Juridisk vurdering etableringsstøtte til overnatningsfacilitet, modtagefaciliteter og parkeringspladser på FÆNGSLET. Indledning. Fonden FÆNGSLET har i forlængelse af budgetforlig for 2013 ansøgt om støtte til etablering af overnatningsfacilitet samt modtagefaciliteter og evt. afledte krav efter byggeloven, f. eks. parkeringspladser i tilknytning dertil. Juridiske grundlag. Kommunalfuldmagten, herunder Indenrigsministeriets praksis (j.nr. 1997/1117/200-1). Hvorvidt en kommune lovligt kan yde støtte til visse overnatningsfaciliteter inkl. modtagefaciliteter i tilknytning dertil samt nødvendige parkeringspladser er ikke behandlet i skreven lovgivning. Det skal derfor afgøres efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse. Det er fastlagt i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og i den juridiske litteratur, at en kommune som udgangspunkt ikke uden lovhjemmel kan drive handel, håndværk, industri og finansiel virksomhed. Endvidere kan en kommune som udgangspunkt ikke uden lovhjemmel yde tilskud til enkeltpersoner eller til enkelte virksomheder. En kommune kan imidlertid lovligt drive et vandrerhjem. Baggrunden herfor er kommunernes almindelige interesse i at tilvejebringe og stille faciliteter til rådighed for borgernes fritidsaktiviteter. Hertil kommer, at det efter de kommunalretlige grundsætninger tillige antages, at en kommune kan varetage opgaver, der har til formål at fremme turismen i kommunen. Det er dog efter de nævnte grundsætninger samtidig antaget, at en kommune i almindelighed ikke kan drive hotelvirksomhed. Kommunens formål med at drive et vandrerhjem må således efter Indenrigsministeriets opfattelse alene være begrundet i varetagelsen af de nævnte hensyn til fremme af borgernes fritidsaktiviteter og turismen. Det må endvidere antages, at en kommune alene kan drive et vandrerhjem på sådanne vilkår, herunder en forholdsvis begrænset service og standard, der almindeligvis kendetegner vandrerhjem i modsætning til andre overnatningsfaciliteter som f.eks. hoteller, kroer og moteller. Foreningen af Danmarks Vandrehjem (Danhostel) anvender kategorisering fra 1 til 5 stjerner. En kommune vil lovligt kunne støtte et vandrehjem
med en standard svarende til 3 stjerner. Dette uanset om vandrehjemmet er medlem af Danhostel. Der kan efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke efter de ovennævnte kommunalretlige grundsætninger herudover stilles krav om, at kommunen skal sikre, at de enkelte rejsendes baggrund for at benytte vandrerhjemmet er omfattet af kommunens formål med at drive eller støtte vandrerhjemmet. Indenrigsministeriet lægger vægt på, at det må anses for sædvanligt, at vandrerhjem benyttes af alle kategorier af rejsende, uanset hvilken bevæggrund de pågældende har for at benytte et vandrerhjem. Endvidere kan en kommune yde støtte til fonde, der varetager opgaver, som kommunen lovligt selv kan varetage. Det er dog en betingelse for ydelse af en sådan kommunal støtte, at samtlige de aktiviteter, som fonden varetager, lovligt ville kunne udføres af kommunen selv, eller hvis fonden også varetager ikke-kommunale opgaver, at kommunen inden ydelsen af støtten sikrer sig, at støtten alene anvendes til de aktiviteter, som kommunen selv lovligt ville kunne varetage. Kommunen er forpligtet til at føre et vist tilsyn med anvendelse af den meddelte støtte. Udover at støtten øremærkes til bestemte formål, skal modtageren således kunne dokumentere, at støtten er anvendt til formål, som kommunen selv ville have kunnet opfylde. Hvis der ydes løbende driftsstøtte skal der tillige foretages en løbende kontrol i form af godkendelse af regnskaber og budgetter samt eventuelt medlemskab af den juridiske enheds bestyrelse. Lighedsgrundsætningen. Den almengældende og uskrevne forvaltningsretlige lighedsgrundsætning indeholder, at lige forhold skal behandles lige, med mindre der er en saglig grund til at gøre forskel. Endvidere skal den eller de saglige grunde til at gøre forskel i en konkret afvejning kunne tillægges større vægt end den vægt, som lægges på hensynet til ligelig behandling. Drift og indretning af overnatningsfaciliteten, sammenhængen med FÆNGSLET. Der søges støtte til etablering af en overnatningsfacilitet, modtagelsesfaciliteter i tilknytning dertil samt evt. afledte krav efter byggeloven, f. eks. parkeringspladser. FÆNGSLET er en unik kulturinstitution, der bidrager til almenheden i form af oplevelsesproduktion, erhvervsudvikling og vidensformidling. Overnatningsfaciliteten vil være en integreret del af FÆNGSLETS aktiviteter. Ved drift af overnatningsfaciliteten vil der især blive lagt vægt på kulturproduktion, herunder koncert og eventproduktion samt styrkelse af kulturprofil og FÆNGSLET som en regional brik i det 2
europæiske kulturbyprojekt Aarhus 2017. Endvidere vil Videns- og Museumsformidling, herunder historiefortælling og autentitet skabe særegne rammer. Overnatningsfaciliteten vil være et betydeligt element til opfyldelse af en vision om at udvikle det sociale arbejde, herunder til opfyldelse af kriminalpræventive formål. FÆNGSLET forventer også, at overnatningsfaciliteten vil blive benyttet af skoleklasser og erhvervsturisme samt i forbindelse med kulturproduktion. Indretningen af den socioøkonomiske overnatningsfacilitet skal være i tråd med Fængselsmuseet og resten af bygningernes autentiske fornemmelse. Historiefortællingsmæssigt vil der blive fokuseret på bygningens historie som sygeafsnit i perioden 1853 til 1989, og til hver værelse/celle vil der blive knyttet en unik og autentisk historien om en indsat, der har beboet sygeafsnittet. Hver celle vil bl.a. blive genetableret med den oprindelige hvide vægfarve, nyt vinylgulv i samme farve som det oprindelige gulv, udstyret med den oprindelige håndvask med nyt armatur og udsmykket med stencils med udsagn og illustrationer. Det er såvel FÆNGSLETS, kommende ejere af Horsens Vandrehjem som kommunens vurdering, at den særegne indretning og tilknytning til FÆNGSLET gør, at overnatningsfaciliteten vil være et supplement til Horsens Vandrehjem og ikke en konkurrent. Der er således ikke grundlag for at antage, at der vil ske en konkurrenceforvridning ved meddelelse af etableringsstøtte som ansøgt. Vurdering. Som overnatningsfaciliteterne er beskrevet og under forudsætning af, at de, sammenlignet med et sædvanligt vandrehjem, højst vil kunne blive klassificeret til at være et 3-stjernet vandrehjem, vurderes det, at kommunen lovligt kan give økonomisk støtte til etablering af disse overnatningsfaciliteter. Det vurderes ikke at være afgørende hvorvidt den formelle benævnelse er vandrehjem, men derimod den konkrete service og standard, som overnatningsfaciliteten vil have. Støtte til modtagefaciliteter og nødvendige parkeringspladser vil ligeledes kunne ydes. Det hele ligger indenfor kommunalfuldmagtens rammer. Det bemærkes, at kommunen er forpligtet til at føre tilsyn. Hvis støtten gives til Fonden Fængslet, skal kommunen sikre, inden støtten meddeles, at støtten alene anvendes til formål, som kommunen kan støtte. Dette kan ske ved at øremærke støtten til et af byrådet godkendt projekt om overnatningsfacilitet inkl. modtagefaciliteter i tilknytning dertil samt nødvendige parkeringspladser. Fonden Fængslet skal på fornøden opfordring derudover efterfølgende kunne dokumentere, at støtten er anvendt til det støtteberettigede formål. Hvis støtten gives til en fond eller 3
selvejende institution med den eneste formål at etablere og drive overnatningsfaciliteten, er det tilstrækkeligt, at fondens formålet alene er støtteberettiget. Det vurderes, at det, grundet overnatningsmulighedens særegne karakter, vil være sagligt at gøre forskel i relation til ansøgninger om etableringsstøtte til sædvanligt vandrehjem. Dette begrundes i, at FÆNGSLET for kommunen og regionen tillægges stor betydning som turistattraktion. FÆNGSLET er en enestående turistattraktion på europæisk niveau, som det er afgørende at bevare. Endvidere begrundes dette i, at overnatningsfaciliteten vil understøtte de sociale tiltag, herunder til opfyldelse af kriminalpræventive formål. FÆNGSLET underbygger således hele den branding, som er grundlaget for omdannelsen af Horsens fra traditionelt arbejderog industriområde til kultur- og oplevelsesområde, samt endvidere den fortsatte udvikling heraf. Fonden Fængslet har oplyst, at de hidtidige erfaringer med de økonomiske forudsætninger for FÆNGSLETs drift tilsiger, at det vil styrke FÆNGSLETS drift med flere aktiviteter i tilknytning til de øvrige aktiviteter på FÆNGSLET. En overnatningsfacilitet vil ikke kunne etableres for de bestående midler i Fonden FÆNGSLET, men en overnatningsfacilitet vil medføre en betydelig positiv indvirkning på FÆNGSLETs fortsatte udvikling. Endvidere understøttes lovligheden af, at overnatningsfaciliteten forventes at blive et supplement og ikke en konkurrent til det eksisterende Horsens Vandrehjem. Et afslag på en ansøgning om etableringsstøtte til et sædvanligt vandrehjem antages ikke at være i strid med den forvaltningsretlige lighedsgrundsætning, jfr. ovenstående. I tilfælde af, at der skulle blive klaget over et sådan afslag, vil Statsforvaltningen foretage en fuldstændig og konkret vurdering af en eventuel klage. Da der ikke foreligger praksis om lignende støtte, som Statsforvaltningens konkrete vurdering kan forventes at tage udgangspunkt i, kan det ikke afvises, at Statsforvaltningen vil kunne komme til en anden konklusion. 4
Konklusion. Det vil være lovligt at imødekomme Fonden Fængslets ansøgning om støtte. Det vil sandsynligvis være i overensstemmelse med den forvaltningsretlige lighedsgrundsætning at meddele afslag til etableringsstøtte til et traditionelt vandrehjem, på trods af en beslutning om at meddele støtte til Fonden Fængslet som ansøgt. Da der ikke findes tilsynspraksis, som understøtte den vurdering, kan det ikke afvises, at Statsforvaltningen vil komme til en anden konklusion for så vidt angår dette forhold isoleret set. Claus Rindahl Hansen Chefjurist 15. januar 2014. 5