Analyse af selvstændiggørelse af 5 skolematrikler

Analyse af selvstændiggørelse af 5 skolematrikler Børn, unge og læring juni 2016 1

Indhold 1. Indledning 3 2. Anvendelse af evidens 4 3. Faglighed ved 5 selvstændige matrikler 5 4. Økonomi ved 5 selvstændige matrikler 11 5. Juridiske krav ved skolestrukturændringer 14 6. Ledelsesopgaven ved 5 selvstændige matrikler 16 7. Samlet faglig vurdering 18 2

1. Indledning Som del af Udvalget for Skole, Familie og Børns beslutning om kommissorium for klassedannelse den 8. februar 2016 blev det besluttet, at der skulle udarbejdes et kommissorium for analyse af selvstændiggørelse af 5 skolematrikler. De 5 skolematrikler er Hundested (Lerbjerg), Melby, Enghave, Magleblik og Ølsted. Det forudsættes, at Ølsted fortsat er en fødeskole med 0.-6. klasse, således at eleverne i udskolingen går på Magleblik. Forudsætninger Analysen skal tage udgangspunkt i: en fastholdelse af eksisterende økonomiske ramme og nyvedtagne økonomimodel flydende skoledistrikter ved indskrivning til 0. klasse de eksisterende elevprognoser på skoleområdet at hver skolematrikel har egen leder og administration et sammenspil med analysen om klassedannelse Opgaven Analysen skal afdække konsekvenserne ved en selvstændiggørelse af de 5 skolematrikler ud fra følgende parametre: En styrket faglighed, som understøtter både faglige og pædagogiske lovkrav på skoleområdet målsætninger samt de brændende platforme for Halsnæs Kommune Økonomisk bæredygtighed De juridiske krav ved skolestrukturændringer herunder høringsprocesser og ændringer af styrelsesvedtægt Ledelsesopgaven herunder o Faglig ledelse o Personaleledelse o Strategisk ledelse o Koncernledelse o Økonomistyring og administrativ ledelse o Organisationsudvikling Andre opmærksomhedspunkter, der måtte fremkomme i processen herunder strukturændringers implementeringsperiode Analysen skal fremlægges til politisk behandling i Udvalget for Skole, Familie og Børn den 13. juni, hvortil der er deadline den 26. maj 2016. 3

2. Anvendelse af evidens I analysen inddrages evidens. Evidens dækker over et spektrum af forskellige vidensniveauer. Evidens kan i den ene ende tage udgangspunkt i erfaringsdannelse fra praksis og i den anden ene tage sit afsæt i forskningsbaseret viden. I analysen er anvendt forskningsresultater, som anvendes bredt og som vurderes at have almen legitimitet i skoledebatten bl.a. grundet forskningsområdets undersøgelsesfelt. Uddannelsesforsker John Hatties forskning anvendes i analysen. Hattie har gennemgået 60.115 forskningsstudier med ca. 245 millioner deltagende personer som kildegrundlag. Herudover anvendes Dansk Clearinghouse som hører under Danmarks Pædagogiske Universitet/Aarhus Universitet. Dansk Clearinghouse beskæftiger sig med forskning om forskning på dagtilbuds- og skoleområdet. Der anvendes ligeledes forskningsresultater fra CSER (Center for strategisk uddannelsesforskning), som har sit udgangspunkt i den kvantitative forskning med et særligt fokus på, hvorledes flere unge kan gennemføre en ungdomsuddannelse. CSER er oprettet i 2010 via bevilling fra Det Strategiske Forskningsråd. Endelig henvises til andre danske undersøgelser og artikler, hvor fra det er vurderet, at feltet kunne belyses nærmere. Det omfatter undersøgelser fra KREVI (det tidligere Kommunale og Regionale Evalueringsinstitut, som i dag er en del af KORA), forskningsresultater fra sprogforsker Pia Thomsen, forskningsresultater formidlet af Undervisningsministeriet, forskningsresultater og opsamlinger fra Sverige og Norge samt referencer til udenlandsk forskning i artikel i Skolen i morgen, som er et tidsskrift for skoleledere. Der er meget forskning på området. Der kan således ikke garanteres for, at alle væsentlige konklusioner på området er inddraget i analysen. Det har i analyseperioden ikke været muligt at fremskaffe forskningsresultater, der peger på, at mindre skoleenheder skaber bedre faglige resultater for eleverne eller omvendt at store skoleenheder i sig selv styrker fagligheden. Det eneste klare resultat, der fremhæves, er, at strukturændringer i sig selv har en negativ effekt på de faglige præstationer i en periode op til 4 år. 4

3. Faglighed ved 5 selvstændige matrikler Faglig bæredygtighed Ved tidligere gennemførte skolestrukturændringer i Halsnæs Kommune blev der gennemført en analyse 1, hvori der blev defineret en række parametre der kendetegner en faglig bæredygtighed på en skole: En skole/enhed skal min. have 3 spor pr. årgang Der er mulighed for holddeling på den enkelte skole med hensyntagen til f.eks. elevers interesse, forudsætninger, læringsstil, udviklingstrin og kammeratskabsgrupper Der er mulighed for at tilbyde en bred vifte af valgfag Den enkelte skole har tid og rum til ledelse Skolen giver mulighed for afdelingsopdeling som sikrer trygge og overskuelige miljøer for elever Et større antal lærere indenfor hvert fag øger muligheden for at arbejde med forskellige teams til gavn for den faglige udvikling og styrkelsen af de faglige miljøer Et større antal specialundervisere giver styrkede muligheder for gennemførsel af specialundervisning Der er mulighed for at videreudvikle lærer/pædagogsamarbejdet Med flere pædagoger ansat grundet større enheder vil der være mulighed for at ansætte mere specialiseret pædagoger f.eks. med særlige kompetencer indenfor værksteder, idræt eller socialpædagogik. Prognose En oprettelse af 5 selvstændige matrikler vil være ensbetydende med at der skal dannes 5 helt nye skoledistrikter. Det betyder, at vi ikke har prognoser på sådanne nye distrikter. Den seneste befolkningsprognose udarbejdet i foråret 2016 tager således udgangspunkt i de eksisterende 3 skoledistrikter: Hundested Skole Frederiksværk Skole Arresø Skole Hundested Skole er under om- og tilbygning, således at skolen kan være samlet på matriklen Lerbjerg fra august 2017. I denne analyse tages der derfor udgangspunkt i det eksisterende skoledistrikt for Hundested Skole. Frederiksværk Skole har 2 skolematrikler med 0.-9. klassetrin på begge matrikler: Enghave og Melby. I analysen tages udgangspunkt i en deling af distriktet i de 2 matrikler. Arresø Skole har 2 skolematrikler: Magleblik med 0.-9. klassetrin og Ølsted med 0.-6. klassetrin. I analysen tages udgangspunkt i en deling af distriktet med en fastholdelse af Ølsted som fødeskole med 0.-6. klassetrin. I kommissoriet for analysen er angivet, at der skal tages udgangspunkt i flydende distriktsgrænser ved indskrivning til 0. klasser. Derudover anføres, at der skal tages udgangspunkt i nuværende økonomimodel. Der tages udgangspunkt i begge dele ved at anvende en gennemsnitlig 1 Temabudgetanalyse om ressourceudnyttelse og differentiering på skoleområdet. Forår 2010 side 8. 5

klassekvotient på 23 elever, ensbetydende med at klasserne på de enkelte klassetrin skal optimeres mest muligt for at kunne tage højde for de årgange, hvor det ikke kan lade sig gøre at leve op til en gennemsnitlig klassekvotient på 23 elever. Halsnæs Kommunes elevtal Kl. trin 16/17 17/18 18/19 19/20 20/21 0 223 198 198 206 191 1 241 226 201 200 209 2 261 242 227 202 202 3 269 263 244 228 204 4 268 270 263 244 229 5 271 269 271 265 246 6 272 272 271 272 266 7 292 274 274 272 274 8 285 292 273 274 272 9 278 286 292 274 274 I alt 2.660 2.591 2.513 2.437 2.366 Antal klasser Kl. trin 16/17 17/18 18/19 19/20 20/21 0 10 9 9 9 8 1 10 10 9 9 9 2 11 10 10 9 9 3 12 11 10 10 9 4 11 12 11 11 10 5 12 12 12 11 11 6 12 12 12 12 11 7 12 12 12 12 12 8 12 12 12 12 12 9 12 12 12 12 12 I alt 114 112 109 107 103 Klassekv. 23,33 23,13 23,06 22,77 22,97 Ovenstående tabeller er baseret på Halsnæs Kommunes befolkningsprognose sammenholdt med den aktuelle andel af børnene der i dag anvender folkeskolerne i Halsnæs Kommune. Derved tages der udgangspunkt i samme andel elever på privatskoler og specialskoler som i dag. Prognosen viser et generelt faldende elevtal, som resulterer i et fald i antallet af klasser pr. årgang fra 10-12 klasser i 2016/17 til 8-12 klasser i 2020/21. Det betyder, at fordelt på 5 matrikler vil der være mellem 2-3 klasser pr. årgang pr. matrikel i det første år og fra 2017/18 og frem 1-3 klasser pr. årgang pr. matrikel. 6

Det faldende elevtal er således ensbetydende med, at der fra skoleåret 2017/18 vil være årgange med kun 1 spor på en skole, hvis man indfører en skolestruktur med 5 selvstændige skoler. Det strider således mod parametrene for den faglige bæredygtighed, idet der på mange årgange vil være 1-2 spor pr. årgang på flere af skolerne. Det minimerer mulighederne for at have bæredygtige faglige miljøer, idet der vil være færre faglærere i de enkelte fag og dermed færre kollegaer at sparre med. Derudover vil mulighederne for holddeling og oprettelse af et varieret udbud af valgfag eller udskolingslinjer blive begrænset. Dertil kommer, at aktiviteterne i SFO erne vil blive reduceret i omfang med en mindre gruppe af børn og voksne, der giver begrænsede muligheder for at udbyde varierede aktiviteter i værksteder, hold mv. Ved oprettelse af flere skoler vil linjefagsdækningen blive vanskeliggjort, idet der er færre lærere på hver skole. Det betyder dels, at hver skole skal have lærere der kan dække mange linjefag (hvilket kan indebære behov for yderligere kompetenceudvikling), dels en større sårbarhed ift. at få lærere vil have kompetencer i de fag med færrest timer (fx naturfagene og nogle af sprogfagene). Rekrutteringen og fastholdelsen af lærere til skolens fag vil således blive en større udfordring end hvad den allerede er i dag. Aktuelt er der 1 læringsvejleder på hver matrikel samt andre ressourcepersoner på skolerne (fx læsevejledere, matematikambassadører, inklusionsvejledere, medievejledere mfl.). En omlægning af skolestrukturen til 5 skoler vil betyde, at vejlederfunktionerne i mindre grad kan tænkes på tværs af en skole. I dag kan ressourcepersoner, de mødefora de indgår i samt indsatser tænkes på tværs af en skoles matrikler. I en skolestruktur med 5 skoler vil den faglige kapacitet dermed ikke blive udnyttet i ligeså høj grad som i dag. Ændringen af strukturen vil som minimum kræve et større koordinationsarbejde på tværs af skoler og lederreferencer for at fastholde samme kvalitet i opgaveløsningen. Mulighederne for at indfri målsætningerne i folkeskolereformen og de brændende platforme i Halsnæs Kommune ses derved at blive forringet ved en forøgelse af antallet af skoler. Folkeskolen skal udfordre alle elever, så de bliver så dygtige, de kan. Denne målsætning fra folkeskolereformen, hvortil der er koblet den lokale målsætning i de brændende platforme om stigende afgangsprøve karakterer, ses at blive udfordret af: færre motiverende faktorer i udskolingen (valgfag og udskolingslinjer) en mindre grad af specialisering i fagene på hver enkelt skole eller større behov for omflytninger af lærere mellem skolerne fra skoleår til skoleår færre muligheder for holddeling med færre spor på skolerne risiko for faldende faglig kvalitet dels grundet linjefagskompetencedækningen, dels grundet begrænset mulighed for en bæredygtig professionel faglig kultur Forskning peger på, at klassestørrelsens betydning for elevernes læringsudbytte er begrænset. Der er dansk forskning til rådighed over en meget lang række årrække, og selv efter at det fra 1970 og frem har været muligt at sammenligne data fra forskellige undersøgelser, er der ikke resultater, der entydigt peger på, at en mindre klassestørrelse hæver elevernes læringsudbytte. Nyere studier peger på, at først holdstørrelser under 8 kan aflæses i prøvekaraktererne. Nedsættes holdstørrelsen med 10 elever fra fx 20 elever til 10, så vil det kunne aflæses i slutresultatet med 0,1 karakter. Kvantitative studier giver ikke svar på, hvorfor det er således. En hypotese kan være, at lærerne trods forskellige holdstørrelser underviser på nogenlunde samme måde og dermed opnår samme resultat, selvom klassekvotienten er forskellig. En lav klassekvotient er således en relativ dyr investering i forhold til det sandsynlige resultat for eleverne. 7

Et andet dansk studie peger på, at forældre foretrækker en klassestørrelse på mellem 17 og 20 elever. I de små klasser lidt større sammenhænge end i de store. 2 En række undersøgelser fra Sverige, Norge og USA peger en positiv sammenhæng mellem mindre klassestørrelser og læringsudbyttet i de mindste klasser. Det påpeges ligeledes at have en positiv effekt på lærernes arbejdsmiljø at have mindre klasser i indskolingen. 3 Man kan konkludere, at der i forhold til den økonomiske bæredygtighed ikke er noget i vejen for at prioritere en holdstørrelse, der giver skolen det nødvendige økonomiske råderum på mellemtrin og udskoling. I forhold til indskoling kan det overvejes at prioritere ressourcer til mindre klassestørrelser. Dette er et opmærksomhedspunkt i forhold at anvende en flydende distriktsgrænse ved indskrivning. Det økonomiske incitament bortfalder ud fra den optik. Studier fra CSER peger endvidere på, at små skoler ikke giver fagligt bedre resultater end store skoler. Når forskerne kigger på langtidseffekten af skolenedlæggelser og skolesammenlægninger, så er der ikke negative effekter. Når forskerne kigger på kort-tids effekten af en skolenedlæggelse eller sammenlægning, så kan de i op til 4 år efter bruddet se et udslag på elevernes resultater. Men derefter stabiliseres situationen. 4 Man kan bruge denne viden til at synliggøre, at strukturelle ændringer har betydning for både medarbejdere og elever og man skal have tålmodighed til at se effekten af dem slå igennem, inden man gennemfører nye strukturelle forandringer. Der er hverken i internationale eller danske metaanalyser evidens for, at skolestørrelsen isoleret betragtet har nogen indflydelse på elevernes resultater på folkeskoleniveau. Dansk Clearinghouse sammenfatter, at der ikke er evidens for, at skolestørrelsen har nogen betydning: Vores resultater bør lukke for det pædagogiske argument, at vi skal have større skoler, fordi eleverne her klarer sig bedre, eller at små skoler er bedre end store. I den internationale forskning, som vi har undersøgt, er der hverken belæg for det ene eller det andet synspunkt. Man kan givetvis finde skoler, hvor eleverne klarer sig rigtig godt, fordi skolen er stor. Det kan f.eks. skyldes, at lærerne på netop den skole er dygtige, skriver Sven Erik Nordenbo, tidl. direktør på Dansk Clearinghouse for Uddannelsesforskning. 5 Forskernes svar er entydige i forhold til, hvad det så er, der har indflydelse på elevernes udbytte af undervisningen. Det er læreren, som har den stærkeste indflydelse på, hvor meget eleverne lærer. Dette fremgår især i John Hatties resume af internationale forskningsundersøgelser omkring elevernes udbytte af undervisningen. 6 Hattie identificerer de 6 stærkeste indflydelsesfaktorer på elevens læring: Elevforventning/selvrapportering (1,44) 2 Kilde: CSER Center for strategisk uddannelsesforskning, ved Niels Egelund. Sådan bliver vores børn dygtigere. Niels Egelund 2016. (s. 44). 3 Långsiktiga effekter av mindre klasser. Frederiksson, Oosterbeck og Öckert, 2012 samt Klassestørrelse og læringsutbytte hva viser forskningen?. Utdanningsforbundet i Norge 2010. 4 Sådan bliver vores børn dygtigere. Niels Egelund. 2016 (s. 43) 5 http://edu.au.dk/forskning/omraader/danskclearinghouseforuddannelsesforskning/ 6 Hattie, J. (2008): Visible Learning. Taylor and Francis. Hattie, J. (2013): Synlig Læring for lærere. Dafolo. 8

Lærerens troværdighed (0,90) Formativ evaluering (0,90) Klassediskussion (0,82) Lærertydelighed (0,75) Feedback (0,75) (Gennemsnitlig effektstørrelse er 0,40) Der er derfor forskningsmæssig belæg for at pointere, at vi bør fokusere på indholdet af undervisningen og øvrige læringsaktiviteter, hvis vi vil styrke de faglige resultater på skolerne. Folkeskolen skal mindske betydningen af social baggrund i forhold til faglige resultater. Denne målsætning fra folkeskolereformen bliver udfordret af de ovenstående faglige problematikker. Mindre motivation, mindre faglig specialisering og begrænsede muligheder for holddeling vanskeliggør arbejdet med elever der har brug for en særlig differentieret undervisning, støtte ea. Forskning peger på, at det ikke blot er den enkelte elevs socioøkonomiske baggrund, der har betydning for, hvilke afgangskarakterer eleven opnår. Det har også betydning for den enkelte elev, hvordan klassekammeraternes socioøkonomiske baggrund ser ud. Det er i flere studier kaldet kammeratskabseffekten. 7 Man kan bruge denne viden til at argumentere for, at hvis man i en kommune har sociodemografiske udfordringer, så kan man med etablering af nogle relativt små skoledistrikter komme til at reproducere disse, fordi klasser bliver dannet af børn fra samme lokale område, hvorimod man med et større skoledistrikt har mulighed for at arbejde bevidst med at blande børn med forskelligt socioøkonomisk udgangspunkt. 8 Trivslen i og tilliden til folkeskolen skal styrkes. Denne målsætning fra folkeskolereformen ses der ikke at blive ændret afgørende på med en ændring af skolestrukturen i og med at det faldende elevtal gør sig gældende uanset strukturen. Det faldende elevtal betyder på den ene side mindre og mere overskuelige miljøer og på den anden side mindskede muligheder for kammeratskaber og sociale relationer. Dog vil udfordringerne med faglighed og motiverende faktorer kunne betyde en mindsket faglig trivsel, som er et af de parametre, der indgår i det samlede trivselsbegreb. Trivsel og tillid kan pointeres at have noget med oplevet kvalitet at gøre. I sprogforskningen arbejder man med et udvidet kvalitetsbegreb. De kigger efter både strukturel kvalitet, proceskvalitet og indholdskvalitet. Det centrale bliver, om vi de kommende år er i stand til at fastholde fokus på proces og indhold. Det er strukturen, der skaber rammen. Det er i processen, at interaktionen mellem barn og voksen kan iagttages. Det er i indholdet, at vi definerer læringsmålet. 9 Det er derfor afgørende i forhold til udviklingen af kvalitet i vores tilbud, at ikke kun fokuserer på de optimale strukturer, men i højere grad har fokus på proces og indhold i opgaveløsningen på skolerne. Forskning viser, at faglig udvikling og trivsel er to sider af samme sag. 7 KREVI henviser her til Andersen og Thomsen, 2010. 8 Kilde: Økonomi og faglighed i skolen. KREVI juni 2012. 9 Pia Thomsen, 2015. 9

Forskningsmæssige resultater understøtter den almene opfattelse af, at eleverne trives bedre, når de udvikler sig og føler, at de dygtiggør sig fagligt. Samtidigt er udbyttet af skolegang større, når eleven er i trivsel. En læringsorienteret skole er således også en trivselsorienteret skole. Forskningen underbygger de øvrige refererede resultater, at skole- og klassestørrelse ikke har en entydig effekt på hverken undervisningsmiljøet eller elevernes trivsel. Forskning viser, at undervisning, der anvender flere veje til læring, fx ved at sætte billeder, ord og bevægelse på, styrker trivslen. Det faglige indhold i undervisningen, forbedrer elevernes motivation for læring, trivsel og faglig udvikling samt skaber et mere stimulerende og inspirerende undervisningsmiljø. Nogle af de andre resultater peger på, at det kræver læringsorienteret ledelse at opnå dette. 10 En selvstændiggørelse af skolerne vil være ensbetydende med en etablering af 5 selvstændige MED-udvalg i stedet for de eksisterende 3. Man kan antage, at det kan skabe merværdi for medarbejderne at have et lokalt MED-udvalg, som kan skabe en større grad af medindflydelse for medarbejderne. Det kan give et fokus på det nære og skabe større ejerskab. Omvendt kan det for medarbejdere i MED-udvalg opleves som en indskrænkning af deres indflydelse, idet man ikke længere vil kunne påvirke den store distriktsskole. Det har ikke været muligt i evidens at dokumentere disse effekter. 10 Kilde: Forskningsbaseret viden om Undervisningsmiljø og trivsel. Uvm.dk/ressourcecenter 10

4. Økonomi ved 5 selvstændige matrikler Prognosen herunder viser en udvikling i elevtal og antal klasser, som vil være gældende uanset skolestruktur. Antallet af klasser kan endda påpeges at blive holdt på et lavere antal ved at have flydende distriktsgrænser på tværs af hele kommunen. Det vil give mulighed for at optimere klassedannelsen ud fra et økonomisk perspektiv hvert år i 0. klasse. Den nuværende skolestruktur giver ikke samme mulighed, idet man skal optimere på samme vis men indenfor hvert af de 3 eksisterende distrikter. Ud fra den betragtning vil en selvstændiggørelse af de 5 skolematrikler kunne sikre en økonomisk bæredygtighed, der er større end i den nuværende skolestruktur, når der udelukkende kigges på økonomien i relation til klassedannelsen. Halsnæs Kommunes elevtal Kl. trin 16/17 17/18 18/19 19/20 20/21 0 223 198 198 206 191 1 241 226 201 200 209 2 261 242 227 202 202 3 269 263 244 228 204 4 268 270 263 244 229 5 271 269 271 265 246 6 272 272 271 272 266 7 292 274 274 272 274 8 285 292 273 274 272 9 278 286 292 274 274 I alt 2.660 2.591 2.513 2.437 2.366 Antal klasser Kl. trin 16/17 17/18 18/19 19/20 20/21 0 10 9 9 9 8 1 10 10 9 9 9 2 11 10 10 9 9 3 12 11 10 10 9 4 11 12 11 11 10 5 12 12 12 11 11 6 12 12 12 12 11 7 12 12 12 12 12 8 12 12 12 12 12 9 12 12 12 12 12 I alt 114 112 109 107 103 Klassekv. 23,33 23,13 23,06 22,77 22,97 11

Prognoserne tager udgangspunkt i den nuværende andel af eleverne, der går i folkeskolen (dvs. at prognosen fratrækker den nuværende andel af eleverne, der vælger privatskole, en folkeskole i anden kommune eller en specialskole). Set i relation til klassedannelsesanalysen, så gælder samme hovedpointe, i forhold til hvornår der opstår behov for at lave nye klassedannelser. En flydende distriktsgrænse ved indskrivning sikrer de mest optimale klassestørrelser fra 0. klasse. Det ændrer ikke på, at der vil opstå behov for nye klassedannelser for at kunne fastholde den forudsatte klassekvotient. Behovet opstår ikke ved en fremskrivning af elev- og klasseprognosen, men ved den konkrete udvikling i den enkelte klasse, hvor elever flytter til/fra distriktet/kommunen, flytter skolegang til/fra privatskole/efterskole/anden skole eller bliver visiteret til eller hjemtaget fra et specialtilbud. Dertil kommer udslusningen af elever fra modtagerklasser. Disse udviklinger i en klasses elevtal rammer skævt, således at enkelte klasser og årgange er særligt hårdt ramt af en given udvikling, der nødvendiggør en ny klassedannelse. Enten fordi man overskrider det lovgivningsmæssige loft på 28 elever pr. klasse eller fordi at klassekvotienten bliver så lav, så det ikke er økonomisk bæredygtigt for skolen at opretholde det samme antal klasser. Der er en række andre parametre, som er afgørende for at vurdere de økonomiske konsekvenser af en sådanne skolestrukturændringer. Ændringer i driftsudgifter ved en skolestrukturændring En indførelse af 5 selvstændige skolematrikler vil være ensbetydende med risiko for merudgifter til: Befordring af elever Ledelse og administration Teknisk service Etablering af og tidsforbrug til nye mødefora, funktioner og tillidshverv Administrative udgifter til abonnementer mm. Etablering af flere hjemmesider, skoleintra mv. Befordringen af elever i form af de lukkede ruter (skolebusser) vil skulle omlægges og tilpasses årligt alt efter hvorledes de flydende distriktsgrænser ændres fra år til år. Omlægningerne kan betyde merudgifter. For indeværende justeres ruterne ligeledes fra år til år i dag indenfor hvert distrikt ved behov. Med en selvstændiggørelse af de 5 skolematrikler vil en skolebus til Hundested fx skulle hente elever fra Melby området eller omvendt. Justeringerne bliver således større på tværs af hele kommunen. Erfaringsmæssigt giver dette allerede koordinationsudfordringer internt i skoledistrikterne i dag, idet der skal tages hensyn til søskende og børnenes afstand til skolematriklerne. Det betyder, at nogle af skolebestyrelserne har vedtaget principper for placering af kommende 0. klasser, hvor det er angivet, at der ved placeringen skal tages hensyn til de eksisterende skolebusruter. Dette vil således blive kompliceret yderligere ved flydende distriktsgrænser, hvor skolebusruterne med al sandsynlighed vil blive længere for hvert år der går. Når distriktsgrænsen ved indskrivning flyttes det ene år mod et andet distrikt og det næste år i modsatte retning, så skabes der et behov for skolebuskørsel over et større geografisk område. Det er problematisk både i et økonomisk henseende (da betalingen er pr. kørte kilometer) og i forhold til hvor lang tid nogle af eleverne vil risikere at skulle sidde i en skolebus til og fra skole. Ved hver skole vil der skulle etableres en selvstændig ledelse og administration, som skal kunne dække skolens samlede behov for ledelse og administration. Med den eksisterende struktur er der mulighed for at gøre brug af stordriftsfordele ved at bringe særlige kompetencer i spil, hvor administrative medarbejdere og ledere kan specialisere sig i områder, som varetages for den samlede skole. Denne mulighed ophører med en selvstændiggørelse af 5 skolematrikler. Aktuelt er der 7-8 ledere på hver skole til varetagelse af folkeskole, SFO, SFO-klub og specialtilbud i alt 22 12

ledere, hvoraf flere ledere er deltidsledere. En fordeling af disse ledere på 5 matrikler vil give 4-5 ledere pr. matrikel. Helt konkret vil der være forbundet større lønudgifter ved at have 5 skoleledere i stedet for 3 skoleledere. Der vil forventeligt skulle anvendes flere ledere i en struktur med flere selvstændige skoler. Hertil kommer merudgifter til kompetenceudvikling af flere ledere (en masteruddannelse har fx en uddannelsesudgift på op til 175.000 kr. pr. leder). Aktuelt er der 3 administrative medarbejdere på hver skole i alt 9 medarbejdere, hvoraf flere er deltidsansatte. En fordeling af disse medarbejdere på 5 matrikler vil give 1-2 administrative medarbejdere pr. matrikel. Udgifterne til tekniske serviceledere vil kunne forventes at stige ved en udvidelse fra 3 til 5 tekniske serviceledere. Derudover vil den specialisering, der kan være på området indenfor hvert distrikt ligeledes blive begrænset af en opdeling. Det kan resultere i tilkøb af flere ydelser fra eksterne leverandører, håndværkere mm. Med 5 selvstændige skoler vil der skulle etableres: 5 skolebestyrelser 5 MED-udvalg 5 tillidsrepræsentanter, suppleanter og arbejdsmiljørepræsentanter indenfor hver af de større faggrupper Dette er ensbetydende med en øget tidsanvendelse til disse funktioner både fra medarbejder- og ledelsesside. Hertil kommer, at andre faglige netværk og fora, som eksempelvis lokale visitationsudvalg, ressourcecentre og pædagogiske læringscentre vil skulle etableres på hver enkelt skole. De administrative udgifter på skolerne har kunnet reduceres ved at bringe stordriftsfordele i spil ved besparelser på abonnementer til alt fra digitale læremidler til fagblade mv. Denne stordriftsfordel vil delvist bortfalde ved en etablering af flere skoler. En relateret udgift er skolernes hjemmesider (som er lovpligtige at have), hvor der vil skulle betales for flere hjemmesider, samt anvendes flere timer på skolerne til opdatering heraf. Det samme gælder for de kommunikationsplatforme, som er på skolerne (aktuelt skoleintra). Administrationen vurderer ikke, at der kan gives kvalificerede estimater på de merudgifter, der er foranlediget af de ovenstående punkter. Det vil kræve en særskilt analyse af hvert enkelt område. Samlet set bliver løsningen dyrere pga. forøgede udgifter til befordring, ledelse, administration, tillidshverv, mødefora og funktioner. 13

5. Juridiske krav ved skolestrukturændringer Der gælder et helt særligt lovgrundlag ved ændringer i skolestrukturen. Først og fremmest er det iht. folkeskolelovens 40 stk. 2 Byrådet der træffer beslutning om skolestrukturen herunder antallet af skoler, hver enkelt skoles omfang samt kommunens inddeling i skoledistrikter. Folkeskolelovens 24 stk. 4 samt bekendtgørelse om proceduren ved nedlæggelse af en folkeskole nummer 700 af 23. juni 2014 fastsætter de formelle rammer omkring en skolenedlæggelse. Proceduren fastsætter blandt andet, at forslag om skolenedlæggelse skal: - være vedtaget af Byrådet senest 1. marts i det kalenderår, hvor nedlæggelsen skal have virkning fra august - være i høring i minimum 8 uger (hvis der rettidigt er fremsat indsigelser mod forslaget kan vedtagelsen tidligst ske 4 uger efter høringsfristens udløb) - offentliggøres på kommunens og skolens hjemmeside En selvstændiggørelse af de 5 skolematrikler vil være ensbetydende med en nedlæggelse af de nuværende 3 folkeskoler samt oprettelse af 5 nye folkeskoler. Med de beskrevne lovkrav vil en ny skolestruktur således tidligst kunne implementeres fra skoleåret 2017/18, idet beslutningen efter høring skal være truffet senest 1. marts i det kalenderår, hvor nedlæggelsen skal have virkning fra august. Analysen indeholder derudover en forudsætning om flydende distriktsgrænser ved indskrivning. Det betyder i praksis en ændring af skoledistrikterne hvert år. Ændringer af skoledistrikter skal vedtages af Byrådet efter høring i skolebestyrelserne. De flydende distriktsgrænser har til formål at sikre en optimal klassesammensætning. Derfor er de nye distriktsgrænser nød til at tage udgangspunkt i resultatet af en indskrivning til skolerne, hvor det bliver klarlagt, hvor mange elever: vælger deres distriktsskole, vælger privatskole, bliver skoleudsat, bliver visiteret til specialtilbud, vælger en anden distriktsskole, der er tidlige skolestartere. Derudover vil det i fordelingen af børnene ved indskrivningen være naturligt at tage hensyn til søskende samt børnenes afstand til skolen. Først på baggrund heraf kan der udarbejdes forslag til nye skoledistrikter, der sikrer en optimal klassefordeling. Forslag til nye skoledistrikter skal dernæst behandles af Byrådet, sendes i høring i skolebestyrelser og behandles dernæst endeligt i Byrådet. Ændringen af skolestrukturen vil i sig selv medføre en ændring af styrelsesvedtægten for skolevæsenet iht. folkeskolelovens 41 stk. 3. Ændringer af styrelsesvedtægten for skolevæsenet skal udsendes i høring. Ændringer af skoledistrikter skal ligeledes fremgå af styrelsesvedtægten. Det betyder, at de flydende distriktsgrænser nødvendiggør en årlig høring og behandling af styrelsesvedtægten for skolevæsenet forud for den endelige fordeling af børnene i skoledistrikter. 14

Indførelsen af flydende distriktsgrænser ved indskrivningen har som antydet i de foregående afsnit en række ulemper man bør være opmærksom på. Fordelen ved de flydende distriktsgrænser er af økonomisk karakter med henblik på at sikre en høj gennemsnitlig klassekvotient. Ulemperne ved de flydende distriktsgrænser kan opsummeres i: vanskelig klassedannelse når der skal tages højde for mange søskende forhold der vil være bindende, med mindre man vil stille forældre i udsigt, at deres børn kan blive indskrevet på forskellige skoler forøget administrativt arbejde på skoler og i administrationen hvert år med henblik på tilpasning af skoledistrikterne årlig høringsproces omkring tilpasningen af distrikterne som del af styrelsesvedtægten, som kan give forældreuro, idet distriktet kan betyde en anden skoleplacering for deres børn end forventet risiko for en årlig tilpasning af skolebusruterne. Der vil om alle omstændigheder være en administrativ opgave med at undersøge om behovet for nye ruter er der. Nye skolebusruter vil være ensbetydende med stigende udgifter på området fra år til år, idet de ændrede distriktsgrænser vil fordre at skolebusruterne vil blive længere over tid uafklarethed ved tilflytning omkring hvilket skoledistrikt man tilhører de flydende distriktsgrænser fjerner ikke behovet for efterfølgende nye klassedannelser. De nye klassedannelser opstår af forskellige andre årsager. 11 11 Årsager til klassedannelser er belyst i analysen vedrørende klassedannelser på folkeskolerne i Halsnæs Kommune, som er udarbejdet parallelt med denne analyse. 15

6. Ledelsesopgaven ved 5 selvstændige matrikler Som angivet i kommissoriet for denne analyse, så indeholder ledelsesopgaven på skolerne en bred opgaveportefølje: Faglig ledelse Personaleledelse Strategisk ledelse Koncernledelse Økonomistyring og administrativ ledelse Organisationsudvikling Ovenstående er ligeledes ledelsesområder der indgår som del af ledelsesgrundlaget på skoleområdet. Dertil kommer, at der tages udgangspunkt i en ledelsesstruktur, som baserer sig på synlig læring. I dag er en række ledelsesmæssige opgaver centreret omkring den øverste skoleleder på hver skole. Det omhandler særligt økonomistyring, administrativ ledelse, strategisk ledelse og organisationsudvikling. Ledelsesopgaven løses forskelligt i skolernes ledelsesteam afhængig af ledelsesstruktur, kompetencer mv. Men disse ledelsesområder varetages primært af skolelederen. Ved en forøgelse af antallet af skoler og skoleledere vil mere ledelsestid blive bundet på denne type af ledelse. Konkrete eksempler på dette kan være: Servicering af skolebestyrelser og MED-udvalg (forberedelse, gennemførsel og opfølgning på møder) Dialog og drøftelser med lokale tillidsrepræsentanter fra de 3 store faggrupper på området Opfølgning på økonomi herunder deltagelse i 2 månedlige kommunale BRO-møder Dette resulterer i en mindre grad af mulighed for at prioritere ledelsestid til faglig ledelse og personaleledelse. Det nuværende ledelsesgrundlag og ledelsesstruktur på skoleområdet består primært af faglige ledere, der netop har som deres primære opgave at bedrive faglig ledelse og personale ledelse. Det er højt prioriterede områder for at løfte den læringsdagsorden, der er på skolerne som del af folkeskolereformen generelt og i særdeleshed for Halsnæs Kommune med den brændende platform på området og med de ressourcer, der er bragt i anvendelse hertil. Skolerne vil få mindre ledelsesteams, som på den ene side kan betyde mindre behov for koordinering på tværs og på den anden side kan betyde mindre mulighed for sparring, aflastning, specialisering og udvikling. Endelig kan kravene til kompetenceudvikling af skolelederne være ensbetydende med merudgifter hertil, idet antallet af skoleledere forøges. Dette forhold gælder også for de faglige ledere, idet antallet af ledere forudsættes forøget med en forøgelse af antallet af selvstændige skoler. Forskning peger på, at når der skal ledes på læring, skal optikken hele tiden rettes imod elevernes læring, og hvilken virkning ledelsen har på dette. Der er endnu ikke forsket i danske ledelsesmodeller, men fra den angelsaksiske forskning, har Robert Marzano gennemført en metaanalyse af de mest læringseffektive forvaltnings- og distriktsledelsesmodeller. Den slår fast, at målet altid har forrang. Analysen peger også på, at distriktsskolen har større effekt end den almindelige skoleledelse af en matrikel. Marzano peger i sin forskning på, at den almindelige skoleledelse bliver et for løst koblet system uden fælles mål, feed back og monitorering. Målene er til stede, men er individuelle helt ned til den enkelte lærer. 16

Så hvor målet er at etablere professionelle læringsfællesskaber, er den mindste enhed ikke nødvendigvis den mest effektive. Det hænger måske sammen med, at en fælles målfastsættelsesproces, hvor det er vigtigt, at særinteresser fra enkelte interessenter ikke kommer til at fylde er helt centralt for en læringseffektiv forvaltnings- og distriktsledelse. Andre elementer, der er med til at løfte en læringseffektiv forvaltnings- og distriktsledelse er: Fastlæggelse af mål for elevernes læringsudbytte og for undervisning, som IKKE er til forhandling. At informere bredt om målene og støtte op om dem. Løbende monitorering af de fastlagt undervisnings- og læringsmål. Allokering af de nødvendige ressourcer for at kunne nå målene. At vælge få faglige begreber, der er vigtige i en skoleudviklingsproces, sørg for sammen at definere dem, og gentag så definitionerne og forståelserne af disse få, vigtigste faglige begreber igen og igen. Distriktet og forvaltningen skal forestå en tydelig rammesætning og samtidig have øje for, at skolelederne er den vigtigste gruppe i udviklingen af skolevæsnet. Fullan kalder det leadership from the middle. 12 12 Kilde: Skolen i morgen. Nr. 2 oktober 2015. Refererer her: Marzano, R.J. & Waters T. ( 009): District Leadership That Works. Solution Tree. 17

7. Samlet faglig vurdering Etableringen af en ny skolestruktur med 5 selvstændige matrikler ses samlet at skabe en faglig skrøbelighed på de 5 skoler. En faglig skrøbelighed der fremkommer ved at have færre lærerkompetencer på den enkelte skole, der både giver udfordringer ift. kompetencedækningen i fagene og som giver mindre bæredygtige faglige strukturer på skolen ift. mulighederne for sparring i fagteams mm. Derudover ses en skolestruktur med 5 skoler at skabe forringede muligheder i udskolingerne med et begrænset udbud af valgfag, udskolingslinjer mm. Forskningen peger dels på at mindre skoler ikke skaber bedre faglige resultater samtidig med distriktsledelse ses at have positive effekter i forhold til ledelse af læring. Samlet set vurderes det, at en skolestruktur med 5 selvstændige skoler vil skabe forringede muligheder for at leve op til målsætningerne i de brændende platforme såvel som målsætningerne i folkeskoleloven. De flydende distriktsgrænser ses derudover at skabe en række udfordringer og risiko for merudgifter. En ny skolestruktur vurderes derudover at indebære betydelig merudgifter til området foranlediget af de grundtildelinger der er til hver skole (fx ledelse, administration, tillidshverv og mødefora) samt til befordring. Prognosetallene viser et generelt faldende elevtal, som kan give anledning til at drøfte den fremtidige skolestruktur i takt med at elevgrundlaget svarer til 8-9 klasser pr. årgang til 5 skolematrikler. Samtidig viser forskningsresultater, at større strukturændringer giver negative udslag i de faglige resultater i op til 4 år. Det kan på den baggrund anbefales at lave bæredygtige strukturer, der fastholdes i en lang årrække. 18