Evaluering af Systemeksport Redigeret af Søren Carøe
Forord Forord Undervisningsministeriet besluttede i oktober 1997 at gennemføre en ekstern evaluering af aktivitetsområdet Systemeksport. Der blev herefter formuleret følgende kommissorium: Evalueringen har til formål at afdække ministeriets interne opgaver, resultater, barrierer samt potentielle fremtidsmuligheder vedrørende systemeksport. Endvidere skal de nationale samarbejdsrelationer belyses. Derimod skal effekten af systemeksportenhedens aktiviteter i modtagerlandene ikke evalueres. Evalueringen skal indeholde følgende: 1. En evaluering af det hidtidige arbejde Historik/baggrund Organisation Ressourceindsats (årsværk, finansielt) Hvilke lande Antal projekter 2. Vurdering af resultater Målrettede resultater Spin-off effekter 3. Analyse af barrierer for fremtidig udvikling af området Politiske Ressourcemæssige Juridiske Organisatoriske 4. Vurdering af potentielle fremtidsmuligheder Udarbejdelse af mindst to scenarier 5. Konklusion/anbefaling Evalueringen skal gennemføres ved anvendelse af eksisterende materiale samt en begrænset interviewrunde såvel internt i Undervisningsministeriet som eksternt i andre ministerier, institutioner m.v. Evalueringen blev gennemført i perioden november-december 1997 af projektchef Søren Carøe, analysevirksomheden Strategisk Netværk. Endvidere har analytikerne Steen Hager Nielsen og Lasse Ehlers medvirket i en del af analyserne og ved udarbejdelsen af rapporten. København, den 5. januar 1998 Søren Carøe Indehaver, projektchef
Indholdsfortegnelse Indholdsfortegnelse Forord Indholdsfortegnelse Sammenfatning........1 Kapitel 1: Konklusioner og anbefalinger......5 Kapitel 2: Systemeksport i retrospektiv......9 2.1. Den blå betænkning...... 9 2.2. Finansministeriets rapport om systemeksport......11 2.3. Struktur og ressourcer...... 13 2.4. Aktiviteter og tidsforbrug......15 Kapitel 3: Fra mål og strategier til projekter......19 3.1. Konturerne af en målsætning......19 3.2. Fokus på projekter......21 3.3. Omverdenen og Undervisningsministeriets eksportarbejde......24 Kapitel 4: Dansk international uddannelse - en ny satsning?...... 31 4.1. Oplæg til idégrundlag...... 31 4.2. Tre organisationsmodeller...... 34 Kilder......39
Sammenfatning Side 1 Sammenfatning Kapitel 1 i rapporten - Evaluering af Undervisningsministeriets Systemeksport - indeholder konklusioner og anbefalinger. Herefter følger tre kapitler, der analyserer Undervisningsministeriets arbejde med systemeksport og perspektiverer de strategiske muligheder og begrænsninger. Kapitel 2: Systemeksport i retrospektiv Kapitlet analyserer den historiske baggrund for Undervisningsministeriets arbejde med eksport af uddannelseskoncepter. Analysen koncentrerer sig om opgaver, struktur og ressourcer. Systemeksport startede i ministeriets regi i midten af 1980 erne. Idégrundlaget fremgår af den såkaldte blå betænkning, som konkluderede, at der er et stort og fra dansk side delvist uopdyrket marked for eksport af know-how på uddannelsesområdet. På betænkningens anbefaling etablerede Undervisningsministeriet en eksportsektion, som skulle forestå det opsøgende arbejde over for potentielle udenlandske kunder samt informere uddannelsesinstitutioner, andre offentlige myndigheder og erhvervsvirksomheder i Danmark om mulighederne for eksport af uddannelsesydelser. Endvidere nedsatte ministeriet en styregruppe på overordnet ledelsesniveau med tre afdelingschefer. Styregruppen skulle tage sig af tværgående funktioner og koordinering i forbindelse med eksportarbejdet. Ti år senere offentliggjorde Finansministeriet en rapport om systemeksport. Ifølge rapporten er det globale marked for handel med serviceydelser inden for undervisning og uddannelse veludviklet. Væksten begrundes blandt andet med internationaliseringen af arbejdskraften og de deraf følgende øgede kvalifikationskrav. Rapporten opstiller to strategiske pejlemærker for eksportarbejdet på uddannelsesområdet: Efterspørgslen vil især komme fra 3. verdenslande og Østeuropa. Eksporten af danske uddannelsesydelser må sigte på at opnå international finansiel støtte. Finansministeriet noterer tillige, at offentlige myndigheder generelt ikke opfylder de grundlæggende forudsætninger for at skabe vækst og indtjening. Den opgave varetages bedre af selvstændige virksomheder med betydelige frihedsgrader og en incitamentsstruktur med vækst og indtjening som primære mål. Undervisningsministeriets eksportsektion omtales til daglig som systemeksportenheden. Systemeksport er imidlertid aldrig formaliseret som en officiel betegnelse for formidling og salg af danske uddannelsesydelser. Det samme gælder betegnelsen The International Project Unit, som bruges over for udenlandske samarbejdspartnere og kunder. Indtil 1988 var Systemeksport organiseret som en form for stabsfunktion til chefen for den daværende budget- og planlægningsafdeling. Bemandingen udgjorde på det tidspunkt tre akademiske medarbejdere og en administrativ medarbejder. I 1988 blev enheden nedlagt og sagsområdet overflyttet til Det Internationale Kontor (DIK) i budget- og planlægningsafdelingen. Styregruppen kom aldrig til at fungere efter hensigten og blev opløst uformelt i 1990.
Side 2 Undervisningsministeriet Siden 1992 har Systemeksport haft én fastansat medarbejder, der er specialkonsulent. Vedkommende havde indtil midten af 1997 direkte referat til direktøren for Den Internationale Afdeling (INT). Derefter blev sagsområdet overflyttet til Erhvervsskoleafdelingen (ESA) med referat til vicedirektøren. I marts måned 1997 fik Systemeksport eget budget med virkning fra 1. januar samme år. Indtil da var enhedens økonomi en integreret del af DIKs indtægter og udgifter. Det er derfor ikke muligt at opstille et selvstændigt regnskab for systemeksportenheden. Til gengæld har medarbejderne i DIK og altså også Systemeksport registreret deres timeforbrug fordelt på aktiviteter siden 1993. Derfor er det muligt at opgøre tidsanvendelsen i forhold til enhedens tre hovedopgaver: Strategi og planlægning Formidling af know-how om dansk uddannelse Salg af eksperter og uddannelsespladser Systemeksports ene medarbejder har i princippet selv skullet varetage samtlige opgaver, herunder intern administration, i de seneste fem-seks år. Der har tydeligvis været fokus på markedsbearbejdning og salg. Kapitel 3: Fra mål og strategier til projekter Den blå betænkning indeholder ret detaljerede overvejelser om organiseringen af eksportarbejdet, men opstiller ingen klare mål. En væsentlig - omend uformel - forudsætning har været ønsket om at skaffe indtægter til ministeriet. Indsatsen skulle i hvert fald hvile økonomisk i sig selv. Den manglende tydeliggørelse af målet har haft flere konsekvenser: Der er aldrig truffet beslutning om, hvilke uddannelseskoncepter der skulle udvikles og markedsføres. Det har været vanskeligt at formidle til omverdenen, hvilken rolle ministeriet ønskede at spille som systemeksportør. Markedsinitiativerne har ikke været systematiske og målrettede. I årene efter 1990 blev der gjort flere forsøg på at formulere mere eksplicitte mål og strategier for Systemeksport. Det lykkedes imidlertid ikke at skabe ledelsesmæssig opbakning til resultatet af strategiarbejdet. I 1988 indgik Systemeksport og Denmarks International Study Program (DiS) en kontrakt med Indonesiens undervisningsministerium om at videreuddanne yngre indonesiske universitetslærere til M.Sc.-/Ph.D.-niveau i en række naturvidenskabelige fag her i landet. Kontrakten blev den første i en serie på i alt fem. Den sidste kontrakt er endnu i kraft, idet den først udløber i 1998. Endvidere blev der indgået en kontrakt i begyndelsen af 1990 erne med ministeriet for Public Enterprises i Malaysia om at uddanne malayere på danske erhvervsskoler.
Sammenfatning Side 3 Til dato har ca. 100 studerende fra Indonesien og Malaysia deltaget i uddannelsesprogrammer ved danske uddannelsesinstitutioner. Alt i alt har Systemeksport og uddannelsesinstitutionerne solgt uddannelsesydelser til disse to lande for mere end 30 millioner kr. Kontrakterne er finansieret nogenlunde ligeligt af Verdensbanken/Den Asiatiske Udviklingbank og Danida. Set ud fra en virksomhedsøkonomisk synsvinkel overstiger Undervisningsministeriets omkostninger ved Systemeksport langt indtægterne. Samfundsøkonomisk har der imidlertid sandsynligvis været tale om overskud på grund af den indtjening, som danske virksomheder har opnået i forbindelse med projekter, hvor Undervisningsministeriet har bidraget med råd om uddannelsesforløb. Det er imidlertid ikke muligt at opgøre værdien for virksomhederne og samfundet af disse kontrakter, fordi der ikke foreligger offentlig tilgængelige regnskabsoplysninger. Systemeksport har opbygget samarbejdsrelationer med videregående uddannelsesinstitutioner og erhvervsskoler her i landet samt danske ambassader i udlandet. Endvidere samarbejder enheden med erhvervsvirksomheder. Repræsentanter fra disse interessenter har en positiv opfattelse af Undervisningsministeriets og Systemeksports rolle i forbindelse med eksport af uddannelsesydelser: Det er alfa og omega, at Undervisningsministeriet medvirker aktivt i markedsføringen over for andre landes offentlige myndigheder og har den ledende rolle i forhandlinger med dem, hvis det skal lykkes danske uddannelsesinstitutioner og virksomheder at få kontrakter om uddannelsesprojekter. Der har udviklet sig et forbilledligt - både professionelt og effektivt - samarbejde med Systemeksport. Den største værdi ved Undervisningsministeriets systemeksportaktiviteter er tilsyneladende af kvalitativ art: De medvirker til at internationalisere danske uddannelsesinstitutioner og uddannelser. Dermed varetager ministeriet en national opgave, som også har betydning for virksomhederne, idet de får tilført nye kvalifikationer, hvilket medvirker til at forstærke konkurrenceevnen. Kapitel 4: Dansk international uddannelse - en ny satsning? Undervisningsministeriet fastslår i rapporten National kompetenceudvikling - Erhvervsudvikling gennem kvalifikationsudvikling (1997), at internationaliseringen skal styrkes og udbygges på alle niveauer i uddannelsessystemet. Det er vigtigt, at netop ministeriet har fat i dagsordenen for uddannelsernes internationalisering og den del af eksportopgaverne, som vedrører uddannelse. De danske uddannelsesinstitutioner har ikke i sig selv tilstrækkelig gennemslagskraft på det internationale uddannelsesmarked. Succes forudsætter, at Undervisningsministeriet spiller en aktiv og ledende rolle i bestræbelserne på at få adgang til andre landes offentlige myndigheder. Ministeriet skal imidlertid ikke engagere sig i eksport af uddannelsesydelser, hvis hensigten er at tjene penge. Det internationale arbejde med uddannelsesydelser og rådgivning om kompetenceudvikling skal derimod sigte på at internationalisere uddannelsesinstitutioner og uddannelser.
Side 4 Undervisningsministeriet Arbejdet med salg af uddannelsesydelser kan gennemføres mere eller mindre ambitiøst. Tre organisationsmodeller diskuteres: Early Warning Denne model er en minimalmodel, idet beredskabet er på samme niveau som i den nuværende systemeksportenhed. Det primære formål er at fungere som en udkigspost, der opsamler og formidler oplysninger om den internationale udvikling på uddannelsesområdet til relevante interessenter. Modellen forudsætter, at Systemeksport forbliver i Erhvervsskoleafdelingen (ESA). Rektorkollegiets Sekretariat Modellen er en fusionsmodel. Den baseres på, at Systemeksport integreres i Rektorkollegiets Sekretariat, som i forvejen har internationale opgaver. Derved vil begge parter få del i og kunne udbygge en international ekspertise. Det vil imidlertid være nødvendigt at opbygge samarbejdsrelationer mellem det fusionerede sekretariat og erhvervsskolerne, der ikke er repræsenteret i Rektorkollegiet, og som hører til Systemeksports samarbejdspartnere. Endvidere forudsætter modellen, at Rektorkollegiets formelle relationer til Undervisningsministeriet præciseres, så den officielle status opretholdes i bevidstheden hos udenlandske offentlige myndigheder og samhandelspartnere. Center for International Uddannelse (CIU) Den strategisk set mest vidtgående løsning er en centermodel. Den indebærer etablering af et selvstændigt profileret center i stil med Center for Teknologistøttet Uddannelse. Centret kan være Undervisningsministeriets svar på den internationale udfordring til de danske uddannelser. Fordelen ved en sådan konstruktion er den selvstændige beslutningskompetence inden for givne rammer. Ulempen er omkostningerne. Derfor kan centret etableres som et forsøg og få fem år til at bevise sin eksistensberettigelse.
Kapitel 1: Konklusioner og anbefalinger Side 5 Kapitel 1: Konklusioner og anbefalinger Konklusioner: Det oprindelige grundlag for Undervisningsministeriets arbejde med systemeksport findes i Betænkning nr. 1012 om Systemeksport inden for uddannelsessektoren (1984). Betænkningen er både konkret og visionær, men indeholder ingen forslag til mål for ministeriets indsats inden for systemeksport. Det er heller ikke siden fastslået, hvad det egentlig er, Undervisningsministeriet ønsker at opnå med systemeksportenheden - hverken kvalitativt eller kvantitativt. Manglen på formaliserede og operationelle mål har medført en lejlighedsvis noget slingrende kurs. De forsøg, der er gjort for at skabe et strategisk perspektiv for arbejdet, har aldrig fået ledelsens blå stempel. Det er tillige tvivlsomt, om det materiale, som er blevet resultatet af strategiprocesserne, er gjort til genstand for debat med henblik på at skabe klarhed over Systemeksports mål og midler. Ministeriet fulgte betænkningens forslag om at etablere en styre- eller referencegruppe, der skulle opstille de strategiske pejlemærker for Systemeksport. Styregruppen bestod af cheferne for de afdelinger, der ville få berøring med den nye enhed. Forventningen til dem var, at de skulle fastlægge rammerne for arbejdet og bidrage med viden fra deres respektive afdelinger. Konstruktionen var i udgangspunktet en god idé, eftersom systemeksport som aktivitetsområde i ministeriets regi måtte betragtes som et forsøg, der med tiden og afhængig af erfaringerne ville kunne få en mere blivende form og organisatorisk placering. Styregruppen kom imidlertid aldrig til at fungere efter hensigten - hverken på det strategiske plan eller som et koordinerende og formidlende ledelsesorgan. Denne malfunction har siden præget Systemeksports arbejde og muligheder for at få gennemslagskraft i ministeriet. Selv om der ikke på noget tidspunkt har eksisteret autoritative mål for arbejdet med systemeksport, har det været en uformel forudsætning, at enheden skulle hvile økonomisk i sig selv og helst skabe indtægter til ministeriet. Der har imidlertid ikke eksisteret et time-/sagssystem, hvilket er en forudsætning for at kunne opstille et selvstændigt regnskab for såvel de enkelte projekter som Systemeksport. Analyser af foreliggende taloplysninger viser imidlertid, at ministeriets omkostninger ved Systemeksport langt overstiger indtægterne. Samfundsøkonomisk er indsatsen dog sandsynligvis resulteret i en positiv nettoindtjening. Der har altså ikke eksisteret formelle - af ledelsen besluttede - mål for en dynamisk satsning på systemeksport. Holdningen har snarere været passiv og præget af en uformel forudsætning om, at arbejdet ikke måtte koste noget. Det giver ikke mening at opgøre værdien ved Systemeksport og de forskellige aktiviteter på baggrund af uformelle tilkendegivelser, som ikke lader sig operationalisere. Der må nødvendigvis foreligge konkrete succeskriterier, hvis det efter et tidsrum skal kunne lade sig gøre at vurdere fordele og ulemper. Den kommercielle tænkning, som er én blandt flere væsentlige forudsætninger for systemeksport i almindelighed, har tilsyneladende haft vanskeligt ved at vinde gehør i ministeriets forvaltningskultur.
Side 6 Undervisningsministeriet Herudover afhænger succesen af andre forhold: 1. Produktet eller konceptet skal være konkurrencedygtigt. 2. Der skal være et marked for produktet eller konceptet. 3. Markedsbearbejdningen skal være professionel. 4. Der skal være en leveringsdygtig organisation. 5. Omkostninger og indtægter ved de enkelte projekter, produkter og koncepter skal kunne opgøres separat. Dertil kræves et økonomistyringssystem. Systemeksport har været i stand til at udvikle og levere uddannelseskoncepter i form af standarduddannelser og skræddersyede uddannelser. Endvidere har enheden et godt renommé blandt samarbejdspartnerne. Samarbejdet er netværksbaseret og omfatter virksomheder, fortrinsvis rådgivende ingeniørfirmaer, og uddannelsesinstitutioner. Denne organisation er efter alt at dømme i stand til at levere de efterspurgte uddannelsesydelser. Langt hen ad vejen har Undervisningsministeriet via Systemeksport således været i stand til at opfylde de fire førstnævnte forudsætninger - på trods af en mangeårig uklar ledelsesholdning til arbejdet. Systemeksport har formået at fungere overraskende professionelt i markedet. Denne konklusion skal ses i lyset af, at Undervisningsministeriet gennem årene kun har haft et mindre antal medarbejdere til at varetage opgaverne. Siden 1992 har enheden således udelukkende haft én fastsansat medarbejder på fuld tid. Anbefalinger: Undervisningsministeriet har gennem Systemeksport opnået betydelig indsigt i vilkårene og mulighederne for eksport af og internationalt arbejde med uddannelsesydelser. Ifølge rapporten National kompetenceudvikling - Erhvervsudvikling gennem kvalifikationsudvikling (1997) skal internationaliseringen styrkes på alle niveauer i uddannelsessystemet. Den udvikling bør ministeriet selv stå i spidsen for. Repræsentanter fra uddannelsesinstitutioner og virksomheder tilkendegiver selv et behov for, at ministeriet har den aktivt ledende rolle i forhandlinger med offentlige myndigheder i andre lande om salg af uddannelsesydelser. Et virkemiddel kan være Systemeksport, men ikke hvis målet skal være at tjene penge til Undervisningsministeriet. Det kan ikke lade sig gøre. Rationalet for Undervisningsministeriets eksportarbejde bør således ikke være systemeksport i betydningen salg af velfærdskoncepter, in casu uddannelsesydelser, men internationalisering af danske uddannelsesinstitutioner og uddannelser. Det betyder naturligvis ikke, at ministeriet skal se bort fra mulighederne for at opnå en økonomisk gevinst. Det kan ske ved at introducere betalingsprincippet no cure, no pay.
Kapitel 1: Konklusioner og anbefalinger Side 7 Systemeksport behøver heller ikke at have en organisatorisk eller ledelsesmæssig tilknytning til Undervisningsministeriet. Det afgørende er, at der ikke er tvivl om de formelle relationer mellem enheden - uanset organisationsform - og ministeriet. Dette ejerskab giver Systemeksport en officiel status, som er nødvendig for at komme i dialog - og siden salgsforhandlinger - med offentlige myndigheder på de relevante udenlandske markeder. Systemeksport vil kunne udfolde sig som en del af Rektorkollegiets Sekretariat eller som et center under Undervisningsministeriet - Center for International Uddannelse - i stil med Center for Teknologistøttet Uddannelse. Den første model indebærer muligheder for synergifordele som følge af begge parters internationale erfaring. Risikoen er, at Systemeksport overflyttes til Rektorkollegiets Sekretariat uden forudgående stillingtagen til de strategiske perspektiver. I så fald flytter nissen med. Sidstnævnte model er en ambitiøs strategisk satsning, der vil kunne profilere ministeriet som igangsætter og omdrejningspunkt for internationalisering af de menneskelige ressourcer. En klassisk fejl er at fokusere på de organisatoriske forhold, inden de overordnede mål og strategier fastlægges. Konsekvensen kan være utilstrækkelig fleksibilitet i ressourceanvendelsen og risiko for, at målene ikke realiseres. Derfor anbefales det: 1. At formulere og formalisere en strategi for Systemeksport. Strategien må tage udgangspunkt i en vision og indeholde såvel overordnede som operationelle mål for de indsatsområder, som skal udgøre kernen i arbejdet med salg af uddannelseskoncepter. Det nødvendige datamateriale findes allerede. 2. At anvende strategien som grundlag for beslutning om den organisatoriske placering af Systemeksport - enten som del af Rektorkollegiets Sekretariat eller som et Center for International Uddannelse under Undervisningsministeriet. En brugbar strategi må indeholde en belysning af de personalemæssige og økonomiske konsekvenser ved de to modeller.
Kapitel 2: Systemeksport i retrospektiv Side 9 Kapitel 2: Systemeksport i retrospektiv Undervisningsministeriets arbejde med formidling og salg af know-how på uddannelsesområdet er organiseret i en enhed, der i daglig tale kaldes Systemeksport. Enheden har siden midten af 1997 organisatorisk hørt hjemme i Erhvervsskoleafdelingen (ESA), og dens ene medarbejder har direkte referat til vicedirektøren. Ministeriet tilbyder følgende produkter inden for systemeksport: Rådgivning og konsulentbistand, herunder salg af eksperter Salg af danske standarduddannelser Salg af skræddersyede uddannelser Systemeksport præsenterer sig på udenlandske markeder som The International Project Unit (IPU). Se tekstboks. 2.1. Den blå betænkning Undervisningsministeriets systemeksportaktiviteter går tilbage til begyndelsen af 1980 erne. Idégrundlaget er beskrevet i Betænkning om Systemeksport inden for uddannelsessektoren (nr. 1012, 1984) - populært kaldet den blå betænkning på grund af omslagets farve. Historien er i store træk som følger: I foråret 1983 nedsatte Undervisningsministeriet en styregruppe, der ved hjælp af en projektgruppe fik til opgave at undersøge, hvorledes ministeriet og dets institutioner kunne deltage i systemeksport. Initiativet tog udgangspunkt i den filosofi, at offentlige styrelsers indsats på området udgjorde et supplement til private firmaers tilbudsgivning eller afvikling af opnåede eksportordrer. Det drejede sig især om levering af skibe, bygningsværker, maskiner eller andet udstyr. THE INTERNATIONAL PROJECT UNIT DANISH MINISTRY OF EDUCATION COMPANY PROFILE Since 1984 the Danish Ministry of Education has been offering its assistance in providing solutions to a wide range of educational problems in an international context. Acting as a non-profit organization the Ministry decided to make the expertise inherent in all sectors of the Danish Educational System available through a special body in the Ministry called The International Project Unit (IPU). The function of the IPU is to act as a coordinating body with the object of identifying the relevant resources for the solution and undertaking of specific problems or projects. IPU identifies the necessary personnel and other resources required. This expertise is often provided through national and international partnerships with other companies and organizations. IPU also offers a smooth entrance way for admission to Danish colleges and universities. An increasing number of training courses from diploma-level to M.Sc./Ph.D.-level are offered in English with the aim of attracting fee-paying students from other countries. IPU secures a quick and reliable administration of relations to immigration authorities, international offices at colleges and universities etc. However, IPU also performs direct consultancy services to public and private enterprises, e.g. feasibility studies, inservice-training, fellowship training, tailor-made training courses etc. So far the IPU has been participating in a number of projects in countries such as Indonesia, Malaysia, Thailand, Turkey, Lesotho, The Carribean States and others. Kilde: Undervisningsministeriet (IPU). Denne tekniske og produktorienterede indfaldsvinkel kunne imidlertid ifølge betænkningen give tankesættet om systemeksport et nyt og mere selvstændigt perspektiv ved også at sigte på eksport af tjenesteydelser:
Side 10 Undervisningsministeriet De senere års udvikling giver (...) anledning til at opstille den hypotese, at eksport af danske skibe, byggeri, maskiner m.v. i en række tilfælde også kan fremmes ved en forudgående eksport af tjenesteydelser (know-how), f.eks. på uddannelsesområdet. Styregruppen og projektgruppen skulle beskrive rammerne for og status på det statslige engagement inden for systemeksport. Herudover skulle udredningsarbejdet: Dels tilvejebringe et skøn over fortrinsvis engelsktalende landes behov for grundlæggende og videregående uddannelser, der sigter mod erhvervslivet. Dels undersøge, om Undervisningsministeriet og dets institutioner, skoler m.v. ville være i stand til at gå ind i systemeksportarbejdet på tilfredsstillende måde enten som et supplement til private firmaers tilbudsgivning eller alene som eksport af pædagogisk og administrativ know-how på uddannelsesområdet. Styregruppen gennemførte en spørgeskemaundersøgelse, der havde til formål at kortlægge de videregående uddannelsesinstitutioners, erhvervsskolernes og landbrugsskolernes engagement i eksport af know-how fra begyndelsen af 1981 til midten af 1983. 175 af 200 uddannelsesinstitutioner udfyldte og returnerede spørgeskemaet. Undersøgelsen viste: At 59 eller ca. en trediedel af uddannelsesinstitutionerne havde deltaget i eller fået henvendelse om eksport af uddannelsesmæssig know-how. At det først og fremmest var de tekniske skoler og de videregående uddannelsesinstitutioner, der havde været involveret i eksportaktiviteter. At DANIDA havde rettet henvendelse til flest uddannelsesinstitutioner, nemlig til 41 af de 59 institutioner. At private danske firmaer havde henvendt sig til 29 uddannelsesinstitutioner. At udenlandske offentlige institutioner og internationale organisationer havde kontaktet 15, henholdsvis 13 uddannelsesinstitutioner. At udenlandske private virksomheder havde henvendt sig til 18 uddannelsesinstitutioner. Styregruppen kommenterede undersøgelsen på følgende måde: Sammenfattende kan der peges på, at uddannelsesinstitutionerne allerede i dag i et ikke uvæsentligt omfang er involveret i overførsel af know-how til udlandet samt at dette engagement kan udvides, hvis kendskabet til hvilke muligheder, der ligger i et samarbejde med uddannelsesinstitutionerne udbredes. Markedsføring af institutionernes særlige know-how synes derfor at være en nærliggende mulighed. Betænkningen indeholder endvidere en analyse af internationale udviklingsorganisationers efterspørgsel på uddannelsesområdet i 1981 og 1982. Det konstateres, at disse organisationer gennemfører uddannelsesprojekter for meget store beløb. Styregruppens indstilling kommer herefter til udtryk i følgende citat:
Kapitel 2: Systemeksport i retrospektiv Side 11 Især inden for uddannelsesområderne videregående uddannelse og erhvervsuddannelse i områder hvor engelsk er først anvendte fremmedsprog - og den sproglige barriere således ikke forekommer uovervindelig - finder styregruppen, at der er mulighed for at undervisningsministeriet og dets institutioner naturligt kan engagere sig i en lang række forskellige opgaver. Samtidig er det konstateret, at uddannelsesinstitutionernes nuværende samarbejde med de internationale bistandsorganisationer er meget begrænset, hvilket understreger betydningen af aktivt opsøgende arbejde over for modtagerlandene og finansieringskilderne. Styregruppens konklusion er klar: Der er et stort og fra dansk side delvist uopdyrket marked for eksport af know-how på uddannelsesområdet. Der er skabt øgede muligheder for at opdyrke dette marked som følge af reglerne om indtægtsdækket virksomhed. Der er behov for et samlende organ, der skal være støttende og ikke styrende. Det kan dels forestå det opsøgende arbejde, dels formidle samarbejde og information om know-how på uddannelsesområdet mellem på den ene side uddannelsesinstitutionerne og andre offentlige instanser og på den anden side danske firmaer og potentielle udenlandske kunder. Styregruppens indstilling fremgår af tekstboksen. 2.2. Finansministeriets rapport om systemeksport SYSTEMEKSPORT PÅ HØJT LEDELSESNIVEAU - IFØLGE FORSLAG FRA 1984 Der etableres på overordnet plan i Undervisningsministeriet en ledelsesgruppe, som tager sig af tværgående funktioner og koordinering i forbindelse med eksportarbejdet. Der etableres en eksportsektion, der fungerer som ledelsesgruppens sekretariat og som kontaktorgan mellem ministerium, uddannelsesinstitutioner, erhvervsliv m.v. Der skabes organisatoriske forudsætninger i de enkelte direktorater for at iværksætte eksportarbejde. Styregruppen mente endvidere, at den foreslåede organisation burde være en ad hoc løsning, eftersom ministeriet havde begrænsede erfaringer med eksport. Kilde: Betænkning om Systemeksport inden for uddannelsessektoren, 1984. I 1994 publicerede Finansministeriet rapporten Eksport af tjenesteydelser fra det offentlige aktivitetsområde - Systemeksport. Rapporten analyserer den nuværende (1994) kommercielle eksport af tjenesteydelser inden for det offentlige aktivitetsområde og giver dermed en pejling på udviklingen siden Undervisningsministeriets på det tidspunkt ti år gamle betænkning. Kapitel 12 i rapporten vedrører forskning og uddannelse. Ifølge kapitlet har eksport af uddannelsesog undervisningsydelser især fundet sted inden for erhvervsuddannelserne og de specialiserede højskoler, hvor Danmark har særligt veludviklede kompetencer internationalt set - også i sammenligning med de øvrige OECD-lande. Rapporten lægger op til, at den fremtidige indsats bør bestå i at udvikle eksporten inden for disse segmenter og skitserer følgende strategiske pejlemærker for eksportaktiviteten på uddannelsesområdet: Efterspørgslen vil især komme fra 3. verdenslande og Østeuropa. Den retter sig mod planlægningskompetence, undervisnings- og uddannelsesprogrammer, uddannelsespladser samt forskningsarbejde.
Side 12 Undervisningsministeriet Eksporten af danske uddannelsesydelser må sigte på at opnå international finansiel støtte. Finansministeriet opgør i rapporten eksportomsætningen inden for undervisning og uddannelse til 170 millioner kr. i 1993. Endvidere karakteriseres det globale marked for handel med disse tjenesteydelser som veludviklet. Den fortsatte vækst i handelen med uddannelser begrundes på flere måder: Kravene til arbejdskraftens kvalifikationer øges. Vækst forudsætter uddannelse. Strukturproblemer skyldes blandt andet uoverensstemmelse mellem efterspurgte og udbudte kvalifikationer. Arbejdskraften internationaliseres. Ifølge rapporten har Danmarks eksport af uddannelsesydelser tendens til at koncentrere sig om områder, hvor landet internationalt set har veludviklede og specielle uddannelsesprodukter eller en erhvervsmæssig styrkeposition. Derfor er der fokus på erhvervsuddannelserne og fødevaresektoren, hvilket har skabt betydelig international interesse for landbrugsuddannelserne. Finansministeriet vurderer sammenfattende perspektiverne for eksport af uddannelsespladser og salg af rådgivning om uddannelsesplanlægning således: Der er ingen direkte vækst og beskæftigelsesmæssig gevinst ved at prioritere danske støttemidler til eksportsalg af uddannelsespladser eller uddannelsesplanlægning, medmindre de anvendes som løftestang for adgang til de internationale finansieringsmuligheder. I vurderingen af eksportmulighederne inden for salg af uddannelsespladser må det medtages, at dansk er et lille sprogområde, og eksportsalget vil næppe kunne øges væsentligt uden oprettelse af flere engelsksprogede uddannelsestilbud i Danmark. Engelsksprogede uddannelsestilbud efterspørges dog også i stigende grad fra danske studerendes side. Sådanne initiativer bør dog afvejes imod hensynet om at bevare det danske sprog i professionelle sammenhænge. Det hidtidige eksportsalg på uddannelsesplanlægning har især koncentreret sig om erhvervsuddannelsessystemet, de specialiserede tekniske højskoler samt iøvrigt områder, hvor Danmark har erhvervsmæssige styrkepositioner. Den betydelige internationale konkurrence på uddannelsesområdet gør det hensigtsmæssigt også fremover fortrinsvis at satse på områder med stærke danske uddannelseskompetencer. Rapporten indeholder tillige en analyse af forudsætningerne for at få succes på eksportmarkederne. Udgangspunktet er, at vilkårene for forretningsmæssig succes grundlæggende er de samme på de indenlandske og udenlandske markeder.
Kapitel 2: Systemeksport i retrospektiv Side 13 Med henvisning til uspecificerede videnskabelige undersøgelser oplyser rapporten, at de bedste resultater tilsyneladende opnås hos selvstændige selskaber med store frihedsgrader og en incitamentsstruktur med vækst og indtjening som det primære mål. Se tekstboks. Finansministeriet noterer herefter i rapporten, at offentlige myndigheder generelt ikke opfylder de traditionelle krav for at skabe vækst. Kategorien offentlige myndigheder, herunder Undervisningsministeriet, giver for eksempel gode muligheder for at skabe motivation hos medarbejderne ved at tilbyde et højt jobindhold, men opfylder ikke de øvrige forudsætninger. Rapporten sammenfatter analysen af offentlige myndigheders forudsætninger for at opnå succes på eksportområdet på følgende måde: SUCCES PÅ EKSPORTMARKEDERNE Finansministeriet opregner en række krav, som eksportvirksomheder ideelt set skal opfylde for at få succes på eksportmarkederne: De skal have en målsætning om vækst og øget indtjening. Vækst- og indtjeningsmålene skal have høj prioritet og ikke overskygges af andre - for eksempel politiske - hensyn. Medarbejderne skal have store frihedsgrader til at forfølge målene. Medarbejderne skal kunne motiveres til at opfylde vækstmålene gennem forbedrede karriere- og indtjeningsmuligheder. Ejere og ledelse skal være risikovillige. "Samlet set kan det vurderes, at miljøerne og vilkårene for offentlige myndigheder samt selvejende institutioner ikke indeholder de forudsætninger, som almindeligvis kræves for at skabe eksportsucces. Det betyder, at opstart og fastholdelse af en eksportproces vil være mere vanskelig for de offentlige myndigheder og selvejende institutioner end i de øvrige regier. I de fremtidige overvejelser over systemeksportmuligheder, og hvordan de bedst muligt sikres udnyttet, er det endvidere også vigtigt at være opmærksom på disse forskelle i miljøerne og vilkårene. Ud fra hensyn til udnyttelse af vækstmulighederne må det så vidt muligt tilstræbes, at systemeksportaktiviteterne udføres af enheder organiseret i selskabsform og med en hensigtsmæssig incitamentsstruktur for ejere og ledelse". Undervisningsministeriets arbejde med systemeksport har på den ene side taget afsæt i den blå betænknings forholdsvis ambitiøse beskrivelse i 1984 af muligheder og forudsætninger. På den anden side har aktiviteterne udfoldet sig i en nøgtern verden. De opnåede erfaringer udgør ti år senere platformen for Finansministeriets relativt kortfattede og jordnære betragtninger om perspektiverne for eksport af uddannelsesydelser og andre tjenesteydelser fra det offentlige aktivitetsområde. 2.3. Struktur og ressourcer Derudover er erfaringer fra et konkurrencepræget hjem- memarked et godt udgangspunkt for initiativer på eks- portmarkederne. Kilde: Eksport af tjenesteydelser fra det offentlige aktivitetsområde, Finansministeriet 1994. Efter et par års tilløb etablerede Undervisningsministeriet i foråret 1985 systemeksport som nyt aktivitetsområde. Det blev organiseret i en selvstændig enhed i den daværende budget- og planlægningsafdeling. Tabel 2.1 på næste side viser udviklingen i bemanding, organisation og ledelsesstruktur siden 1985. Systemeksport er aldrig formaliseret som en officiel betegnelse for ministeriets arbejde med formidling og salg af dansk viden om uddannelse. Det samme gælder "varemærket" - The Interna-
Side 14 Undervisningsministeriet tional Project Unit (IPU). Enheden har heller ikke haft status som selvstændigt kontor. I begyndelsen fungerede den ene af enhedens daværende to AC-medarbejdere som de facto leder. Vedkommende havde tillige direkte referat til afdelingschefen for budget- og planlægningsafdelingen. Denne konstruktion varede indtil årsskiftet 1987/88, hvor enhedens daglige leder blev ansat i et privat firma. Tabel 2.1. En enkelt medarbejder har taget sig af Undervisningsministeriets systemeksportaktiviteter siden 1992 År Bemanding Organisation Ledelse 1985 2 AC 1 HK 1988 3 AC 1 HK 1990 2 AC 1 HK 1991 1 AC 1 HK Etablering af selvstændigt aktivitetsområde i budget- og planlægningsafdelingen Enheden betegnes i daglige tale Systemeksport Systemeksportenheden nedlægges, og sagsområdet overflyttes til Det Internationale Kontor (DIK) i budget- og planlægningsafdelingen. Arbejdet med systemeksport indgår herefter som et almindeligt sagsområde i DIKs ressort Nedsættelse af styregruppe med tre afdelingschefer Enhedens de facto leder har direkte referat til chefen for budgetog planlægningsafdelingen Enheden ledes af DIKs kontorchef og styregruppen Styregruppen opløses uformelt 1992 1 AC Chefen for DIK bevilges tre måneders orlov i forbindelse med udstationering. Kontorchefens stilling besættes ved konstitution Medarbejderen får midlertidig referat til direktøren for Den Internationale Afdeling (INT) 1993 1 AC Medarbejderen opnormeres til specialkonsulent 1994 1 AC Chefen for DIK bevilges orlov i trekvart år, og stillingen besættes ved konstitution Medarbejderen får referat til direktøren for INT 1995 1 AC Arbejdet med systemeksport lægges ind under ledelsessekretariatet i INT 1996 1 AC 1 student 1997 1 AC 1 student DIK nedlægges, og systemeksportaktiviteterne overflyttes til ESA AC-medarbejderen får referat til vicedirektøren i ESA Kilde: Undervisningsministeriet. Note: Bemandingen er opgjort i årsværk. Studentermedarbejderen var ansat i halvandet år og arbejdede i snit 15 timer om ugen.