Debatoplæg om udfordringer for topledelsen Forandringer og tydelighed direktionens ledelsesmæssige udfordringer i en reformtid Opgave- og strukturreformen havde knapt udmøntet sig i de første konkrete løsninger i kommunerne, før regeringens kvalitetsreform, trepartsaftalerne og det fælleskommunale kvalitetsprojekt kom rullende. Behovet for at orientere sig i myriaden af tiltag er i de seneste år trådt stadig mere tydeligt frem som et omverdensvilkår for ledere på alle niveauer i den kommunale organisation. På direktionsniveau stiger behovet samtidig for at finde den enkelte kommunes retning for, hvordan den samlede organisation går til skoven af ændringstiltag. Hvordan matcher vores ledelsesgrundlag med fx trepartsaftalens række af initiativer på ledelsesområdet? Hvad er vi forpligtiget til, og hvad vælger vi selv? Hvilke krav og forventninger har vi til ledernes håndtering af de aftalte lederevalueringstiltag? Og hvordan fortolker vi hos os fx retten til lederuddannelse? På samme tid bliver det en central drøftelse, hvordan den enkelte kommune finder balancen mellem leadership og management. Mange kommunale ledere oplever de mange initiativer ofte inspireret af NPM-tænkningen som en meget bred vifte af styringsorienterede værktøjer. Relevante hver for sig, men mest hvis de kobles til de ledelsesdilemmaer, som optager den enkelte leder i dagligdagen. Så hvad er egentlig svaret i vores kommune på, at lederuddannelse jo ikke nødvendigvis fører til bedre ledelse i den enkelte daginstitution, skole eller ældrecenter? Spørgsmålene er mange, og svarene vil være forskellige fra kommune til kommune. Men fælles vil være behovet for at få taget stilling. Det handler om at få valgt en strategi og få fokus på, hvordan både det store fællesskab på koncernniveau og det lille fællesskab i den enkelte decentrale virksomhed på en og samme tid kan håndtere de krav og forventninger til fremtidens lederskab, som de mange reforminitiativer i mere eller mindre konkret form er et udtryk for.
Dette debatoplæg er en del af Det Fælleskommunale Kvalitetsprojekt, hvor 13 kommuner har drøftet hvilke ledelsesmæssige udfordringer, der kan indgå i den enkelte direktions drøftelser og valg af strategi for ledelsesudviklingen. Vi stiller her vores diskussioner til rådighed. De opstillede temaer har givet mening for os, og kan derfor muligvis give inspiration til den igangværende debat om de aktuelle ledelsesudfordringer i andre kommuners direktioner. Følgende kommuner har deltaget i arbejdet: Albertslund, Frederiksberg, Frederikssund, Halsnæs, Hillerød, Langeland, Lolland, Nyborg, Ringkøbing- Skjern, Ringsted, Rudersdal, Svendborg, Vejen og Aalborg Kommune. 1. Forandringer som rammevilkår for ledelse - hvad vælger vi at satse på? Forventningerne til de kommunale ledere er til at få øje på. Statsministeren har talt om en ledelsesreform i den offentlige sektor, og alene i trepartsaftalen er der aftalt initiativer om blandt andet lederevaluering, ledernetværk, lederuddannelse, ledelsesrum, MUS-samtaler og kompetenceudvikling. Den slags krav og forventninger fra omverdenen er noget, de kommunale ledere altid har skullet håndtere. Men den nuværende situation i kommunerne peger i retning af i hvert fald tre aktuelle opmærksomhedspunkter: For det første er der behov for, at der på direktionsniveau tages initiativ til at sætte rammen for en lokal debat af de mange samtidige initiativer. I en række kommuner opleves der blandt lederne noget forskelligartede opfattelser af hvilke krav og forventninger, der er på ledelsesområdet. Mange drøfter spørgsmål som, hvad skal vi gøre, hvad bestemmer vi selv, hvad har vi fået penge til, og hvilke rettigheder ligger der hos ledere og medarbejdere i de indgåede aftaler. Direktionen synes som det mest oplagte arnested for at igangsætte en vis fælles fortolkning af rammevilkårene for ledelse. For det andet nødvendiggør kvalitetsreformen og trepartsaftalen, at den enkelte kommune vælger sin egen strategi. Dels fordi der ikke kan satses på alt, og dels fordi aftalerne oftest er formuleret med plads til lokal tilpasning. Ledernes oplevelse af tydelighed i de lokale valg bliver her afgørende for, at udviklingen på ledelsesområdet ikke bliver fuld fart frem i alle retninger med et væld af samtidige forventninger. Tænketanken Public Governance udgav tidligere på året debathæftet Ledelse er vejen til kvalitet. Heri beskrives ovenstående med begrebet overbestemthed, hvilket ift. de kommunale ledere forklares som: De er kontraktlig, politisk eller på anden måde forpligtet til at levere mere, end de har mulighed for. Stolte ledere og ærekære medarbejdere 2
opfatter dette som en stressprovokerende situation, og den kræver særlig opmærksomhed fra topledelsen. For det tredje vil en periode med rigtig mange samtidige initiativer også nødvendiggøre, at den enkelte kommune finder en god balance mellem form og indhold i ledelsesarbejdet. Og får lagt en plan for, hvordan lederne får både kompetencer og rammer til at udøve ledelse, der bygger på en relation mellem ledere og medarbejdere. Lederuddannelse er kun en del af svaret på udviklingen af ledernes kompetencer. Lederuddannelse er altid fornuftigt, men overvejelserne går mange steder nu på, hvad er det skal føre til her i XX Kommune, og hvad sammenhængen er til god ledelse? I forhold til forandring som rammevilkår for ledelse, vil de centrale spørgsmål for den enkelte direktion være: - Hvordan får vi sat scenen for en drøftelse blandt vores ledere af de mange samtidige eksterne og interne initiativer på ledelsesområdet? - Hvilke valg og fravalg træffer vi lokalt ift. de mange initiativer i trepartsaftalen, kvalitetsreformen og vores igangsatte initiativer? - Hvordan ser vi på sammenhæng mellem finansieringen i blokken, og de ledelsesinitiativer, vi satser på? - Hvordan hænger initiativerne fra trepart og kvalitetsreform sammen med vores ledelsesværdier, ledelsesgrundlag og kommunens øvrige arbejde? 2. Det store og det lille fællesskab - har vi tilpas sammenhængskraft i organisationen? At fusionere op til syv kommunale organisationer er selvsagt en udfordring, som er til at få øje på. Størsteparten af kommunens ledere får nye jobs, og deres lederskab skal udfoldes i en større og anderledes organisatorisk ramme. Det er derfor naturligt, at der i en lang række kommuner nu er drøftelser af, hvordan den valgte organisationsform bedst muligt understøtter en sammenhængende ledelsesstruktur. En udfordring kan være, at en del ledere oplever, at organisationen knækker på midten i den forstand, at fx direktionens strategiarbejde og ledelsesmæssige udmeldinger på koncernniveau i den nye større organisation opleves som på for lang afstand af det daglige ledelsesmæssige arbejde decentralt. I forlængelse heraf vurderer en del kommuner, at opgave- og strukturreformen har øget behovet for et stærkt tværgående samarbejde. En af udfordringerne er at bemande de tværgående projekter med folk, der mestrer 3
ledelse på tværs af fag og felt. Med andre ord skal det store ledelsesmæssige fællesskab, som den samlede kommunale organisation udgør, sikres en tilpas sammenhæng med det lille ledelsesmæssige fællesskab, som en afdeling eller en decentral virksomhed udgør. Hovedudfordringen er at skabe den fornødne sammenhængskraft vertikalt og horisontalt, og blandt værktøjerne er en tydelig strategiproces, en god mødestruktur, et godt ledelsesgrundlag og et klart styringsgrundlag. I forhold til sammenhængskraft i kommunens ledelsessystem vil de centrale spørgsmål for den enkelte direktion være: - Har vi som direktion et klart billede af, hvordan vores ledere oplever sammenhængskraften i organisationen? - Har vi lavet et servicecheck på, hvordan vores ledelsesstruktur og ledelsesdialog fungerer? - Hvilke værktøjer anvender vi til at udvikle sammenhængskraften? Er det ledernetværk, lederevaluering, kodeks for god ledelse eller noget helt fjerde, som er svaret? 3. Dokumentation og kvalitetsmåling - passer ledelsesrummet i størrelsen? Engang blev der ikke sat spørgsmålstegn ved, at vi i kommunerne leverede den bedst mulige service og kvalitet. Sådan er det ikke længere. Kvalitet fylder på dagsordenen, og det er til stadig debat, om vores skoler lærer børnene at læse, og om ældreplejen leverer den rette omsorg for vores ældre. Forventningerne til den leverede service vokser dag for dag, og der efterspørges derfor fra mange sider dokumentation for høj effektivitet og kvalitet i ydelserne. Nogle dokumentationskrav kommer fra Folketing og ministerier, mens andet er kommunens egne krav som en del af den nødvendige ledelsesinformation. Dokumentation er således en naturlig del af direktionens styringsværktøjer for blandt andet at skabe overblik over og have mulighed for at justere kursen indenfor kommunens mange virksomheder. Men det er ikke kun den øverste ledelse i kommunen, som har et behov for styring. Statens behov er om muligt endnu større. Når der lander en historie på forsiden af en landsdækkende avis, er statens svar ofte vi må have mere styring og kontrol med dette område, så det ikke sker igen. Lovgivningen forsøger dermed ofte at styre den måde, opgaverne løses på i de enkelte institutioner. 4
Mange kommunale ledere ser udviklingen i retning af flere krav til dokumentation og måling som et indhug i ledelsesrummet og kan føre til synspunkter i retning af: så slip os dog fri, og tro på, at vi kan lede selv! Det er derfor vigtigt, at scenen sættes i organisationen for en drøftelse af de ledelsesmæssige dilemmaer, som udspiller sig i den nødvendige balancekunst mellem tilpas dokumentation og et ledelsesrum, som muliggør god ledelse. Udfordringen for mange kommuner er derfor i dag at forbinde styring og ledelse, så det giver mening for alle både for direktøren, skolechefen og den enkelte skoleleder. Med kvalitetsreformen er der derfor også blevet sat fokus på afbureaukratisering. Det kan i øjeblikket være svært at se, hvad det reelt vil føre til, men blandt de afgørende succeskriterier må være, at de kommunale lederes ledelsesrum kommer til at passe i størrelsen til alle og her gælder one size fits all ikke! I forhold til dokumentation og ledelsesrum vil de centrale spørgsmål for den enkelte direktion være: - Hvordan oplever vores ledere deres ledelsesrum set i lyset af de stigende krav til dokumentation og kvalitetsmåling? - Hvilken strategi vælger vi ift. afbureaukratisering af såvel statslige som lokale regler med konsekvens for vores ledere? - Hvordan oplever vores ledere balancen mellem styring og ledelse? 4. Kommunikation evergreen eller ny udfordring! Et middel til at skabe sammenhæng i organisationen er kommunikation. Ikke kun information. Det er der ikke noget nyt i. Men vi skal tænke kommunikation anderledes, end vi gjorde før reformen. Større kommuner sætter helt nye vilkår op for, hvordan kommunikationen skal foregå. Derfor spiller mellemlederne eller niveau 2-cheferne som nogle kommuner kalder dem også en væsentlig rolle i de nye store kommuner. De skal både oversætte, formidle og kommunikere beslutninger nedad i organisationen til de eksterne ledere og samtidig sikre, at kommunikationen også går uhindret den anden vej fra. Mellemlederne får dermed rollen som kommunens bindeled. I dag er det yderst vanskeligt for fx en leder af et plejehjem at have adgang til forvaltningsdirektøren. Heldigvis kan IT være med til at lette informationsbehovet og vidensdelingen i store organisationer. Dog kan IT ikke også opfylde behovet for debat og dialog. Dialogen mellem leder og medarbejder eller mellem chef og leder kan aldrig erstattes af nok så mange velformulerede e-mails. 5
Ingen sætter i dag spørgsmålstegn ved, at kommunikation er en væsentlig del af ledelsesopgaven på alle niveauer. Men der stor forskel på, hvordan det i praksis gribes an. Og her gælder stadig, at alt hvad der ikke kan forklares kan ikke forsvares. Det mantra lærte mange under fusionen, og kvalitetsreformen er med til at aktualisere det igen. Chefer og ledere skal kunne forklare, hvad regeringens fokus på kvalitet i den offentlige sektor betyder for kommunens arbejde både centralt i kommunen og i forhold til kommunens mange decentrale virksomheder. Når kommunikation og IT angribes som udfordringer, der ser anderledes ud i dag end tidligere, kan den stille sig selv spørgsmål som: - Har vi de rette IT-værktøjer til at understøtte vores kommunikation? - Prioriterer vi kommunikation herunder dialog - højt nok? - Og er chefer og ledere på alle niveauer også gode nok til at kommunikere om, når tingene lykkes dvs. at skabe en begejstringskultur, der smitter i hele organisationen? 5. Organisationsmodellen - er det tid til et serviceeftersyn? I forbindelse med overgangen til færre og større kommuner havde alle sammenlagte kommuner behov for at fokusere på sikker drift i forhold til kommunens opgavevaretagelse. I nogen grad afspejlede denne tilgang sig også i den valgte organisationsstruktur og i de valgte ledelsesmæssige strategier. Det er derfor et relevant spørgsmål, hvordan og hvornår den enkelte direktion tager initiativer i retning af at bevæge sig fra fusionsfasen, hvor kommunens drift er i højsædet og til udviklingsfasen, hvor direktionen sætter fornyet fokus på den mere langsigtede udvikling af organisationen. Mange overvejer i øjeblikket blandt andet, om de har indplaceret de nye opgaver på en hensigtsmæssig måde, om den fysiske placering af medarbejderne understøtter kommunens mål, om de tænker og handler nok på tværs af fagsiloerne i organisationen og sætter borgeren i centrum. Eller om kommunen har det rette antal ledelseslag, og hvordan forvaltningen spiller sammen med den politiske udvalgsstruktur. En masse tilpasninger af den organisatoriske indretning er gennemført i alle kommuner siden 1. januar 2007. Men spørgsmålet er her, hvornår timingen passer til i lidt større skala at sætte et samlet servicecheck af organisationen på dagsordenen. 6
I forhold til servicecheck af organisationen vil de centrale spørgsmål for den enkelte direktion være: - Hvornår er dette rette tidspunkt til at stille spørgsmålet: Har vi valgt den rette organisering? - Er vi fleksible nok på tværs af de nye forvaltninger, eller taler vi stadig om sektorisering? - Hænger vores organisation ordentlig sammen i den ledelsesmæssige dialog fra direktion over afdelingslederen til den decentrale leder og hvad med koblingen til det politiske system? 6. Attraktive arbejdspladser attraktive lederjobs - hvad gør vi konkret? At der er kamp om arbejdskraften er et grundvilkår på en række fagområder i mange kommuner. I dag er det ikke længere nok at tale om attraktive arbejdspladser i skåltalerne. Nu er vi nødt til at gå fra ord til handling og dreje på alle de håndtag, der kan være med til at gøre det mere attraktivt at være ansat i kommunen. Det arbejdsmarked, vi har i dag, ser markant anderledes ud end det arbejdsmarked, vi havde for bare 20 år siden. Den demografiske udvikling og økonomiske højkonjunktur betyder, at der i dag er tale om et arbejdstagers marked, hvor den enkelte medarbejder mere end nogensinde før er i stand til at vælge og vrage mellem forskellige jobs. Denne udvikling kompliceres yderligere af, at fremtidens medarbejdere stiller andre krav til deres arbejdsplads og ikke mindst til deres leder. Fremtidens service skal sandsynligvis leveres af færre medarbejdere og medarbejdere med andre kompetencer end i dag. Det er alt andet lige lettere at rekruttere og fastholde ledere og medarbejdere, hvis arbejdspladsen er attraktiv. Under konflikten på store dele af det kommunale arbejdsmarked blev de kommunale jobs talt ned af mange. Nu skal billedet vendes for et job i kommunen er lig med udfordringer, mening i jobbet, ansvar og indflydelse på eget arbejde. Det er i manges øjne attraktivt. I forhold til at skabe attraktive kommunale arbejdspladser vil de centrale spørgsmål for den enkelte direktion være: - Hvad gør vi som samlet organisation med arbejdskraftudfordringen? - Hvordan støtter organisationen op om tiltag i de enkelte decentrale enheder? 7
- Og hvordan udnytter vi den lange række af initiativer i trepartsaftalen om fx voksenelevløn, efteruddannelse og opkvalificering af ufaglærte, som retter sig mod muligheden for rekruttering og fastholdelse i den enkelte kommune. 7. At yde sit bedste og tage hånd om sig selv - får du truffet dine valg? Mange kommunale ledere oplever, at de i dag stilles over for flere og måske især flere samtidige - krav og udfordringer end hvad, der har været tilfældet tidligere. Det betyder, at den enkelte leder skal optimere sine personlige ressourcer for at være i stand til at orientere sig i såvel eksterne som interne krav til sit lederskab. Netop derfor er det vigtigt, at den enkelte leder spørger sig selv, hvad der giver energi til at påtage sig ledergerningen, og hvad lederen selv kan gøre for at ruste sig til at orientere sig i sit lederjob. En problemstilling som jo langtfra er ny, men som med fornyet kraft får aktualitet, når direktionen skal drøfte, hvordan den samlede organisation, som en del af ledelsesstrategien, får støttet og udfordret - ledere på alle niveauer, når de individuelle valg i lederskabet skal afklares. I forhold til den enkelte leders lederskab vil de centrale spørgsmål for den enkelte direktion være: - Giver vi os selv og vores ledere de optimale betingelser for at kunne bedrive ledelse? - Er vi opmærksomme på at støtte lederne, så de ikke drukner i krav? - Og hvad gør vi hver især for at optimere vores personlige ressourcer? 8