusioner 2 ud af 3 kommuner har besluttet eller har planer om strukturændringer Nærværende undersøgelse giver et billede af, hvor udbredte strukturændringerne er på dagtilbudsområdet. 74 pct. af respondenterne har (haft) indført (eller forsøg med) mindst én strukturændring 1. Fremadrettet har 41 pct. af kommunerne truffet politisk beslutning om den fremtidige ledelsesstruktur på dagtilbudsområdet 2. Hertil kommer, at yderligere 36 pct. har planer om strukturændringer på dagtilbudsområdet. Der er således tale om minimum 68 pct. af kommunerne, der har besluttet sig for eller har planer om strukturændringer 3. Kommunerne bruger en vifte af modeller i samme kommune Det er ganske udbredt blandt kommunerne at implementere to eller flere strukturer indenfor samme kommune. I 54 pct. af de kommuner, der har planer om eller har besluttet ny struktur, er der planer om/beslutning om to eller flere modeller. I 28 pct. er der planer om tre eller flere modeller. Typer strukturændring Sammenlægning Sammenlægning er en meget udbredt form for strukturændring på dagtilbudsområdet. 38 pct. af de tilfælde af strukturændringer, der er set hidtil har været sammenlægninger således hidtil den klart mest udbredte form for strukturændring. Dertil kommer, at sammenlægninger udgør 24 pct. af de aktuelt politisk besluttede strukturer og planlagte strukturændringer. Områdeledelse Områdeledelse er den af de nye ledelsesstrukturer, der gennemgående er mest udbredt. Blandt de hidtidige ændringer og forsøg tegner områdeledelse sig for 23 pct. Af de politisk vedtagne samt 1 Der er spurgt til fem på forhånd definerede former for strukturændringer på dagtilbudsområdet. Se faktaboks ovenfor for en kort beskrivelse eller bilag 1 for en mere uddybende beskrivelse. 2 7 kommuner har truffet beslutning om en traditionel struktur; dette er i enkelte tilfælde kombineret med andre ledelsesstrukturer inden for kommunen. 3 Kun 3 kommuner fra denne gruppe har kun valgt sammenlægning. Af alle respondenter er det dermed 65 pct., der har valgt eller har planer om en eller flere af de nye ledelsesstrukturer. 6

planlagte strukturændringer er områdeledelse den oftest forekommende med; 28 pct. af disse er områdeledelse. Ledelsessamarbejder Samarbejde om ledelse (tværgående og indenfor område) har været lige udbredt indenfor de hidtidige strukturændringer, nemlig med hver 15 pct. Blandt de politisk vedtagne og planlagte strukturændringer er de to samarbejdsformer også lige udbredte med hver 14 pct. af strukturændringerne. Distriktsledelse Distriktsledelse er som den mest vidtgående strukturændring også den mindst udbredte. Kun 10 pct. af de hidtidige strukturændringer falder indenfor denne kategori og blandt de politisk vedtagne ændringer og planlagte strukturændringer er der kun tale om 7 pct. To tendenser Som gennemgangen af valgte strukturændringer ovenfor viser, er både sammenlægning og nye former for ledelsesstrukturer ofte valgte modeller. Undersøgelsen påviser således to tendenser indenfor strukturændringer på dagtilbudsområdet. På den ene side har vi en udvikling imod større institutioner via sammenlægninger; en udvikling, der har pågået gennem flere år og som kan tænkes at fortsætte. På den anden side har vi en tendens til implementering af nye former for ledelsesstruktur; et fokus på udvikling af selve ledelsen, gennem udvikling af ny organisering, opgave- og kompetencefordeling m.v. Hele 62 pct. af de besluttede/planlagte strukturændringer er nye ledelsesstrukturer. Overvejelser bag valg Kommunerne er blevet spurgt til, om de har haft overvejelser om kommunens geografi (fx fordeling af land-/bysamfund), spredningen af institutioner samt udvikling i børnetal inden valg af ledelsesstruktur blev truffet. Det er bemærkelsesværdigt, at dette kun er tilfældet i henholdsvis 36 pct., 36 pct. og 18 pct. af kommunerne. Ikke overraskende er det dog de samme kommuner, der svarer ja. Målsætninger bag valg af ledelsesstrukturer Det er i overvejende grad målsætninger om styrket ledelse, der ligger bag strukturændringerne herunder særligt målsætninger om styrket faglig ledelse. Desuden er en mere effektiv ressourceudnyttelse en udbredt målsætning bag strukturændringerne bemærkelsesværdigt i denne 7

sammenhæng er, at strukturændringerne i meget få tilfælde ses som et alternativ til nedlæggelser. Det er således typisk ledelsesfaglige overvejelser og ikke økonomiske besparelser, der ligger bag beslutning om strukturændring. Udfordringer og problemstillinger Disse overvejelser viser sig tillige i, hvilke udfordringer og problemstillinger man i forvaltningerne ser i forbindelse med strukturændringerne. Afklaring og udvikling af nødvendige ledelseskompetencer vurderes som største udfordring. Desuden vurderes opbakning/holdning blandt medarbejdere, ledere og brugere som en udfordring samt kommunikationsopgaven i forhold til de nævnte. Dertil kommer også afklaring af kompetencer og roller imellem de forskellige ledelsesniveauer. Forandringsparathed Modstand blandt brugere er sjældent begrundelse for, at man har valgt at fastholde en traditionel struktur og/eller endnu ikke har besluttet en strukturændring. Modstand blandt institutioner og politikere har dog i få tilfælde været begrundelser for at fastholde en traditionel struktur. Kommuner, der endnu ikke har besluttet en strukturændring, angiver i flere tilfælde som begrundelse, at man ikke har haft tid eller at man ønsker en grundig beslutningsproces. Initiativtager Det er i overvejende grad forvaltningerne, der har taget initiativ til strukturændringerne. I hele 81 pct. af kommunerne har forvaltningen i overvejende grad været initiativtager til strukturændringen/-erne. I enkelte tilfælde har det være henholdsvis politikere, institutioner eller interesseorganisationer. Selvejende institutioner Kommunerne er delt på spørgsmålet om, hvorvidt man inddrager de selvejende institutioner, som en del af en strukturændring eller om de selvejende institutioner fortsætter uændret. I 49 pct. af kommunerne, hvor der er truffet politisk beslutning om ledelsesstrukturen, er de selvejende institutioner integreret med de kommunale institutioner i en strukturændring. Omvendt i 43 pct. af kommunerne, hvor de selvejende institutioner ikke er en del af strukturændringen. I de sidste 9 pct. af kommunerne indgår de selvejende institutioner i strukturændringen, men i en parallel struktur kun for de selvejende institutioner. 8

I denne sammenhæng er det interessant at fremhæve, at relativt få kommuner anser samarbejdet mellem selvejende og kommunale institutioner for problematisk. Ses udelukkende på gruppen af kommuner, hvor selvejende institutioner er integreret med kommunale institutioner i den ny ledelsesstruktur, er det kun 30 pct., der anser et sådant samarbejde for en udfordring/problemstilling, mens hele 47 pct. i ringe grad eller slet ikke ser det som en udfordring/problemstilling. 9

Strukturændringer frem til 2007 74 pct. (63 kommuner) af kommunerne har eller har haft indført én af de fem opstillede strukturændringer. 26 pct. (22 kommuner) har ikke. I de 63 kommuner har der i alt været 114 tilfælde af de fem strukturændringer; disse fordeler sig som diagrammet nedenfor viser. Sammenlægninger er den mest udbredte model og repræsenterer 38 pct. af de 114 tilfælde af strukturændringer. Områdeledelse er den næstmest udbredte og tegner sig for 23 pct. På en delt tredjeplads kommer tværgående samarbejde og samarbejde indenfor område med hver 15 pct. af de 114 tilfælde. Sidst kommer distriktsledelse, der tegner sig for 10 pct. af tilfældene. Anvendte ledelsesstrukturer, N=114 strukturændringer 4 3 3 2 2 38% 1 23% 1 1 Distriktsledelse 10

Fremtidige ledelsesstrukturer på dagtilbudsområdet 76 pct. (65 kommuner) af de 85 kommuner har enten truffet politisk beslutning om den fremtidige ledelsesstruktur på daginstitutionsområdet eller har planer om strukturændring. Dette svarer til henholdsvis 41 pct. (35 kommuner) og 35 pct. (30 kommuner) af respondenterne. Det er tydeligt, at de ikke sammenlagte kommuner er nået lidt længere i processen. Der er nogenlunde lige mange sammenlagte og ikke sammenlagte kommuner, der har planer om eller beslutning om fremtidig ledelsesstruktur, men andelen af ikke sammenlagte kommuner, der har truffet politisk beslutning er større end andelen af sammenlagte kommuner, der har truffet beslutning. Hertil kan siges, at de sammenlagte måske i højere grad har været pressede til at tage stilling til strukturen, mens de ikke sammenlagte kommuner har haft bedre tid til en beslutningsproces. Ses der på den regionale fordeling er sjællandske kommuner langt fremme med både beslutninger og planer det gælder særlig Region Sjælland, men også Hovedstaden. I den anden ende har vi Region Nordjylland, hvor der er mange planer, men få beslutninger. Andelen af kommuner uden hverken beslutning eller planer er størst i Region Midtjylland. Sidst kan nævnes, at de store kommuner synes at være nået en anelse længere; muligvis grundet en større handlekraft. Se appendiks J for diagrammer over fordelingen på disse baggrundsvariable. Planlagte og besluttede typer af strukturer Beslutninger og planer fordeler sig på ledelsesstrukturer som diagrammet nedenfor viser. Der er angivet 129 tilfælde af forskellige ledelsesstrukturer i de 65 kommuner. Besluttede og planlagte ledelsesstrukturer, N=129 forekomster af ledelsesstrukturer 3 2 2 1 Distriktsledelse 16% 12% 2% 4% 14% 9% Traditionel struktur 9% Andet 3% 3% Planlagte, N=73 strukturændringer (30 kommuner) Besluttede, N=56 forekomster af ledelsesstruktur (35 kommuner) 11

Af de 129 tilfælde af ledelsesstrukturer er områdeledelse og sammenlægning de mest udbredte med henholdsvis 28 pct. og 24 pct. Et stykke efter følger samarbejde indenfor område samt tværgående samarbejde; begge er der beslutning eller planer om i 14 pct. af tilfældene. Distriktsledelse er kun besluttet eller planlagt i 6 pct. at tilfældene. En traditionel struktur er besluttet i 9 pct. af tilfældene 4. I forhold til valg af struktur ses en lille forskel i forhold til baggrundsvariablene sammenlagt/ikke sammenlagt, region og kommunestørrelse. Disse forskelle synes dog ikke at være signifikante. For diagrammer over frekvenserne se bilag 3. Desuden er kategorien andet anvendt i 6 pct. af tilfældene. Disse angivelser skyldes tilsyneladende, at kommunerne har haft svært ved at identificere en besluttet eller planlagt ledelsesform med en af de opstillede. Eksempelvis kan der være tale om en hybrid mellem to af de opstillede modeller. To typer strukturændringer Diagrammet ovenfor viser, at der er tale om to tendenser i kommunernes valg af strukturændringer. På den ene side ser vi en udvikling imod større institutioner i form af sammenlægninger, som udgør 24 pct. af de besluttede/planlagte strukturændringer. Denne udvikling er ikke ny, hvilket kan ses af, at 38 pct. af de hidtil anvendte strukturændringer var sammenlægninger, og man kan forestille sig, at den vil fortsætte også fremover. Samtidig ses en meget markant tendens til implementering af nye ledelsesstrukturer. Disse udgør hele 62 pct. af de besluttede/planlagte strukturændringer, altså relativt flere set i forhold til sammenlægninger. Denne udvikling viser et meget klart fokus på udvikling af ledelse, som også målsætningerne bag strukturændringerne bekræfter (se nedenfor). Flere modeller i samme kommune At der er tale om 129 tilfælde af ledelsesstrukturer indenfor 65 kommuner tyder på, at man i kommunerne ikke vælger at implementere én struktur i hele kommunen. Nedenstående diagram viser andelen af kommuner, der har besluttet/planer om at implementere henholdsvis én model, to modeller og tre eller flere modeller indenfor kommunen. Som det tydeligt ses, er der i over halvdelen af de 65 4 De kommuner, der ikke har besluttet den fremtidige struktur, er spurgt, om de har planer om strukturændringer. Denne gruppe har derfor ikke haft mulighed for at indikere, at de planlægger at fastholde traditionel struktur, hvorfor denne gruppe ingen besvarelser har i den kategori. 12

kommuner tale om mere end én model; og i hele 28 pct. af de 65 kommuner er der besluttet/planer om at implementere minimum tre modeller. Antal besluttede/planlagte strukturændringer pr. kommune, N=65 5 46% 4 3 26% 28% 2 1 model 2 modeller 3 modeller eller flere Der er ikke nævneværdig forskel på antallet af modeller pr. kommune, når vi ser på sammenlagte/ikke sammenlagte kommuner. Til gengæld lægger Region Midtjylland og Hovedstaden sig her i førertrøjen med største andele af kommuner, der benytter sig af to eller flere modeller. Ser vi på kommunestørrelse er det særligt de store og de små kommuner, der vælger flere modeller mens mange af de mellemstore kommuner begrænser sig til én model. Se appendiks J for diagrammer over fordelingerne. Målsætninger bag strukturændringer Styrket ledelse og en mere effektiv ressourceudnyttelse er de overvejende målsætninger bag ændringerne i ledelsesstruktur på dagtilbudsområdet (se diagram på næste side). Hele 95 pct. af kommunerne med beslutning eller planer om strukturændringer (58 kommuner 5 ) angiver, at styrket ledelse gennem ny fordeling af ledelsesopgaverne i høj/nogen grad har været en målsætning. Hvad der dog er særligt interessant er, at styrkelse af specielt faglig/pædagogisk ledelse scorer lige så højt; 94 pct. af disse respondenter svarer, at dette i høj/nogen grad har været en målsætning. Dette i kombination med at også en målsætning om mere børnetid scorer relativt højt (76 pct. anser dette i høj/nogen grad for at være en målsætning) indikerer, at det ofte er pædagogisk-faglige overvejelser, der ligger bag strukturændringer. 5 Kommuner, der har besluttet sig for at fastholde traditionel struktur og ikke gennemføre strukturændringer er ikke medtaget i disse tal. 13

Udsagnet om en mere effektiv ressourceudnyttelse scorer, som anført, tillige højt med 93 pct. i denne gruppe af kommuner, der finder, at det i høj/nogen grad er en målsætning. Samtidig er der dog få af disse kommuner, 36 pct., der ser strukturændringerne som et alternativ til nedlæggelse af institutioner, mens hele 49 pct. direkte angiver, at dette i ringe grad/slet ikke har været en målsætning. Det tyder således på, at de økonomiske overvejelser, der ligger bag strukturændringer, ikke i overvejende grad drejer sig om besparelser, men om at udnytte ressourcerne bedre mere kvalitet for pengene. Styrkelse af specielt den strategiske ledelse scorer ligeledes ganske højt; 88 pct. af de 5 kommuner svarer, at dette i høj/nogen grad er en målsætning med strukturændringerne. Dette kan ses i sammenhæng med at udsagnene om styrket kommunikation på tværs af institutioner, borgeroplevelse af sammenhæng i tilbud, samarbejde med eksterne parter samt bedre implementering af lovgivning og kommunalpolitiske målsætninger, tillige scorer relativt højt; idet 60-76 pct. af disse kommuner anser nævnte udsagn for i høj/nogen grad at være målsætninger. Målsætninger bag strukturændringer (ekskl. kommuner, der kun har valgt traditionel struktur; N=58 kommuner) 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Styrket ledelse gennem ny fordeling af ledelsesopgaverne 76% 19% Styrkelse af specielt strategisk ledelse 66% 22% 9% 3% Styrkelse af specielt faglig/pædagogisk ledelse 72% 22% Styrkelse af kommunikation og koordinering på tværs af institutionerne 43% 33% 17% 2% Mere børnetid 36% 4 21% 2% En mere effektiv ressourceudnyttelse (stordriftsfordele) 6 33% 7% Alternativ til nedlæggelse af institutioner 14% 22% 16% 9% 4 Styrkelse af borgernes oplevelse af sammenhæng og helhed i service 22% 38% 29% Styrket samarbejde med eksterne samarbejdsparter, fx skole, PPR mv 22% 4 22% Bedre implementering af lovgivning og de kommunalpolitiske målsætninger 33% 38% 21% 7% 2% I høj grad I nogen grad Hverken/eller I ringe grad Slet ikke Udfordringer og problemstillinger i relation til valgt strukturændring Nogle af de udsagn, der i høj grad vurderes som udfordringer og problemstillinger i relation til besluttet/planlagt strukturændring, er holdninger og graden af opbakning fra medarbejdere, ledere og forældre samt kommunikationsopgaven (fx etablering af fælles mål- og værdiforståelser), hvor henholdsvis 81 pct. og 71 pct. af de 58 kommuner med besluttede eller planlagte strukturændringer vurderer, at udsagnene er udtryk for udfordringer/problemstillinger (se diagram næste side). 14

Kommunerne giver således udtryk for, at strukturændringer indebærer en særlig kommunikationsopgave med fokus på målgruppernes reaktioner og holdninger. Etablering af en samarbejdskultur på tværs af personalegrupper scorer ligeledes højt; 76 pct. af de 58 respondenter anser dette for i høj/nogen grad at være en udfordring. Dette, i sammenhæng med at også 59 pct. af respondenterne anser den fortsatte forskellighed og metodefrihed på afdelingsniveau som en udfordring/problemstilling, og at 61 pct. anser samarbejde mellem forskellige institutionstyper som en udfordring/problemstilling, viser, at kommunerne er særligt opmærksomme på den faglige udfordring med videndeling, samarbejdskultur, pædagogiske metoder og tværfaglighed. Det klare fokus på styrket ledelse blandt målsætningerne bag strukturændringerne går igen som udfordringer. 74 pct. af respondenterne anser i høj/nogen grad afklaring og udvikling af ledelseskompetencer for en udfordring, og 65 pct. anser afklaring af kompetencer og roller mellem ledelsesniveauerne for en udfordring. Kommunernes anerkendelse af disse udfordringer i kombination med deres bevidsthed om udfordringer i relation til den ledelsesmæssige opgave indikerer, at de også er parate til netop at sætte ind overfor disse udfordringer og afklare og udvikle ledelseskompetencerne. Udfordringer og problemstillinger i relation til valgt strukturændring (ekskl. kommuner, der kun har valgt traditionel struktur; N=58 kommuner) 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Stor afstand mellem institutionerne/afdelingerne 12% 48% 28% 7% Holdninger og graden af opbakning fra medarbejdere, ledere og forældre 19% 62% 12% 7% Kommunikationsopgaven (fx etablering af fælles mål- og værdiforståelser) 26% 4 21% 9% Afklaring af kompetencer og roller mellem ledelsesniveauerne 22% 43% 21% 12% 2% Afklaring og udvikling af nødvendige ledelseskompetencer 19% 5 14% 2% Fortsat forskellighed og metodefrihed på afdelings-/institutionsniveau 12% 47% 22% 14% Etablering af samarbejdskultur på tværs af personalegrupper 29% 47% 16% 3% Samarbejde mellem kommunale og selvejende institutioner/afdelinger 19% 14% 29% 14% 24% Samarbejde mellem forskellige institutionstyper fx dagpleje, børnehave, SFO o.lign. 14% 47% 19% 9% 12% Ressourcekrævende start fx stor mødeaktivitet 22% 31% 31% I høj grad I nogen grad Hverken/eller I ringe grad Slet ikke 15

Spredningen er stor blandt respondenterne på spørgsmålet om, hvorvidt samarbejde mellem kommunale og selvejende institutioner er en udfordring. 33 pct. af de 58 kommuner svarer, at det er en udfordring, mens 38 pct. svarer, at det ikke er. 29 pct. tager ikke stilling. Nedenfor ses et diagram, der viser besvarelserne på dette spørgsmål i kommuner, hvor de selvejende institutioner er integreret med de kommunale i den besluttede strukturændring (18 kommuner med beslutning om strukturændring). I kommuner, hvor dette samarbejde således er aktuelt, ændrer billedet sig. Kun i 30 pct. af disse kommuner anses samarbejdet mellem selvejende og kommunale institutioner for problematisk, mens det i næsten halvdelen af disse kommuner, 47 pct., anses for uproblematisk. Kommuner med selvejende integreret med kommunale i ny struktur: Vurdering af samarbejde mellem selvejende og kommunale institutioner som udfordring/problemstilling 1 12% 18% 24% 29% 18% 2 4 6 8 10 I høj grad I nogen grad Hverken/eller I ringe grad Slet ikke Beslutningsproces Det følgende vedrører beslutningsprocessen, konkrete beslutninger og overvejelser i forbindelse med beslutningsprocessen. Det er således en behandling af spørgsmål, som kun er stillet til de 35 kommuner, der allerede har besluttet den fremtidige struktur. Initiativtager til besluttede strukturændringer Det har i overvejende grad været forvaltningen, der har taget initiativ til strukturændringer i de 41 pct. af kommunerne (35 kommuner), hvor beslutning om fremtidig struktur er truffet. I 71 pct. af disse kommuner har det været forvaltningen, der i overvejende grad var initiativtager. I 14 pct. af kommunerne var det politikerne og kun i 3 pct. af kommunerne var det institutioner samt i 3 pct. af kommunerne en interesseorganisation, der tog initiativet. 9 pct. af respondenterne har angivet, at de ikke ved det. I fire ud af de fem kommuner (de 14 pct.), hvor det er politikerne, der har taget initiativ, er det fastholdelse af en traditionel struktur, der er taget initiativ til. Fratrækkes disse fire kommuner gælder det i 81 pct. af kommunerne, at forvaltningen har taget initiativ til strukturændringer. Dertil kommer i 3 16

pct. af tilfældene henholdsvis politikere, institutioner og interesseorganisationer (1 ud af 85 kommuner i hvert tilfælde). I 10 pct. af tilfældene har kommunerne svaret ved ikke. Selvejende institutioners inddragelse i besluttede strukturændringer Besvarelserne er delt på spørgsmålet om de selvejende institutioners status i strukturændringerne. I 49 pct. af kommunerne, hvor der er truffet politisk beslutning (35 kommuner), er/bliver de selvejende institutioner integreret med de kommunale institutioner i den nye ledelsesstruktur. Der er tale om op til 20 forekomster af ledelsesstruktur i 17 kommuner, hvor de selvejende institutioner er integreret med de kommunale institutioner i den besluttede struktur. I 30 pct. af disse forekomster er der tale om sammenlægning 6, i 25 pct. samarbejde indenfor område, i 20 pct. af tilfældene områdeledelse og i 10 pct. tværgående samarbejde. 15 pct. har svaret andet (se diagram næste side). Valg af struktur, hvor selvejende er integreret med kommunale (N=20 strukturændringer (17 kommuner)) 3 3 2 2 1 2 2 3 1 distriktsledelse andet 6 I halvdelen af disse kommuner er sammenlægning den eneste valgte strukturændring. Det må således betyde, at de(n) selvejende institution(er) er omdannet til kommunal(e) institution(er). 17

I 43 pct. (15 kommuner) af kommunerne med politisk beslutning om ledelsesstruktur er de selvejende institutioner slet ikke en del af den nye ledelsesstruktur. Kun i 9 pct. (3 kommuner) indgår de selvejende institutioner i den ny ledelsesstruktur, men uafhængigt af de kommunale institutioner. I disse 3 kommuner er der tale om områdeledelse og tværgående samarbejde. Geografi, spredning af institutioner og udvikling i børnetal Overvejelser omkring kommunens geografi (fx fordeling af by- og landsamfund), spredningen af institutioner og udviklingen i børnetal har i de fleste kommuner med politisk beslutning 2/3 eller over ikke haft betydning for valget af ledelsesstruktur. Det er typisk de samme kommuner, der har haft de forskellige overvejelser, men samlet set ikke mere end 1 ud af 3 kommuner. Nedenfor vises et diagram, der viser, hvilke strukturer man har besluttet sig for i de kommuner, der har haft disse overvejelser. Som det fremgår, har overvejelser om geografi ikke typisk ført til en eller flere bestemte modeller, mens overvejelser om spredningen af institutioner og udviklingen i børnetal begge ofte har ført til områdeledelse og/eller sammenlægning. Valg af strukturændring i kommuner med overvejelser om spredn. af inst. udv. i børnetal og geografi 3 33% 3 2 2 1 7% 6% 8% 18% 33% 7% 8% 6% 13% 18% 17% 24% 2 2 12% 7% 8% 18% 13% distriktsledelse traditionel struktur andet Spredning af institutioner (11 kommuner) Udv. i børnetal (8 kommuner) Geografi (10 kommuner) 18

Beslutning om fastholdelse af traditionel struktur Som tidligere beskrevet har 20 pct. (7 kommuner) af de 35 kommuner, der har truffet politisk beslutning om den fremtidige struktur på dagtilbudsområdet, valgt at fastholde traditionel struktur. Disse er blevet spurgt til, om dette skyldes modstand blandt politikere, institutioner og brugere. I ca. 1/3 af de 7 kommuner skyldes det modstand blandt institutioner og brugere, mens det i under 1/5 af kommunerne skyldes modstand blandt brugerne. Modstand som begrundelse for ikke at have taget beslutning om strukturændringer De 50 kommuner, der ikke har truffet beslutning om fremtidig struktur blev spurgt til baggrunden herfor. Bemærkelsesværdigt få kommuner angiver som begrundelse, at det skyldes modstand blandt institutioner eller brugere. Kun henholdsvis 8 pct. og 2 pct. anvender disse begrundelser. 18 kommuner (36 pct. af de kommuner, der ikke har truffet politisk beslutning) har angivet mere kvalitative begrundelser for, hvorfor kommunen ikke politisk har vedtaget strukturændringer på dagtilbudsområdet. Den typiske begrundelse er, at man er ved at sætte en proces i gang i form af grundig debat, dyberegående undersøgelser o. lign. Kommentarerne indikerer altså, at kommunerne giver sig god tid. Forsøg med strukturændringer Af de 50 kommuner, der ikke har taget politisk beslutning om en fremtidig struktur på dagpasningsområdet har 34 pct. (17 kommuner) forsøg i gang og afventer evaluering heraf. I alt er der tale om 30 forsøg i de 17 kommuner. Igen er det områdeledelse og sammenlægning, der er de mest udbredte strukturændringer med henholdsvis 37 pct. og 27 pct. Interessant er dog her, at distriktsledelse overhaler både samarbejde indenfor område og tværgående samarbejde. Distriktsledelse står for 17 pct. af forsøgene, mens begge former for samarbejde ligger på hver 10 pct. Forsøg med strukturændringer(n=30 forsøg; 17 kommuner) 4 3 3 2 2 1 17% 37% 27% Distriktsledelse Andet 19