ÅRHUS KOMMUNE - Magistratens 5. Afdeling Århus Sporveje - Bryggervej 35-8240 Risskov INDSTILLING Til Århus Byråd Den 25. februar 2004 via Magistraten Tlf. nr.: 89402335 Jour. nr.: Ref.: DLN Organisationsforandring hos Århus Sporveje 1. Resume Århus Sporveje ønsker gennem en opdeling af organisationen i en bestiller- og en udførerorganisation samt indførelse af intern kontraktstyring mellem de to enheder at sikre en øget gennemskuelighed i det produkt, der leveres i form af kollektiv trafik i Århus. Herigennem ønskes ligeledes en øget gennemskuelighed i, hvad den leverede service koster. Kontraktstyringen skal sætte fokus på udviklingen af den kollektive trafik i Århus. Det forventes, at en mere præcis beskrivelse af det ønskede produkt dels vil kunne muliggøre en mere synlig prioritering af udviklingen af den kollektive trafik, og dels vil kunne frigøre midler til at skabe en bedre kvalitet af den kollektive trafik til gavn for borgerne i Århus. Der har i efteråret 2003 været gennemført en organisationsundersøgelse af Århus Sporveje. Undersøgelsen peger i sine konklusioner på, at hvis Århus Sporveje skal levere kollektiv trafik til konkurrencedygtige priser, bør der ske en adskillelse af bestiller- og udførerfunktionerne på Århus Sporveje. Undersøgelsen pegede ligeledes på, at opdelingen i en bestiller- og udførerorganisation skal følges op af en udvikling af organisationens ledelsesstruktur, således at det også fremover sikres, at Århus Sporveje er en effektiv og attraktiv arbejdsplads. Der har efterfølgende internt i forvaltningen været igangsat et arbejde med at få identificeret, hvilke opgaver og personer som skal være i de to respektive fremtidige organisationer. Denne proces har været gennemført i et samarbejde mellem ledelsen og medarbejdere, og der er under 1
processen blevet taget hensyn til medarbejdernes ønsker og ideer. Opdelingen af Århus Sporveje i en fremtidig bestillerorganisation og en fremtidig udførerorganisation indebærer, at der pr. 1. januar 2005 vil ske en fysisk adskillelse af de to organisationer. Opdelingen af opgaver og personer viser, at størstedelen af de i alt næsten 1000 medarbejderne vil være placeret i en fremtidig udførerorganisation, og at den fremtidige bestillerorganisation vil bestå af ca. 90 personer (inklusiv 40 personer til p- og billetkontrol). De økonomiske konsekvenser af forandringsprojektet afholdes indenfor Århus Sporvejes nuværende rammer. 2
2. Tidligere beslutninger Magistratens 5. Afdeling og Borgmesterens Afdeling udarbejdede i efteråret 2001 en analyse af den fremtidige trafikbetjening af Århus borgerne som følge af et forslag fra Det Radikale Venstres og Venstres Byrådsgruppe. I forslaget ønskede man således en udredning af fordele og ulemper ved fire forskellige scenarier for Århus Sporveje, hvoraf opdeling af organisationen i et trafikselskab og et transportselskab var en af dem. Den udarbejdede analyse blev taget til efterretning af byrådet den 12. juni 2002. Byrådet vedtog den 21. maj 2003 en evaluering af de igangsatte forsøg med intern kontraktstyring på parkområdet under Naturforvaltningen og for hele Biblioteksvæsenet. Byrådet vedtog den 4. juni 2003 Service- og kvalitetsstrategi for Århus Kommune 2003-2005, hvori det beskrives, at Århus Sporveje vil arbejde med indførelse af kontraktstyring i 2003 og 2004. I forlængelse heraf pegede forligspartierne i budgetforliget 2004 på en adskillelse af de nuværende bestiller- og udføreropgaver hos Århus Sporveje som en mulighed. Samt at denne organisatoriske ændring i Århus Sporveje skete med henblik på at forberede en konkurrenceudsættelse af Århus Sporvejes busdrift med henblik på kontraktindgåelse pr. 1. januar 2008. Eventuelle opnåede mindreudgifter skal gå til at forbedre den kollektive trafik Det blev her samtidigt understreget, at der med forliget ikke var taget endelig stilling til en konkret fremtidig organisering af Århus Sporveje, idet man ville afvente anbefalingerne i rapporten. Byrådet vedtog den 24. september 2003 indstilling om samordning af den regionale og lokale busdrift i Århus. Indstillingen var udarbejdet på baggrund af et forslag fra den Konservative Byrådsgruppe. Som følge heraf gennemføres der en undersøgelse af den eksisterende samordning med henblik på at undersøge optimeringsmulighederne. 3. Beskrivelse af indstillingen Baggrund Den kollektive trafik står overfor en række udfordringer. Udviklingen i trafikmønsteret med mere privatbilisme og faldende tilskud til den kollektive trafik medfører, at der er behov for nytænkning i forhold til, hvordan den kollektive trafik skal planlægges og gennemføres. Hvis den kollektive trafik skal være et attraktivt alternativ til andre trafikformer, skal der ske et kvalitetsløft for at undgå, at passagererne fravælger den kollektive trafik. Den kollektive trafik 3
mødes fra passagersiden af stigende krav til fleksibel, hurtig og billig drift samtidig med, at den kollektive trafik ikke tilføres nye driftsmidler. Århus Sporveje har op gennem 90 erne arbejdet efter overskriften bedre service til færre omkostninger og i denne periode er der sket en reduktion i personalet samtidigt med, at der er sket en stigning i den leverede kørsel. Århus Sporveje vurderer, at man gennem kontraktstyring kan komme videre i arbejdet med at sikre, at Århus Sporveje er en effektiv, omkostningsbevidst og samtidig attraktiv virksomhed. Århus Kommune gennemførte i perioden 2000-2002 forsøg med kontraktstyring på parkområdet under Naturforvaltningen og for hele Biblioteksvæsenet. Evalueringerne af forsøgene giver en positiv vurdering af erfaringerne med intern kontraktstyring. Det vurderes således, at forsøgene har vist, at intern kontraktstyring er et fleksibelt styringsredskab, der har et potentiale i forhold til arbejdet med fortsat at udvikle og effektivisere kommunens opgaveløsning. Ved igangsættelsen af forsøgene blev formålet med kontraktstyring beskrevet som følgende: 1 At skabe viden om og gennemskuelighed omkring kommunens serviceydelser 2 At give input til den overordnede målfastsættelse i budget- og regnskabsmaterialet 3 At skabe en øget ressourcebevidsthed, der kan medvirke til en mere hensigtsmæssig udnyttelse af ressourcerne. En bedre ressourceudnyttelse kan styrke ydelsernes kvalitet og dermed bidrage til at sikre tilfredsheden hos modtagerne af ydelserne 4 At medvirke til en fortsat organisationsudvikling, bl.a. med henblik på at øge kvalitet og medarbejdertilfredshed. Kontraktstyring er et styringsredskab, som sætter fokus på kvaliteten af de offentlige ydelser gennem en viderebygning af den politiske målstyring. En prisfastsættelse af ydelser gennem en omkostningsregistrering synliggør dernæst, hvad pengene bruges til, og hvad produktionen og leveringen af de enkelte ydelser koster. Evnen til at kunne omkostningsbestemme ydelser og prissætte serviceniveauet er endvidere meget afgørende for en organisation, som ønsker at være effektiv og omkostningsbevidst. Kontraktstyring er således en metode til at skabe gennemskuelighed i dels kvaliteten og målopfyldelsen i konkrete ydelser på den ene side, og gennemskuelighed i, hvor mange ressourcer der anvendes til konkrete ydelser. Kontraktstyring kan endvidere benyttes til at skabe en endnu bedre dialog mellem brugere, medarbejdere og ledere på områder som kvalitet og medarbejdertilfredshed, og kontraktstyring kan derfor være et nyttigt redskab i udviklingen af den enkelte organisation. 4
I Århus Kommunes Service- og kvalitetsstrategi 2003-2005 har Århus Sporveje således tilkendegivet, at man gennem indførelse af kontraktstyring ønsker at opnå en mere synlig sammenhæng mellem økonomi og serviceniveau. I forlængelse heraf pegede forligspartierne i budgetforliget 2004 på en adskillelse af de nuværende bestiller- og udføreropgaver hos Århus Sporveje som en mulighed. Samt at denne organisatoriske ændring i Århus Sporveje skete med henblik på at forberede en konkurrenceudsættelse af Århus Sporvejes busdrift med henblik på kontraktindgåelse pr. 1. januar 2008. Eventuelle opnåede mindreudgifter skal gå til at forbedre den kollektive trafik Det blev her samtidigt understreget, at der med forliget ikke var taget endelig stilling til en konkret fremtidig organisering af Århus Sporveje, idet man ville afvente anbefalingerne i rapporten. Ud over den selvstændige værdi i at kende virksomhedens omkostninger vil indførelsen af kontraktstyring dernæst forberede Århus Sporveje til at kunne behandle henvendelser fra private vognmænd m.m. som følge af udfordringsretten. Kontraktstyring vil ligeledes forberede Århus Sporveje til at håndtere en udbudssituation. I den forbindelse skal det nævnes, at der er et EU-direktiv på vej om tvungen udbud af kollektiv trafik, som, hvis det vedtages, vil betyde, at busdriften i Århus Kommune skal udbydes. Århus Sporveje ønsker gennem kontraktstyring at sætte øget fokus på kvaliteten af ydelserne indenfor den kollektive trafik i forhold til de ressourcer, der anvendes. Opdelingen af Århus Sporveje i bestiller- og udførerfunktioner, samt indførelsen af kontraktstyring mellem de to organisationer vurderes således at være en mere hensigtsmæssig organisering af opgaverne inden for kollektiv trafik. Formålet med forandringsprojektet er at sikre borgerne mest mulig kvalitet og service for pengene. Det er hensigten, at en omorganisering af opgaverne kan frigøre midler til at gennemføre en udvikling af den kollektive trafik til gavn for borgerne i Århus. Opdelingen af Århus Sporveje i en bestiller- og udførerorganisation Århus Sporveje igangsatte i sommer 2003 en organisationsundersøgelse. Undersøgelsen blev foretaget af et eksternt konsulentfirma med inddragelse af medarbejdere på alle niveauer på Århus Sporveje og vigtige eksterne samarbejdspartnere. Konsulentfirmaet fik som hovedopgave at komme med et forslag til et organisationsdesign, der tager udgangspunkt i de udfordringer, 5
som Århus Sporveje forventes at møde i de kommende år. Herunder en vurdering af om de overvejelser om indførelse af kontraktstyring, man jvf. ovenstående havde, var hensigtsmæssig. Konsulentfirmaets rapport forelå i oktober 2003. Rapportens hovedkonklusion er, at der bør ske en fysisk såvel som organisatorisk adskillelse af bestiller- og udførerfunktionerne hos Århus Sporveje, samt at der indføres intern kontraktstyring i forholdet mellem bestiller- og udførerorganisationen. Herudover er der bl.a. følgende anbefalinger: at der for udførerorganisationen indledes en proces med at få trimmet organisationens ledelsesstruktur og få defineret de fremtidige ansvars- og kompetenceforhold med henblik på at minimere omkostningerne. at økonomi- og planlægningsfunktionerne styrkes, således at Århus Sporveje dels kan opprioritere den strategiske trafikplanlægningsfunktion - herunder også samordningen af trafikbetjeningen med Århus Amt. Rapporten peger på, at Århus Sporveje leverer et godt produkt, men at virksomheden ikke er forberedt til en fremtidig konkurrencesituation. Rapporten er tidligere fremsendt til byrådsmedlemmerne og vedlægges originalsagen. Der er efterfølgende igangsat en forandringsproces hos Århus Sporveje, hvor der arbejdes videre med rapportens konklusioner og anbefalinger. Processen kan inddeles i 4 faser: Fase 1. Opdeling af opgaver og personer i bestiller- og udførerfunktioner, således at alle medarbejdere ved, hvor de er placeret i den fremtidige organisation, og at der i 1. kvartal 2004 kan fremsendes byrådsindstilling om den igangsatte proces. Fase 2. Gennemførelse af omkostningsregistrering af samtlige ydelser, fastlæggelse af organisationsstrukturen i de to organisationer og en forberedelse af adskillelsen. Den fysiske adskillelse gennemføres 1. januar 2005. Fase 3. Løbende erfaringsudveksling, tilpasning og forberedelse af kontraktindgåelse, således at der pr. 1. januar 2006 kan indgås kontrakt mellem bestillerorganisation og udførerorganisation. Eventuelle ændringer som følge af ad hoc udvalgets vurdering af opgavefordelingen mellem magistratsafdelingerne og kommunalreformen gennemføres ligeledes i denne fase. Fase 4. I perioden fra 2006-2008 skal der ske en forberedelse til udbud, som gennemføres i 2007. Første fase af processen er gennemført, og indeværende indstilling fremsendes nu - midt i forandringsprocessen - af hensyn til personalet. Århus Sporveje ønsker således at give alle 6
medarbejdere vished om, hvor de er placeret i den fremtidige organisation. Ved fremsendelsen af rapporten til byrådsmedlemmerne blev det ligeledes tilkendegivet, at man ville fremsende en byrådsindstilling om den fremtidige organisation i løbet af første kvartal 2004. Konsulentrapporten anbefalede en total adskillelse af bestiller- og udførerfunktionerne, hvilket indebærer en fysisk og organisatorisk adskillelse af de to funktioner. Det foreslås imidlertid, at der i første omgang sker en fysisk adskillelse af bestillerfunktionerne og udførerfunktionerne under én fælles direktør. Den fysiske adskillelse indebærer, at udførerorganisationen vil være placeret på de to store stationer samt administrationsbygningen på Bryggervej, mens der skal findes alternativt lejemål til bestillerorganisationen. Der arbejdes pt. på forskellige løsningsmuligheder. Denne organisationsform er valgt med baggrund i, at der i en overgangsperiode vil være en del omstilling og tilpasning til den fremtidige organisation. Der vil derfor være behov for løbende evaluering af processen og en stadig udveksling af erfaringer, som lettes af, at de to organisationer hører under samme ledelse. Der bør dog under alle omstændigheder inden en konkurrenceudsætttelse af Århus Sporveje ske en fuldstændig adskillelse af bestillerorganisationen og udførerorganisationen. Figur 1 viser den fremtidige organisering af Århus Sporveje. Figur 1. Fremtidig organisation af Århus Sporveje 7
Det skal bemærkes, at der kan ske ændringer af denne organisering som følge af Ad hoc udvalgets vurdering af kommunens styreform og opgavefordelingen mellem magistratsafdelingerne samt af den kommende kommunalreform. I den første af forandringsprocessens nævnte fire faser har Århus Sporveje gennemført et internt arbejde med at beskrive alle ydelser med henblik på at kunne vurdere, hvilke opgaver der skal varetages af den fremtidige bestillerorganisation, og hvilke der skal varetages af den fremtidige udførerorganisation. Herefter er der gennemført en vurdering af personalebehovet for løsning af de pågældende opgaver og det nuværende personale er blevet fordelt i de to organisationer. Processen med fordeling af opgaver og personale er blevet gennemført i tæt samarbejde med personalet, og der er taget hensyn til personalets ønsker og idéer. Nedenstående tabel viser et overordnet billede af, hvilke hovedopgaver en fremtidig bestillerorganisation skal tage sig af, og hvilke hovedopgaver en fremtidig udførerfunktion skal tage sig af. Tabel 1. Overordnet opgavefordeling Bestiller Rute- og køreplanlægning (busdrift, institutionskørsel, arrangementskørsel, dublering og natbusser) Driftsovervågning og kvalitetskontrol Indtægtshåndtering P-kontrol Billetkontrol Handikapkørsel Servicebutik og publikumsrelateret kontakt Udvendig vedligeholdelse af bygninger m.m. Administration Personalebehov på ca. 90 stillinger Udfører Vognturs- og tjenesteplanlægning Chaufførdisponering- og back-up funktioner Vognudsættelse Radio- eller mobilkontakt til chauffører i drift Beredskab Uddannelse og efteruddannelse af chauffører Vedligeholdelse og reparationer af vognparken Klargøring og rengøring af busser Indvendig vedligeholdelse af bygninger m.m. Administration Personalebehov på ca. 900 stillinger Århus Sporveje har længe planlagt at styrke planlægnings- og økonomifunktionerne, idet disse to områder gennem længere tid vurderes at have været underbemandet. I forbindelse med denne forandringsproces er planlægningsfunktionen i bestillerorganisationen og økonomifunktionen i udførerorganisationen derfor styrket ved 2 nyansættelser. Det vurderes at være nødvendigt for at imødekomme de strategiske og udviklingsmæssige behov, som den kollektive trafik står overfor. 8
De to stillinger er finansieret indenfor Århus Sporvejes nuværende økonomiske midler. Generelt er forventningen ved indførelsen af intern kontraktstyring og dermed en opdeling af organisationer i bestiller- og udførerfunktioner, at der opstår et yderligere behov for ressourcer til administrative opgaver. Dette er en følge af, at der for det første kommer en øget fokus på beskrivelse og kontrol af de udførte ydelser. For det andet, at de administrative opgaver, man tidligere kunne varetage samlet for én organisation, nu skal varetages særskilt. Det er da også de erfaringer, man har høstet andre steder ved opdeling af organisationer efter bestiller- og udførerfunktioner. Under organisationsundersøgelsen og processen med opdelingen af henholdsvis bestillerfunktioner og udførerfunktioner er der identificeret en række konkrete udfordringer i forhold til ovenstående problemstilling. Behovet for ekstra ressourcer vedrører bl.a. ressourcer til kontraktarbejde, administration og økonomi i begge organisationer. Dette ville uden intern opgaverevision og opgaveomorganisering udløse et behov for ekstra personale på ca. 6 fuldtidsstillinger. Det forventes dog, at opgavevaretagelse kan organiseres mere effektivt, og at opgaverne således kan løses med det nuværende personaleantal. Denne rationalisering kunne umiddelbart gennemføres uden en opdeling af bestiller- og udførerfunktionerne. Det vurderes imidlertid, at man gennem kontraktstyring kan komme videre i arbejdet med at sikre, at Århus Sporveje er en effektiv og omkostningsbevidst virksomhed, idet man herved opnår en mere synlig sammenhæng mellem økonomi og serviceniveau. Et eksempel på ovenstående behov for ekstra ressourcer er, at den nuværende trafikcentral tager sig af både den kunderelaterede kontakt og den radiobaserede kontakt, der er mellem chauffører på den ene side og værksted og driftsovervågere på den anden side. Trafikcentralen er bemandet i hele driftsdøgnet, dvs. fra kl. 4.25 om morgenen til 01.00 om natten og fredag/lørdag/søndag fra 04.55 til kl. 04.00 om natten. Opdelingen af Århus Sporveje i en bestillerorganisation og en udførerorganisation medfører, at trafikcentralen deles lige over, idet bestilleren fremover tager sig af den kunderelaterede kontakt, og udfører fremover tager sig af den daglige kontakt, som sikrer driften. Dette betyder hvis opgaverne ikke omorganiseres, at der nu skal være et døgnberedskab to steder i stedet for et sted, og dette udløser et ekstra behov for mandskab alene til at dække driftsdøgnet. Opgaverne kan imidlertid organiseres på en mere hensigtsmæssig måde, således at man på bestillersiden vil kunne integrere visse af trafikcentralens opgaver med opgaverne i 9
servicebutikken og administrationen. På udførersiden kan opgavevaretagelsen for eksempel integreres med værkstedets opgavevaretagelse, idet der i forvejen på værkstedet er en døgnbemanding. Hensigten er således, at opgaverne fremover grupperes og organiseres på en anden måde, således, at de samme opgaver, som løses af Århus Sporvejes medarbejdere, nu også kan løses af det samme antal medarbejdere i de to fremtidige organisationer. Opdelingen af Århus Sporveje i en bestiller- og en udførerorganisation ændrer ikke på relationerne i fht. byrådet, idet Århus Sporveje fortsat fra politisk side vil være målstyret ud fra det sæt opstillede mål og den økonomiske ramme, som er tildelt. Opdelingen vil således blive gennemført inden for de nuværende gældende målsætninger. Dette betyder også, at der ikke ændres på det nuværende serviceniveau overfor borgerne i Århus. Opdelingen medfører imidlertid, at der skal udarbejdes særskilt budget og regnskab for de to fremtidige organisationer, og her vil det således også være nødvendigt at opstille særskilte målsætninger for de to organisationer. Der vil blive fremsendt indstilling herom på et senere tidspunkt i processen. Høring i Århus Sporvejes Medudvalg Indstillingen har været behandlet på Århus Sporvejes medudvalgsmøde torsdag den 19. februar 2004. Der er udarbejdet en udtalelse fra medarbejdersiden hos Århus Sporveje. Udtalelsen er vedlagt indstillingen. Af udtalelsen fremgår det bl.a., at medarbejderne med henvisning til en forventning om ringere service samt løn- og arbejdsforhold ikke kan støtte indstillingen. Man finder således, at det fremlagte forslag på kort sigt vil få betydning for medarbejdernes arbejdsforhold og på lang sigt vil give en dårligere og dyrere kollektiv trafik. Det skal hertil bemærkes, at det overordnede formål med forandringsprojektet er at sikre borgerne mest mulig kvalitet og service for pengene. Det er hensigten, at en omorganisering af opgaverne kan frigøre midler til at gennemføre en udvikling af den kollektive trafik til gavn for borgerne i Århus. Derudover skal det bemærkes, at opdelingen som nævnt tidligere vil blive gennemført inden for de nuværende gældende målsætninger, hvilket betyder, at der ikke ændres på det nuværende serviceniveau overfor borgerne i Århus. Dernæst at Århus Sporveje fortsat er en kommunal organisation underlagt Århus Kommunes personalepolitik, som derfor fortsat vil være gældende for både bestiller- og udførerorganisationen hos Århus Sporveje. 10
4. Økonomiske konsekvenser Århus Sporveje tildeles af byrådet en økonomisk ramme baseret på et nettotilskud. Dette ændres ikke, idet dette nettotilskud fremover skal tildeles bestillerorganisationen. Bestillerorganisationen har herefter et udgiftsbudget, som kan deles op i to: 1) udgiftsbudget, som vedrører interne udgifter i bestillerorganisationen og 2) udgiftsbudget, som vedrører kontraktbetalingen til udførerorganisationen. Bestillerorganisationen tildeles indtægtsrettighederne, dvs. at alle indtægterne fra busdriften tilfalder bestiller, som derfor vil have et indtægtsbudget svarende til disse indtægter. Nettotilskudet til Århus Sporvejer er uforandret. Processen med opdelingen af det nuværende budget i et budget for bestillerorganisationen og et budget for udførerorganisationen er påbegyndt men ikke tilendebragt. Dette forventes at være på plads i kommunens økonomisystem senest i oktober 2004, således at når den fysiske adskillelse sker pr. 1. januar 2005, er de to organisationer også adskilt i budgettet for 2005. Der vil i denne forandringsproces blive tale om tilpasningsomkostninger til eksempelvis flytning. Disse vil blive afholdt inden for Århus Sporvejes nuværende midler. Indstillingen har således ingen bevillingsmæssige konsekvenser ud over en stigning i personalenormeringen på 2 stillinger. 5. Konsekvenser i forhold til mål Organisationsforandringen hos Århus Sporveje vil blive gennemført uden serviceforringelser for borgerne, idet der arbejdes under de samme målsætninger som hidtil. Efter gennemførelsen af opdelingen, vil de nuværende målsætninger som nævnt tidligere blive revideret, og der vil blive fremsendt en byrådsindstilling med ændringsforslag. 11
6. Beslutningspunkter Det indstilles, at Århus Sporveje opdeles i en bestillerorganisation og en udførerorganisation Peter Thyssen / Torben Høyer Bilagsfortegnelse: 1. Udtalelse fra Århus Sporvejes Medudvalg. Bilag kun til originalsagen: Cowi-rapporten om organisationsundersøgelse af Århus Sporveje 12