Fredensborg Kommune 2 7-1 0-2 0 1 0 Ældre Sagen anmodede ved brev af 13. april 2010 Statsforvaltningen Hovedstaden om at vurdere lovligheden af, at Fredensborg Kommune har ændret sin kvalitetsstandard for hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet, så der ikke gives hjælp til rengøring ved jul/nytår og ved påske. S t at sfo rv alt ning en m eddelt e den 22. april 2010 Ældresagen og Fredensborg Kommune, at statsforvaltningen ikke v ille rej se en t ilsynssag i anledning af Ældresag ens h e n- vendelse, idet statsforvaltningen ikke fandt grund til at antage, at en nærmere undersøgelse af sagen ville vise, at Fredensborg Kommune har overtrådt den lovgivning, statsforvaltningen fører tilsyn med. Ved mail af 26. april 2010 rettede Ældre Sagen på ny henvendelse til statsforvaltningen. Ældre Sagen anførte i den forbindelse, at Fredensborg Kommune har handlet i strid med lovgivningen, idet kommunens brev af 2. marts 2010 med orientering af borgere om, at kommunen ikke anså at de var berettigede til rengøring ved jul/nytår og påske, er at betragte som en afgørelse, og at kommunens behandling af sagerne ikke har været i overensstemmelse med forvaltningslovens regler. I Fredensborg Kommunes Kvalitetsstandard for rengøring, vedtaget på kommunalbestyrelsesmøde den 21. december 2009, er blandt andet anført følgende: Hjæl p ti l r engør i ng gi ves som hovedr egel hver 14. dag. Det er imidlertid ikke muligt at få gjort rent eller modtage erstatningsbesøg i perioden fra den 22. december og 14 dage frem samt fra palmesøndag og 14 dage frem. Kun i ganske særlige tilfælde, vil der kunne bevilliges rengøring i omtalte perioder. T I L S Y N E T M E D K O M M U N E R N E O G R E G I O N S R Å D E T I R E G I O N H O V E D S T A D E N S T A T S F O R V A L T N I N G E N H O V E D S T A D E N B O R U P S A L L É 1 7 7, B L O K D - E 2 4 0 0 K Ø B E N H A V N N V J O U R N A L N R. : 2 0 1 0-6 1 3 / 7 9 4 S A G S B E H A N D L E R : H A R K O E D I R E K T E T E L E F O N : 7 2 5 6 7 0 8 2 T E L E F O N : 7 2 5 6 7 0 0 0 T E L E F A X : 3 8 1 9 0 1 9 5 G I R O : 3 0 0 1 4 3 2 9 8 4 8 E A N - N R. 5 7 9 8 0 0 0 3 6 2 2 2 2 S E - N R. 2 9-3 7-6 2-2 0 t i l h o v @ s t a t s f o r v a l t n i n g. d k w w w. s t a t s f o r v a l t n i n g. d k T E L E F O N T I D : M a n d a g 0 8. 0 0-1 5. 0 0 T i r s d a g - O n s d a g 0 9. 0 0-1 5. 0 0 T o r s d a g 1 3. 0 0-1 8. 0 0 F r e d a g 0 9. 0 0-1 4. 0 0 Å B N I N G S T I D F O R P E R S O N L I G E H E N V E N D E L S E R : M a n d a g - O n s d a g 0 9. 0 0-1 5. 0 0 T o r s d a g 0 9. 0 0-1 8. 0 0 F r e d a g 0 9. 0 0-1 4. 0 0 I Fredensborg Kommunes brev af 2. marts 2010 er blandt andet anført følgende:
Du får gjort rent i dit hjem hver 14. dag af hjemmehjælpere fra Fredensborg Kommune eller fra en privat leverandør. Byrådet har besluttet at ændre på standarden for rengøring. Indti l nu har du f ået hjæl p ti l r engør i ng 26 gange om år et. Fremover bliver det til 24 gange om året. De to gange mindre rengøring ydes ikke omkring påske og jul og nytår. Ændr i ngen gæl der uanset, om du m odtager r engør i ng f r a kommunen eller fra en privat leverandør. Statsforvaltningen anmodede ved brev af 3. maj 2010 Fredensborg Kommune om en udtalelse i anledning af sagen og om, at kommunen i den forbindelse forholdt sig til spørgsmålet om lovligheden af kommunens kvalitetsstandard for rengøring, og spørgsmålet om kommunens meddelelse til borgerne om ændringen af deres ret til hjælp til rengøring er i overensstemmelse med forvaltningslovens reg ler. Fredensborg Kommune oplyste i en udtalelse af 7. juni 2010, at det er kommunens opfattelse, at kommunalbestyrelsens beslutning om, at der som udgangspunkt ikke tilbydes hjælp til rengøring i de to omhandlede perioder, er i overensstemmelse med lovgivningen. Vedrørende spørgsmålet om kommunens overholdelse af forvaltningslovens regler i forbindelse med sine afgørelser, oplyste kommunen, at det er kommunens vurdering, at kommunen ikke har overtrådt forvaltningslovens bestemmelser om partshøring. Kommunen begrundede dette med, at langt den overvejende del af de visiterede borgere var bekendt med de oplysninger, kommunen lagde til grund for sin afgørelse. De oplysninger, som kommunen havde truffet afgørelserne efter, var afgivet af borgerne, evt. i forbindelse med hjemmebesøg. Desuden havde kommunen bedt den kommunale og de private leverandører om at oplyse om borgere, som de fandt skulle undtages fra reduktion i praktisk hjælp. Leverandørernes oplysninger var ikke oplysninger, som var til ugunst for borgerne, og kommunen mente derfor ikke at være forpligtet til at foretage partshøring i henhold til forvaltningslovens 19. Kommunen medgav, at kommunens brev til borgerne af 2. marts 2010 ikke opfyldte begrundelseskravet i forvaltningslovens 22 og kravet om klagevejledning, jfr. lovens 25, og kommunen ville derfor nu udfærdige et nyt brev til borgerne om reduktion af rengøring til jul/nytår. Statsforvaltningen anmodede ved brev af 17. juni 2010 S o cialm inist eriet o m at o plyse, o m m inist eriet anser det S I D E 2
for at være i overensstemmelse med lovgivningen, at kommuner ændrer deres generelle serviceniveau for konkrete 14-dages perioder, som anført i Fredensborg Kommunes kvalitetsstandard. Socialministeriet afgav den 5. juli 2010 en udtalelse i anledning af sag en, h v o ri der blandt andet er anfø rt fø lg e n- de: Ankestyrelsen har i sin principafgørelse C-3-05 udtalt, at det fulgte af 75, stk. 1 (nu 83, stk. 1), at kommunen skulle behandle alle anmodninger om hjælp til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet efter en konkret, individuel vurdering af behovet for hjælp til de opgaver, som modtageren ikke selv kunne udføre. Ved vurderingen af behovet for hjælp skulle kommunen tage stilling til alle anmodninger om hjælp fra ansøger en. Det f or hol d, at en del ydel se ( i den konkr ete sag hjælp til strygning) ikke var omfattet af kommunens kvalitetsstandarder, kunne ikke i sig selv medføre afslag på den ansøgte hjæl p. A nkestyr el sen l agde vægt p å, at i ndhol det af en kom m unes kval i tetsstandar der m åtte anses f or en gener el serviceinformation i forhold til borgerne i kommunen, og at kommunens generelle beslutninger om kvalitetsstandarder ikke kunne ti l si desætte kr avet om, at der skul l e f or etages en konkret, individuel vurdering af behovet i det enkelte tilfælde. Ankestyrelsen har endvidere i sin principafgørelse C-52-05 udtalt, at en kommunens afslag på en ansøgning om yderligere hjemmehjælp alene med henvisning til, at den ydede hjælp var maksimal hjælp i forhold til kommunens kvalitetsstandard, ikke var i overensstemmelse med loven. Ankestyrelsen lagde i sin afgørelse vægt på, at kommunen ikke ved sin afgørelse konkret havde begrundet, hvorfor kommunen ikke fandt grundlag for at fravige kommunens generelle serviceniveau. Lovgrundlag for statsforvaltningens udtalelse Lovbekendtgørelse nr. 1096 af 21. september 2010 om so cial serv ice ( serv icelo v en) indeh o lder blandt andet fø l- gende bestemmelser: 1. Formålet med denne lov er 1) at tilbyde rådgivning og støtte for at forebygge sociale problemer, 2) at tilbyde en række almene serviceydelser, der også kan have et forebyggende sigte, og S I D E 3
3) at tilgodese behov, der følger af nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer. 83. Kommunalbestyrelsen skal tilbyde 1) personlig hjælp og pleje og 2) hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet og 3) madservice. Stk. 2. Tilbuddene efter stk. 1 gives til personer, som på grund af midlertidigt eller varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer ikke selv kan udføre disse opgaver. 88. Kommunalbestyrelsen skal træffe afgørelse om tildeling af personlig hjælp og pleje m.v. efter dette kapitel. Kommunalbestyrelsen skal behandle anmodninger om hjælp efter 83 ved en konkret, individuel vurdering af behovet for hjælp til de opgaver, som modtageren ikke selv kan udføre. Ved vurderingen af behovet for hjælp skal kommunalbestyrelsen tage stilling til alle anmodninger om hjælp fra ansøgeren. Stk. 2. Tilbuddene om hjælp efter 83 skal bidrage dels til at vedligeholde fysiske eller psykiske færdigheder, dels til at afhjælpe væsentlige følger af nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer. Tilbuddene skal løbende tilpasses modtagerens behov. 90. Hjælp efter 83 og 86 skal leveres i overensstemmelse med den afgørelse, kommunalbestyrelsen har truffet I bekendtgørelse nr. 299 af 25. marts 2010 om kvalitetsstandarder og frit valg af leverandør af personlig og praktisk hjælp m.v., fastsat i medfør af servicelovens 92, stk. 4, 93, stk. 3, og 139, er blandt andet anført følgende: 1. Kommunalbestyrelsen skal mindst én gang årligt udarbejde en kvalitetsstandard for personlig og praktisk hjælp m.v. samt kommunal genoptræning og vedligeholdelsestræning efter lovens 83 og 86. S tk. 2. Kval i tetsstandar den skal i ndehol de gener el ser vi cei n- formation til borgerne om den hjælp, de kan forvente fra kommunen, hvis de får behov for personlig og praktisk hjælp m.v. S I D E 4
eller kommunal genoptræning og vedligeholdelsestræning efter lovens 83 og 86. S tk. 3. Kval i tetsstandar den skal i ndehol de en b eskr i vel se af det serviceniveau, kommunalbestyrelsen har fastsat for ydelser efter lovens 83 og 86. Beskrivelsen af indholdet, omfanget og udførelsen af hjælpen skal være præcis og skal danne grundlag for, at der sikres sammenhæng mellem serviceniveau, de afsatte ressourcer, afgørelserne samt leveringen af hjælpen. Kvalitetsstandarden skal endvidere indeholde operationelle mål for, hvordan dette sikres, og en beskrivelse af, hvordan der følges op på de fastsatte mål, jf. 2. Det frem g år af lo v fo rslag nr. 129 af 28. febru ar 2002 t il lo v nr. 755 af 9. sept em ber 2002 o m æ ndring af so cial service, lov om retssikkerhed og administration på det sociale område og lov om individuel boligstøtte: Lovgivningen på ældreområdet er en rammelovgivning, der overlader fastlæggelsen af indholdet i ældreplejen til den enkel te kom m unal b estyr el se. Der er sål edes et ganske væsen t- ligt råderum for de kommunalpolitiske beslutninger på netop ældreområdet - L o v bekendt g ø relse nr. 1365 af 7. decem ber 2007, so m senest æ ndret v ed lo v nr. 503 af 12. j u ni 2009 ( fo rv altningsloven) indeholder blandt andet følgende bestemmelser: 19. Kan en p ar t i en sag i kke antages at vær e b ekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedr ør ende sagens f akti ske om stændi gheder, m å der i kke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme m ed en udtal el se. Det gæl der dog kun, hvi s op l ysni nger ne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse. Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis 1) Det ef ter op l ysni nger nes kar akter og sagens b eskaf f e nhed må anses for ubetænkeligt at træffe afgørelse i sagen på det foreliggende grundlag. 2) udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse. 3) partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse, S I D E 5
4) parten ikke har ret til aktindsigt efter reglerne i kapitel 4 med hensyn til de pågældende oplysninger, 5) den påtænkte afgørelse vil berøre en videre, ubestemt kreds af personer, virksomheder, m. v., eller hvis forelæggelsen af oplysningerne for parten i øvrigt vil være forbundet med væsentlige vanskeligheder, eller 6) der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten adgang til at gøre sig bekendt med grundlaget for den påtænkte af gør el se og ti l at af gi ve en udtal el se ti l sagen, i nden afgørelsen træffes. Af bemærkningerne til forslag til forvaltningsloven, (Folket ing st idende 1985-86, t illæ g A, sp. 94) er blandt andet anført følgende: De foreslåede bestemmelser i kapitel 5 må i praksis antages at medføre, at parter i de få tilfælde, hvor en sag behandles af en myndighed, uden at parten er bekendt hermed, vil blive gjort bekendt med sagen, inden myndigheden træffer afgørelse. Der antages endvidere at være en ulovbestemt pligt til at partshøre i videre udstrækning, end hvad forvaltningsloven foreskriver, hvor der er behov for det. Dette kan f. eks. være tilfældet, hvis en myndighed baserer sin afgørelse på et andet bedømmelsesgrundlag, end det parten havde forv ent et, o g at sag ens fakt iske o plysning er således kan få andre konsekvenser end forudset, se herom Forvaltningsret, 2. udgave, 2002, Jurist- og Økonomforbundets forlag, side 535 nederst side 536 øverst. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen fører efter lovbekendtgørelse nr. 581 af 24. juni 2009 om kommunernes styrelse 48, tilsyn med, om kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør heraf. Det fremgår af Fredensborg Kommunes ændrede kvalitetsstandard for praktisk hjælp og personlig pleje, at den personkreds, der er berettiget til at modtage praktisk hjælp, som udgangspunkt ikke får denne hjælp i de to uger omkring jul, nytår og påske. Statsforvaltningen lægger til grund, at de uklart formulerede bestemmelser i kommunens kvalitetsstandard indebærer, at der kan gå op til fire uger, før en borger får praktisk hjælp. S I D E 6
Kommunalbestyrelsen har i medfør af servicelovens 83, stk. 1, jfr. 88, stk. 1, ansvar for at træffe afgørelse om borgernes visitation til et tilbud om hjælp til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet. Kommunalbestyrelsen har dermed også det indholdsmæssige ansvar for, at kommunens serviceniveau lever op til lovgivningen på området. Kommunalbestyrelsen kan herudover fastlægge kommunens serviceniveau ud fra politiske afvejninger og økonomiske prioriteringer. Statsforvaltningen finder ikke, at Fredensborg Kommune har handlet i strid med lovgivningen ved at ændre sit serviceniveau og dermed sin kvalitetsstandard for praktisk hjælp som sket. Vi har herved lagt vægt på, at serviceloven og den i medfør heraf udstedte bekendtgørelse om kvalitetsstandarder ikke indeholder bestemmelser, der fastsætter bestemte krav til kommunens serviceniveau på området. Vi har endvidere lagt vægt på, at det af forarbejderne til servicelovens 88 fremgår, at der er et ganske væsentligt råderum for de kommunalpolitiske beslutninger på ældreområdet, samt at det kun er to gange om året, kommunens kvalitetsstandard medfører, at der kan gå op til fire uger imellem, at kommunen yder praktisk hjælp. Statsforvaltningen skal endvidere bemærke, at kommunens standard ikke normerer den konkrete opgave, men at kommunen skal foretage en konkret vurdering af den enkelte borgers behov for hjælp. Kommunens brev til borgerne af 2. marts 2010 er ikke blot en generel serviceinformation til de borgere, hvis ret til hjælp ændres, men en afgørelse omfattet af forvaltningslovens regler. Partshøringsreglen i forvaltningslovens 19, stk. 1, skal sikre, at parten får lejlighed til at korrigere eventuelle forkerte oplysninger, påpege unøjagtigheder og misforståelser i sag so plysning sg ru ndlag et o g su pplere o plysning erne om sagens faktiske omstændigheder inden myndigheden træffer afgørelse. Udtalelser eller vurderinger, der afgives til myndigheden af f. eks. ekst erne rådg iv ere, anses at v æ re o m fat t et af høringspligten. Det fremgår af kommunens udtalelse af 7. juni 2010 at kommunen i sager, hvor man har anvendt eksterne leverandø rer, h ar baseret sine afg ø relser blandt andet p å in- S I D E 7
formation fra leverandørerne om, at borgere ikke kan klare sig uden praktisk hjælp til jul, nytår og påske. En information om, at en borger kan klare sig uden hjælp er en oplysning, som er til ugunst for borgeren. Derfor burde borgeren være partshørt, inden kommunen traf afgørelse, således at borgeren havde mulighed for at udtale sig. Dette er ikke sket. Kommunen har derfor ikke overholdt pligten til at foretage partshøring efter forvaltningsloven. Statsforvaltningen finder på den baggrund, at Fredensborg Kommune i de sager, hvor kommunen har truffet afgørelse om, at en borger ikke er berettiget til hjælp på baggrund af info rm at io n fra ekst erne lev erandø rer, h ar h andlet i strid med forvaltningslovens 19. I de sager, hvor Fredensborg Kommune har truffet afgørelse om, at en borger ikke er berettiget til hjælp på baggrund af kommunens egne oplysninger, finder statsforvaltningen, at kommunen har handlet i strid med den ulovbestemte pligt til at partshøre, når sagens oplysninger kan få andre konsekvenser end forudset, jfr. ovenfor. Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside på internettet (www.statsforvaltning.dk). Statsforvaltningen skal anmode kommunalbestyrelsen i Fredensborg Kommune oplyse, hvad kommunen agter at foretage i anledning af nærværende udtalelse. Med venlig hilsen Lone B. Christensen kt. chef Hanne Korse S I D E 8