Tillid eller kontrol?

Tillid eller kontrol?!!!!" #$%"$&' ()

Indholdsfortegnelse: KAPITEL 1...3 1.1 INDLEDNING... 3 1.2 PROBLEMFELT... 3 1.3 PROBLEMFORMULERING... 5 1.4 PROJEKTDESIGN OG FREMGANGSMÅDE TIL BESVARELSE AF PROBLEMFORMULERINGEN... 7 1.5 METODISKE OVERVEJELSER... 7 KAPITEL 2: PRINCIPAL-AGENT TEORIEN OG DEN INTERNE KONTRAKT...12 2.1 INDLEDNING... 12 2.2 PRINCIPAL-AGENT TEORIEN... 13 2.3 KL S DESIGN FOR DEN INTERNE KONTRAKT... 15 2.4 RELATIONERNE MELLEM DEN INTERNE KONTRAKT OG PRINCIPAL-AGENT TEORIEN... 17 2.5 OPSUMMERING... 18 KAPITEL 3: DEN INTERNE KONTRAKT I PRAKSIS...19 3.1 INDLEDNING... 19 3.2 KOMMUNALPOLITIKERNE SOM PRINCIPAL... 19 3.3 GIVER PRINCIPALEN AGENTEN INCITAMENTER TIL AT OPFYLDE PRINCIPALENS MÅL... 22 3.4 REAGERER AGENTEN PÅ INCITAMENTERNE I KONTRAKTEN... 25 3.5 DELKONKLUSION... 26 KAPITEL 4: ALTERNATIVT TEORETISK FORKLARINGSGRUNDLAG...29 4.1 INDLEDNING... 29 4.2 RATIONALITETSFORSTÅELSER... 30 4.3 KLAUDI KLAUSENS TILGANG TIL OFFENTLIGE ORGANISATIONER... 32 4.4 IAGTTAGELSEN AF KULTUR... 34 4.5 IAGTTAGELSEN AF MEDEJERSKAB... 36 4.6 DELKONKLUSION... 37 KAPITEL 5: KONKLUSION...39 KAPITEL 6: PERSPEKTIVERING...42 LITTERATURLISTE...44 2

KAPITEL 1 1.1 Indledning I såvel den offentlige debat som i videnskabelige miljøer har der længe været bred enighed om, at den offentlige sektor i disse år er under forandring. Forandringen kan føres tilbage til midten af 1980 erne, hvor Finansministeriet begyndte at udarbejde diverse moderniseringsredegørelser. Denne moderniseringstankegang var ikke enestående for den offentlige sektor i Danmark, men var ligeledes udbredt i såvel England, Tyskland som USA. 1 Derfor ansås den for at have en række indholdsmæssige fællestræk, hvormed den blev kendt under navnet New Public Management (NPM). 2 Overordnet set skal NPM ses som en kritik af det offentliges måde at virke på, hvor det bl.a. fremhæves, at den offentlige sektor generelt mangler brugerorientering og omstillingsevne, har en dårlig ressourceudnyttelse og er ineffektiv. Løsningen på disse problemer vil, ud fra en NPM tankegang, være at reorganisere det offentlige, så organisation, ledelse, udbudssystemer mm. nærmer sig det, vi kender fra den private sektor. 3 Herved kan forandringstiltagene i denne offentlige sektor forstås som en bevægelse hen imod en markedsliggørelse. 1.2 Problemfelt I dette projekt ønsker vi at undersøge kontraktstyring, som er et styringsredskab, der kan ses som en del af NPM-tankegangen. 4 Kontraktstyring blev herhjemme til at starte med implementeret på et statslig niveau 5, men har i de seneste år fået sin udbredelse i de danske kommuner. Når der tales om kontraktstyring på kommunalt niveau, er det vigtigt at præcisere, at der eksisterer to former for kontrakter. Den ene form er den eksterne kontrakt, der normalt betegnes som en udliciteringskontrakt. I denne kontraktform indgår kommunen en privatretlig, juridisk bindende kontrakt med en privat eller offentlig leverandør 6. Den anden kontraktform kaldes for den interne kontrakt, og skal forstås som et skriftligt dokumenteret samarbejde mellem kommunal politikere og en kommunal, offentlig organisation, eksempelvis en daginstitution eller en folkeskole. 1 Omtales i Pollitt (2001): 933-947, Derlein (2003): 401-428, Aberbach (2003): 373 399. 2 Det diskuteres stadigvæk, hvorvidt landenes moderniseringstendenser kan sidestilles under et. Altså om der er tale om den samme form for modernisering. Omtales i Pollitt (2001): 933-947 3 Klausen (2001a): 90-92 4 Ejersbo & Greve (2002) i Ejersbo og Greve (red): 15 5 Kontraktstyring på statsligt niveau se nærmere i Gregory, Grønnegård Christensen (2004): 59-82 6 Den eksterne kontrakt udliciteres dog ikke i de tilfælde, en offentlig leverandør viser sig at være den mest kompetente til at varetage den opgave, der er blevet udbudt af kommunen. 3

Den interne kontrakt adskiller sig fra udliciteringskontrakten, ved at: Kontrakten indgås mellem en overordnet og underordnet enhed. Kontrakten kan ses som et påbud fra den overordnede til den underordnede enhed. Der er ikke nedskrevet specifikke sanktioner i kontrakten. Den er altså ikke juridisk bindende. 7 Den interne kontrakt er ydermere karakteriseret ved, at kommunerne ofte benytter den på områder, hvor det er svært at lave en klar definering af det output, producenten skal producere. Dette gør produktionen besværlig at udlicitere. Dette gælder hovedsageligt de bløde serviceområder, hvor målingen af ydelsens indhold er mere kompleks end i en almindelig vareproduktion, hvilket blandt andet bunder i, at ydelsen skabes ved menneskelige relationer. 8 I modsætning til dette står den produktion, der ofte varetages af private leverandører, hvor output er klart defineret i form af mængdekontrol. Det kan eksempelvis være sig x antal rengjorte klasseværelser. Dette skaber en kvalitativ og kvantitativ forskel mellem de to former for kontraktstyring, som ikke er uvæsentlig for, hvorledes kontrakterne kan udformes. Ligesom en række andre styringsredskaber, repræsenteret i NPM-tankegangen, stammer kontraktstyring fra den private sektor. Dette indebærer, at man i kommunalt regi gennem kontraktstyring prøver at opnå en produktionsform, der tilnærmer sig det privates. Denne intention skinner igennem i følgende citat fra Kommunernes Landsforening 9 : Kontrakten skal alene bidrage til at formalisere og præcisere ansvar, opgaver og roller i forbindelse med varetagelsen af de kommunale opgaver, for derigennem at skabe en bevidsthed om sammenhængen mellem kvalitet og ressourcer. 10 Ud fra det ovenstående citat kan vi argumentere for, at KL s formål med kontrakten indebærer en organisering af kommunernes opgaver som kan sidestilles med NPM-tankegangen. Dette kan især ses ud fra fokuseringen på sammenhængen mellem kvalitet og ressourcer. Dermed bliver NPM- 7 Ejersbo & Greve (2002) i Ejersbo & Greve (red): 17 8 Sondring mellem varer og tjenesteydelser se nærmere Jacobsen & Thorvik (2001): 32 9 Betegnes fremover som KL 10 (Http://www.kl.dk/310043)- 18/11-04 4

tankegangens opfattelse af organisationer og styringsredskaber væsentlig. NPM-tankegangens opfattelse kan karakteriseres således: [ ] ser organisationer som en række low-trust principal/agent relationer (snarere end tillidsbaserede systemer) med et netværk af kontrakter som sammenkæder (personlige) incitamenter med den enkeltes arbejdsydelse dvs. motivation gennem økonomisk belønning, løndifferentiering og personlig, kontraktuel løndannelse [ ] 11 Denne NPM-opfattelse af organisationer, som bestående af principal-agent forhold 12, og hvorvidt denne gør sig gældende i den kommunale organisering, bliver hermed et afgørende spørgsmål, når kontraktstyring skal analyseres. Det er dog også nødvendigt at se kontrakterne i deres institutionelle kontekst, hvormed vi finder skellet mellem de to kontrakter væsentligt. I forbindelse med den eksterne kontrakt foregår produktionen ofte på det private marked, hvorimod produktionen i den interne kontrakt bibeholdes i den offentlige sektor. Derfor er det værd at overveje, om den interne kontrakt kan opfattes som et tiltag hen imod privat produktion, og om forholdet i den interne kontrakt mellem kommunalpolitikerne og den offentlige organisation kan opfattes som et principalagent forhold. Derudover spiller karakteren af den pågældende serviceydelse, som tidligere nævnt, også en rolle. Derfor er spørgsmålet, hvorvidt de bløde serviceområder, overhovedet kan udformes som en principal-agent relation mellem kommunalpolitikerne og den offentlige organisation. 13 Disse overvejelser leder os frem til projektets problemformulering. 1.3 Problemformulering I hvilken grad kan principal-agent teorien forklare Kommunernes Landsforenings design og kommunernes implementering af interne kontrakter på bløde serviceområder? Hvordan kan man alternativt forklare implementeringen af den interne kontrakt på kommunalt plan? 11 Klausen (2001a): 93 12 Principal-agent forholdet vil blive uddybet i kapitel 2 13 Ejersbo og Greve (2002) i Ejersbo og Greve (red): 18 5

1.3.1 Operationalisering af problemformuleringens begreber: Kommunernes Landsforenings design af den interne kontrakt: Skal forstås som den overordnede model KL har udarbejdet som skabelon for intern kontraktstyring. Implementering af den interne kontrakt: Dette henviser til, hvorledes de udvalgte kommuner, vi benytter, har virkeliggjort brugen af den interne kontrakt. Bløde serviceområder: Vi har valgt kun at se på kommunale offentlige organisationer, der producerer bløde serviceydelser, det være sig plejehjem, folkeskoler, børnehaver etc. Offentlige organisationer: I vores projekt indebærer dette begreb kommunale institutioner, som er ledet og finansieret af kommunen. Alternativ forklaring: I det omfang principal-agent teorien ikke formår at forklare implementeringen af den interne kontrakt, ønsker vi at inddrage en anden teoretisk forklaring herpå. Det kommunale plan: Vi ønsker at afgrænse os fra at se på det statslige niveaus erfaringer med interne kontrakter, og beskæftiger os kun med forskellige kommuners erfaringer.dette betyder, at vi vil præsentere empiri fra en række kommuner, men at disse skal ses som empiriske eksempler og ikke som en række casestudies. 1.3.2 Arbejdsspørgsmål til besvarelse af problemformuleringen 1. Hvilke teoretiske forklaringer og grundantagelser ligger der bag principal-agent teorien? I hvilken grad stemmer disse overens med KL s design af den interne kontrakt? 2. I hvilken grad virkeliggøres grundantagelserne bag principal-agent teorien og KL s design i implementeringen af den interne kontrakt på kommunalt niveau? 3. Hvorledes kan man alternativt teoretisk forklare implementeringen af den interne kontrakt? 6

1.4 Projektdesign og fremgangsmåde til besvarelse af problemformuleringen I dette afsnit vil vi gøre rede for, hvad de enkelte kapitler i projektet indeholder, og hvilken funktion de har i forhold til besvarelsen af problemformuleringen. Følgende skema er en kapitelgennemgang, der skal skabe et overblik over projektet. Skema 1.1: Kapitelgennemgang Kapitel 1: Indledning, problemfelt, problemstilling, problemformulering og metodiske overvejelser og analysestrategi. Kapitel 2: Dette kapitel skal medvirke til en besvarelse af arbejdsspørgsmål 1, hvilket vi har til hensigt at gøre via en to-deling af kapitlet. Den første del er en gennemgang af den økonomiske organisationsteori; principal-agent teorien og dens teoretiske grundantagelser. Den anden del er en analyse af, i hvilken grad KL s overordnede design for intern kontraktstyring stemmer overens med principal-agent teorien. Kapitel 3: I dette kapitel fokuserer vi på empirien. Vi ønsker her at sammenligne forskellige kommuners erfaringer med intern kontraktstyring i forhold til det foregående kapitel. Vi vil ud fra en analyse af disse erfaringer diskutere, hvorvidt principal-agent teorien formår at forklare virkeliggørelsen af den interne kontrakt. Dette leder os frem til en delkonklusion, hvor arbejdsspørgsmål 2 besvares. Kapitel 4: I dette kapitel vil vi belyse projektets videnskabsteoretiske spændingsfelter. I forlængelse af dette, ønsker vi at give en alternativ forklaring på de erfaringer kommunerne har gjort sig med implementeringen af den interne kontraktstyring. Dette kapitel skal besvare arbejdsspørgsmål 3. Kapitel 5: Konklusion og besvarelse af problemformuleringen Kapitel 6: Perspektivering 1.5 Metodiske overvejelser Dette afsnit indeholder de overordnede metodiske overvejelser, vi har gjort os i forhold til dette projektarbejde. De mere konkrete overvejelser i forhold til projektets enkelte dele vil blive præsenteret i de enkelte kapitlers indledninger. Endvidere er der ikke i dette metodeafsnit et separat 7

afgræsningsafsnit eller en begrebsafklaring, da vi har valgt at argumentere for og forklare de enkelte afgrænsninger og begreber i deres kontekst. Dette er ensbetydende med, at vi eksempelvis præsenterer vores empiriske afgræsninger i gennemgangen af de empiriske overvejelser osv. 1.5.1 Projektets teoretiske fokus Vores teoretiske udgangspunkt er hovedsageligt hentet i Milgrom & Roberts udgave af principalagent teorien, som befinder sig i den økonomiske del af organisationsteori. Vi har valgt at benytte denne teori til at analysere, hvorledes man skal forstå KL s overordnede design af den interne kontrakt, og dertil hvordan de interne kontrakter udformes i praksis. Teorien befinder sig indenfor NPM tankegangen, hvilket, jf. vores problemfelt, gør den relevant for vores projekt. 14 Årsagen til vores fokus på KL og relevansen af principal-agent teorien vil fremgå af kapitel 2. Vi har valgt at afgrænse os fra transaktionsomkostningsteorien 15, som normalt benyttes som et supplement til principal-agent teorien. 16 Dette skyldes, at fokuset i denne teori er at vurdere, hvorvidt det kan betale sig for kommunen at indføre en kontrakt, og dermed ville en anvendelse af transaktionsomkostningsteorien bevæge sig væk fra vores formål med projektet. Den økonomiske principal-agent teori tager udgangspunkt i individet, og opfatter derfor organisationer, som resultatet af kontrakter mellem individer. Teorien har i kraft af disse antagelser dermed sine begrænsninger, når man anvender den i forholdet mellem organisationer. Dette er hovedårsagen til, at vi i kapitel 4 vil inddrage Kurt Klaudi Klausens teori om offentlige organisationer 17. Klaudi Klausens teori skal bruges til at give en alternativ organisationsteoretisk forklaring på intern kontraktstyring. Hans teoretiske udgangspunkt skal, ifølge ham selv, indskrives i strukturel-, system- og institutionelteori, 18 dette må siges at være en meget bred betegnelse. Vi har derfor valgt at benytte hans teori ud fra det ny- institutionel perspektiv, hvilken betydning det har for den teoretiske forklaring, vender vi tilbage til i starten af kap 4. Hans teori om offentlige organisationer er relevant for projektet, idet den beskriver hvorledes individer og organisationer præges i en offentlig kontekst. Valget af Klaudi Klausens teori er fortaget på baggrund af kapitel 3, 14 Ibsen og Christensen (2001): 75 15 Se nærmere om transaktionsomkostninger i Jacobsen og Thorsvik (2001): 58 16 Milgrom & Roberts (1992): 28 17 Teorien er hentet fra bøgerne: Offentlige organisation, Strategi og Ledelse og Skulle det være noget særligt? 18 Klausen (2001a): 16 8

hvor vi ud fra erfaringer fra kommunerne har fået indsigt i, hvor principal-agent teoriens forklaringskraft ikke længere rækker. Dermed skal Klaudi Klausens teori ikke bruges til at forklare, hvordan man skal forstå den interne kontrakt, men blot en mulig forklaring på de empiriske erfaringer. Vi vil yderlige inddrage Max Webers typologi over rationalitet, da der mellem Milgrom og Roberts principal-agent teori og Klaudi Klausens organisationsteori ligger en videnskabsteoretisk diskussion af, hvad der styrer menneskets ageren. Weber giver os et teoretisk grundlag for i kapitel 4 at foretage en videnskabsteoretisk kontrastering af de to teoriers videnskabsteoretiske ståsteder. Vi har, på trods af at det ville være relevant for projektet, afskåret os fra at se nærmere på det demokratiske aspekt af den offentlige organisering. Dette skyldes manglende sideplads, men vi vil vende tilbage til emnet i vores perspektivering. 1.5.2 Empirisk grundlag Vi har udelukkende valgt at fokusere på kommunale, interne kontrakter inden for bløde serviceområder. Dette skyldes, at disse ydelser er karakteriseret af stor kompleksitet, og dermed er svære at opstille klare mål for. De kommunale organisationer, vi i projektet har valgt at se nærmere på, består af kommunale institutioner, som producerer bløde serviceydelser, det være sig plejehjem, folkeskoler, børnehaver etc. Vi vil konsekvent i projektet kalde disse offentlige institutioner for offentlige organisationer. Vi har derudover valgt at afgrænse os fra at analysere interne kontrakter på statsligt niveau, såsom styrelser, ministerier etc. Dette skyldes for det første, at de ikke producerer blødeserviceydelser, og for det andet at vi finder det interessant at lave en analyse på kommunalt niveau, da interne kontrakter her er et nyt fænomen. Vi har endvidere valgt at lave en analyse af sekundær kvalitativt empiri såsom interviews, erfaringer og evalueringer. Dette bunder i, at vi ønsker at afdække, hvorledes den interne kontrakt virkeliggøres, hvilket den kvalitative empiri bedre er i stand til end den kvantitative. Dette skyldes, at man, ud fra erfaringer fra de involverede parter i kontrakten, bedre kan opnå en indsigt i processen med den interne kontrakt end gennem kvantitativ empiri såsom statistiker og tal, hvor det ofte er svært at se nuancerne og årsagerne til resultatet. Yderligere ønsker vi at opnå en indsigt i, hvorledes agenterne agerer inden kontrakternes rammer, hvilket er muligt gennem behandling af 9

interviews. Begrundelsen for at anvende sekundær empiri skyldes tidsmangel, da det ville være for omfattende at indsamle empirien selv. 1.5.2.1 Empiribeskrivelse Vi vil i denne rapport benytte os af syv kommuners erfaringer med intern kontraktstyring, som er beskrevet i forskellige evalueringer, rapporter og essays: Vi vil for det første benytte pjecen: 10 gode råd til kontraktstyring på folkeskolen og daginstitutionsområdet som KL har udarbejdet i 2003. Denne pjece er lavet på baggrund af erfaringer fra følgende seks kommuner: Herning, Randers, Ribe, Rødovre, Suså og Sønderborg Kommune. Disse kommuner har på en e-konference diskuteret fordele og ulemper ved den interne kontrakt. Dernæst vil vi inddrage en kvalitativ undersøgelse udarbejdet af Hørsholm Kommune i samarbejde med Kommunernes Landsforenings Konsulentfirma (KLK), af intern kontraktstyring på plejehjemmet Hannebjerg. Denne undersøgelse er baseret på interviews af ledelse, ansatte, beboere og pårørende på det internt kontraktstyrede plejehjem. Dertil vil vi trække på tre forskellige undersøgelser fra Ribe Kommune. Den første er en undersøgelse af intern kontraktstyring i Børnehaven Børnebo. Denne undersøgelse er lavet på baggrund af interviews med de ansatte i børnehaven i samarbejde mellem Børnebos institutionsleder Annette Damkjær Nielsen, konsulenten Søren Ladefoged og servicekonsulenten Susanne Pade fra Institut for Serviceudvikling a/s. Dernæst rapporten: Elementer i kontraktstyring i Ribe Kommune af Søren Lagdefoged fra 2001. Denne rapport er en analyse af allerede eksisterende interne kontrakter fra et bredt udvalg af offentlige organisationer på de bløde serviceområder. Til sidst vil vi inddrage essays fra Niels Ejersbo og Carsten Greves bog: Den offentlige sektor på kontrakt, som er skrevet på baggrund af den førnævnte rapport. 10

Vi vil dertil supplere med noget mere generel litteratur på området eksempelvis Christian Bertelsen: Ledelse og styring af offentlige servicedrift. 19 Vores empiri kan inddeles i to grupper. Den ene del er lavet af eller i samarbejde med KL, mens den anden del er lavet i samarbejde med Ribe Kommune og konsulenter fra Serviceudvikling a/s. Et potentiel problem med vores empirivalg ligger i, at både KL og kommunerne selv har haft en væsentlig indflydelse på udformningen af disse evalueringer og erfaringer. Dermed kan resultaterne kritiseres for ikke at være skabt på et objektivt grundlag, hvilket vi dog heller ikke stræber efter - tværtimod finder vi det interessant, at se om de kommunale organisationers opfattelser af intern kontraktstyring stemmer overens med principal-agent teorien. 1.5.3 Analysestrategi Ud fra overstående gennemgang af empiri og teori ønsker vi at knytte et par kommentarer til den implicitte analysestrategi. Vi har valgt at opstille projektets teoretiske fundament før empirien. Dette vælger vi at gøre, da vores fokus i dette projekt primært er teoretisk. Vores fremgangsmåde lægger sig derfor mest opad den deduktive analysestrategi, men skal ikke opfattes som en falsificering af principal-agent teorien. Projektets formål er i højere grad at undersøge ud fra vores empiri, hvorvidt intern kontraktstyring som styringsredskab kan forklares ud fra principal-agent teorien, når det implementeres i kommunerne. Empirien vil dernæst danne udgangspunkt for valget af den alternative teoretiske forklaring på intern kontraktstyring. Den alternative teoretiske forklaring vil være et bud på, hvorledes de empiriske iagttagelser ville kunne forklares. Denne forklaring skal ikke ses som en induktiv slutning, da vi mener, at de empiriske iagttagelser kan have adskillige teoretiske forklaringer. 19 Ejersbo, Greve og Bertelsen har alle undervist i statskundskab (med fokus på offentlig ledelse og styring) på forskellige universiteter i Danmark. 11

KAPITEL 2: PRINCIPAL-AGENT TEORIEN OG DEN INTERNE KONTRAKT 2.1 Indledning Formålet med dette kapitel er at besvare arbejdsspørgsmål 1: Hvilke teoretiske forudsætninger ligger der bag principal-agent teorien? I hvilken grad stemmer disse overens med KL s design af den interne kontrakt? For at kunne besvare dette spørgsmål vil der først blive redegjort for principal-agent teorien, herunder de problemstillinger teorien belyser mellem principalen og agenten, samt de mulige teoretiske løsninger herpå. Vi vil herefter skitsere, hvorledes KL s design af den interne kontrakt ser ud, for til sidst at påvise sammenhængen mellem teorien og designet af den interne kontrakt. Vores gennemgang af principal-agent teorien er baseret på den økonomiske forståelse af teorien, som findes i Economics, Organization and Management af Paul Milgrom og John Roberts. Vi vil ikke i dette kapitel gennemgå eller reflektere over egentlige videnskabsteoretiske aspekter af principal-agent teorien, da dette vil tages op i kapitel 4. KL s design af den interne kontrakt fremgår af KL s pjece: Intern kontraktstyring Et redskab til politisk styring. Begrundelsen, for at inddrage denne pjece som generelt koncept for intern kontraktstyring på kommunalt niveau, skyldes, at KL er en meget indflydelsesrig interesseorganisation i kommunalt regi, og har dermed stor indflydelse på, hvorledes kommunerne vælger at forvalte den interne kontraktstyring. Dette gør sig også gældende for de empiriske eksempler, vi analyserer i kapitel 3. Eksempelvis udtaler konsulenten Søren Ladefoged sig således om udviklingen af intern kontraktstyring i Ribe Kommune interne(red.) kontrakter byggede på et koncept præsenteret af Kommunernes Landsforening. 20 Til sidst i kapitlet vil vi belyse relationen mellem principal-agent teorien og KL s koncept for den interne kontrakt. Dette gøres, for at vi i kapitel 3 er i stand til at se, om denne relation kommer til udtryk i praksis, når konceptet for den interne kontrakt implementeres i kommunerne. 20 Ladefoged (2003): 3 12

2.2 Principal-agent teorien 2.2.1 Teoretiske forudsætninger for principal-agent teorien I neoklassisk, mikroøkonomisk teori anses agenterne for at være fuldkommen rationelle (egennyttemaksimerende) og have fuld information. Markedet beskrives dertil som perfekt, dette indebærer, at der er fuldkommen konkurrence. Agenterne har på det perfekte marked komplet indsigt i markedet og kan dermed gennemskue alle dets facetter. I en kontraktindgåelsessituation bevirker dette, at en arbejdsgiver og en mulig ansat vil have fuldstændig indsigt i goderne og hinandens evner og mangler. Dermed vil arbejdsgiveren være i stand til at vide præcist, hvor effektiv den ansatte kan være, og i forlængelse heraf, hvor meget denne kan kræve af den ansatte i en eventuel kontrakt. Dermed kan der indgås en komplet kontrakt, hvor den ansatte kun kan agere egennyttemaksimerende inden for de rammer, som principalen gennem præcise krav opstiller i kontrakten. 21 2.2.2 Principal-agent teoriens opgør med mikroøkonomisk teori Principal-agent teorien gør op med de mikroøkonomiske forudsætninger for det perfekte marked. For det første anses agenterne i principal-agent teorien som begrænset rationelle, hvilket vil sige, at agenterne stadig anses som egennyttemaksimerende, men er begrænsede. Dette skyldes, at de for det første ikke kan gennemskue hele markedet på grund af dets omfang og kompleksitet. For det andet at agenterne derfor ikke har fuldstændig information. 22 Markedets kompleksitet og det utilstrækkelige informationsforhold skaber asymmetrisk information mellem principal og agent, som bevirker, at der ikke kan opstilles en komplet kontrakt. Agenten har ofte mere information om sine evner eller det produkt, han/hun skal sælge, end principalen har. Denne situation frembringer en risiko, hvor agenten vil kunne udnytte denne asymmetriske information til opportunistisk adfærd. Dette kan både ske i form af før-kontraktuel og efter-kontraktuel opportunisme. Den førkontraktuelle opportunisme indebærer, at agenten, inden kontrakten indgås, undlader at informere principalen om evt. mangler og svagheder og prøver dermed at opnå en højere pris, end hvad principalen har nytte af. Hvis der i en handel indgår flere mulige agenter, ville det asymmetriske informationsforhold bevirke, at det ville være svært for principalen at gennemskue, hvilken agent der er den billigste til at yde en given service. Dermed risikerer principalen at indgå kontrakt med 21 Milgrom & Roberts (1992): 127-129 22 Milgrom & Roberts (1992): 129 13

en agent, der har udgivet sig for at være mere effektiv, end agenten i realiteten er. Denne situation kaldes adverse selection. 23 Den efter-kontraktuelle opportunisme indebærer, at agenten vil udnytte den asymmetriske information efter kontrakten er indgået. Dette bevirker eksempelvis, at hvis kontrakten kræver mindre, end hvad agenten egentlig er i stand til at yde, kan agenten undlade at yde sit maksimale og dermed være ineffektiv. Denne situation kaldes moral hazard. 24 Moral hazard betyder, at der opstår et motivationsproblem. Agenten er ikke som i den komplette kontrakt motiveret til at opfylde principalens mål, da agentens egennyttemaksimering nødvendigvis ikke er i overensstemmelse med principalens mål. 2.2.3 Løsning på moral hazard Principal-agent teorien beskriver forskellige metoder til, hvorledes principalen kan formindske risikoen for en sådan moral hazard situation. 25 Den metode der er relevant i henhold til vores projekt er incitamentskontrakten, årsagen til dette vil fremstå af afsnit 2.4. Incitamentskontrakten er baseret på et mistillidsforhold mellem principal og agent, der hver især er klar over muligheden/risikoen for en moral hazard situation. Incitamentskontrakten er en kontrakt mellem principal og agent, hvori der er opstillet krav til resultaterne af agentens arbejde og en beskrivelse af, hvorledes agenten belønnes/straffes i forhold til sine resultater. Denne belønning eller straf skaber dermed incitamenter for agenten til at opfylde principalens mål. Incitamentskontrakten skal sikre principalen mod moral hazards i kontraktindgåelsen med agenten. Denne form for incitamentskontrakt kan enten udformes som en eksplicit- eller en implicit kontrakt. Den eksplicitte kontrakt er en kontrakt med klare resultatkrav, som kan håndhæves retsligt, dvs. at principal kan få agenten straffet, hvis denne ikke lever op til kontrakten. Den implicitte kontrakt er en indforstået kontrakt, som principal og agent i fællesskab har bestemt sig for at udfærdige. Agenten kan dog ikke her retsligt straffes, hvis agenten bryder kontrakten. 26 23 Milgrom & Roberts (1992): 149-154 24 Milgrom & Roberts (1992): 130 25 Disse metoder er: Bonding, ejerskab, overvågning og incitamentskontrakter. En udførlig beskrivelse af disse findes i Milgrom & Roberts (1992): 185-190. 26 Milgrom & Roberts (1992): 132 14

2.2.4 Principal-agent teoriens grundantagelser Principal-agent teorien har som anvist i afsnit 2.2.2 en grundantagelse om, at individet er egennyttemaksimerende og opportunistisk. Derudover mener teorien, at de problemer, der opstår grundet denne adfærd, kan løses ved, at principalen skaber de rette incitamenter for agenten. Principal-agent teorien anser dermed organisationer, i forlængelse af NPM-tankegangen, som en række low-trust principal/agent relationer med et netværk (snarere end tillidsbaserede systemer) af kontrakter som sammenkæder (personlige) incitamenter med den enkeltes arbejdsydelse dvs. motivation gennem økonomisk belønning, løndifferentiering og personlig, kontraktuel løndannelse. 27 Denne forståelse vil vi vende tilbage til og diskutere i kapitel 4. 2.3 KL s design for den interne kontrakt KL definerer en intern kontrakt som en skriftlig aftale mellem det politiske niveau og en decentral offentlig organisation, og kontrakten anses hovedsageligt som et politisk redskab. 28 I dette projekt fokuserer vi på de interne kontrakter som værende et forhold imellem kommunalpolitikerne og den kommunale, offentlige organisation, men interne kontrakter eksisterer også på andre offentlige niveauer, såsom mellem ministerier og styrelser. 29 En intern kontrakt har i modsætning til eksterne kontrakter ikke juridisk gyldighed, men er baseret på en formodning om, at hver part vil gøre sit bedste for at opfylde kontrakten. En intern kontrakt er, hvad principal-agent teorien kalder en implicit kontrakt. Der kan dog optræde aftaler om eventuelle belønninger eller sanktionsmuligheder, hvis en offentlig organisation i højere eller mindre grad opfylder de opstillede resultatkrav i den pågældende kontrakt. Disse belønninger og sanktionsmuligheder kan blandt andet indebære flere eller færre økonomiske bevillinger eller større eller mindre indflydelse på den daglige organisering. 30 Det overordnede formål med den interne kontrakt er ifølge KL at styrke styringen af kvaliteten og økonomien i den enkelte organisation. Dette er hermed et udtryk for et ønske om fokus på effektivisering af den enkelte organisation. Endvidere skriver KLK, at intern kontraktstyring kan 27 Klausen (2001a): 93 28 Kommunernes Landsforening (1999): 6 29 Se videre i Gregory og Grønnegård Christensen (2004): 272-296 30 Kommunernes Landsforening (1999): 3 15

anses som det første skridt i en proces hen imod en direkte konkurrenceudsættelse af konkrete kommunale opgaver igennem udlicitering. 31 Den interne kontrakt er udfærdiget på baggrund af de kommunale politikeres strategiske og politiske målsætninger, og er konkretiseret yderligere i kontrakten med den enkelte offentlige organisation. Konkretiseringen af de overordnede mål består oftest i at dele disse målsætninger op i udviklingskrav og kravspecifikationer. 32 Udviklingskrav er krav til indadrettede aktiviteter og initiativer som organisationsudvikling, formkrav til institutionernes virksomhedsplaner, gennemførelse af brugerundersøgelser m.m. Kravspecifikation indeholder derimod krav til de konkrete ydelser og servicetilbud, som brugerne modtager. Det kan f.eks. være krav til, hvilke konkrete resultater og virkninger ydelsen skal medføre for brugerne/ borgerne. 33 Disse udviklingskrav og kravspecifikationer skal medføre, at kommunalpolitikerne nemmere kan gennemskue de offentlige organisationers kompetencer, og de får dermed mulighed for en tættere politisk styring af effektivitet og kvalitet. Udover at den interne kontrakt beskriver kommunens specifikke krav til den offentlige organisation, er den også medvirkende til at tydeliggøre og synliggøre de forskellige deltagende parters roller, opgaver og ansvar. KL beskriver i sin brochure Intern kontraktstyring Et redskab til politisk styring mere specifikt, hvad den interne kontrakt mere konkret giver kommunalpolitikere, ledere og ansatte i den enkelte organisation mulighed for: 31 (http://www.kl.dk/297255/)- 18/11-04 32 Kommunernes Landsforening (1999):13 33 Kommunernes Landforening (1999): 9 16

Skema 2.1 Værdier og muligheder der fremmes ved intern kontraktstyring Kommunale politikere får gennem den interne kontrakt bedre mulighed for at: Institutionen (ledere og ansatte) får gennem den interne kontrakt bedre mulighed for at: Kunne tage højde for et områdes særlige karakteristika og vilkår få viden om de forventninger, der er til institutionens indsats arbejde målrettet med både den strategiske og langsigtede udvikling af et område og sætte fokus på faglig udvikling og intern læring med de aktuelle ydelser og den aktuelle økonomi sætte fokus på kvalitet og kvalitetsudvikling arbejde med effektiviteten og kvaliteten på et område og i forhold til en bestemt prioritere ressourcerne inden for den givne ramme institution eller afdeling komme i dialog med politikerne om have dialog med ledere, ansatte, borgere og brugere om udviklingsretning og om effektivitet og kvalitet institutionernes situation og udvikling, herunder konsekvenserne af politiske initiativer og beslutninger arbejde for politiske mærkesager (Direkte citeret fra KL s pjece: Intern kontraktstyring Et redskab til politisk styring s. 11) Selve udarbejdelsen af kontrakten kan ske på mange forskellige måder, men bliver oftest udarbejdet på det kommunale niveau, ved at bestiller (kommunalpolitikerne) og udfører (den offentlige organisation) i fællesskab udarbejder den egentlige kontrakt. Kontrakten gælder herefter for en fastlagt periode, hvorefter den evt. kan forlænges eller genforhandles. Det er så op til den enkelte offentlige organisation at leve op til kontrakten, og kommunalpolitikernes primære opgave i samarbejdet er at kontrollere, at den offentlige organisation gør det tilfredsstillende. Hvorledes det skal måles om institutionen efterlever kravene i den interne kontrakt, kan ske på adskillige måder, bl.a. ved brugerundersøgelser, stikprøver, benchmarking etc. 34 2.4 Relationerne mellem den interne kontrakt og principal-agent teorien Efter at have gennemgået KL s koncept for en intern kontrakt, fremgår sammenhængen mellem denne og principal-agent teorien skitseret i starten af kapitlet tydeligt. Dette vil vi gøre rede for her. Vi kan ud fra gennemgangen af principal-agent teorien og konceptet for den interne kontrakt se, at individopfattelsen i disse stemmer overens. Man opfatter altså, i kraft af den interne kontrakts 34 Omtales i Parson (1995): 1-83 17

overensstemmelse med NPM-tankegangen, de kommunale organisationer som opportunistiske, egennyttemaksimerende agenter, som forfølger sine egne mål og ikke nødvendigvis principalens. Denne situation imødegås netop ved indførslen af den interne kontrakt, som må ses som en markedsliggørelse af samarbejdet mellem de kommunale politikere og den enkelte offentlige organisation. Denne markedsliggørelse af forholdet mellem principal og agent ligger helt i tråd med den opfattelse, der er fundamental for principal-agent teorien. I forlængelse af denne markedsliggørelse ligger også kontrol og incitamentsaspektet, der er tilsvarende væsentlige i principal-agentteorien, og som fungerer som effektivitetsskabende redskaber. Dette afspejles tydeligt i den interne kontrakt, hvor styring, kontrol og effektivitet netop er nøglebegreber. KL anser intern kontraktstyring som et styringsredskab for de kommunale politikere til at opnå en større viden om den offentlige organisation, det være sig i forhold til det daglige arbejde, ressourceanvendelse, mål og eventuelle mangler i organisationen. Bag denne opfattelse ligger der en antagelse om, at politikeren har asymmetrisk information om organisationens arbejdsindsats. Dette kan medføre, at den kommunale organisation skjuler sammenhængen mellem arbejdsindsats, pris og service for politikerne, hvilket indebærer en risiko for moral hazard. KL s løsning på dette problem er at udarbejde en incitamentskontrakt, hvor resultatkrav og belønninger/straffe indgår. Kontrakten er ikke retslig bindende, men ligger i forlængelse af den implicitte kontrakt. Denne kontrakt kan endvidere ifølge KLK, anses som det første skridt mod udlicitering, i hvilket tilfælde principal-agent teorien i endnu højere grad gør sig gældende. 2.5 Opsummering Efter at have gennemgået principal-agent teorien og KL s design for den interne kontrakt, er vi nu i stand til at besvare arbejdsspørgsmål 1. I afsnit 2.2 beskrev vi, hvordan den begrænsede rationalitet og den asymmetriske information indvirker på individet, og hvordan det påvirker relationen mellem principal og agent. Endvidere påviste vi, at det føromtalte designet har tætte relationer til den økonomiske principal-agent teori, og man kan herudfra se hvilke individopfattelser og styringskoncepter, der implicit ligger til grund for den interne kontrakt. Altså kan vi konkludere, at KL s koncept for intern kontraktstyring i høj grad stemmer overens med de teoretiske forskrifter, der ligger i principal-agent teorien. 18

KAPITEL 3: DEN INTERNE KONTRAKT I PRAKSIS 3.1 Indledning I sidste kapitel sandsynliggjorde vi, at det hovedsageligt er principal-agent teorien, der ligger bag KL s overordnede design af den interne kontrakt. I dette kapitel vil vi undersøge, hvorledes den interne kontrakt på kommunalt niveau udformer sig i praksis, og hvorvidt principal-agent teorien giver en dækkende forklaring af denne. Kapitlet skal dermed bruges til at svare på spørgsmål 2: I hvilken grad virkeliggøres grundantagelserne bag principal-agent teorien og KL s design i implementeringen af den interne kontrakt på kommunalt niveau? Den interne kontrakt, skulle ifølge KL og dermed i forlængelse af principal-agent teorien, ideelt set give kommunalpolitikerne (principalen) et redskab til at få de kommunale organisationer (agenten) til at handle således, at de opfylder de overordnede politiske mål for kommunen. Vi vil i dette kapitel diskutere, hvorvidt formålet med principal-agent teorien er til stede i de erfaringer, som kommunerne på nuværende tidspunkt har gjort sig med intern kontraktstyring. Dette vil vi gøre ved at analysere den udvalgte empiri, jf. kap 1, ud fra følgende tre spørgsmål 1) Hvorvidt er kommunalpolitikerne i stand til at være principal? 2) Hvorvidt opnår kommunalpolitikerne større viden og skaber incitamenter for agenten? 3) Hvorvidt reagerer agenten på disse incitamenter? 3.2 Kommunalpolitikerne som principal Principalen har eksogent givne mål, som søges opnået ved at opnå større viden om agenten og dernæst indlejre bestemte incitamenter i kontrakten. Principalen bør ifølge KL være kommunalpolitikerne, der skal bruge den interne kontrakt som et politisk styringsredskab. Kommunalpolitikerne skal ved at opstille overordnede mål for den offentlige organisation sørge for, at eksempelvis folkeskolen eller børnehavens ressourceanvendelse stemmer overens med de politiske prioriteringer. 35 3.2.1 Kommunalpolitikere eller administration som principal Hvorvidt kommunalpolitikerne formår at påtage sig rollen som principal, kan ud fra de 7 kommuners erfaring med intern kontraktstyring diskuteres. I Ribe Kommune udsprang ønsket om 35 Ladefoged (2002): 2 og Kommunernes Landsforening (2004): 6 19

intern kontraktstyring fra kommunalpolitikerne, der ville opnå et overblik over kommunens forvaltning af ressourcerne. Ribe Kommunes kommunalpolitikere har derfor været villige til at deltage aktivt i processen med de interne kontrakter. De har opstillet overordnet målsætninger og har foretaget en ressourcefordeling mellem de forskellige offentlige organisationer. Dette har de gjort på baggrund af dialogberetninger 36 og ønsker fra organisationer. Når den endelige kontrakt er blevet udformet i samspil mellem den offentlige organisation og kommunens administration, har de kommunale politikere godkendt kontrakten. Denne proces, mener Ribe Kommune, har medført, at politikerne har fået et indblik i organisationernes individuelle forskelle og serviceniveauer. 37 Kommunalpolitikerne i Ribe Kommune kan altså i et vist omfang siges at have formået at påtage sig principalrollen, men det kan diskuteres i hvilken grad. For det første har de i deres opstilling af overordnede mål været afhængige af den viden, de har fået, fra de offentlige organisationer, som der skulle indgås kontrakter med. For det andet har det været den kommunale administration, der på grund af deres ekspertise, har udarbejdet den reelle kontrakt. Dette medfører, at administrationen har en meget væsentlig rolle i formuleringen af mål. 38 Ribe Kommune anerkender også, at deres første erfaringer med intern kontraktstyring mest af alt må anses som et administrativt projekt. 39 I Hørsholm Kommune er der også fokus på administrationen i arbejdet med den interne kontrakt. Kommunalpolitikernes rolle i forhold til den interne kontrakt med Plejehjemmet Hannebjerg bliver slet ikke nævnt og det er eksempelvis administrationen, der skal stå for en genforhandling af kontraktens kravspecifikationer. Erfaringerne fra de to kommuner kan tyde på, at kommunalpolitikerne ikke har en lige så afgørende rolle i den interne kontrakt som administrationen. Dette understøttes af en undersøgelse, KL har lavet om intern kontraktstyring. Den viser, at kommunalpolitikerne kun i begrænset omfang benytter sig af den interne kontrakt. Størstedelen af de adspurgte kommunalpolitikere benytter kun den interne kontrakt som opslagsværk en til to gange om året. KL konstaterer derfor, at der må arbejdes på at gøre den interne kontrakt mere anvendelig for politikerne eller overlade rollen som principal til administrationen. 40 Endvidere viser en undersøgelse af Niels Ejersbo, at både de ansatte 36 Dialogberetninger er de offentlige organisationers tilbagemelding til det politiske niveau. 37 Ladefoged (2002): 2-7 38 Clausen & Ladefoged (2002) i Ejersbo & Greve (red): 124-133, og Bertelsen (2002): 33 39 Ladefoged (2002): 3 40 (http://www.kl.dk/310254)-15/11-04 20