Økonomistyring Indledning Som led Det Fælleskommunale Kvalitetsprojekt om styringsmodeller har de deltagende kommuner i efteråret 2008 fordelt sig på fem temagrupper. Temagrupperne blev dannet omkring de fire gennemgående styringstemaer i styringsmodelprojektet: Kommunalbestyrelsens rolle, Økonomistyring, Styring og udvikling af kvalitet og Opfølgning, dokumentation og evaluering af resultater. I temagrupperne har kommunerne med afsæt i egne erfaringer identificeret og drøftet de væsentligste styringsmæssige udfordringer inden for de enkelte temaer. Kommunerne har på flere møder udvekslet metoder, løsninger på udfordringer og drøftet nye mulige løsninger. Temagruppen har med særlig fokus på økonomistyringsdelen i kommunens overordnede styringsmodel opstillet en række anbefalinger til, hvad god økonomistyring indebærer. Der er taget afsæt i, at anbefalingerne skal have gyldighed uanset hvilket styringsmodel, som kommunerne har valgt. Alt kan styres, intet er ustyrbart Forudsætningen for at praktisere god økonomistyring er en italesættelse af, at samtlige kommunale opgaveområder er styrbare. Der skal således både politisk og administrativt være vilje til at træffe de nødvendige beslutninger med henblik på at styre alle kommunens opgaveområder. En del kommuner deler fx kommunens opgaveområder op i områder, som er mere eller mindre styrbare nogle steder anvendes sågar begrebet ustyrbart om nogle områder. Hvis man har den rette organisering og ledelse, den rette incitamentsstrukturer og ikke mindst den rette vilje, så er alle kommunale opgaveområder styrbare. Det gælder også områder, som ofte bliver betragtet som stort set ustyrbare, fx overførselsudgifter, området for udsatte børn og unge, voksenhandicappede samt andre udsatte grupper. Nogle områder kræver dog, at der anlægges et langt eller mellemlangt sigte for at området er styrbart.
Når præmissen om styrbarhed er til stede, handler god økonomistyring særligt om at udvikle metodikker inden for fire emnefelter, der alle knytter sig til forholdet mellem leddene i kommunens styringskæde (kommunalbestyrelse direktion fagforvaltning institutioner): Mål- og strategi Der skal skabes sammenhæng mellem kommunens overordnede målsætningerne og den løbende økonomistyring i alle led af styringskæden Koncernen i fokus Der skal ske en italesættelse af, at kommunen som samlet koncern går forud for de enkelte fagområder både politisk og administrativt Læring og ledelse Der skal være politisk, organisatorisk og ledelsesmæssig vilje til at omstille og omfordele efter kommunens situation og behov Effektiviseringer Effektiviseringer kommer ikke ind i år 1, og kan kræve investeringer på kort sigt. Derfor skal der udarbejdes en effektiviseringsstrategi. I figuren nedenfor er de opstillede anbefalinger kategoriseret i forhold til de nævnte emner: Figur: Illustration af sammenhængen på økonomiområdet i en kommunal styringsmodel. Forudsætning: Alt kan styres, intet er ustyrbart Mål og strategi: Politikerne skal forlange af administrationen, at der skabes grundlag for en reel og strategisk flerårsbudgettering Sund økonomi skal indgå i kommunens overordnede mål på og være synlige for borgerne Kommunen som samlet koncern: Basisbudgettet for de enkelte serviceomrpder bør justeres i forhold til demografiske ændringer både i opadgående og nedadgående retning Alle med økonomiansvar skal have øje for kommunen som samlet koncern Der skal i hele kommunens styringskæde være en tæt kobling mellem mål og økonomi God økonomistyring i danske kommuner Styringsmodel skal understøtte individuelle og kollektive incitamentsmodeller på decentralt niveau Læring og ledelse: Tværkommunale sammenligninger skal inddrages i budgetlægning og økonomistyring som redskab til gensidig læring Direktionen skal organiseres, så der lægges vægt på overblik og helhed Fagchefens ansvar for kommunens samlede økonomistyring skal stå centralt og ske i samarbejde med økonomifunktionen Effektiviseringer: Effektiviseringer skal tænkes langsigtet og kan kræve investeringer på kort sigt Kommunen skal have en effektiviseringsstrategi, der følges Effektiviseringsstrategien bør være en integreret del af økonomistyringen 2
1. Mål og strategi Kommunalreformen har i høj grad sat fokus på arbejdsfordelingen mellem dels politikere og administration og dels internt på det administrative niveau. Med henblik på at imødegå de udfordringer, der i de kommende år vil være for kommunens økonomi, skal der stilles skarpt på økonomi og økonomistyring som selvstændigt fokusområde for såvel kommunalbestyrelse som topledelse. 1.1 Flerårsbudgettering Mange kommuner har været igennem en vanskelig harmonisering af flere gamle kommuners budgetter og indarbejdelse af nye opgaver. Nu venter en periode med en mere almindelig budgetproces, og det er derfor væsentligt, at de kommende års budgetter ikke på samme måde bliver betragtet som ekstraordinære. Det er politisk vanskeligt, men økonomisk nødvendigt at tænke langsigtet i budgetlægningen. Derfor skal politikerne klædes på til den vanskelige opgave, det er, at udarbejde en reel og langsigtet flerårsbudgettering. Såfremt der ikke sker en reel og langsigtet flerårsbudgettering indebærer det, at der rent budgetmæssigt ikke er tilstrækkeligt fokus på budgetoverslagsårene. Herudover er næsten hele budgettet ofte et resultat af en mekanisk fremskrivning. Der foregår derfor ofte ikke en nødvendig prioritering af de enkelte områder, fx i forhold til hvilket behov der er på det enkelte område, og om behovet har ændret sig fra udgangssituationen. Det resulterer i, at budgetlægningen ofte opfattes som en overlevelseskamp fra år til år frem for et strategisk redskab, der kan fungere som rettesnor for kommunens aktiviteter og opgaveløsning på længere sigt. Flerårsbudgetteringen skal derfor sætte rammen for alle økonomiske dispositioner i perioden. Det indebærer, at flerårsbudgettet skal have en tæt kobling til de overordnede kommuneplaner samt sektorplaner. Herudover indebærer det, at kommunalbestyrelsen årligt har en aktiv stillingtagen til udviklingen i overslagsårene. Det kan således være en udfordring for politikerne også at tage stilling til overslagsårene, fordi al fokus er rettet imod budgetåret. Kommunen bør supplere den 4-årige budgetlægning med 10-årige sigtepunkter, som hvert år sætter rammerne for de 4-årige budgetter. Politikerne skal forlange af administrationen, at der skabes grundlag for en reel og strategisk flerårsbudgettering Administration skal kunne forvente, at politikerne har et langsigtet fokus på kommunens økonomi 3
1.2 Sund økonomi som et synligt mål Ofte går kommunernes overordnede mål på de bløde områder, såsom borgerinddragelse, udviklingskraft, decentral struktur, serviceniveau, m.v. På den måde er kommunernes mål bl.a. udarbejdet med det udgangspunkt, at borgerne skal kunne se, hvad de får for deres skattekroner. Visioner og mål skal således både sælge kommunen ud af til, lige som de skal være et redskab ind ad til. Økonomi er på den anden side ofte den usynlige side af kommunen set med borgerens øjne. Økonomi forbindes af borgerne i mange kommuner ofte med varslinger om besparelser, svært analyserbare statistikker eller stramme rammer, som tvinges ned over de ellers faglige målsætninger og idéer. Der ligger derfor en udfordring for kommunerne i at tænke økonomien ind i de overordnede mål for kommunen. Ikke kun som en økonomisk kobling til de øvrige visioner og mål, men derimod som selvstændigt mål. På den måde eller måske netop som en forudsætning for de øvrige visioner og mål bør der tages stilling til kommunens overordnede økonomiske mål. Det handler fx om forudsætninger vedrørende overskud på driften, anlægsniveau og låntagning. Det kan være visioner for løbende tilpasning af driftsbudgettet eller et mål om realistisk tilgang til budgetlægningen og opfølgningen, hvor der udøves rettidig omhu. Sund økonomi skal indgå i kommunens overordnede mål og være synlig for borgerne 1.3 Kobling mellem mål og økonomi i alle styringskædens led En kommune er en stor virksomhed med mange niveauer lige fra det helt overordnede politiske niveau til det det yderste udførende led. Der indgår flere led i denne styringskæde, og der er derfor risiko for, at nuancer kan gå tabt undervejs. Økonomistyringselementet bør være integreret i den overordnede styringsmodel, hvilket typisk kommer til udtryk ved, at beslutningskompetencen samt det økonomiske ansvar ligger decentralt. Herudover bør forslag til ændringer i opgaver eller serviceniveau altid ledsages af økonomiske konsekvensberegninger. Imidlertid kan der i kommunen være et problem i den måde, som økonomistyringen er tilrettelagt på. Det kan således være en udfordring, at opfølgningen på mål (herunder såvel service som driftsmål) og opfølgningen på økonomi (budget) ofte er to særskilte processer. Der skal i stedet foregå en løbende og integreret opfølgning på forbruget af ressourcer sammenholdt med graden af målopfyldelse. Advarselslamperne bør fx tændes, såfremt man halvvejs i budgetåret har brugt 50 pct. af ressourcerne, men hvor det ikke ser ud til at man er på rette vej til at reali- 4
sere de opstillede mål. Konstateres der således denne uoverensstemmelse bør det give anledning til en dialog mellem de berørte aktører. Det indebærer samtidig, at fokus for økonomistyring skal indgå som et centralt element i alle styringskædens led. En økonomistyringsmodel skal således gå begge veje den økonomiske effekt af politiske beslutninger skal være klar for det decentrale niveau, ligesom det skal være synligt for kommunalbestyrelsen, hvis der sker ændringer af serviceniveauet decentralt. Det virker demotiverende og kontraproduktivt, såfremt der fra politikere /topledelse stilles nye krav til de udførende led, uden at der følger økonomi med. Det er således afgørende, at der er feed-back (dialog) muligheder for det decentrale niveau. Uden denne mulighed vil det decentrale niveau være tvunget til at foretage de fornødne prioriteringer, men det kan og bør aldrig være en opgave for det decentrale led at foretage ændringer i serviceniveauet. Kobling mellem økonomi og mål skal derfor foregå på politisk niveau og direktionsniveau såvel som på operationelt niveau. Det vil sige, at hvis der arbejdes med visioner, målsætninger eller pejlemærker, bør der samtidig eller umiddelbart efter tages stilling til de økonomiske forudsætninger, opstilles økonomiske mål og sættes fokus på mulighederne for at følge op på visioner og mål. Der skal i hele kommunens styringskæde være en tæt kobling mellem mål og økonomi Der skal være en integreret opfølgning på budget- og målopfyldelse 2. Kommunen som samlet koncern Den større volumen i både kommunestørrelse og opgavevaretagelse sætter større krav til, at kommune tænker ud over de klassiske fagsøjler. Det stiller store krav til politikerne og ledelsen i kommunerne. Det forekommer samtidig meget usandsynligt at udfordringerne kan løses ved alene at rette fokus på egne driftsområder den såkaldte søjletænkning. Tværgående prioritering af kommunens ressourcer er forudsætningen for en veldrevet kommune, der er omstillingsparat. Det stiller først og fremmest krav til kommunalbestyrelsen om at fokusere på helheder og ikke egne interesser og tilhørsforhold. 2.1 Økonomisk tildeling på baggrund af demografi Det er ikke en udfordring at flytte penge til et område, men det kan derimod være overordentlig vanskeligt at flytte penge fra et område til et andet. 5
Det indebærer, at der bør skabes politisk konsensus for, at der i forbindelse med budgetlægning samt politiske budgetopfølgninger løbende kan omfordeles på tværs af fagudvalgenes rammer efter behov. Teknisk kræver dette en overordnet tildelingsmodel, som er i stand til at fordele midler mellem områderne i henhold til de skiftende behov, fx i forhold til demografiske ændringer. Der vil næsten hvert år i en kommunes budgetlægning være serviceområder, der som følge af demografisk vækst har stigende udgifter. Disse udgiftsbehov skal alt andet lige imødekommes, hvis man ikke ønsker at reducere i serviceniveauet. Omvendt vil der også være serviceområder, der oplever brugertilbagegang. Såfremt der ikke for disse områder foretages en tilsvarende nedadgående justering, vil kommunens råderum på lidt længere sigt forsvinde. Samtidig skal der etableres en budgetproces og budgetmetode, der understøtter den tværgående prioritering. Det kan gøres ved at tilpasse budgetteringsmodellen sådan, at der gives råderum til til- og fravalg af aktiviteter på det enkelte serviceområde. Samtidig bør der løbende udarbejdes temaanalyser på kommunens sektorområder, som skal indgå i fastsættelsen af rammen. Basisbudgettet for de enkelte serviceområder bør justeres i forhold til demografiske ændringer både i opadgående og i nedadgående retning 2.2 Økonomi skal tænkes på tværs I sidste ende ligger ansvaret for den samlede økonomistyring i kommunen hos økonomiudvalget og direktionen. De har til opgave at tænke koncernøkonomi. Men koncernøkonomi kan i praksis kun effektueres, hvis den er en del af kommunens overordnede mål og tænkes ind i alle led af styringskæden og implementeres hos alle økonomiansvarlige. Det stiller samtidigt krav om, at der på administrativt niveau er vilje til at tænke anderledes. Direktører og fagchefer bør således have fokus på kommunen som en samlet koncern frem for fokus på egen drift. Det betyder også, at det er direktionens ansvar at sikre de rette incitamenter på tværs, sådan at alle led i organisationen har fokus på kommunens samlede udvikling. Politikerne skal fokusere på kommunen som samlet koncern, i stedet for på postnumre og delområder Alle med økonomiansvar skal have øje for kommunen som samlet koncern 6
2.3 Lokale incitamentsmodeller Med henblik på at fremme koncerntankegangen kan der skabes incitamenter, der sikrer at den enkelte institution ikke alene er orienteret imod egen målopfyldelse, men i lige så høj grad er orienteret imod målopfyldelse for områdets institutioner som helhed. På den måde kan koncerntankegangen også fremmes på decentralt niveau. Det indebærer, at de budgetansvarlige lederes incitamentsstruktur i opgavevaretagelsen bør indeholde ikke alene et individuelt, men også et kollektivt element. Den enkeltes resultatvurdering skal også i det udførende led være afhængig af, hvorledes de andre udførende enheder klarer sig. Med andre ord skal de nuværende individuelle incitamentsmodeller ændres til en individuel incitamentsmodel suppleret med et betydeligt kollektivt element. Et eksempel er institutionernes overførselsadgang ved et mer-/ mindreforbrug i et givent år. Her betyder sammenlægningen af kommuner, at der er kommet mange institutioner inden for hvert enkelt område. Såfremt en del af usikkerheden i forhold til om kommunen overholder sit budget er knyttet til overførsler mellem årene, kan kommunalbestyrelsen overveje at opstille krav om, at området som helhed går i nul. Nogle institutioner kan dermed forbruge, så længe andre sparer op inden for området. Såfremt koncerntankegangen er vidt udbredt, kan kravet løftes højere op end på områdeniveau. En mulighed er at etablere et forum, hvor institutionslederne kan påvirke de kollektive incitamenter fx i form at incitamenter knyttet til et fagområde. Økonomistyringsmodellen skal understøtte individuelle og kollektive incitamentsmodeller på decentralt niveau 3. Effektiviseringer som integreret del af økonomistyringen Snævre vækstrammer og store forventninger fra borgerne nødvendiggør et kontinuerligt fokus på muligheden for at indhente effektiviseringer. Det er væsentligt i økonomistyringen, at der altid vil være effektiviseringsgevinster at hente, men det forudsætter et langsigtet politisk og ledelsesmæssigt fokus. 3.1 Effektiviseringer med langt lys på Ofte kommer effektiviseringer først på banen i forbindelse med budgettet. Det betyder, at der ikke bliver tid til at arbejde med reelle effektiviseringer, men derimod i stedet besparelser. Reel indhentning af effektiviseringsgevinster kan derfor sjældent ske på kort sigt, da det kræver en længere tidshorisont. 7
Der skal udarbejdes en effektiviseringsstrategi og være en politisk accept af, at dette ikke nødvendigvis giver råderum på kort sigt, men sikrer politikerne et større prioriteringsrum på lang sigt. Der skal i den forbindelse fastsættes processuelle milepæle. Herudover er langt de færreste effektiviseringer lavt hængende frugter, der kan realiseres på kort sigt og netop derfor er det meget vigtigt, at der udarbejdes en egentlig effektiviseringsstrategi, der på længere - og langt sigt kan medvirke til at organisationen arbejder målbevidst frem mod skabelse og realisering af effektiviseringsgevinster. Effektiviseringer skal tænkes langsigtet og kan kræve investeringer på kort sigt Kommunen skal have en effektiviseringsstrategi, der følges 3.2 Effektiviseringer som integreret del af økonomistyringen Effektiviseringsstrategien skal bygges ind i kommunens rammestyringsmodel og udgøre en del af den lokale incitamentsstruktur. Der skal måles / belønnes på den ønskede adfærd og der må absolut ikke være en implicit belønning ved ikke at agere som ønsket (f.eks. at man så slipper for aftalt reduktion). Derved vil effektiviseringsgevinster kunne realiseres også uden forudgående budgetreduktioner. Effektiviseringsstrategien skal være skriftlig og tilgængelig for hele den kommunale organisation. Samtidig er det på det decentrale niveau, at fleksibilitet skal omsættes til rationaliseringsgevinster, som sikrer den langsigtede udvikling. Fokus på rationaliseringsgevinster skal derfor udbredes til det decentrale niveau. Effektiviseringsstrategien bør være en integreret del af økonomistyringen 4. Læring og ledelse Kommunalreformen har skabt en større ensartethed imellem kommunerne. Ensartetheden skaber grundlag for, at der i højere grad kan foretages meningsfulde sammenligninger. Resultaterne herfra kan anvendes til udvikling og læring i den enkelte kommune. 4.1 Sammenligninger mellem kommuner i læringsøjemed Ofte bliver sammenligninger mellem kommuner sat i gang på ad hoc basis med henblik på at løse en konkret problemstilling, fx på et fagområde. I stedet skal det 8
at sammenligne sin egen præstation med andres i langt højere grad inddrages systematisk og være en del af kommunens økonomistyringsfilosofi. Der kunne fx formuleres krav om, at kommunen løbende benytter sig af tværkommunale sammenligninger til brug for læring. Tværkommunale sammenligninger kan fx handle om at etablere et bench-mark samarbejde. Dette samarbejde skal i givet fald være formaliseret og benyttes systematisk i forbindelse med såvel budgetlægning, etablering af budgetforudsætninger, i de løbende temaundersøgelser på de forskellige sektorområder samt i regnskabssituationen. Når der udarbejdes analyser af, hvordan den enkelte kommune klarer sig i forhold til andre kommuner inden for et givent område, bør der ikke være berøringsangst i relation til analysens konklusioner. Det indebærer, 1. at der ikke er nogle områder, som skal fredes for sammenligninger. 2. at analysens resultater accepteres og ikke som ofte skydes ned med henvisning til manglende sammenlignelighed. 3. at der politisk følges op på konklusionerne, således at den enkelte kommunalbestyrelse drøfter, hvorvidt analysens resultater skal have politiske konsekvenser, fx i forhold til serviceniveau. Tværkommunale sammenligninger skal inddrages i budgetlægning og økonomistyring som redskab til gensidig læring Der skal være reel politisk vilje til at kigge hinanden i kortene 4.2 Budgetoverholdelse som fælles mål for økonomifunktion og fagchef Den enkelte kommunes organisation er mange steder opbygget efter de borgerrelaterede, faglige opgaver og er dermed via sin struktur udsat for søjletænkning. Denne søjletænkning begrænser mulighederne for tværgående økonomisk prioritering. Et vigtigt fokuspunkt i valg og senere implementering af økonomiske styringsværktøjer er derfor en understøttelse af et ledelsesmæssigt fokus på helheden, samt muligheden for, at der kan foretages en økonomisk omprioritering på tværs af fagområderne. Det stiller samtidigt krav om, at der på administrativt niveau er vilje til at tænke anderledes. Direktører og fagchefer bør således have fokus på kommunen som en samlet koncern frem for fokus på egen drift. Det betyder også, at det er direktio- 9
nens ansvar at sikre de rette incitamenter på tværs, sådan at alle led i organisationen har fokus på kommunens samlede udvikling. Økonomistyring kommer i praksis ofte til at ske i et samarbejde mellem de (centrale) økonomiske stabe og de udførende led dvs. skolen, institutionen eller afdelingen. Det er i den forbindelse væsentligt, at fagchefen får og påtager sig et ansvar for den samlede økonomi på fagchefens område såvel som på tværs af kommunen. Fagchefen vil stå særligt stærkt til at løse denne opgave, såfremt der etableres et løbende samarbejde med de centrale økonomistabe, hvor stabene har en rådgivende og servicerende funktion frem for en kontrollerende funktion. Ligeledes bør hensynet til helhed også afspejle sig på direktionsniveau, og dermed i direktionens organisatoriske opbygning samt arbejdsgrundlag. Direktionen skal organiseres, så der lægges vægt på overblik og helhed Fagchefens ansvar for kommunens samlede økonomistyring skal være en central del af fagchefens opgaver og skal løses i samarbejde med økonomifunktionen 10