Børn og Kultur Børne- og Kultursekretariat Sagsnr. 189730 Brevid. 1156265 Ref. CKL Dir. tlf. 46 31 41 13 conniek@roskilde.dk NOTAT: Decentralisering af specialundervisningen - supplerende materiale 21. december 2010 Skole- og Børneudvalget behandlede på mødet den 30. november 2010 forslag til decentralisering af specialundervisningen og bad i den anledning om supplerende materiale vedrørende forslaget. Suppleringerne fremgår af det følgende og omfatter: Formålet med decentralisering Kompetenceudvikling Hvordan sikres det enkelte barn i en ny model? Skolernes egenfinansiering Alternativ model Formålet med decentralisering formålet med decentraliseringen beskrives nærmere, ud fra en pædagogisk-faglig argumentation Formålet med decentraliseringen er overordnet set at øge mulighederne for, at folkeskolerne på kompetent vis kan inkludere elever med særlige undervisningsmæssige behov. Decentraliseringen skal så vidt muligt understøtte udviklingen af gode inkluderende fællesskaber på skolerne med mulighed for etablering af specialpædagogiske miljøer. Specialundervisningselever har typisk været betragtet fra et individcentreret perspektiv som en gruppe elever, der var noget galt med, og som skulle have et anderledes tilbud - helst uden for den almindelige klasse. Der er imidlertid sket et skift i retning af, at eleverne skal betragtes i de relationer, der indgår i. Forskning viser, at det læringsmiljø, eleverne indgår i, har stor betydning for deres udbytte såvel fagligt som socialt. Derfor arbejdes der med en styrkelse af normalundervisningen - og i forlængelse af dette er det vigtigt, at arbejde med inklusionsfremmende tiltag. Inklusion betyder At eleven skal være fysisk til stede i normalklassen en væsentlig del af tiden At eleven skal trives og være en aktiv del af fællesskabet At eleven skal lære noget Etablering af lokale, segregerede tilbud på distriktsskolen, f.eks. gruppeordninger, forventes øget med en decentralisering. Gruppeordninger betragtes som udgangspunkt ikke som inklusion. Nærhedsprincippet er dog i sig selv en kvalitet, og visitation til et lokalt skoletilbud vil ofte opleves som mindre indgribende i barnets liv.
Side2/7 Målene med decentraliseringen er: Mål At styrke og videreudvikle kvaliteten af den inkluderende folkeskole At sikre maksimal inklusion At flytte ressourcer fra indgribende til foregribende indsats Det betyder, at der er trivselsforbedringer for den enkelte elev på det faglige, det personlige og det sociale niveau både i undervisningen og fritid (dokumenteret i f.eks. undervisningsmiljøvurdering) medarbejderne er fagligt kvalificerede, og at ledelsen skaber rum for udvikling at PPR og SPR i overvejende grad arbejder konsultativt, som støtte for skolernes fortsatte udvikling der ses et faldende antal elever i segregerede tilbud der er en bred vifte af forebyggende foranstaltninger på de enkelte skoler at forskellighed opleves som en ressource der flyttes midler fra specialundervisningen til almenundervisningen samarbejdet mellem daginstitutioner og skoler samt mellem skoler og klubber udvikles fortsat der er aktive vidensnetværk på alle niveauer at LP-modellen anvendes på alle skoler og institutioner der foregår en relevant økonomistyring på skolerne og i forvaltningen Arbejdet med beskrivelser af elevens funktionsniveau, realistisk målsætning for hver enkelt elev, holddeling og undervisningsdifferentiering kan bidrage til at muliggøre øget inklusion. Et decentraliseret budget giver bedre mulighed for tilpasning til den enkelte elevs behov. F.eks. ved at ansætte undervisningsassistenter, etablere dobbelt- og familieklasser eller ved at tilpasse skolens fysiske indretning, hvis dette vurderes at kunne bidrage til at fastholde en elev i en almindelig klasse. Decentraliseringen skal understøtte en mere fleksibel udnyttelse af ressourcerne. Hensigten er at give den enkelte skole bedre mulighed for at tilrettelægge den ekstra indsats præcis der, i de perioder og i det omfang, hvor der er behov for den. Forventningen er, at der vil ske en gradvist øget inklusion, hvor skolerne udvikler kompetencer og erfaringer i takt med, at der fra afgangseleverne, frigives stadig flere midler fra de aktuelt benyttede specialtilbud. Kompetenceudvikling der beskrives, hvordan der skal arbejdes med kompetenceudvikling i forhold til ledere og lærere Indledningsvist er det vigtigt at understrege, at der allerede gennem en årrække er sket en væsentlig kompetenceudvikling på skolerne i Roskilde kommune målrettet den inkluderende folkeskole. Det gælder både specifikke og mere generelle kompetencer, f.eks. uddannelse af læsevejledere på alle skoler, AKT- lærere og selvfølgelig LP-modellen som alle lærere og pædagoger er uddannet i.
Side3/7 I denne forbindelse skal særligt fremhæves, at 240 lærere og pædagoger har gennemført den særligt tilrettelagte AKT- uddannelse. Endelig er der arbejdet målrettet med etablering af kompetencecentre på de enkelte skoler. Organisationen af kompetencecentrene sikrer, at alle lærere på skolen kan trække på specialpædagogiske kompetencerne fra de, der har særlige forudsætninger og til daglig arbejder med specialpædagogik. Afsættet for forslaget om decentralisering er altså, at der allerede er opbygget mange kompetencer på skolerne, med henblik på, som det hedder i det politiske mål, at have fokus på den specialpædagogiske bistand med det formål, at udvikle skolernes undervisningstilbud, herunder normalundervisningen, så de enkelte elevers behov, udvikling og læring tilgodeses. Det vil være helt afgørende, for at decentraliseringen kan blive en succes, at der sker en fortsat, målrettet kompetenceudvikling for skoleledere, lærere, pædagoger, PPR og SPR. Forvaltningen arbejder på fra førstkommende skoleår, at kunne etablere en specialpædagogisk linjefagsuddannelse for 1 lærer pr. skole. Dette forløb skal måske løbe over 2 år, således at mindst 2 lærere fra hver skole får linjefag i specialpædagogik. Der vil være tale om en massiv opprioritering af linjefagsuddannede lærere. Derudover overvejes et bredere forløb i inkluderende specialpædagogik, samt forskellige kompetenceforløb for lærerne f.eks. omhandlende lærings- og adfærdsledelse, familieklassearbejde samt undervisningsdifferentiering og holddannelse. Endvidere arbejdes der på etablering af kompetenceudvikling for skolelederne med fokus på inklusion og systemisk ledelse ligeledes med opstart august 2011. Forskning viser vigtigheden af en tydelig og støttende ledelse med kontinuerlig fokus på inklusionsarbejdet på skolen - herunder en tydelig og støttende holdning samt efterspørgsel af resultater og løbende opfølgning på inklusionsarbejde. For at understøtte decentraliseringen vil PPR udarbejde et særligt katalog over forebyggende ydelser, som tilbydes skolerne med henblik på generelt at forbedre mulighederne for inklusion af elever med særlige behov. Kataloget vil være klar til august 2011 og vil indeholde en kombination af allerede eksisterende tilbud, f.eks. AKT kurser, og nye tilbud, f.eks. kurser i arbejdet med pædagogiske beskrivelser og handleplaner, rådgivning omkring indretning af læringsmiljøer, kurser i autisme- og ADHD pædagogik samt udvidet partnerskab med skolerne omkring etablering og drift af familieklasser. Endeligt påtænkes etableret et netværk eller lignende bestående af PPR, SPR samt ledere fra Fjordskolen og Nordgårdsskolen med det formål at sikre fastholdelse af specialpædagogisk ekspertise samt at koordinere udbredelsen af specialpædagogisk viden til det almenpædagogiske område. Det skal sikres, at der i Roskilde kommune er et godt fagligt miljø for alle medarbejdere, som arbejder med at udvikle det specialpædagogiske arbejde. Hvordan sikres det enkelte barn i en ny model? der beskrives, hvordan det enkelte barn sikres i en ny model (hvem er barnets "advokat").
Side4/7 Forældrene indtager en helt central rolle i lovgivningen såvel som i de lokale procedurer omkring specialundervisningen. Skolelederen træffer i henhold til lovgivningen beslutning om at iværksætte, fortsætte, ændre eller ophøre med en specialpædagogisk foranstaltning. Men det kan kun ske efter samråd med forældrene og på baggrund af en pædagogisk psykologisk vurdering. PPR skal altså altid inddrages. Hvis forældrene ikke tilslutter sig den specialpædagogiske bistand må skolelederen kun iværksætte den, hvis lederen vurderer, at bistanden er absolut påkrævet af hensyn til elevens udvikling. Forældrene har til enhver tid ret til at bede om en pædagogisk psykologisk vurdering Sådan er det i dag og sådan vil det også være efter en decentralisering Lovgivningen lægger således i høj grad op til at sikre rammerne for, at forældrene kan agere som barnets advokat. Det sikres samtidig, at der, undtagen i enkeltfag, altid foreligger en uvildig vurdering og rådgivning fra PPR. Tilsvarende indebærer de lokale procedurer eksempelvis, at kontakten til PPR altid indledes med et dialogmøde, hvor skole, forældre, PPR og eventuelt andre nøglepersoner i fællesskab belyser situationen og lægger planer for det videre forløb. Alle specialtilbud i kommunen er beskrevet med bl.a. klare angivelser af målgrupperne for tilbuddet. Det er den modtagende skole, der sammen med PPR afgør, om et barn falder indenfor målgruppen. Børn udenfor ordningen? der beskrives fordele og ulemper i at holde de mest handicappede elever helt udenfor ordningen: De børn der aldrig har været, og aldrig vil kunne blive indskrevet på en folkeskole Der er i dette spørgsmål indeholdt 2 dele: dels spørgsmålet om skolerne skal indgå i visitationen af den nævnte børnegruppe og dels om de nævnte børn skal indgå i skolernes økonomi. Der er børn, hvor det klart vurderes, at de ikke vil profitere af et tilbud i en almen folkeskole. Som individer er de ofte kendt forud for skolealderen, det kan eksempelvis være børn med svære generelle indlæringsvanskeligheder eller børn med multiple funktionsnedsættelser. Det er imidlertid svært at afgrænse børnene som en gruppe. En del af de børn, der aldrig indskrives i en almindelig folkeskole, går i specialbørnehaven Bjerget eller en af basisgrupperne på 0-6 års området. Andre går i almindelig daginstitution. De fleste af disse børn vil aldrig komme i en almen folkeskole, men der er omvendt med mellemrum børn, der har gået i specialinstitutionerne, der faktisk indskrives i folkeskolen. I det forslag til visitationsprocedurer, der arbejdes med i øjeblikket, foreslås det, at de børn, der er indskrevet på Bjerget eller i basisgrupperne, visiteres via PPR til et særligt skoletilbud og at sagerne behandles som efterretningssager på skolerne. Samme procedure kan med samme ret omfatte andre børn udenfor specialinstitutionerne. Dette indebærer, at hvis PPR vurderer, at eleven ikke skal i almen folkeskole, skal den
Side5/7 konkrete folkeskole ikke forholde sig til barnet. Omvendt hvis PPR vurderer, at barnet eventuel kan gå i en almen folkeskole, f.eks. med støtte, inddrages skolerne i visitationen. I forvaltningens forslag til ressourcemodel og visitation, er børnene med andre ord som udgangspunkt ikke medtaget i skolernes visitationsansvar, men omvendt indgår børnene i forslaget i økonomimodellen. Baggrunden for forvaltningens forslag i forhold til økonomimodellen er, at forvaltningen anbefaler en model, der ansporer til inklusion fra skolestart. Som ovenfor anført er det vanskeligt på forhånd at afgrænse en børnegruppe, der ikke skal i almen skole idet enkelte børn, der har gået i specialinstitution måske alligevel kan gå i almen skole og omvendt vil enkelte børn, der har gået i et alment 0 6 års tilbud, måske skal gå i et special skoletilbud. Hvis man generelt undtager børn, der ikke skal starte i almen skole fra økonomimodellen er det forvaltningens vurdering, at dette ikke vil være inklusionsfremmende. I forhold til de gråzone børn, der har gået i specialtilbud før skolestart, men som måske med den rette støtte vil kunne gå i et alment tilbud, vil der så skulle forhandles med den konkrete skole om støtte behov. Forvaltningen anbefaler derfor, at der i forhold til visitationen fastsættes en særlig procedure for børn, der har været i specialtilbud før skolestart, således at visitationen foretages af PPR og sagerne som udgangspunkt er orienteringssager for skolerne, og således, at børnene indgår i økonomimodellen. Skolernes egenfinansiering der beskrives fordele og ulemper ved en alternativ økonomigrænse på omkr. 300.000 kr. Udgangspunktet for at fastsætte en grænse for skolernes egenfinansiering er den målgruppe af børn, der forventes at kunne profitere af et inkluderende tilbud som alternativ til et eksternt undervisningstilbud. Hvad er udgiften til et eksternt tilbud til netop denne gruppe børn og først og fremmest hvad skal der alternativt til, for at skabe rammerne for en hensigtsmæssig inklusion? De elever, der i Roskilde kommune forventes at kunne profitere af et inkluderende tilbud, er især indenfor den bredt sammensatte gruppe af AKT- børn. Det er børn, der typisk går på et skoledagbehandlingstilbud eller det kan være normaltbegavede børn fra Fjordskolen (afdelingerne på Østervang og Vestre Hedevej). Prisen for et skoledagbehandlingstilbud ligger typisk på mellem 350.000 og 450.000 kr og en plads på Fjordskolen koster 486.000 kr. Hertil kommer eventuelle udgifter til befordring. Indenfor kommunens grænser koster det ca. 42.000 kr. p.a. pr. elev. Udenfor kommunen ofte 2-3 gange mere. Se også tabel 4 i notatet Decentralisering af specialundervisningen - forslag til budgetmodel Midtergruppen rent udgiftsmæssigt, jf. tabel 4, der koster omkring 300.000 kr. ekskl. transport, omfatter fortrinsvist elever med generelle indlæringsvanskeligheder. Der er tale om en meget specifik og velafgrænset målgruppe og disse elever vurderes ikke, at kunne profitere af et inkluderende tilbud. Den primære målgruppe for øget inklusion koster altså 400-525.000 kr. pr. elev inkl. transport i eksterne skoletilbud. Hvis grænsen for skolernes egenfinansiering sættes til 300.000 kr. vil det svare til, at skolerne forudsættes at kunne løse opgaven for maksimalt 55-75 % af den nuværende udgift, mens det frigjorte råderum lægges i fælleskassen.
Side6/7 Loftet for skolernes egenfinansiering vil nemlig også være loftet over det beløb, den enkelte skole kan få til rådighed, hvis de eksempelvis hjemtager en elev fra et specialtilbud. Hvis egenfinansieringen sættes til 300.000 kr. vil det samlede budget, der lægges ud til skolerne, blive reduceret fra 143 mio. kr. (ved en egenbetaling på 0,5 mio. kr.) til 103 mio. kr. For den enkelte skole vil det betyde, at hvis de f.eks. hjemtager en elev fra et skoledagbehandlingstilbud, der i dag koster f.eks. 450.000 kr. inkl. transport, så vil skolen kun få udbetalt 300.000 kr., hvoraf de også skal afholde eventuelle transportudgifter. De resterende 150.000 kr. lægges i pulje til medfinansiering, når andre skoler visiterer til eksterne tilbud. Forudsætningerne for at skabe rammerne for inklusion vil variere under hensyn til såvel den enkelte elev, evt. den klasse, eleven skal inkluderes i m.m. Men hvis en af vejene mod øget inklusion eksempelvis er øget brug af dobbeltlærerordninger, kan det til illustration nævnes, at en ekstra lærer i fuldt skema koster omkring 450.000 kr. I forvaltningens vurdering vil det være afgørende for en succesfuld decentralisering, at skolerne umiddelbart oplever et øget råderum på skolen, når de vælger at inkludere flere elever. Det er selvfølgelig helt fundamentalt, at råderummet er tilstrækkeligt i snæver forstand og gør det muligt i givne situationer at inkludere konkrete elever. Men det vil være vigtigt, af hensyn til at accelerere udviklingen mod den inkluderende folkeskole, at de skoler, der arbejder målrettet med inklusionen umiddelbart vil kunne mærke et reelt øget råderum, der kan komme hele skolen til gavn. (at det f.eks. er skolen selv, der får de resterende 150.000 kr. som nævnt i eksemplet ovenfor) Forvaltningen anbefaler derfor, at grænsen for skolernes egenfinansiering, sættes til ca. 500.000 kr. som foreslået i notatet forslag til budgetmodel (Fjordskolen plus transport) Det kan i parentes bemærkes, at Næstved kommune har valgt en egenfinansiering på 450.000 kr. for børn i skoledagbehandling. Næstved har, af rent regningstekniske årsager, ikke udlagt befordringen til skolerne Alternativ model der beskrives en alternativ model, hvor ressourcetildelingen er "vendt på hovedet", således at skolerne i stedet kan byde ind med forslag til særlige inklusions-ordninger, de så kan få udlagt penge til. Der opstilles kriterier for ansøgning fra puljen. Det kan både være på individ og/eller foranstaltningsniveau. Det vil sige, hvilken udredning skal der foreligge på det enkelte barn, før kriterierne for at kunne modtage støtte fra puljen er indfriet. Eller hvad skal foranstaltningen (inklusionsordningen) indfri i mål, omfang eller andet for at kunne komme i betragtning til puljen. Puljen vil kunne udloddes en gang årligt efter ansøgning. Der skal i givet fald tages stilling til, om ordninger, der har opnået bevilling i de foregående år, har fortrinsret for nye projekter, for dermed at kunne sikre en vis kontinuitet af hensyn til såvel elever som personale. Alternativt kan modellen indføres sådan, at den enkelte skole kan søge om midler indenfor rammerne af de udgifter, der alternativt ville være ved at sende en eller flere konkrete elever i specialtilbud udenfor skolen. Forudsætningen her ville dog i sit grundprincip være, at der ikke er tale om en foregribende indsats, men en indsats når eksklusion er konstateret som et relevant alternativ.
Side7/7 Umiddelbart adskiller begge ovenstående modeller sig fra den foreslåede decentralisering ved, at udlægningen af ressourcer forudsætter, at der iværksættes særlige, forhåndsgodkendte tiltag. Begrundelsen for bevilling efter ansøgning frem for en generel fordeling af ressourcer, må i sagens natur være, at der er tale om ekstraordinære omstændigheder eller foranstaltninger. Midler til specialforanstaltninger har traditionelt været forvaltet centralt, således at skolerne efter udredninger og ansøgning har kunnet få tildelt midler til løsning af specialpædagogiske opgaver på skolen. Det gælder både undervisning, praktisk medhjælp og andre støtteforanstaltninger. Midlerne er siden slutningen af 1990 erne gradvist blevet udlagt til skolerne, senest med udlægningen af midler til elever med støtte i den overvejende del af undervisningstiden i 2009. Udlægningen af midler, som i øvrigt har været en tendens på landsplan, er sket i forlængelse af, at man begrebsog metodemæssigt har bevæget sig mod den den rummelige folkeskole og derfra til den inkluderende folkeskole. Det vil sige fra vi rummer, at han/hun også er her til han/hun er en inkluderet del af fællesskabet socialt og læringsmæssigt. Forskellene mellem rummelighed og inklusion er for så vidt parallel med forskellen mellem at skulle søge midler til særlige foranstaltninger eller at forsøge at flytte midler fra specialundervisningen til almenundervisningen, for derved at flytte ressourcer fra indgribende til foregribende indsats. En model, hvor penge bevilges på baggrund af det særlige og det problematiske vil gå mod målet om at føre midler fra det specielle til det almene med henblik på, at den almene folkeskoleskole kan blive mere inkluderende. Forvaltningen kan på denne baggrund ikke anbefale en model, hvor der etableres centrale puljer, som skolerne skal søge til særlige indsatser.