Sidenr. 1 Forslag til styreform og aftalegrundlag vedr. løsning af driftopgaver under Vej- og Parkpolitikområdet Sagsid.: 12/8676 Resumé By- og Udviklingsforvaltningen fremsender redegørelse over de mest oplagte organiserings- og konkurrenceudsættelsesmodeller for løsning af driftopgaverne under Vej- og Parkpolitikken - herunder fremsættes forslag til valg af model og aftalegrundlag mellem Vej- og Parkafdelingen (bestiller) og Driftafdelingen (udfører) i. Sagen behandles i. Forslag By- og udviklingsdirektøren foreslår, at forslaget til overordnet mål samt 6 bærende principper for den fremtidige opgaveløsning under Vej- og Parkpolitikområdet, godkendes (jf. aftalegrundlaget), at model 3 Intern kontraktstyring med Partnering, mellem Vej- og Parkafdelingen og Driftafdelingen, vælges som den model, der skal sikre en konkurrencedygtig og helhedsorienteret opgaveløsning, med fokus på sikker drift, effektivisering og professionalisering samtidig med at fleksibiliteten i organisationen fastholdes, at forvaltningen anvender 2013 og 2014 som en afprøvnings- og tilpasningsperiode, hvor der på basis af interne kontrakter foretages afprøvning af registreringen 1:1, med henblik på, at sikre et entydigt grundlag for den fremtidige opgaveløsning. Indenfor afprøvningsperioden sikres dialog med borgere og brugere vedr. vedligeholdelsesniveauet således, at der en sket en ensretning og forventningsafstemning i forhold til serviceniveauet, at der parallelt med afprøvningsperioden udvælges egnede opgaver til konkurrenceudsættelse i 2013, 2014 og 2015, at de 4 A-ruter under vintertjenesten konkurrenceudsættes i 2013, at udvælgelsen af opgaver til konkurrenceudsættelse i 2014 og 2015 foregår henholdsvis ved årsskiftet 2013/2014 og 2014/2015 i forbindelse med, at der årligt foretages en evaluering af den interne kontraktstyring mellem Vej- og Parkafdelingen og Driftafdelingen. Under evalueringen afrapporteres benchmark-analyser af de interne kontraktpriser, at forvaltningen i løbet af 2015 fremlægger et forslag til en udbudsstrategi med forslag til, hvilke opgaver, der skal konkurrenceudsættes over de næste fire år (2016-2019). Beslutning den Godkendt.
Sidenr. 2 Fraværende Bjarne Juel Møller Sagsfremstilling Historik og status By- og Udviklingsforvaltningens Driftafdeling, som har ansvar for løsning af vedligeholdelsesopgaver inden for vej- og parkpolitikområdet, har gennem flere årtier haft sit udgangspunkt i en helhedsorienteret organisering, hvor planlægning, styring og udførelse har været placeret i samme afdeling. Afdelingen har historisk været organiseret med én administrativ enhed og et varierende antal driftformænd med personaleansvar for de timelønnede driftsmedarbejdere. Formændenes driftansvar har været og er pt. - orienteret omkring et geografisk område (distrikt). Opgaverne i Driftafdelingen har været udført i en traditionel organisation, hvor udførelsen typisk blev aftalt mellem vejingeniørerne og formændene, som geografisk og organisatorisk sad tæt på hinanden. De enkelte vejformænd løste opståede problemer og fejl i marken samt de øvrige planlagte opgaver. Efter Kommunalreformens ikrafttræden pr. 1. januar 2007, var der i alt 12 formænd i Driftafdelingen. I løbet af 2009 blev nogle af kommunalreformens stordriftsfordele effektueret ved, at sammenlægge formandsopgaverne og antallet af formænd blev reduceret til det nuværende antal på 5. I forlængelse heraf, blev medarbejderstaben i Driftafdelingen, på baggrund af en besparelsesrunde i slutningen af 2009, reduceret med ca. 30 årsværk, så antallet er årsværk er reduceret fra ca. 150 til 120 ÅV. Ved dannelsen af By- og Udviklingsforvaltningen pr. 1. maj 2010, blev der sat øget fokus på sikring af effektiv, professionel og dokumenterbar drift samt forretningsorientering og større fleksibilitet i forhold til alle forvaltningens driftopgaver herunder driftopgaverne under Vej- og Parkpolitikområdet. Dette sammenholdt med en øget kompleksitet, som følge af det større opgavevolumen efter kommunalreformen, har afstedkommet et behov for ændringer i organiseringen af opgaveløsningen. I løbet af 2010 blev det klart, at hele grundlaget for en øget effektivisering, systematisering og planlægning af driftsopgaverne under Vej- og Parkpolitikområdet, måtte bero på en grundlæggende registrering af alle opgaver og fysiske anlæg herunder. I foråret 2011 blev et omfattende arbejde omkring registrering af samtlige anlæg og mængder (arealer, længder, stk.) derfor igangsat i forlængelse af, at Økonomiudvalget havde bevilget 2 x 500.000 kr. til gennemførelse af registreringen via omstillings- og effektiviseringspuljen. Registreringen blev færdiggjort før sommerferien 2012 og arbejdsbeskrivelserne og plejeplanerne færdiggøres ultimo 2012. Endvidere blev den tidligere Driftafdeling opdelt i en administrativ bestiller -enhed (Vej- og Parkafdelingen) og en udførende driftsenhed (Driftafdelingen) pr. 1. marts 2012. Begrundelsen for denne opdeling var netop, at tilpasse og forretningsorientere organisationen, så der fremadrettet kan ageres mere professionelt på markedet omkring konkurrenceudsættelse jf. den politisk vedtagne udbudsstrategi. Den overordnede målsætning med udbudsstrategien er, at hovedparten af driftsopgaverne konkurrenceudsættes helt eller delvist - med henblik på at sikre, at opgaverne løses økonomisk mest fordelagtigt under behørig hensyntagen til opretholdelse af sikker drift i opgaveløsningen. Status for konkurrenceudsættelse/udlicitering Forvaltningen har foretaget en kategorisering af opgaverne under Vej- og Parkpolitikområdet i relation til intern og ekstern opgaveløsning. I forhold til budget 2012
Sidenr. 3 udgør ca. 68 % af budgettet under Vej- og Parkpolitikområdet udliciterede opgaver samt andre faste udgifter, mens ca. 32 % af budgettet hidrører opgaver, der udføres af Driftafdelingen, se figur 1. Figur 1. Status for 2012 Ramme for implementering af udbudsstrategi Ved opdelingen af Driftafdelingen i 2 afdelinger, Vej- og Parkafdelingen og Driftafdelingen, blev der ansat en ny afdelingsleder for hver af de 2 afdelinger. Der blev samtidig igangsat en proces for tilvejebringelse af et oplæg til nyt aftalegrundlag for organisering og styring af opgaver inden for Vej- og Parkpolitikområdet (bilag), med det sigte, at fremlægge en indstilling til politisk stillingtagen i efter sommerferien 2012. De 2 afdelinger har i fællesskab udarbejdet et forslag til en overordnet målsætning og forslag til 6 bærende principper for deres fremtidige virke til løsning af opgaverne under Vej- og Parkpolitikområdet: Den overordnede målsætning er formuleret således:
Sidenr. 4 Opgaveløsningen under Vej- og Parkpolitikområdet har som overordnet formål at sikre en ren, sikker og smuk kommune til gavn for kommunens borgere, gæster og virksomheder. Forslaget til 6 bærende principper ser således ud: Effektivitet, økonomi og forretningsorientering (sikre udførelse til konkurrencedygtige priser og opnå besparelse ved effektivisering af driften) Sikre den bedst tænkelige faglige kvalitet i opgaveløsningen inden for den økonomisk aftalte ramme Organisationen skal være gearet til, at håndtere konkurrenceudsættelse effektivt og professionelt Sikre dokumentérbarhed, fleksibilitet og omstillingsparathed i forhold til løbende tilpasning af opgaverne til aktuelle behov og ønsker Samarbejde, åbenhed og tillid, helhedstænkning, attraktiv arbejdsplads Fremtidssikring De seneste 10-15 år har vej- og parkdrift hos mange kommuner været i fokus med hensyn til udbud, effektivisering, dokumentation og kvalitet. Som følge af dette fokus har der været afprøvet forskellige måder, at organisere driften og administrationen på. Her kan for eksempel nævnes selskabsdannelse, hvor kommunen danner et selskab sammen med en privat aktør, udbud af alle driftsopgaver, bevidst hjemholdelse af ditto, opdeling af driften i en intern bestiller -afdeling og en intern udfører -afdeling (BUM-model) og en Intern kontraktstyringsmodel med partnering. Forvaltningen har valgt at sætte fokus på tre principielle konkurrenceudsættelsesmodeller, som vurderes nedenfor. De valgte modeller er: Alt udbydes, BUM-model (Bestillerudfører-modtager) og Intern kontraktstyring med Partnering. De tre modeller er vurderet i forhold til de ovenstående bærende principper. Model 1: Alt udbydes Beskrivelse: Alle driftopgaver udbydes på én gang i én samlet entreprise eller flere delentrepriser og medarbejdere og maskiner virksomhedsoverdrages, såfremt en privat entreprenør vinder udbuddet. Vurdering: Modellen opfylder ønsket om en høj grad af konkurrenceudsættelse. Dog er der relativt få potentielle tilbudsgivere, hvis opgaven udbydes som én samlet entreprise. Den samlede entrepriseform vanskeliggør ligeledes, at en entreprenør kvalitativt kan favne alle områder. Omvendt vil opdeling i flere fagentrepriser betyde, at bestillerfunktionen får et større ressourceforbrug til styring og opfølgning, da der er flere kontrakter, der skal styres og koordineres. Udbud i en samlet pakke vil kræve et mindre ressourceforbrug fra bestillerens side samt give bedre muligheder for, at opnå en helhedsorienteret drift og pleje. Der er tale om en konjunkturfølsom udbudsform, idet der kan forventes mest fordelagtige priser i lavkonjunkturperioder, mens et genudbud i en højkonjunkturperiode kan medføre et væsentligt højere prisniveau. Såfremt et samlet udbud vindes af en eller flere private entreprenører vil det være en endelig beslutning om, at kommunen ikke længere har en
Sidenr. 5 intern driftafdeling, idet det rent investeringsmæssigt vil være vanskeligt (umuligt), at hjemtage opgaven og starte en driftafdeling op igen. Det kan have stor betydning for prisniveauet, at de eksterne brydere er bekendte med, at der er en intern byder på opgaven. Generelt minimeres fleksibiliteten samt udviklings- og optimeringsmulighederne til egen fordel, når forvaltningen ikke har detailoplysninger om driftforholdene i egen organisation. Med hensyn til ønsket om samarbejde, åbenhed og tillid findes der eksempler på det gode tillidsfulde samarbejde, men grundlæggende vil en forvaltning og en entreprenør have forskellige målsætninger. Forvaltningen ønsker mest muligt for pengene og entreprenøren ønsker størst mulig fortjeneste. Dette fremmer ikke altid tillidsforholdet. For brugerne/modtagerne vil ovenstående model betyde, at opgaveløsningen kontraktlægges for en længere periode, hvilket betyder, at de er en eksakt fastlæggelse af serviceniveau for opgaveløsningen, mens muligheden for fleksibel tilpasning indenfor kontraktperioden er yderst begrænset. Model 2: BUM-model (Bestiller-udfører-modtager) Beskrivelse: Denne modelbeskrivelse tager afsæt i en model med de respektive forvaltninger/afdelinger som bestillere, en driftafdeling, som udfører og borgere/brugere som modtagere af ydelserne. Modellen forudsætter, at der fastholdes en organisatorisk og økonomisk adskillelse mellem udfører og bestiller. Udvalgte opgaver kan konkurrenceudsættes efter en udbudsstrategi. Ved en BUM-model indgås aftale mellem forvaltningerne og en driftafdeling om opgaver, priser og kvalitet. Det er driftafdelingen, der fastsætter priserne. Der er typisk lukkethed omkring driftsafdelingens økonomi og ressourceforbrug på de enkelte opgaver. Der er til gengæld fokus på at driftafdelingen fremkommer med et godt økonomisk resultat. Vurdering: For så vidt angår ønsket om en høj grad af konkurrenceudsættelse og fokus på effektivitet/økonomi, indebærer modellen en vis andel af udbud, hvilket befordrer konkurrencedygtige priser for de udbudte opgaver. Med hensyn til optimering og udvikling vurderes der begrænset mulighed for, at opnå høj grad af dette, da modellen kun i begrænset omfang lægger op til samarbejde, åbenhed og tillid. Erfaringer fra andre kommuner viser, at modellen kan være særdeles ressourcetung, da der ofte er dobbelt ressourcesætning med fagkompetencer hos både bestiller og udfører. Der kan løbende aftales mindre ændringer med den interne Driftafdeling, men for så vidt angår de udliciterede opgaver, vil forvaltning og entreprenør grundlæggende have forskellige målsætninger. Forvaltningen ønsker mest muligt for pengene og entreprenøren ønsker størst mulig fortjeneste. Modellen giver rimelige muligheder for fremtidige ændringer af aftaleform og udbudsstrategi. For de opgaver, der er fastlagt i interne kontrakter, vil der dog være en vis mulighed for at foretage tilpasninger. Model 3: Intern kontraktstyring med Partnering Beskrivelse: Intern kontraktstyring med partnering hviler på BUM-grundlaget, med en bestiller, en udfører og borgere/brugere som modtagere af ydelserne. Der fastholdes en organisatorisk
Sidenr. 6 og økonomisk adskillelse mellem parterne og udvalgte opgaver konkurrenceudsættes efter en udbudsstrategi. Erfaringer viser imidlertid, at udvikling og optimering af driftområder kræver indsigt og kompetence hos såvel udfører som bestiller. En sådan indsigt i driftudførelsen er betinget af åbenhed og tillid mellem parterne. Disse begreber er kernen i et partneringbaseret samarbejde. Partneringaftalen baseres på, at bestiller og udfører, i overensstemmelse med de overordnede politiske visioner og mål for de relevante politikområder, i fællesskab bidrager til, at ressourcerne i form af økonomi, mandskab og materiel udnyttes bedst muligt. Parterne skal medvirke til, at fremme en sund udvikling inden for fagområderne. Der indgås en intern kontrakt mellem bestiller og udfører, der baserer sig på fastlagt kvalitet og aftalte priser for udførelsen. Priserne fastlægges, så vidt muligt, med baggrund i udbud, kendte markedspriser eller priser baseret på benchmarking. I den interne kontrakt beskrives, hvorledes partneringsamarbejdet skal praktiseres. Vurdering: Som i vurderingen af den rene BUM-model sikrer Intern kontraktstyring med Partnering en forholdsvis høj grad af konkurrenceudsættelse og fokus på effektivitet/økonomi. Endvidere baserer modellen sig på en stor grad af samarbejde, åbenhed og tillid imellem de parter, hvor modellen udfoldes. Det tætte samarbejde giver mulighed for løbende dialog om kvalitetsudvikling samt et godt grundlag for, at identificere og opnå optimeringer såvel kvalitative som økonomiske. I hvor høj grad den ovennævnte vurdering kan effektueres afhænger, blandt andet af, hvor stor en andel af opgaverne der vælges at konkurrenceudsættes, henholdsvis løses i egen driftsafdeling på intern kontrakt. Modellen giver gode muligheder for fremadrettet, at justere aftaleformer og udbudsstrategi. Forslag til valg af model Uanset hvilken model, der vælges, er det forvaltningens anbefaling og vurdering, at der skal gennemføres en afprøvning og tilpasning af registreringsgrundlaget for opgaveløsningen. Det er forvaltningens vurdering, at det er påkrævet med en sådan afprøvningsperiode for at være sikker på, at arbejdsbeskrivelserne er entydige og konsistente samt velegnede til, at danne udgangspunkt for en kravspecifikation til en eventuel konkurrenceudsættelse. Det vil samtidig være muligt for Driftafdelingen at omorganisere og forretningsorientere afdelingen således, at det er muligt for afdelingen, at afgive kontrolbud på de opgaver, der konkurrenceudsættes. Der lægges således op til, at der i løbet af 2013 og 2014 skal foregå afprøvning af registeringen 1:1 på basis af interne kontrakter. Det foreslås samtidig, at der indenfor afprøvningsperioden sikres dialog med borgere og brugere vedr. vedligeholdelsesniveauet således, at der en sket en ensretning og forventningsafstemning i forhold til serviceniveauet indenfor samme tidsramme. Endvidere lægges der op til, at der indenfor afprøvningsperioden kan gennemføres konkurrenceudsættelse af flere opgaver, hvor Driftafdelingen har mulighed for, at afgive kontrolbud på lige fod med eksterne entreprenører. I 2013 foreslås det konkret, at der sker konkurrenceudsættelse af de 4 A-ruter til vintertjenesten. Forsalget om konkurrenceudsættelse i 2013 skal ses i sammenhæng med, at der også planlagt gennemførelse et omfattende energirenoveringsudbud på gadebelysningsområdet, gadefejningsudbud, brøndsugningsudbud, vejafmærkningsudbud samt eventuelt nyt
Sidenr. 7 slidlags- og fræseudbud i 2013. I 2014 og 2015 er der peget på opgaver såsom renhold af strande, skovdrift, vagtordning og renholdelse af bymidten, men det anbefales, at der afventes med at træffe beslutning om konkurrenceudsættelse af opgaver i 2014 og 2015 indtil der er høstet erfaringer med afprøvningen i 2013. Model 3 Intern kontraktstyring med Partnering vurderes, at være den model, der mest hensigtsmæssigt sikrer helhedsorienteret opgaveløsning med fokus på sikker drift, effektivisering og professionalisering. Modellen vurderes også, at kunne sikre, at både bestiller og udfører i fællesskab bidrager til, at fastholde fleksibiliteten i organisationen således, at der sikres gode muligheder for fremtidige tilpasninger af serviceniveauer samt løbende optimering og effektivisering. Afprøvningen af registreringen og opgaveløsningen på intern kontrakt i 2013 og 2014 vil givet et solidt og entydigt grundlag for i 2015, at fremlægge forslag til en udbudsstrategi for hvilke opgaver under Vej- og Parkpolitikken, der skal konkurrenceudsættes over de næste fire år (2016-2019), samt hvor stor en andel af det samlede budget, der skal udføres af Drift i henhold til intern kontrakt. MED-behandling Aftalegrundlaget, herunder den anbefalede model for konkurrenceudsættelse, har været behandlet på et fællesmøde i MED-Drift og MED-Administration den 14. september 2012, hvor følgende bemærkninger fremkom: Vi er på et MED-møde fredag den 14. september blevet informeret om dette tiltag. Vores ønske er modellen med intern kontraktstyrring med partnering og det er vores ønske, at der laves en blød opstart, idet vi gerne vil sikre os, at vi har de nødvendige kompetencer og ressourcer i egen forvaltning til at udføre opgaverne. Det er vores opfattelse, at en konkurrenceudsættelse med beskrivelse af opgaven er en meget stor opgave og vi vil gerne sikre, at vi har alle detaljer med. Der er set mange eksempler på, at hvis ikke alle detaljer er med, kommer der mange ekstraregninger, der udhuler økonomien for de øvrige tiltag på området. Det er ligeledes en stor opgave, at få givet bud på det beskrevne arbejde og derefter at få vore kollegaer opdraget til kun at udføre det der er beskrevet i opgaven. I dag udføres der mange opgaver, sideløbende med kerneopgaven, som ikke er beskrevet men, at den enkelte skønner, at det er godt at få udført. Vi vil opfordre til, at der til stadighed beholdes en mængde opgaver i forvaltningen således, at vi altid er i stand til at give bud på de opgaver der konkurrenceudsættes. I den sammenhæng tænkes både på kompetencerne og på maskinparken. Vi forestiller os, at vi over en 2 årig periode arbejder efter modellen, både med udbud og eget bud, hvor vi i perioden arbejder med, at kompetenceudvikle både drift- og administrationspersonale til opgaven. Ligesom beskrivelserne af niveau for opgaveudførelsen tilrettes de politiske ønsker til vedligeholdelsesopgaverne. Vi håber vores bemærkninger tages med i den videre beslutningsproces og ser frem til de kommende lærerige år. Bilag: 1 153262/12 Åben Aftalegrundlag - Drift samt Vej og Park(3)