Det Fælleskommunale Kvalitetsprojekt Styringsmodeller Ikast-Brande Kommune Portræt af Ikast-Brande Kommune Indhold Væsentlige rammevilkår, hovedhensyn og grundlæggende styringsmæssige valg...2 Kommunalbestyrelsens rolle i Ikast-Brande Kommune...2 Overordnet beskrivelse af Ikast-Brande Kommunes styringsmodel dialogbaseret aftalestyring...3 Forankring af kommunens styringstænkning...5 Styring og udvikling af kvalitet og effektivitet i Ikast-Brande Kommune...8 Opfølgning, dokumentation og evaluering...9 Økonomistyring... 10
Væsentlige rammevilkår, hovedhensyn og grundlæggende styringsmæssige valg Ikast-Brande Kommune er fusioneret af Ikast, Brande og Nørre-Snede Kommuner. Kommunen har netop rundet de 40.000 indbyggere, som følge af en meget markant tilflytning til kommunen i disse år. Læs mere om kommunen på www.ikast-brande.dk Byrådet har 27 medlemmer fra 6 forskellige partier, hvoraf tre af partierne er meget små. Administrativt ledes kommunen af en direktion, bestående af kommunaldirektøren og 4 områdedirektører. Hver direktør står i spidsen for et administrativt område. I tilknytning til direktionen er et ledelsessekretariat, hvor de konsulenter som arbejder med tværgående udvikling af Ikast-Brande kommune sidder. På institutionsniveau er kommunen opdelt i 68 såkaldte aftaleenheder, der er vigtige aktører i forhold til kommunens styringsmodel. Kommunen har fra 1. januar 2008 haft dialogbaseret aftalestyring i forhold til alle aftaleenhederne. Overordnet set er dialogbaseret aftalestyring en samlet ramme for alle de styringsmæssige tiltag der arbejdes med, så som visioner, budget, personalepolitik, Direktionens strategi og årsplan og spilleregler vedr. økonomi. Da det er første år, hvor konceptet er taget i anvendelse, er der fortsat en række ting der arbejdes med at få på plads, bl.a. evalueringsdelen. Kommunen er fortsat præget af det store arbejde med fusionen. Lige nu er meget fokus på sikker drift samtidig med, at man ønsker at udvikle kommunen. Der er dog en oplevelse af, at kommunen er blevet styrket i forhold til at initiere de processer, der skal føre til udvikling af kommunen. Kommunalbestyrelsens rolle i Ikast-Brande Kommune Byrådet i Ikast-Brande Kommune spiller en stærk rolle i styringen af kommunen. Det er et meget bevist valg, som udspringer af dels et ønske om at undgå udvalgspartier, dels skal sikre at de små partier i Byrådet får en reel indflydelse på beslutningerne i kommunen. Byrådets overordnede visioner for Ikast-Brande Kommune er nedfældet i Vision 2012. Denne vision er blevet til på et visionsseminar, som blev afholdt i foråret 2006. Visionen er blevet til uden indblanding fra administrationen. I Vision 2012 beskrives på hvert af de væsentligste politikområder et antal hovedmål med tilhørende politiske og faglige midler. Visionen revideres i det første år af hver ny valgperiode. 2
Fagudvalgene spiller en væsentlig rolle i forhold til formulering af målsætninger på de enkelte områder. Fagudvalgene afholder 2 dialogmøder med institutioner og bestyrelser om året. På disse møder diskuteres mål og handleplaner. Selv om dialogen forgår i fagudvalget er det dog i sidste ende Byrådet, som vedtager målene. Kommunen har ved valg af overordnet styringsmodel lagt vægt på, at der er en klar arbejdsdeling mellem det politiske niveau og administrationen. Byrådet fastsætter mål og kvaliteten i serviceydelserne, mens administration beslutter hvordan man opnår målene. Overordnet beskrivelse af Ikast-Brande Kommunes styringsmodel dialogbaseret aftalestyring Ikast-Brande Kommunes styringsmodel betegnes Dialogbaseret aftalestyring, og er en metode til at skabe sammenhæng mellem de mange forskellige virkemidler, som er nødvendige for at styre organisationen. Aftalen er omdrejningspunktet for hele styringstænkningen. Navnet skal afspejle at styringen sker via aftaler og aftalerne er baseret på dialog. Dialogbaseret aftalestyring er dermed et værktøj til at omsætte visioner til konkrete serviceydelser til borgerne. Visioner og mål formuleres på politiske niveau. Herefter arbejder det administrative niveau og institutionsniveau med at konkretisere disse mål i resultater og effekter, der efterfølgende dokumenteres og evalueres. På institutions- og afdelingsniveau er målene forankret i aftaler, som indgås direkte mellem Byrådet og den enkelte aftaleenhed. Ansvarsfordelingen er således, at politikerne har kompetencen til at fastlægge hvad målene skal være, mens aftaleenheden (i dialog med nærmeste leder) har metodefrihed til at afgøre, hvordan målene realiseres. Aftalen er tænkt som en rammestyringskoncept. Det betyder, at ikke alt hvad der skal ske på aftaleenhedens område, er beskrevet i aftalen, og heller ikke skal være det. Der skal være rum til at handle for den enkelte aftaleenhed. Modellen kan beskrives i følgende figur: 3
Politisk niveau Vision Igangsatte projekter Evaluering Aftaleenheden Aftaler med mål og handleplaner Målgrupper Aktiviteter Projekter Dialogen foregår på såkaldte dialogmøder, hvor de politiske mål diskuteres og hvor aftaleenhederne fremlægger sine forslag til handleplaner for fagudvalgets medlemmer. På denne måde går dialogen begge veje. Der er dermed en tydelig sammenhæng i styringskæden fra Vision 2012 til mål og handleplaner på de enkelte institutioner og videre til evaluering og dokumentation. 4
Forankring af kommunens styringstænkning 2008 er det første år med dialogbaseret aftalestyring i Ikast-Brande Kommune. Byrådet har vedtaget styringsprincipperne og konceptets opbygning. Arbejdet med udviklingen af selve styringskonceptet er sket i direktionen. Der har dog løbende i processen været en referencegruppe, bestående af repræsentanter fra aftaleenhederne og fra den øvrige organisation, som har medvirket til udvikle og kvalificere styringsmodellen. Involveringen i processen betyder, at institutionerne fra starten føler et ejerskab til styringstænkningen. Den løbende dialog, som er et vigtig led i styringstænkningen, har også til formål at skabe et ejerskab til aftalernes indhold. Der afholdes dialogmøder 2 gange om året. På et dialogmøde i efteråret diskuteres de politiske målsætninger, og på baggrund heraf besluttes det hvilke målsætningerne for det kommende aftaleår. På dialogmødet i foråret diskuteres aftaleenhedernes udmøntning af målene i handleplaner. For at sikre at både politikere og aftaleenheders værdier kommer frem, opereres der med to typer mål: politiske mål, der gælder for alle aftalestyrede enheder indenfor et politikområde. Målene tager udgangspunkt i Vision 2012 og fastlægges på baggrund af dialogmøder med aftaleenheder. aftaleenhedens egne mål, der kun gælder for den pågældende aftaleenhed. De skal dog være forenelige med Vision 2012 og de politiske mål. Der er et helt klart ønske om, at de udførende led aftaleenhederne skal spille en vigtig rolle i styringen af kommunen. Derfor indgås aftalen direkte mellem Ikast-Brande Kommunes Byråd og den enkelte aftaleenhed. Ved at operere med både politiske mål og egne mål stadfæstes på den ene side politikernes ansvar og kompetence som kommunens øverste ledelse, samtidig med at aftaleenheden får handlefrihed og fagligt råderum. For at sikre sammenhæng på tværs af organisationen og de mange aftaleenheder, er der etableret et Aftaleforum for lederne af aftaleenhederne. I dette forum udveksles erfaringer og information omkring aftalestyringen. Ligeledes fungerer Aftaleforum som sparringspartner for direktionen i forhold til videreudvikling af den dialogbaserede aftalestyring. Et eksempel på koblingen mellem Vision 2012 og aftalen kan findes på folkeskoleområdet. 5
I Vision 2012 er formuleret følgende målsætning: Der er opsøgende aktivitet i forhold til at få unge med anden kulturbaggrund end dansk med ind i ungdomstilbuddene Dette er formuleret således som ét af de politiske mål i aftalerne mellem Byrådet og skolerne i 2008. 3. Politiske mål Visionens ordlyd Tosprogede: Der er særlig fokus på, at unge med anden etnisk baggrund end dansk gennemfører en ungdomsuddannelse Målformulering To-sprogede elever kan fordeles på flere skoler Succeskriterium Resultat: Ved udgangen af 2008 skal sammenhængen mellem testresultater, karaktergennemsnit og antal tosprogede elever i en årgang afrapporteres. Effekt: Faglige forskelle mellem danske og tosprogede elever reduceres. Målgruppe Eleverne Deadline Januar 2009 Evalueringsmetode Testresultater og karaktergennemsnit Handleplan Hvilke initiativer igangsætter aftaleenheden for at realisere målet? Ved udarbejdelse af elevplaner for vore 2-sprogede elever, sættes der særlig fokus på de problemstillinger, der henføres til netop 2-sprogetheden Skolens øremærkede midler til 2-sprogsundervisning, anvendes til sprogstøtteundervisning på de yngste årgange og til begrebsstyrkende undervisning på de ældre klasssetrin.... Forankringen på institutionsniveau understøttes af, at handleplanen er udarbejdet af den enkelte institution og dermed afspejler institutionens prioriteringer i opgaveløsningen. 6
Efterfølgende er et eksempel på aftaleenhedens egne mål: 7. Politiske mål Visionens ordlyd Målformulering Succeskriterium Børn og unge med særlige evner oplever, at de bakkes op i deres bestræbelser på at dygtiggøre sig Ikast-Brande Kommune bakker også op om sine individualister Undervisningen organiseres så der er gode muligheder for holddannede undervisningsforløb i primært dansk, matematik og sprogfagene Det fremgår af alle årgangsteams årsplaner, at en betydelig del af undervisningen i dansk, matematik og sprogfagene organiseres som holddannet undervisning, hvor eleverne med særlige evner medtænkes ved dannelsen af hold. Eleverne Målgruppe Deadline Oktober 2008 Evalueringsmetode Registrering Handleplan En del af skolens råderum anvendes til dannelse af et team af lærere, som fagligt dækker bredt. Teamet anvendes fleksibelt til planlægning og gennemførelse af holddannet undervisning.... Aftalen indgås som nævnt direkte mellem den enkelte aftaleenhed og Byrådet, men der er flere aktører i dialogprocessen. Det er vigtigt, at der er et ejerskab til mål og handleplaner i hele organisationen. Aftaleenhederne har som tidligere beskrevet en dialog omkring aftalens tilblivelse og den efterfølgende evaluering med fagudvalgene. Inden da har der været en dialog mellem aftaleenhederne og de respektive afdelingschefer, mellem aftaleenhederne og egne bestyrelser og internt mellem leder og medarbejdere. 7
Styring og udvikling af kvalitet og effektivitet i Ikast-Brande Kommune Den dialogbaserede aftalestyring er i høj grad tænkt som et redskab til styring og udvikling af kvalitet i fremtiden. Aftalerne skal sikre, at politikerne får feedback på kommunens opgaveløsning, der kan anvendes fremadrettet til at udvikle kvaliteten og opstille nye mål. Som udgangspunkt er aftaleperioden og dermed målene ét-årige. Dialogprocessen skal dog ses i et flerårigt perspektiv, hvor dialogprocesserne i indeværende aftaleår, både vil have fokus bagud på det aftaleåret der gik (evaluering) eller fremad på det aftaleåret der kommer (formulering af nye mål). Det ét-årige perspektiv i aftalerne er dog en af de ting i konceptet, som er under overvejelse, så evalueringen kan danne baggrund for formulering af nye mål. Et andet vigtigt redskab til styring og kvalitetsudvikling i Ikast-Brande Kommune er Direktionens Strategi- og Årsplan, der udarbejdes hvert år. Heri er beskrevet de strategiske indsatsområder og tværgående hovedopgaver, som er fælles udfordringer for hele organisationen. Ikast-Brande Kommune har valgt at arbejde med LEAN som et strategisk indsatsområde i 2008 og 2009, med det formål at skabe bedre kvalitet og større effektivitet. Samtidigt skal det være med til at gøre Ikast-Brande Kommune til en mere attraktiv arbejdsplads. Foreløbigt er der igangsat fem pilotprojekter, på følgende områder: Byggesagsbehandling, Familierådgivning, Brugeradministration i IT-funktionen, Hjælpemiddeldepot og Visitation til specialundervisning. Samtidig er kommunen i gang med at uddanne en række medarbejdere til LEAN-agenter. Kommunen har i 2007 arbejdet med et større effektiviseringsprojekt, hvor målet er at opnå samlede effektiviseringer i 2008-2009 på 2,5 pct. af serviceudgifterne, svarende til 16 mio. kr. i 2008 og 34 mio. kr. i 2009. Processen har løbet fra januar 2007 indtil budgettet vedtagelse i oktober. Der har fra starten af projektet været prioriteret, at hele organisationen skulle involveres i processen. Undervejs er der blandt andet afholdt inspirationsseminarer, hvor Byråd, ledelsen i kommunen, medarbejderrepræsentanter og brugerrepræsentanter har deltaget og bidraget til at kvalificere den videre proces med konkrete effektiviseringsforslag. 8
Opfølgning, dokumentation og evaluering Beslutningen om en meget decentral struktur gør, at byrådets politikere har behov for en systematisk dokumentation af kvaliteten i opgaveløsningen. Derfor er dokumentation og evaluering en vigtig del af dialogbaseret aftalestyring. Som nævnt er dialogbaseret aftalestyring først løbet i gang fra 2008. Derfor er der ikke gennemført en evalueringsrunde endnu. Den vil finde sted i begyndelsen af 2009. Der er udarbejdet et fælles koncept for aftaleenhedernes afrapportering i forhold til de indgåede aftaler. Afrapporteringskonceptet er identisk med aftaledokumentet, men indeholder yderligere to rubrikker: Evalueringsresultat Facit er målet nået? Aftaleenhedens afrapportering Kortfattet redegørelse af, hvorfor målet blev/ikke blev realiseret. Der arbejdes i øjeblikket med at tilrettelægge en dialogproces, der sikrer at dokumentation og evaluering bliver en integreret del af processen frem mod fastsættelsen af nye mål. Ikast-Brande Kommune er i gang med at implementere og forankre forskellige værktøjer og procedurer, der skal understøtte styringsmodellen særligt evalueringsindsatsen. Bl.a. er der implementeres et nyt IT-værktøj til at systematisere arbejdet med mål og aftaler. IT-systemet skal kvalificere indholdet i mål og aftaler og bl.a. levere relevant ledelsesinformation på tværs af aftalerne. Formålet er at IT-systemet skal have samme formål i forhold til aftalestyringen som økonomisystemet har i forhold til styring af budget og regnskab. Direktionen har ligeledes valgt dokumentation og evaluering som strategisk indsatsområde i 2008. 9
Økonomistyring Budgettet betragtes som et vigtigt styringsinstrument for Ikast-Brande Kommune. Også i budgetprocessen har Byrådet valgt at spille en central rolle. Således foregår den tværgående prioritering i forhold til budgettet på byrådsniveau. Ikast-Brande Kommune anvender normbudgettering, som den grundlæggende budgetmetode. Fagudvalgene drøfter i maj måned forslag til budgettet. Udvalgenes basisbudget tager udgangspunkt i budgetoverslaget, korrigeret for tekniske korrektioner i form af lovændringer, udgiftsvækst på mindre styrbare områder og den demografiske udvikling. Desuden diskuterer fagudvalgene forslag til nye drifts- og anlægsaktiviteter. I denne proces indgår også forslag fra aftaleholdere til nye driftsaktiviteter. Bidragene fra de enkelte fagudvalg samles, og sendes i juli måned til byrådets medlemmer, aftaleholdere, brugerbestyrelser, råd og MED. I august måned afholdes der en række møder med de involverede parter omkring budgettet, og evt. ændringer. I september måned afholder Byrådet et budgetseminar, hvor den tværgående prioritering i forhold til budgettet sker. Et af målene med dialogbaseret aftalestyring er, at skabe sammenhæng mellem økonomi og servicekvalitet i Ikast- Brande Kommune. Gennem fastsættelsen af ydelsernes omfang og dokumentationen af indholdet skal styringsmodellen understøtte sammenhængen mellem på den ene side de økonomiske rammer og på den anden side omfang og indhold af ydelserne. En af udfordringerne i styringsmodellen lige nu, er at få den økonomiske dimension med. Der er en oplevelse fra både politikernes og institutionernes side, at mål og økonomi kører adskilt. Fra institutionsniveauet side efterlyses det, at der samtidig med diskussionen af målene fokuseres på, om ressourcerne er tilstrækkelige til at indfri målene. Der er i de økonomiske spilleregler lagt op til en høj grad af decentralisering i forhold til institutionerne. Den enkelte aftaleholder har det fulde økonomiske ansvar for den pose penge som institutionen/afdelingen får. Der er fuld overførselsadgang for såvel over- som underskud. Der arbejdes hele tiden med at gøre institutionernes råderum større. Bl.a. gøres der i øjeblikket overvejelser om indførelse af en ny lønstyringsmodel. 10