21-03- 2 0 1 3 T I L S Y N E T Vedrørende din henvendelse om OPP -samarbejde vedrørende svømmebad i Randers Statsforvaltningen Midtjylland modtog den 29. juni 2012 fra Økonomi- og Indenrigsministeriet din henvendelse til ministeriet af 10. juni 2012. I henvendelsen stiller du spørgsmål vedrørende et OPP-projekt omkring et svømmebad i Randers. Statsforvaltningen Midtjylland fører i medfør af styrelseslovens 1 47 tilsynet med kommunerne i Region Midtjylland. Det fremgår af din henvendelse, at du mener, at Randers Kommune handler økonomisk uforsvarligt ved at indgå OPP-samarbejde med Gribskov Gruppen A/S. Statsforvaltningen har nu afsluttet behandlingen af sagen. S T A T S F O R V A L T N I N G E N M I D T J Y L L A N D S T. B L I C H E R S V E J 6 P O S T B O X : 1 5 1 6950 R I N G K Ø B I N G J O U R N A L N R. : 2 0 1 2-6 1 3 / 1 2 6 4 S A G S B E H A N D L E R : T I M M I D D I R E K T E T E L E F O N : 7 2 5 6 8 5 5 0 T E L E F O N : 7 2 5 6 8 5 7 5 T E L E F A X : 9 7 3 2 4 5 1 7 G I R O : 8 8 7 3 7 4 7 E A N - N R. 5 7 9 8 0 0 0 3 6 2 3 1 4 m i d t j y l l a n d @ s t a t s f o r v a l t n i n g. d k w w w. s t a t s f o r v a l t n i n g. d k Statsforvaltningen finder ikke grundlag for at antage, at Randers Kommune har handlet lovstridigt ved indgåelse af den omhandlede OPP-kontrakt. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for statsforvaltningens opfattelse. E K S P E D I T I O N S T I D : M A N D A G : 0 8. 3 0-1 5. 0 0 T I R S D A G - O N S D A G : 0 8. 3 0-1 2. 0 0 T O R S D A G : 1 3. 0 0-1 6. 0 0 F R E D A G : 0 9. 0 0-1 2. 0 0 Sagens baggrund Det fremgår af sagen, at Randers B yråd den 5. januar 2011 godkendte udbudsmateriale vedrørende OPP-udbud af et nyt svømmebad i Randers. Ved det efterfølgende u d- bud indkom der et tilbud fra Leisure Danmark. Randers Byråd besluttede på møde den 18. juni 2012 at godkende tilbuddet fra Leisure Danmark. 1 Lovbekendtgørelse nr. 885 af 29. august 2012 med senere ændringer - om kommunernes styrelse.
Leisure Danmark tilbød at finansiere, projektere, opføre, eje og drive svømmebadet, og at give Randers Kommune brugsret til et antal timer mod en fast årlig betaling. Følgende fremgår blandt andet af referatet fra byrådsm ø- det: Opfø rel sen a f s vømmeba d et forv entes at kunne på beg yndes t il e ft eråret, og ibru gt agni ng kan ske i april 2014. Opfø rel se n fo rudsætter god k endelse a f en ny lokalplan for om rådet. De n- ne er under udarbe jd else. I for bindelse m ed OPP -pr oje kt er s kal d er sk e d epo nering a f e n d el af anlægssummen. P å baggrund a f d en fo rven t ed e komm u- nale andel a f d e saml ed e akt ivitet stimer fo rvented es i udbu d- d et en d eponerin gs fo r pli gt else på 41 pct. a f 131 mio. kr. sv a- rende t il 54 mio. kr. Der blev opnået d epon erin gs fritagelse på 29 mio. kr. fra OPP -puljen. På baggrund a f d et fo r eliggende pr oje kt med en b et yd elig større morska bs - og wel lnessa fd eling er d e ponerings fo rpli g- t elsen be re gnet t il 11 p ct. a f 188 mio. kr. s varende t il 20,7 mio. kr. Indenrigsmini steriet har givet t ilsagn o m, at indtil 20,7 mi o. kr. er om fattet af d ep oneringsfritagel s en. Der s kal såled es i k ke fo ret a ges d epon erin g fo r d et fo reli gg ende pr o- jekt. Etableringen a f svømmeb adet forudsætter indgåel se a f en 30 - årig OPP- kontrakt m ed t ilhørende bilag samt en d irekt e a ft al e mellem k ommunen, t ilbu d sgiver og finan sierin gs selskabe rne. Aft al ek ompleks et har sæ rligt fo kus på at si kr e, a t svømmeb a- d et t il stadighed fr em står vel ved ligeholdt og funkt ionsd u e- ligt, samt at sikre det økonomiske fundament for fort sat dri ft. OPP-l eve randøren er fo r pligt et t il at stille svø mmebadet t il rådighed for Randers Kommune i o ver ensstemmelse med d en a ft alte bru gs ret o g i d e n kvalitet o g stand, som fr emgår a f kontrakt en. Hvis svømmebadet ikke er i d en a ft al t e stand, e r OPP-l eve randøren for pligtet t il at ret t e op h erp å inden fo r fastlagt e rea kt ionstider. I t il fælde a f mi sligh oldelse, d vs. at OPP -lev era ndøren ikk e stiller svømmebadet t il r ådighed fo r Randers K ommune, j f. oven fo r, s ker d er fradrag i d en løbende bet aling, som Randers Kommune skal bet ale t il OPP -leverandøren, med mindre pa r- t erne enes om at flytte R anders Kommunes b rugsr et t il andre t idspunkt er, hvor svømmebadet kan stilles t il rådighed t il d en a ft alte kvalitet. Det er a ft alt, at ned slaget ikke k an overstige 50% a f enhed sb et alingen. I t il fælde a f OPP -l eve ra ndørens v æ- sentlige misligh oldelse k an d er blive t ale om, Ra nders Ko m- mune overt a ger s vømmebadet. Ove rt agelsen vil alene ved rø re eje rlejligh ed 1, og vil sk e t il en fa stsat pris på 116 mio. kr., d er e ft er t re års d ri ft nedsættes løbende i forh ol d t il afvikl i n- gen a f et annuitet slån. I ove rt agel se spri sen fo r et ages en r e- d ukt ion på 1 mio. k r. t il d ækning a f omkostninger ne, liges om eventuell e udgi ft er t il at bringe badet i funkt ionsd ygt igt o g vel ved ligeholdt stand fr atrækkes. I udbudsmater ialet var fo r- udsat en overt agelsesp ri s på 70 pct. a f op fø rel sessumm en, hvilket vil le svare til ca. 131 mio. kr. T ilbudsgiver ø nsk er at udnytte mul ighed en for at opnå fem års opt ion på nabo grunden. S I D E 2
Du har rejst spørgsmål om lovligheden af den indgåede OPP-kontrakt. Du er af den opfattelse, at kommunens likviditet vil være truet, hvis svømmebadet går konkurs, og kommunen tvinges til at overtage projektet, ligesom du ikke mener at OPP-leverandørens moderselskab lever op til det af Randers Kommune stillede krav til tilbudsgive rnes økonomiske soliditet. Randers Kommune har ved breve af henholdsvis den 11. september og 20. december 2012 udtalt sig til s agen. Randers Kommune oplyser, at den under forløbet har v æ- ret bistået af Pricewaterhouse Coopers som finansiel b e- stillerrådgiver og Holst Advokater som juridisk bestille r- rådgiver. Det fremgår af kommunens udtalelser, at Randers Ko m- mune i forbindelse med udbuddet stillede krav til tilbud s- givernes tekniske kompetence og økonomiske soliditet. Kommunen vurderede, at tilbuddet fra Gribskov Gruppen A/S opfyldte kravene til teknisk kapacitet. For så vidt a n- går vurderingen af økonomisk soliditet har kommunen la gt til grund, at der forelå betinget tilsagn om finansiering af byggesagen fra Arbejdernes Landsbank, at der forelå b e- tinget tilsagn om 2. prioritetsfinansiering efter opførelse af svømmebadet fra Arbejdernes Landsbank, at der forelå garanti fra Arbejderne s Landsbank om, at Arbejdernes Landsbank ville sikre tilvejebringelse af ansvarlig lånek a- pital i OPP-selskabet med 22,5 millioner kroner, og at der forelå betinget tilsagn fra LR Realkredit om 1. prioritet s- finansiering efter opførelse af svømmebadet. Kommunen har været opmærksom på Gribskov Gruppen A/S økonomiske forhold. Kommunen har sammen med s i- ne rådgivere vurderet, at Gribskov Gruppen A/S tilbud opfyldte de krav til udvælgelse som var opstillet i u d- budsmaterialet og udbudsbekendtgørelsen. Inden kontrakten blev indgået, blev der foretaget indg å- ende undersøgelser af de betingede tilsagn fra Arbejde r- nes Landsbank og LR Realkredit. Herudover blev der som bilag til den direkte aftale af Gribskov Gruppens finansie l- le rådgiver Deloitte udarbejdet et base case budget og forskellige scenarier. Budgettet havde til formål at belyse robustheden af den præsenterede model. Scenarieanal y- serne viste, at budgettet balancerer, også ved negative udsving i omsætningen. Der blev endvidere af Deloitte u d- arbejdet en redegørelse for projektets finansiering. Kommunen oplyser videre, at det er sædvanligt i OPP - udbud, at der etableres et til lejligheden oprettet selskab. Det er OPP-selskabet, der bliver OPP-leverandør og ko n- S I D E 3
traktpart til den offentlige bestiller. Det er ved vurderingen af OPP-selskabers økonomiske soliditet tilsagn om kapitaltilførsel og finansieringsstruktur der er afgørende, og ikke så meget den bagved liggende koncerns økonom i- ske forhold. Arbejdernes Landsbank har givet tilsagn om byggelån på 214 millioner kroner. Randers Kommune har ikke nogle forpligtelser til at erhverve aktivet i tilfælde af misligholdelse af OPP-kontrakten i byggefasen. Efter ibrugtagningen og i driftsfasen har Arbejdernes Landsbank en 2. prioritetsfinansiering og dermed et stærkt incitament til at sikre, at OPP-leverandøren opfylder OPP-kontrakten med kommunen. I tilfælde af misli g- holdelse i driftsperioden, vil Arbejdernes Landsbank ris i- kere at tabe betydelige beløb, og banken har derfor en i n- teresse i i videst muligt omfang at sik re opretholdelse af driften af aktivet, eventuelt ved indsættelse af en ny OPP - operatør. Forekommer der misligholdelse af kontrakten, der kan b e- grunde at kontrakten hæves efter ibrugtagning af svø m- mebadet, bestemmer OPP-kontrakten, at kommunen har både en køberet og en købepligt. Ved udnyttelse af køb e- retten, henholdsvis opfyldelse af købepligten, er køb e- summen for svømmebadet aftalt til 116 millioner kroner, svarende til ca. 70 % af opførelsesomkostningerne. Bel ø- bet nedskrives over kontraktperioden som en annuitet. I købesummen kan kommunen modregne omkostninger ved at bringe svømmebadet op på den kontraktmæssige stand for det tilfælde, at OPP-leverandøren og/eller Arbejdernes Landsbank ikke har iagttaget denne forpligtelse inden overdragelse af svømmebadet til kommunen. OPP-leverandøren er organiseret med Leisure Danmark ApS som Randers Kommunes direkte kontraktpart, et driftsselskab (Randers Leisure Center A/S) og et eje n- domsselskab (Randers Leisure Ejendomsselskab A/S). Det er overfor Randers Kommune op lyst, at denne konstrukt i- on er valgt af momsmæssige årsager efter råd fra Deloi t- te. Kommunen har accepteret strukturen på vilkår af, at selskaberne overfor kommunen hæfter solidarisk for o p- fyldelse af forpligtelserne i OPP-kontrakten. Det var for Randers Kommune afgørende, at der sammen med tilbuddet forelå oplysninger om tilsagn fra Arbejde r- nes Landsbank, dels om opretholdelse af kreditfaciliteter, dels om tilførsel af den fornødne likviditet til at realisere den budgetterede drift i 2012. I forbindelse med OPP-kontrakten er der oprettet en aft a- le mellem blandt andet Randers Kommune, OPP - leverandøren og Arbejdernes Landsbank, som skal sikre S I D E 4
Arbejdernes Landsbanks mulighed for at afværge en eve n- tuel misligholdelse, inden kommunen kan skride til oph æ- velse. Kommunens rådgivere har oplyst, at det samlede aftal e- grundlag er i overensstemmelse med de vilkår og princi p- per, som sædvanligvis regulerer OPP -kontrakter, dog tilpasset svømmebadets særlige karakteristika. Det oplyses endelig, at der ikke blev modtaget andre tilbud på udbuddet end tilbuddet fra Gribskov Gruppen. Det Radikale Venstre har stemt imod Randers Kommuna l- bestyrelses udtalelse til statsforvaltningen. Partiet har over for statsforvaltningen gjort gældende, at de er uen i- ge i det faktuelle indhold i kommunalbestyrelsens sva r- skrivelser af henholdsvis 11. september og 3. december 2012. Partiet anfører, at Gribskov Gruppens moderse l- skab Fam ilien Skak Holding ApS regnskab for 2011 er yderligere forværret i forhold til 2010 regnskabet. Mode r- selskabet havde i 2011-regnskabet en negativ egenkapital på 62,4 millioner kroner. Det er partiets opfattelse, at regnskabets nøgletal indikerer, at Gribskov Gruppens m o- derselskab ikke lever op til det af kommunen stillede krav med hensyn til tilbudsgivernes økonomis ke soliditet. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne ove r- holder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. styrelseslovens 48, stk. 1. Der gælder en grundsætning om, at kommunernes akt iviteter og dispositioner skal være økonomisk forsvarlige 2. Grundsætningen udlægges ofte således, at kommunerne skal udvise ansvarsbevidsthed i deres økonomiske anli g- gender, så der ikke påføres kommunen udgifter eller tab, der kunne være undgået. Grundsætningen om, at kommunernes aktiviteter skal v æ- re økonomisk forsvarlige, indeholder ikke en præcis a f- grænsning af kommunernes kompetence og giver derfor ikke et klart grundlag for at udtale, i hvilken udtrækning en kommune lovligt kan afholde udgifter. Fastlæggelsen af, hvad der er økonomisk forsvarligt, må bero på den konkrete situation, og der må som udgangspunkt gives kommunalbestyrelsen et bredt spillerum i den henseende. Randers Kommune har som ordregiver været bistået f i- nansielt af Pricewaterhouse Coopers og juridisk af Holst 2 Se Karsten Revsbech, Kommunernes opgaver, 2. udgave s. 84 f. S I D E 5
Advokater. Rådgiverne har med kommunen vurderet, om det indkomne tilbud opfyldte kravene i udbuddet. Det er endvidere oplyst, at kommunen var opmærksom på m oderselskabets økonomiske forhold, men at det afgørende har været hvilke finansielle tilsagn selve OPP-selskabet har haft. Det blev således også inden kontraktens indg åelse foretaget indgående undersøgelser af de betingede ti lsagn. Der har i kommunen været tale om et kompliceret anli g- gende, hvortil kommunen har behøvet en specialiseret, bygherreteknisk sagkundskab, ikke mindst på det ko n- traktjuridiske og økonomiske felt. En sådan sagkundskab kan en kommune normalt ikke forventes at råde over selv. Derfor er det ved statsforvaltningens vurdering af den økonomiske forsvarligh ed et afgørende moment, om ko m- munen til sagen har skaffet sig tilstrækkelig, kyndig og uvildig rådgivning. Det mener statsforvaltningen, at ko m- munen har ved at lade sig rådgive af revisionsfirmaet Pr i- cewaterhouse Cooper og Holst Advokater. Det er ikke o p- lyst, at kommunen har set bort fra indholdet i den mo d- tagne rådgivning. Kommunen har afdækket sin risiko ved dels det betingede tilsagn om finansiering af byggesagen fra Arbejdernes Landsbank, og dels et betinget tilsagn om 2. prioritetsfinansiering efter o pførelse af svømmebadet fra Arbejdernes Landsbank. Dette giver banken et stærkt incitament til at sikre OPP -leverandørens opfylde l- se af OPP-kontrakten. Der foreligger ikke i øvrigt i det for statsforvaltningen oplyste noget, som tyder på, at rådg i- verne eller kommunen ved deres virke i sagen har handlet uforsvarligt eller for eksempel forfulgt formål, som en kommune ikke lovligt kan gøre. Statsforvaltningen finder på den baggrund ikke grundlag for at antage, at Randers Kommune har handlet økonomisk uforsvarl igt og dermed lovstridigt. Statsforvaltningen har sendt en kopi af denne skrivelse til Randers Kommune. Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på www.statsforvaltning.dk Med venlig hilsen Malene Kleist S I D E 6