Rentemestervej 8 2400 København NV Telefon: 72 54 10 00 nmkn@nmkn.dk www.nmkn.dk 26. januar 2016 J.nr.: NMK-33-02877 KlageID: 62959 Ref.: HO-NMKN AFGØRELSE i sag om Horsens Kommunes afslag på lovliggørende dispensation til at drive Bed & Breakfast på ejendommen Charlotteparken 34 Natur- og Miljøklagenævnet har truffet afgørelse efter planlovens 58, stk. 1, nr. 4 1. Natur- og Miljøklagenævnet ophæver Horsens Kommunes afgørelse af 16. december 2014 om afslag på lovliggørende dispensation i medfør af 3.05 i Lokalplan nr. 29 til at drive Bed & Breakfast på ejendommen Charlotteparken 34, 8700 Horsens, da anvendelsen er umiddelbart tilladt efter planloven. Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrat iv myndighed, jf. 17 i lov om Natur- og Miljøklagenævnet 2. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. planlovens 62, stk. 1. Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne, jf. 9 i lov om Natur- og Miljøklagenævnet. 1 Lovbekendtgørelse nr. 1529 af 23. november 2015 2 Lovbekendtgørelse nr. 1620 af 8. december 2015 om Natur- og Miljøklagenævnet
Klagen til Natur- og Miljøklagenævnet Ejeren af ejendommen Charlotteparken 34, 8700 Horsens har den 12. januar 2015 klaget over Horsens Kommunes afgørelse af 16. december 2014 om afslag på lovliggørende dispensation til at drive Bed & Breakfast på ejendommen. Klager er kommet med supplerende bemærkninger af 18. februar 2015. Klager har navnlig gjort gældende, at kommunen i sin afgørelse af 16. december 2014 har tilsidesat saglig forvaltning, officialmaksimen, lighedsgrundsætningen og forvaltningslovens krav om begrundelse. Samtidig har klager henvist til kommunens tidligere dispensation af 12. september 2014, tilbagekaldelse af lovliggørende dispensation af 15. september 2014 samt afslag på dispensation af 12. november 2014 til at drive Bed & Breakfast på ejendommen. Sagens oplysninger Lokalplan Ejendommen Charlotteparken 34, 8700 Horsens er beliggende i afsnit I i delområde A i Lokalplan nr. 29 for et boligområde samt et erhvervsområde øst for Husoddevej mellem Bygaden og Herregårdsparken. Lokalplanen er fra 1984. Lokalplanen har til formål, jf. 1: - At åbne mulighed for at anvende området til åben-lav og tæt-lav boligbebyggelse, og at det kan ske efter udstyknings- og/eller bebyggelsesplaner, - At der indenfor boligområdet må opføres ca. 80 - ca. 170 boliger, - At udbygningen af boligområdet skal ske etapevis med ca. 20 30 boliger pr. år, samt sikre et ensartet præg indenfor de enkelte boliggrupper, - At åbne mulighed for at etablere de hertil hørende veje, stier, parkeringsanlæg og øvrige fællesanlæg, - At sikre en anvendelse af området, som tilpasses landskabet og de omkringliggende bebyggelser, - At tilgodese forskellige erhvervsbehov, lettere industri, håndværks-, service- og forretningsvirksomhed og lignende erhverv, herunder udvidelsesmuligheder for virksomheden på matr. nr. 16 c, Stensballe By, Vær. Det fremgår af lokalplanens 3 om områdets anvendelse, at 3.01. Delområde A må kun anvendes til boligformål, åben-lav og tæt-lav boligbebyggelse med dertil hørende fælles faciliteter (se dog pkt. 3.05) samt vej-, sti-, parkerings- og opholdsarealer. 3.02. Afsnit I i delområde A, der skal anvendes til åben-lav boligbebyggelse, skal gives karakter som et haveboligområde... 3.05. Byrådet kan tillade, at der på den enkelte ejendom drives en sådan virksomhed, som almindeligvis kan udføres i beboelsesområder under forudsætning af, - At virksomheden efter byrådets skøn drives på en sådan måde, at ejendommens karakter af beboelsesejendom ikke forandres, herunder ved skiltning eller lignende, og områdets karakter af boligområde ikke brydes, - At virksomheden drives af den, der beror på den pågældende ejendom, 2
- At virksomheden ikke medfører øget behov for parkering, der ikke er plads til på den pågældende ejendom, - At der ikke udøves nogen art af virksomhed, som ved støv, røg, lugt, støj, rystelser eller ved sit udseende eller på anden måde efter byrådets skøn er til ulempe for de omboende. Sagsforløb Den 18. august 2014 har kommunen modtaget en ansøgning fra klager om dispensation fra Lokalplan nr. 29 til at drive Bed & Breakfast på sin ejendom, og den 12. september 2014 har kommunen meddelt klager dispensation fra lokalplanens 3.05. Den 15. september 2014 har kommunen tilbagekaldt den lovliggørende dispensation, idet den blev meddelt inden høringsfristens udløb. Herefter har kommunen den 12. november 2014 meddelt klager et afslag på dispensation til at drive Bed & Breakfast på ejendommen. Det fremgår af sagens oplysninger, at klager i forbindelse med kommunens sagsbehandling, jf. ovenfor, nærmere har redegjort for forholdene på ejendommen. Klager har således den 21. og 28. oktober 2013 oplyst til kommunen, at det kun er klager, som driver Bed & Breakfast. Der er ingen medhjælp, og klager bor selv på ejendommen. Klager har videre oplyst, at der ca. kommer 8-10 gæster pr. måned. De pågældende gæster bor der ikke i uge- eller månedsvis. Der er typisk tale om gæster på gennemrejse, og de kan ankomme efter kl. 15.00 og indtil kl. 22 og skal være rejst kl. 11.00 på afrejsedatoen. Fællesnævneren for gæsterne er, at det er rolige mennesker, som netop fremhæver roen, når de evaluerer opholdet. Der bliver ikke skiltet med, at der drives Bed & Breakfast, hverken på parcellen eller i Charlotteparken i øvrigt. Ifølge klagerens oplysninger, er der gode parkeringsforhold på ejendommen. I den forbindelse har klager vedlagt fotos af sin bopæl, der viser parkeringsforholdene. Ejendommens karakter er ikke blevet ændret, og områdets karakter af boligområde er efter klagers opfattelse ikke blevet brudt. Klager har den 5. oktober 2014 bl.a. supplerende oplyst til kommunen, at der ikke som anført i indkomne høringssvar er tale om 31 bookinger i oktober måned 2014, men derimod 5 bookinger, ligesom klagers campingvogn ikke bliver brugt til Bed & Breakfast. Ny ansøgning af 10. december 2014. Den 10. december 2014 har klager indgivet en ny ansøgning om lovliggørende dispensation til at drive Bed & Breakfast på ejendommen. Til forskel fra tidligere ansøges der nu om to værelser og ikke tre værelser til Bed & Breakfast. Klager har anført, at det derfor nu vil være muligt for klager at parkere på sin egen grund sammen med sine gæster. Den 16. december 2014 har Horsens Kommune meddelt klager afslag på lovliggørende dispensation til at drive Bed & Breakfast fra ejendommen. Samtidig har kommunen varslet påbud om ophør med at drive Bed & Breakfast fra ejendommen senest den 7. april 2015. Horsens Kommune har vurderet, at Bed & Breakfast ikke hører under den kategori af hovedsageligt liberale erhverv, som det i henhold til bygningsreglementet er umiddelbart tilladt at drive fra egen 3
bolig, dvs. frisør, ejendoms-, advokat-, revisor- og arkitektvirksomhed og lignende liberale erhverv, samt dagpleje og lignende. En retlig lovliggørelse af det ansøgte vil forudsætte en dispensati on fra lokalplanens 3. Kommunen har henvist til planlovens 19, stk. 1 og har fundet, at betingelserne i lokalplanens 3.05 ikke er opfyldt. Formålet med lokalplanens anvendelsesbestemmelse er at begrænse aktivitete r- ne inden for delområde A til aktiviteter, der ikke er generende for beboerne i delområdet, idet delområde A er tiltænkt anvendt til beboelse. Kommunen har vurderet, at det ansøgte medfører ule m- per for de omkringboende, og at en tilladelse til Bed & Breakfast i et lokalplanlagt boligområde kan medføre en uheldig præcedensvirkning. Kommunen har bemærket i sin afgørelse af 16. december 2014, at kommunen den 12. november 2014 har meddelt ansøger afslag på ansøgning om lovliggørende dispensation til at drive Bed & Breakfast fra ejendommen. Den oplyste klagefrist over afgørelsen af 12. november 2014 på 4 uger er udløbet, og ansøger har ikke benyttet sig af klageadgangen. Kommunen har desuden vejledt om, at det alene er den ansøgte hotellignende værelsesudlejning, Bed & Breakfast, som kommunen meddeler afslag på. Hvis ansøger derimod ønsker at udleje være l- ser til egentlig længerevarende beboelse, eks. i form af klubværelser, vil dette være umiddelbart lovligt i relation til lokalplanen. Udtalelse På baggrund af klagen af 12. januar 2015 har Horsens Kommune bl.a. udtalt, at ejendommen Charlotteparken 34 er et parcelhus opført i 1996 og beliggende i et parcelhuskvarter i Horsens. Kommunen har udtalt, at kommunen har lagt til grund, at der alene klages over kommunens afslag af 16. december 2014 på lovliggørende dispensation, idet klagefristerne for de tidligere afgørelser er overskredet. I relation til det i klagen anførte om varetagelse af usaglige hensyn har kommunen udtalt, at det ikke nærmere i klagen er anført hvilke usaglige hensyn, kommunen skulle have inddraget i afgørelsen. Kommunen afviser derfor dette. I relation til det i klagen anførte om, at kommunen har tilsidesat sin pligt til at oplyse sagen, fordi kommunen ikke har besigtiget klagers ejendom inden afslag på dispensation, har ko mmunen udtalt, at kommunen ikke har tilsidesat sin undersøgelsespligt. Kommunen har som forvaltningsmyndighed en almindelig pligt til at oplyse sagen, og det er kommunens skøn, hvilke oplysninger, der skal for e- ligge for at kunne træffe en forsvarlig afgørelse. Hverken i medfør af planloven eller byggelovgivningen er kommunen som led i sin sagsforberedelse forpligtet til at besigtige en ejendom. I den aktuelle sag har kommunen indhentet tilstrækkelige oplysninger hos sagens parter, herunder i form af dive r- se partshøringer og redegørelser for ejendommens anvendelse. Ligeså har kommunen anmodet om en plantegning over huset og over hvor stor en del af huset, som anvendes til Bed & Breakfast. Disse oplysninger sammenholdt med områdets lokalplan har været tilstrækkelige. Kommunen bestrider, at kommunen skulle have tilsidesat officialmaksimen. I relation til det i klagen anførte om tilsidesættelse af lighedsgrundsætningen, har kommunen bl.a. udtalt, at årsagen til, at kommunen ikke har rejst andre sager om Bed & Breakfast i boligområdet, er 4
at kommunen ikke har haft kendskab til disse Bed & Breakfast. Kommunen har hverken modtaget ansøgninger eller klager desangående. Som tilsynsmyndighed er kommunen ikke forpligtet til at føre et systematisk opsøgende tilsyn, dvs. at kommunen ikke har pligt til løbende og regelmæssigt ved eftersyn i marken at undersøge om, reglerne bliver overholdt. Som tilsynsmyndighed har kommunen i stedet pligt til at reagere, når den bliver opmærksom på et ulovligt forhold, medmindre forholdet er af underordnet betydning. Efter at klager har sendt kommunen en liste over ejendomme med Bed & Breakfast i kommunen, vil kommunen undersøge forholdene på ejendommene og vurdere eventuelle aktiviteter i relation til byggelovgivning og plangrundlag for ejendommene. Kommunen bestrider derfor at have tilsidesat lighedsgrundsætningen og tilsynsforpligtelsen. I relation til det i klagen anførte om manglende begrundelse for kommunens afgørelse af 16. december 2014, idet kommunen ifølge klager ikke har forholdt sig til klagers indlæg, har kommunen henvist til forvaltningslovens 24, stk. 1 og 2, og udtalt, at en begrundelse for en forvaltningsafgørelse ikke skal indeholde en udførlig gennemgang af alle partsindlæg i sagen, men derimod alene en angivelse af de hovedhensyn, som myndigheden har lagt vægt på. Kommunens afgørelse af 16. december 2014 indeholder netop hovedhensynene bag skønsudøvelsen og opfylder derfor f orvaltningslovens krav. Kommunen har i øvrigt understreget, at alle partsindlæg er indgået i afgørelse s- grundlaget, og at kommunen således har forholdt sig til dem. Natur- og Miljøklagenævnets bemærkninger og afgørelse Efter planlovens 58, stk. 1, nr. 4, kan Natur- og Miljøklagenævnet tage stilling til retlige spørgsmål i forbindelse med en kommunes afgørelse efter planloven. Det er et retligt spørgsmål, om en afgørelse har hjemmel i planloven. Det er også et retligt spørgsmål, hvordan bestemmelser i en lokalplan skal fortolkes. Derimod kan nævnet ikke tage stilling til, om en kommunes afgørelse er rimelig eller hensigtsmæssig i forhold til klagers interesser. Klagefrist i relation til kommunens tidligere afgørelser i sagen. En klage skal være indgivet skriftligt inden 4 uger efter, at afgørelsen er meddelt, jf. planlovens 60, stk. 1. Efter 60, stk. 2 3, skal en klage til Natur- og Miljøklagenævnet indgives skriftligt til den myndighed, der har truffet afgørelsen, ved anvendelse af digital selvbetjening. En klage, der er indgivet efter udløbet af klagefristen, vil normalt blive afvist, også selvom der er tale om kort overskridelse. På tidspunktet for klagen af 12. januar 2015 er klagefristen for kommunens tidligere afgørelse af 12. november 2014 udløbet. Kommunen har dog på baggrund af en ny og reduceret ansøgning meddelt et nyt afslag på dispensation fra lokalplanen af 16. december 2014. Klagen af 12. januar 2015 er rettidig i forhold til dette afslag. Kommunens afslag af 16. december 2014 på lovliggørende dispensation 3 Planlovens 60, stk. 2, ændret ved lov nr. 86 af 28. januar 2014 (Lov om ændring af lov om Natur - og Miljøklagenævnet og forskellige andre love) 5
Det følger af planlovens 18, at bestemmelserne i en lokalplan er bindende over for borgerne. Det betyder, at dispositioner, der er i overensstemmelse med lokalplanen, er umiddelbart tilladt. Derimod forudsætter dispositioner, der ikke er i overensstemmelse med lokalplanen, at kommunen kan og vil dispensere fra lokalplanbestemmelserne. Efter planlovens 19, stk. 1, kan en kommune dispensere fra en lokalplan, hvis dispensationen ikke er i strid med planens principper. Videregående afvigelser end omhandlet i stk. 1, kan kun foretages ved tilvejebringelse af en ny lokalplan, jf. planlovens 19, stk. 2. Planlovens 15, stk. 2, indeholder en udtømmende opregning af de emner, der kan optages b e- stemmelser om i en lokalplan. Efter planlovens 15, stk. 2, nr. 2, kan en lokalplan indeholde bestemmelser, der regulerer områdets anvendelse. En lokalplan kan også indeholde bestemmelser om anvendelse af de enkelte bygninger, jf. 15, stk. 2, nr. 8. Medmindre der er særlig hjemmel i planloven, kan der ikke efter loven pålægges en handlepligt. En kommune kan derfor ikke påbyde, at en ejendom rent faktisk anvendes i overensstemmelse med en bestemmelse i en lokalplan, men kommunen kan påbyde, at en bestemt anvendelse skal ophøre, hvis anvendelsen er i strid med det tilladte i forhold til planloven. Oplysninger om indretning inde i en bygning kan være relevante i forhold til en bedømmelse af, hvorvidt anvendelsen af bygningen er i overensstemmelse med det tilladte. Der gælder et generelt krav om, at planer og konkrete afgørelser efter planloven skal være begru n- det i saglige, planlægningsmæssigt relevante hensyn. Det indebærer bl.a., at der er grænser for, hvor detaljeret en kommune efter planloven kan regulere anvendelsen af et område eller en bygning. Som udgangspunkt er det f.eks. ikke planlægningsmæssigt relevant at sondre mellem forskellige familieformer i et udlagt boligområde. Efter praksis kan der f.eks. etableres et bofællesskab eller kollektiv, selvom lokalplanen indeholder en bestemmelse om, at en ejendom kun må anvendes som bolig for én familie. Det er ikke et sagligt, planlægningsmæssigt relevant hensyn at regulere, hvor mange gæster, der må komme på besøg i en bolig, eller hvilke bestemte grupper af mennesker, der må besøge eller anvende en ejendom. Efter praksis kan erhverv i egen bolig ikke hindres i udlagte boligområder, hvis der er tale om e r- hverv, der udøves af beboeren uden medhjælp, og hvis ejendommen ikke ændrer karakter af bolig. I en vurdering af, om en ejendom ændrer karakter af bolig kan bl.a. indgå forhold angående eje n- dommens ydre fremtræden (bygningens udformning, indretning af ubebyggede arealer, hegnsfo r- hold, skiltning m.v.) og forhold angående trafikmængde og parkeringsbehov. Det kan i praksis være vanskeligt at sætte en præcis grænse, og det vil være nødvendigt at foretage en konkret undersøgelse og vurdering af de fysiske forhold på ejendommen samt omfanget og kara k- teren af det ansøgte. 6
Klagers ejendom er beliggende i delområde A, som kun må anvendes til boligformål, jf. lokalplanens 3.01. Klager har søgt om lovliggørende dispensation fra lokalplanen til at drive Bed & Breakfast på sin bopæl ved udlejning af to værelser. Natur- og Miljøklagenævnet finder, at lokalplanens 3.01 om, at området kun må anvendes til boligformål, ikke er til hinder for, at klager i et vist omfang lovligt kan drive Bed & Breakfast på sin ejendom efter planloven, så længe det sker uden fremmed medhjælp, klager selv bebor ejendommen og ejendommen ikke ændrer karakter af bolig. Det indgår i denne vurdering, at det efter langvarig, fast praksis har været anset for lovligt efter planloven at udleje et værelse til eksempelvis studerende på en ejendom udlagt til boligformål. Det forhold, at der er tale om kortvarig udlejning af værelser ændrer ikke herved. Nævnet har til brug for sin vurdering af den konkrete sag lagt afgørende vægt på oplysningerne fra klager om ejendommens anvendelse, herunder omfanget og karakteren af den foretagne udlejning. Nævnet har således lagt vægt på, at der er tale om udlejning af højst to værelser, hvor klager fortsat selv bor på ejendommen, og at klager selv driver udlejning uden medhjælp. Der bliver ikke skiltet med, at der drives Bed & Breakfast hverken på parcellen eller i Charlotteparken i øvrigt, og der kommer almindeligvis ikke mere end ca. 8-10 gæster pr. måned. Parkering kan foregå på egen grund. På baggrund af disse oplysninger er det nævnets opfattelse, at der er tale om erhverv, der kan drives lovligt på ejendommen efter planloven, idet ejendommen ikke ændrer karakter af bolig. Det ansøgte er således umiddelbart tilladt efter lokalplanen, jf. planlovens 18, og forudsætter ikke en dispensation. Natur- og Miljøklagenævnet ophæver på den baggrund Horsens Kommunes afgørelse af 16. december 2014 om afslag på lovliggørende dispensation i medfør af 3.05 i Lokalplan nr. 29 til at drive Bed & Breakfast på ejendommen Charlotteparken 34, 8700 Horsens, idet anvendelsen må anses for umiddelbart tilladt efter planloven. Lena Kongsbach Ankechef / Henriette Oldager Fuldmægtig Afgørelsen er sendt pr. e-mail til: Horsens Kommune, sagsnr. 02.34.02-K02-49-13, jene@horsens.dk, byggesag@horsens.dk Claus Hjelt, info@gourvin.dk 7