Rækkevidden af bemyndigelsesbestemmelsen i offentlighedslovens

Rækkevidden af bemyndigelsesbestemmelsen i offentlighedslovens 3 En journalist klagede til ombudsmanden over at Finansministeriet havde givet ham afslag på aktindsigt i sagen vedrørende udpegning af statens rådgivere i forbindelse med salget af statens aktier i TeleDanmark A/S. Størstedelen af dokumenterne var undtaget fra aktindsigt efter den såkaldte indkøbsbekendtgørelse hvorefter visse dokumenter i sager om statens indkøbsaftaler generelt var undtaget fra aktindsigt efter offentlighedsloven. I en foreløbig redegørelse udtalte ombudsmanden at bestemmelserne i indkøbsbekendtgørelsen måtte fortolkes med udgangspunkt i det forhold at der var tale om en undtagelse fra det almindelige offentlighedsprincip, og under hensyntagen til at bemyndigelsen ikke rakte til at skabe nye undtagelser, men alene at præcisere indholdet af de undtagelser offentlighedsloven i forvejen indeholdt. Generelt måtte reglerne derfor fortolkes sådan at deres rækkevidde ikke blev udstrakt videre end bekendtgørelsen og bemyndigelsen i offentlighedslovens 3 gav sikkert holdepunkt for. Ved vurderingen af om bestemmelserne i indkøbsbekendtgørelsen kunne anvendes i forhold til et bestemt dokument, kunne der fortages en kontrolvurdering ved at bedømme om dokumentet også kunne undtages efter bestemmelserne i offentlighedsloven. 19. juni 2002 2002-2-X Forvaltningsret: 1124.1 12.1 Sleskabsret: 1.9 Finansministeriet bemærkede i en kommentar til den foreløbige redegørelse at det efter ministeriets opfattelse ikke ville være i strid med offentlighedslovens 3 hvis en bekendtgørelse udstedt i medfør af bestemmelsen i enkelte tilfælde førte til at der blev nægtet aktindsigt i dokumenter der ikke var omfattet af undtagelserne i offentlighedslovens 7-14. Ministeriet mente ikke at der kunne bestå en pligt til at foretage en kontrolvurdering af om et dokument også kunne undtages efter offentlighedsloven. Der blev herefter holdt et møde om indkøbsbekendtgørelsen og spørgsmålet om rækkevidden af bemyndigelsesbestemmelsen i offentlighedslovens 3. I mødet deltog repræsentanter for Justitsministeriet, Finansministeriet, Indenrigsministeriet og Folketingets Ombudsmand. På mødet blev det vedtaget at ministerierne skulle overveje at udstede en vejledning hvori det blev anbefalet til statslige myndigheder i en periode at foretage kontrol af forholdet mellem indkøbsbekendtgørelsens undtagelser fra aktindsigt og offentlighedslovens undtagelser. Dette skulle ske for at indsamle erfaringsgrundlag til brug for en vurdering af bekendtgørelsens hjemmel og en eventuel revision af bekendtgø-

relsen. Vejledningen blev ikke udsendt. I stedet blev indkøbsbekendtgørelsen ophævet med virkning fra den 5. juni 2002. Ombudsmanden meddelte herefter at han ikke foretog mere i sagen. (J. nr. 1998-0372-301) I brev af 3. november 1997 klagede journalist A til mig over at Finansministeriet havde meddelt afslag på bladets anmodning om aktindsigt i sagen vedrørende udpegning af statens rådgivere i forbindelse med salget af statens aktier i Tele Danmark A/S. Ved brev af 19. december 1997 sendte jeg henvendelsen videre til Finansministeriet som en anmodning fra A om at ministeriet meddelte en uddybende begrundelse for afslaget, herunder tog stilling til de anførte indsigelser. Finansministeriet sendte den 13. januar 1998 A en kopi af aktlisten vedrørende ministeriets sag og bad om til brug for den videre behandling af sagen at A på aktlisten angav hvilke dokumenter bladet ønskede aktindsigt i. Ved brev af 27. januar 1998 returnerede A listen til Finansministeriet med angivelse af at han ønskede udleveret 40 dokumenter. I brev af 5. februar 1998 afslog Finansministeriet at give aktindsigt i samtlige 40 dokumenter som bladet havde anmodet om at få udleveret. Finansministeriet havde bl.a. anført: "I henhold til Finansministeriets bekendtgørelse om undtagelse af dokumenter vedrørende privatisering fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen er en række dokumenter undtaget fra aktindsigt. Det drejer sig i den foreliggende sag om følgende akter: 74, 130. I henhold til Finansministeriets bekendtgørelse om undtagelse af dokumenter om indkøbsaftaler fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen er følgende akter undtaget fra aktindsigt: 1, 8, 12, 27, 31, 34, 39, 42, 69, 75, 76, 80, 84, 87, 90, 92, 93, 94, 97, 98, 101, 105, 111, 112, 132, 142, 146, 147. Finansministeriets interne notater vedrørende salget af aktier i Tele Danmark mv. er undtaget fra retten til aktindsigt, jf. offentlighedslovens 7, nr. 1 og 2. Det drejer sig om følgende akter: 15, 17, 18, 70, 71, 85, 100, 123, 133, 148. Finansministeriet har i det enkelte tilfælde vurderet muligheden for at foretage ekstrahering fra de dokumenter, som er undtaget fra aktindsigt ifølge 7 i offentlighedsloven, jf. offentlighedslovens 11. Akterne vurderes dog ikke at indeholde oplysninger som bør ekstraheres. Finansministeriet har endvidere overvejet om der burde gives aktindsigt i videre omfang end loven forpligter til (meroffentlighed). Finansministeriet har imidlertid ikke fundet grundlag herfor. 2/13

Ved vurderingen heraf har Finansministeriet lagt vægt på de hensyn, der ligger bag de anførte undtagelsesbestemmelser i offentlighedsloven, herunder især hensynet til at beskytte det offentliges og privates forretningsforhold." I et brev modtaget her den 9. februar 1998 rettede A på ny henvendelse hertil med en klage over ministeriets afslag. Jeg bad i brev af 10. marts 1998 Finansministeriet om en udtalelse i anledning af klagen. Jeg bad om at ministeriet bl.a. udtalte sig om grundlaget for at størstedelen af dokumenterne var undtaget fra aktindsigt efter bekendtgørelse nr. 4 af 4. januar 1993 om undtagelse af dokumenter om indkøbsaftaler fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen. Endvidere bad jeg om at få oplyst om disse dokumenter indgik i andre sager. Finansministeriet besvarede min henvendelse i brev af 23. marts 1998. I brevet var der bl.a. anført: Finansministeriet skal i den forbindelse bemærke, at indholdet af Finansministeriets sag j.nr. 97-571-64 om Tele Danmark/kontrakt/aktiesalg kan kategoriseres som følger: Materiale vedrørende udbuddet af opgaverne som finansielle rådgivere i forbindelse med gennemførelsen af overvejelserne om statens handlemåde angående aktieposten i Tele Danmark. Materiale vedrørende kontraktforhandlinger med de finansielle rådgivere, herunder korrespondance med statens juridiske rådgivere herom. Kontrakterne med de finansielle rådgivere og korrespondance mellem staten, statens juridiske rådgivere og statens finansielle rådgivere om forhold vedrørende kontrakterne. Bekendtgørelse nr. 4 af 4. januar 1993 om undtagelse af dokumenter om indkøbsaftaler fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen (indkøbsbekendtgørelsen) fastlægger, at ved sager om indkøbsaftaler forstås sagstyper, hvor statslige myndigheder har indgået eller agter at indgå aftaler om varekøb eller tjenesteydelser, jf. bekendtgørelsens 2. Den foreliggende sag er som det fremgår af det ovenfor anførte omfattet af bekendtgørelsen, idet den alene vedrører de i bekendtgørelsens 2 nævnte emner. De omhandlede akter indgår ikke i andre sager i Finansministeriet. Om den konkrete begrundelse for undtagelsen af de enkelte akter fra aktindsigt bemærkes følgende: Indkøbsbekendtgørelsens 1, nr. 1, undtager brevveksling mellem myndigheder og faktiske eller potentielle tilbudsgivere fra aktindsigt. I den foreliggende sag omfatter dette blandt andet korrespondancen med potentielle finansielle rådgivere i forbindelse med udbudsrunden og den efterfølgende korrespondance med potentielle finansielle rådgivere om kontraktforhold. Ligeledes omfatter dette korrespondancen med statens juridiske rådgivere om deres egne forhold som rådgiver for staten. De relevante akter er nr. 1, 8, 12, 27, 31, 34, 39, 42, 69, 111 og 112. 3/13

Bekendtgørelsens 1, nr. 2, undtager kontrakter og korrespondance herom fra aktindsigt. I den foreliggende sag må dette omfatte kontrakterne med de finansielle rådgivere, tillæg til kontrakterne og korrespondance om disse forhold. Finansministeriet har i den forbindelse vurderet, at undladelse af offentliggørelse af de pågældende dokumenter er nødvendig af hensyn til parternes forretningsmæssige forhold, herunder muligheden for i lignende sager i fremtiden at kunne gennemføre udbudsforretninger. De relevante akter er nr. 101, 123, 132, 142, 146 og 147. Bekendtgørelses 1, nr. 3, undtager brevveksling med sagkyndige i forbindelse med indkøbsaftalerne. I den foreliggende sag omfatter dette korrespondancen med statens rådgivere. Endvidere omfattes (B) Banks rådgivning af staten i forbindelse med statens indgåelse af aftale med (C). De relevante akter er nr. 75, 76, 80, 84, 87, 90, 92, 93, 94, 97, 98, 105 og 130. For så vidt angår akt nr. 101 skal det bemærkes, at afgørelsen om undtagelse fra aktindsigt foruden indkøbsbekendtgørelsens 1, nr. 2 er sket efter offentlighedslovens 13, stk. 1, nr. 5, som der er henvist til i Finansministeriets brev af 13. januar 1998 til (A). Baggrunden herfor er, at offentliggørelse af indholdet af det pågældende dokument må antages at ville forringe mulighederne for i fremtiden at kunne indhente tilbud i forbindelse med løsning af tilsvarende rådgivningsopgaver. Akt nr. 74 og 130 er undtaget med henvisning til bekendtgørelse nr. 679 af 9. oktober 1991 om undtagelse af dokumenter vedrørende privatisering fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen (privatiseringsbekendtgørelsen). Undtagelsen er sket med henvisning til bekendtgørelsens 1, nr. 3. Det skal tilføjes, at Finansministeriet som det fremgår af afgørelsen af 5. februar 1998 har foretaget en vurdering af, hvorvidt der burde gives meraktindsigt i videre omfang, end lovgivningen forpligter til (meroffentlighed), men at man ikke har fundet grundlag herfor. Finansministeriet har i den forbindelse som anført lagt vægt på de hensyn, der ligger bag de anførte undtagelsesbestemmelser, herunder især hensynet til at beskytte privates og offentliges forretningsforhold. Da ovenstående indeholder en uddybning af Finansministeriets begrundelse for undtagelsen af de omhandlede dokumenter fra aktindsigt, er en kopi af dette brev sendt til (A), jf. herved bl.a. Folketingets Ombudsmands udtalelse i FOB 1993.101." A havde ikke yderligere bemærkninger til sagen. Den 25. maj 1999 sendte jeg min foreløbige redegørelse i sagen til Finansministeriet. Af denne fremgik følgende: Retsgrundlaget Finansministeriets undtagelse af akter fra aktindsigt er sket med henvisning til bekendtgørelse nr. 4 af 4. januar 1993 om undtagelse af dokumenter om indkøbsaftaler fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen, og bekendtgørelse nr. 679 af 9. oktober 1991 om undtagelse af dokumenter vedrørende privatisering fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen. 4/13

1 og 2 i bekendtgørelsen om indkøbsaftaler har følgende ordlyd: 1. I sager om indkøbsaftaler er følgende dokumenter undtaget fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen: 1) Brevveksling mellem myndigheder og enkeltpersoner eller virksomheder, der indgiver eller har indgivet tilbud om levering af varer eller tjenesteydelser, eller som har rettet henvendelse til myndigheden med henblik på eventuel afgivelse af sådant tilbud. 2) Indgåede indkøbsaftaler og materiale vedrørende aftalernes indhold og anvendelse så længe aftalerne løber, eller det efter udløbet er nødvendigt af hensyn til parternes forretningsmæssige forhold. 3) Brevveksling med sagkyndige i forbindelse med indkøbsaftalerne. 2. Ved sager om indkøbsaftaler, jf. 1, forstås sagstyper, hvor statslige myndigheder har indgået eller agter at indgå aftaler om varekøb eller tjenesteydelser eller en kombination heraf, herunder i form af rammeaftaler. Bekendtgørelsen er udstedt med hjemmel i offentlighedslovens 3, stk. 1, som har følgende ordlyd: 3. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at nærmere angivne myndigheder, sagsområder eller arter af dokumenter, for hvilke bestemmelserne i 7-14 i almindelighed vil medføre, at begæring om aktindsigt kan afslås, skal være undtaget fra loven. Jeg har tidligere i en sag vedrørende Finansministeriets bekendtgørelse nr. 644 af 17. september 1990 (som nu er afløst af bekendtgørelse nr. 679 af 9. oktober 1991) om undtagelse af dokumenter vedrørende privatisering fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen, udtalt mig om bemyndigelsesbestemmelsen i offentlighedslovens 3, stk. 1. Udtalelsen er refereret i Folketingets Ombudsmands beretning for 1990, side 54 ff. Om 3, stk. 1, udtalte jeg bl.a.: Bemyndigelsen i offentlighedslovens 3, stk. 1, til administrativt at fastsætte nærmere regler om undtagelse fra aktindsigt har som anført af Justitsministeriet til formål at lette administrationen af loven. Tanken er den, at hvis anvendelse af lovens almindelige undtagelsesbestemmelser der kræver udøvelse af et konkret skøn for hver enkelt dokument i sagen alligevel normalt vil føre til, at der må gives afslag på aktindsigt, da kan der uden væsentlig indskrænkning af offentligheden opnås en betydelig lettelse ved på forhånd generelt at angive, at sagsområdet er undtaget fra offentlighed. Man sparer den ressourcekrævende gennemgang af sagen dokumenter, og der skal ikke foretages nogen afvejning. Samtidig gives klar besked om offentlighedslovens anvendelse på området. Det har ikke været meningen, at bemyndigelsen skulle kunne anvendes til at skabe nye undtagelser fra offentlighedsloven eller til at udvide de eksisterende undtagelsesområder, jfr. kravet om at den generelle undtagelse skal angå sagsområder 'for hvilke bestemmelserne i 7-14 i almindelighed vil medføre, at begæring om aktindsigt kan afslås'. Der er principielt kun tale om en præcisering af, hvad der allerede gælder. Det er i motiverne forudsat, at denne 5/13

præcisering, dvs. antagelsen om, hvad der i almindelighed vil følge af lovens undtagelsesbestemmelser, skal hvile på indhøstede erfaringer vedrørende offentlighedslovens anvendelse på området. Jeg henviser til bet. 857/1978, s. 22f og s. 172ff. I sagen udtalte jeg sammenfattende at det var min opfattelse at der kunne rejses alvorlig tvivl med hensyn til om 1990-bekendtgørelsen lå inden for bemyndigelsesbestemmelsens rammer, og at det rigtigste måtte være enten at præcisere bekendtgørelsen eller at ophæve den. Finansministeriet ophævede herefter bekendtgørelsen og udstedte efter forhandling med Justitsministeriet bekendtgørelse nr. 679 af 9. oktober 1991 om undtagelse af dokumenter vedrørende privatisering fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen. 1 og 2 i denne bekendtgørelse har følgende ordlyd: 1. I sager om privatisering er følgende dokumenter undtaget fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen: 1) Brevveksling mellem Finansministeriet eller vedkommende ministerium, styrelse m.v. og enkeltpersoner eller virksomheder, der indgiver eller har indgivet tilbud om køb af aktiver, eller som har rettet henvendelse til myndigheden med henblik på eventuel afgivelse af sådant tilbud. 2) Brevveksling med forhandlingsberettigede organisationer om løn- og personale-forhold i forbindelse med privatiseringen. 3) Brevveksling med sagkyndige i forbindelse med privatiseringen. 4) Brevveksling med Folketinget i forbindelse med privatiseringen, for så vidt brevvekslingen ikke gøres offentlig tilgængelig. 2. Ved sager om privatisering, jf. 1, forstås sagstyper, hvor staten i henhold til lov eller aktstykke afhænder en institution, der hidtil har tilhørt det offentlige, eller hvor det offentlige har ejet en del af en institution eller et selskab, og afhænder sin andel. Finansministeriet orienterede mig om den nye bekendtgørelse, og jeg meddelte at jeg tog det oplyste til efterretning og ikke foretog mig videre i sagen (refereret i Folketingets Ombudsmands beretning for 1991, s. 262). Jeg har senere udtalt mig om anvendelsen af den nye privatiseringsbekendtgørelse i anledning af bekendtgørelsens anvendelse ved afslag på aktindsigt i sagen om omdannelse af Statens Konfektion til et statsejet aktieselskab. Sagen vedrørte forståelse af sager vedrørende privatisering. Sagen er refereret i Folketingets Ombudsmands beretning for 1993, s. 103 ff. Hvorledes skal indkøbsbekendtgørelsen fortolkes? Som anført ovenfor i den citerede ombudsmandssag fra beretningen 1990, s. 54 ff. dækker bemyndigelsen til at udstede bekendtgørelser de sagsakter som typisk vil kunne undtages fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser i 7-14. Bemyndigelsen er indsat for at kunne gøre det administrativt lettere at behandle disse sager. Bemyndigelsen forudsætter i princippet at pågældende ministerium har et sikkert og dækkende overblik over de dokumenter der indgår i den pågældende sag, og dokumenternes forhold til undtagelsesbestemmelserne i 7-14 i offentlighedsloven. 6/13

Bestemmelserne i indkøbsbekendtgørelsen må efter min mening fortolkes med udgangspunkt i det forhold at der er tale om en undtagelse fra det almindelige offentlighedsprincip i offentlighedslovens 4, stk. 1, samt under hensyntagen til at bemyndigelsen ikke rækker til at skabe nye undtagelser, men alene til at præcisere indholdet af de undtagelser loven i forvejen indeholder. Generelt må reglerne derfor fortolkes således at deres rækkevidde ikke udstrækkes videre end bekendtgørelsen og bemyndigelsen i 3 giver sikkert holdepunkt for. Finansministeriets anvendelse af bekendtgørelsens 1, nr. 1 Bestemmelsen har følgende ordlyd: 1. I sager om indkøbsaftaler er følgende dokumenter undtaget fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen: 1) Brevveksling mellem myndigheder og enkeltpersoner eller virksomheder, der indgiver eller har indgivet tilbud om levering af varer eller tjenesteydelser, eller som har rettet henvendelse til myndigheden med henblik på eventuel afgivelse af sådant tilbud. Finansministeriet har med henvisning til denne bestemmelse i brev af 23. marts 1998 bl.a. undtaget akt nr. 1 og akt nr. 8. Begge akter er materiale telefaxet fra Finansministeriet til Forskningsministeriet henholdsvis 31. januar og 7. februar 1997. Det drejer sig om et udkast til en fortrolighedsaftale og udkast til et notat om de spørgsmål som tilbudsgiverne skulle forholde sig til. Begge dele skulle senere sendes til tilbudsgiverne. Brevvekslingen mellem Finansministeriet og Forskningsministeriet falder uden for bestemmelsens ordlyd idet bekendtgørelsens 1, nr. 1, vedrører brevveksling mellem myndigheder på den ene side og enkeltpersoner/- virksomheder der afgiver eller har afgivet tilbud, på den anden side. De pågældende dokumenter blev imidlertid udvekslet mellem to ministerier. Det bemærkes samtidig at Forskningsministeriet ikke i denne forbindelse var potentiel tilbudsgiver, men indgik som en del af de myndigheder der stod for salget af aktierne. Jeg finder derfor at denne del af afslaget var uberettiget. Finansministeriets anvendelse af 1, nr. 2 Bestemmelsen har følgende ordlyd: 1. I sager om indkøbsaftaler er følgende dokumenter undtaget fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen:... 2) Indgåede indkøbsaftaler og materiale vedrørende aftalernes indhold og anvendelse så længe aftalerne løber, eller det efter udløbet er nødvendigt af hensyn til parternes forretningsmæssige forhold. 7/13

Bestemmelsen må som anført ovenfor fortolkes i lyset af undtagelsesbestemmelserne i 7-14 i offentlighedsloven, især bestemmelserne i 12 og 13. Disse bestemmelser har følgende indhold: 12. Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om 1) enkeltpersoners private, herunder økonomiske forhold, 2) tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold eller lignende, for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at begæringen ikke imødekommes. Stk. 2. Omfattes kun en del af et dokument af bestemmelsen i stk. 1, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold. 13. Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til 1) statens sikkerhed eller rigets forsvar, 2) rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner, 3) forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning, 4) gennemførelse af offentlig kontrol, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen, 5) det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed, eller 6) private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Stk. 2. Gør hensynet som nævnt i stk. 1 sig gældende for en del af et dokument, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold. Ved vurderingen af om bestemmelsen kan anvendes i forhold til et bestemt dokument, er det muligt at foretage en kontrolvurdering ved at bedømme om dokumentet også kunne undtages efter 12 og 13. I forhold til aktindsigt efter aftalens udløb må vurderingen i virkeligheden antages at være i alt væsentligt den samme efter bekendtgørelsen som hvis spørgsmålet blev bedømt i henhold til lovens 12, stk. 1, nr. 2, eller 13, stk. 1, nr. 5. I forhold til en række af de dokumenter som Finansministeriet har undtaget i henhold til indkøbsbekendtgørelsen, og som må formodes at være undtaget i henhold til 1, stk. 1, nr. 2, må det anses for tvivlsomt om ministeriets afslag har været berettiget. Det gælder således akt nr. 132 som var en arbejdsseddel fra (B) Bank om dens tidsforbrug som rådgiver i august måned 1997. Oplysninger om en måneds tidsforbrug for en virksomhed vil efter min vurdering ikke kunne undtages efter bekendtgørelsens 1, nr. 2, in fine, hvorefter der er mulighed for at undtage de anførte dokumenter efter kontraktens udløb hvis det er nødvendigt af hensyn til parternes forretningsmæssige forhold. Ordlyden forudsætter således en konkret vurdering på dette punkt. Akt nr. 147 som ligeledes er undtaget med henvisning til 1, nr. 2, vedrører et brev fra Finansministeriet til Registry of Advisory Services Companies, Mi- 8/13

nistry of Communications i Brasilien, hvori ministeriet bekræfter at den antagne internationale rådgiver udfører opgaver for Finansministeriet. Umiddelbart er det min opfattelse at dette dokument falder helt uden for ordlyden af bekendtgørelsen idet det overhovedet ikke vedrører en indkøbsaftale. Dokumentet refererer meget kort den internationale rådgivers opgaver, men er efter min opfattelse ikke materiale vedrørende "aftalens indhold". Finansministeriets anvendelse af 1, nr. 3 Bestemmelsen har følgende ordlyd: 1. I sager om indkøbsaftaler er følgende dokumenter undtaget fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen:... 3) brevveksling med sagkyndige i forbindelse med indkøbsaftalerne. Hovedparten af de undtagne dokumenter vedrører (B) Banks breve til Finansministeriet vedrørende gennemgangen af de udenlandske bankers præsentationer, herunder udkast til breve til bankerne og talepapir. Akt. nr. 92 og 93 er alene en kopi af en følgeseddel fra (B) Bank til Finansministeriet vedrørende fremsendelse af præsentationer fra de banker der var med i tilbudsafgivelsen. Jeg har ikke modtaget en kopi af bankernes præsentationer. Efter min opfattelse vil de internationale bankes præsentationer som åbenbart var sendt direkte til (B) Bank ikke kunne undtages efter denne bestemmelse blot fordi (B) Bank sendte dem videre til Finansministeriet. En sådan videresendelse af noget materiale er ikke umiddelbart en brevveksling mellem en sagkyndig og den offentlige myndighed. Jeg forstår bestemmelsen sådan at der skal være tale om brevveksling af dokumenter med sagkyndigt indhold der er udført af den sagkyndige, eller bemærkninger til sådanne dokumenter. Præsentationerne som jeg som anført ikke har haft til udlån ville dog formentlig kunne undtages i henhold til 1, nr. 1. Finansministeriet har endvidere anført at akt. nr. 130 både er undtaget med henvisning til 1, nr. 3, i indkøbsbekendtgørelsen og 1, nr. 3, i privatiseringsbekendtgørelsen. Akt nr. 130 er et brev fra Finansministeriet til en advokat med et udkast til aftale om honorering af rådgiverne i forbindelse med deres tilrettelæggelse af salget af statens aktier i Tele Danmark A/S. Finansministeriet har endvidere undtaget akt nr 74 i henhold til privatiseringsbekendtgørelsens 1, nr. 3. Akt nr. 74 er et udkast til samarbejdsaftale imellem (B) Bank og den internationale rådgiver. Udkastet er udfærdiget af (B) Bank og fremsendt til Finansministeriet. Efter min opfattelse kan begge bekendtgørelsers 1, nr. 3, anvendes på disse dokumenter. Jeg henviser til at på tidspunktet for udfærdigelsen af disse udkast var afhændelsen af aktier nært forestående, og der må således antages at være tale om en privatiseringssag i privatiseringsbekendtgørelsens forstand, jf. min tidligere udtalelse omtalt i beretningen for 1993, s. 103. 9/13

Finansministeriets anvendelse af offentlighedslovens 7 og 13, stk. 1, nr. 5. Bestemmelserne har følgende ordlyd: 7. Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses 1) dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug, 2) brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed og 3) brevveksling mellem en kommunalbestyrelse og dennes udvalg, afdelinger og andre organer eller mellem disse organer indbyrdes. 11. Oplysninger i dokumenter, der er omfattet af 7 og 10, nr. 1-4, om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, skal uanset disse bestemmelser meddeles i overensstemmelse med lovens almindelige regler. 13. Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til... 5) det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed, eller 6)... Stk. 2. Gør hensyn som nævnt i stk. 1 sig kun gældende for en del af et dokument, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold. Finansministeriet har undtaget akt nr. 15, 17, 18, 70, 71, 85, 100, 133, 148 med henvisning til at det er interne dokumenter. De foreliggende dokumenter er udfærdiget på Finansministeriets papir, og jeg har derfor lagt til grund at de er udarbejdet af Finansministeriet selv. Der er derfor som udgangspunkt tale om interne dokumenter, jf. 7, nr. 1. Dette gælder dog ikke et appendix som er vedhæftet akt nr. 85. Dette er udarbejdet på (B) Banks brevpapir og kan derfor ikke anses som internt materiale. Det bemærkes at de dokumenter der er udarbejdet af Finansministeriet, mister deres interne karakter hvis de sendes til personer, myndigheder eller virksomheder uden for ministeriet. Det fremgår af en håndskrevet påtegning på akt. nr. 17 at denne akt har været udleveret til sekretariatschef i Forskningsministeriet. Dette dokument har derfor mistet sin interne karakter. Det fremgår ikke hvorvidt øvrige akter tillige har været afgivet til en udenforstående, men indholdet af nogle af dokumenterne kunne tyde på at de har været udvekslet med Forskningsministeriet. Jeg henviser til at Forskningsministeriet er omtalt som deltager i arbejdsgruppen. Jeg bemærker dog at jeg ikke har nærmere oplysninger om den arbejdsgruppe bestående af folk fra Finansministeriet og Forskningsministeriet som omtales i dokumenterne. Jeg har derfor ikke taget stilling til hvorvidt denne arbejdsgruppe eventuelt har karakter af en selvstændig myndighed, og hvor- 10/13

vidt dokumenter der alene er udvekslet inden for denne arbejdsgruppe, har bevaret deres interne karakter. Ministeriet har anført at de dokumenter der ikke har mistet deres interne karakter, ikke indeholdt oplysninger der skal ekstraheres. Det fremgår ikke om ministeriet mener at dokumenterne ikke indeholder oplysninger vedrørende faktiske omstændigheder der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, og der derfor ikke er noget der skal ekstraheres efter 11, eller om det skyldes at det der skal ekstrahere efter 11, kan undtages i medfør af andre af lovens undtagelsesbestemmelser. Efter min opfattelse er bl.a. oplysningerne i dokumenterne om hvor mange banker der har deltaget i udvælgelsen, omfattet af ekstraheringspligten i 11. Finansministeriet havde som tidligere anført både henvist til indkøbsbekendtgørelsens 1, nr. 2, og offentlighedslovens 13, stk. 1, nr. 5, for så vidt angår akt nr. 101. Som anført ovenfor mener jeg ikke indkøbsbekendtgørelsen kan finde anvendelse på dette dokument. Med hensyn til offentlighedslovens 13, stk. 3, nr. 5, har jeg i tidligere ombudsmandsudtalelser anført at myndighederne skal godtgøre en nærliggende fare for at de ikke vil modtage fremtidige bud hvis de efter en kontraktsindgåelse offentliggør buddene, jf. bl.a. Folketingets Ombudsmands beretning for 1990, s. 288 ff. Situationen er den samme selv om det ikke drejer sig om udleveringen af de afgivne tilbud, men om dokumenter som indeholder Finansministeriets vurdering af disse bud (Det bemærkes at vurderingen er videresendt til Forskningsministeriet, og det derfor ikke længere er et internt dokument). Finansministeriet anførte i udtalelsen af 23. marts 1998 at offentliggørelsen af indholdet af det pågældende dokument må antages at ville forringe mulighederne for i fremtiden at kunne indhente tilbud i forbindelse med løsning af rådgivningsopgaver. Jeg mener ikke at Finansministeriet med den generelle vending i brev af 23. marts 1998 har godtgjort at der er væsentlige økonomiske hensyn der taler imod offentliggørelse af dette dokument. Sammenfattende er det min opfattelse at ministeriets afslag på aktindsigt må anses for delvist uberettiget. Dette beror for det første på at ministeriet har anvendt offentlighedslovens 7 på eksterne dokumenter, og på at ministeriet ikke har godtgjort at interne dokumenter ikke indeholdt oplysninger der bevirker ekstraktion i henhold til offentlighedslovens 11. For det andet har ministeriet anvendt indkøbsbekendtgørelsen i strid med dens umiddelbare indhold. Ligesom bekendtgørelsen i strid med forudsætningen i lovens 3 er blevet anvendt på dokumenter i forhold til hvilke der ikke er undtagelsesmulighed efter lovens 12, stk. 1, nr. 2, eller 13, stk. 1, nr. 5. Den 31. maj 1999 meddelte jeg til Finansministeriet at redegørelsen var undtaget fra aktindsigt i medfør af ombudsmandslovens 20, stk. 2. Finansministeriet fremkom den 8. juni 1999 med følgende bemærkninger til min foreløbige redegørelse: I sammenfatningen i den foreløbige redegørelse anføres følgende: 11/13

Ligesom bekendtgørelsen i strid med forudsætningen i lovens 3 er blevet anvendt på dokumenter i forhold til hvilke der ikke er undtagelsesmulighed efter lovens 12, stk. 1, nr. 2, eller 13, stk. 1, nr. 5 Finansministeriet finder denne konklusion for vidtgående. Ifølge offentlighedslovens 3 kan vedkommende minister efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at nærmere angivne myndigheder, sagsområder eller arter af dokumenter, for hvilke bestemmelserne i offentlighedslovens 7-14 i almindelighed vil medføre, at begæring om aktindsigt kan afslås, skal være undtaget fra loven. Som det også fremgår af FOB 1990.54, der refereres i den foreløbige redegørelse, er hensigten med bemyndigelsen at muliggøre, at man generelt kan angive at visse sagsområder eller dokumenter er undtaget fra offentlighed. Man sparer derved den ressourcekrævende gennemgang af sagens dokumenter, og der skal ikke foretages nogen afvejning. Som det videre fremgår af udtalelsen, har det ikke været meningen, at bemyndigelsen skulle anvendes til at skabe nye undtagelser fra offentlighedsloven eller til at udvide de eksisterende undtagelsesområder. Der vil principielt kun være tale om en præcisering af, hvad der allerede gælder. Finansministeriet kan tilslutte sig den opfattelse af rækkevidden af offentlighedslovens 3, som herved er kommet til udtryk. Ifølge denne opfattelse der følger af ordlyden af bestemmelsen vil det ikke være i strid med offentlighedslovens 3, hvis en bekendtgørelse udstedt i medfør af denne bestemmelse, i enkelte tilfælde fører til, at der nægtes aktindsigt i dokumenter eller oplysninger, der ikke er omfattet af undtagelserne i lovens 7-14. Det kan således efter Finansministeriets opfattelse ikke konkluderes, at det er i strid med forudsætningen i offentlighedslovens 3, hvis en bekendtgørelse udstedt i medfør af 3 anvendes på dokumenter, i forhold til hvilke der ikke er undtagelsesmulighed efter lovens 12, stk. 1, nr. 2, eller 13, stk. 1, nr. 5. Finansministeriet finder, at den foreløbige redegørelse kan læses således, at ombudsmanden finder, at der i den enkelte aktindsigtssag kan være en pligt til at foretage en kontrolvurdering af, om et dokument også ville kunne undtages efter offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser. Dette ville efter Finansministeriets opfattelse være i strid med ordlyden af, og hensigten med offentlighedslovens 3, idet det i så fald ville være formålsløst at udstede bekendtgørelse efter 3. Finansministeriet finder dog samtidig, at en bekendtgørelse udstedt i medfør af offentlighedslovens 3, må antages at savne hjemmel, i det omfang bekendtgørelsen vil omfatte mange dokumenter, der ikke er omfattet af offentlighedslovens 7-14. Den 9. juli 1999 sendte jeg en kopi af min foreløbige redegørelse af 25. maj 1999 og af Finansministeriets udtalelse af 8. juni 1999 til Justitsministeriet med henblik på eventuelle bemærkninger. Den 6. marts 2000 blev der holdt et møde vedrørende henholdsvis den statslige og den kommunale indkøbsbekendtgørelse (bek. nr. 4 af 4. januar 1993 12/13

og bek. nr. 32 af 20. januar 1999) og spørgsmålet om rækkevidden af bemyndigelsesbestemmelsen i offentlighedslovens 3, stk. 1. I mødet deltog repræsentanter for Justitsministeriet, Finansministeriet, Indenrigsministeriet og Folketingets Ombudsmand. På mødet blev vedtaget at ministerierne skulle overveje at udstede en vejledning hvori det blev anbefalet til statslige myndigheder i en periode at foretage kontrol af forholdet mellem den statslige indkøbsbekendtgørelses undtagelser fra aktindsigt og offentlighedslovens undtagelser. Det ville sige at myndighederne skulle vurdere om et dokument man mente kunne undtages fra aktindsigt efter indkøbsbekendtgørelsen, samtidigt kunne undtages efter de almindelige undtagelsesbestemmelser i offentlighedsloven. Dette skulle ske for at indsamle et erfaringsgrundlag til brug for en vurdering af bekendtgørelsens hjemmel og en eventuel revision af bekendtgørelsen. Jeg besluttede at afvente hvad der skete med hensyn til udstedelse af vejledningen inden jeg afsluttede den konkrete sag. I breve af 25. oktober 2000, 17. januar 2001, 13. september 2001 og 23. januar 2002 rykkede jeg Justitsministeriet for svar i sagen. Ved bekendtgørelse nr. 331 af 24. maj 2002 blev bekendtgørelse nr. 4 af 4. januar 1993 om udtagelse af dokumenter om indkøbsaftaler fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen (den statslige indkøbsbekendtgørelse) ophævet. Ophævelsen skete med virkning fra den 5. juni 2002. Den 19. juni 2002 afgav jeg min endelige redegørelse i sagen Ombudsmandens endelige udtalelse På baggrund af ophævelsen af den statslige indkøbsbekendtgørelse har jeg besluttet ikke at foretage mig mere i anledning af A s klage over Finansministeriet afslag på aktindsigt i sagen vedrørende udpegning af statens rådgivere i forbindelse med salget af statens aktier i Tele Danmark A/S. Jeg henviser til 16, stk. 1, i lov om Folketingets Ombudsmand (lov nr. 473 af 12. juni 1996) hvorefter ombudsmanden afgør om en klage giver tilstrækkelig anledning til undersøgelser. Jeg har orienteret Finansministeriet og Justitsministeriet om min beslutning og samtidig meddelt til Finansministeriet at jeg går ud fra at ministeriet hvis A ønsker det vil vurdere aktindsigtsanmodningen på ny efter offentlighedslovens almindelige regler og i den forbindelse inddrage det jeg har anført i min foreløbige redegørelse af 25. maj 1999 om ministeriets anvendelse af offentlighedslovens 7 og 13, stk. 1, nr. 5. 13/13