Økonomistyring sådan gør vi Introduktion til den nye kommunalbestyrelse
INDLEDNING... 2 1. ØKONOMISTYRING OG ØKONOMISKE STYRINGSPRINCIPPER... 2 1.1 ØKONOMISKE STYRINGSPRINCIPPER... 2 1.2 KASSE- OG REGNSKABSREGULATIVET... 2 1.3 MÅL OG RAMME STYRING... 3 1.4 DECENTRALISERING... 3 2. ÅRSHJULET CENTRALE PROCESSER PÅ ØKONOMIOMRÅDET... 4 2.1 BUDGETTET... 5 2.1.1 Budgetprocessen... 5 2.2 BUDGETOPFØLGNING... 6 2.3 REGNSKAB... 7 2.4 OVERFØRSELSSAGEN... 8 2.4.1 Sanktionslovgivningen... 8 2.5 CENTRALE DATOER I DEN POLITISKE BEHANDLING... 9 1
Indledning Formålet med dette notat er at orientere det nyvalgte byråd om de økonomiske retningslinjer og styringsprincipper, der gælder i Herning Kommune. Notatet beskriver endvidere de centrale processer, der knytter sig til den økonomiske styring af kommunen, herunder budget, budgetopfølgning, regnskab m.v. 1. Økonomistyring og økonomiske styringsprincipper Den overordnede målsætning for den økonomiske politik er at skabe et grundlag for økonomisk frihed og handlekraft til realisering af ambitionsniveauet for Herning Kommune. Politikken indeholder en række langsigtede mål og hensigtserklæringer på såvel kort som langt sigt, der skal føre til fastholdelse og udvikling af en robust økonomi for Herning Kommune. Nedenfor gennemgås nogle af de overordnede økonomiske styringsprincipper og retningslinjer. 1.1 Økonomiske styringsprincipper Målet for den overordnede økonomistyring er, at den skal understøtte realiseringen af de politiske visioner og målsætninger for drift og fortsat udvikling af de kommunale opgavefelter. Økonomistyringen skal også understøtte en smidig og effektiv opgavevaretagelse og beslutningsgang uden at helhedsperspektivet i indsatsen tabes af syne. Derudover skal den overordnede økonomistyring medvirke til, at Herning Kommune er på forkant med udviklingen på kort og lang sigt for at kommunen derigennem fastholder et råderum og dermed dynamik. Økonomistyringen skal også medvirke til at fremme ønsket om en evalueringskultur i Herning Kommune. De bærende principper i den fremtidige økonomistyring skal medvirke til at opfylde målsætningerne for økonomistyringen i Herning Kommune. For at sikre at alle i organisationen agerer efter de bærende principper er det vigtigt, at alle kender deres roller i økonomistyringen. Det medfører, at såvel den administrative som politiske organisering skal være klart defineret. De bærende principper er: Sammenhæng og helhedsorientering Decentralisering af økonomisk- og beslutningskompetence Indsats, resultat og effekt Langsigtet planlægning 1.2 Kasse- og Regnskabsregulativet Kasse- og Regnskabsregulativet har til formål at fastsætte de overordnede regler for Herning Kommunes gennemgående mål- og økonomistyring, som de er besluttet af Herning Byråd. Formålet med regelsættet er at: Sikre udviklingen af tilstrækkelige værktøjer til styring af Herning Kommunes økonomi. Sætte reglerne for korrekt og effektiv administration af Herning Kommunes kasse- og regnskabsvæsen. Præcisere budgetansvar og ledelsesansvar. Sikre hensigtsmæssige interne kontroller, som tager udgangspunkt i en afvejning mellem væsentlighed og risiko. 2
Regelsættet beskriver kun de af kommunens overordnede organisatoriske og styringsmæssige principper, som har en væsentlig rolle m.h.t. økonomi-, mål- og rammestyring. Heri indgår også en række forvaltningsbestemmelser, hvor der eksempelvis står følgende om udvalgenes rolle: Jævnfør Styrelseslovens 21 skal udvalgene bestyre de anliggender, der er underlagt dem, inden for rammerne af det vedtagne årsbudget i forbindelse med byrådets vedtagelser og i overensstemmelse med de reglementer m.v., der er udstedt af byrådet. De påser, at de bevilgede beløb ikke overskrides, og i tilfælde af forventede budgetoverskridelser på givne områder, angiver udvalget kompenserede besparelser på andre områder inden for udvalgets bevilling. Hvis bevillinger derudover anses for ønskelige eller fornødne foretager udvalget gennem økonomiudvalget indstilling til byrådet om tillægsbevilling. Beskrivelsen i Kasse- og Regnskabsregulativet er generelt kortfattet, men der er i relevant omfang henvisninger til den fulde beskrivelse heraf, så det er muligt at se mere detaljerede beskrivelser. I praksis fungerer regelsættet derfor også som en portal til mere uddybende beskrivelser, bilag, beslutninger i byrådet m.m. 1.3 Mål og ramme styring Mål- og rammestyring er udtryk for det overordnede styringsprincip Herning Kommune anvender. Kort fortalt betyder det, at man styrer efter en politisk besluttet budgetramme, der suppleres med politiske mål. Med mål - og rammestyring sker styringen således gennem overordnede økonomiske rammer og målsætninger i nævnte rækkefølge. Styreformen skal muliggøre en styring af såvel økonomi som indhold, idet målstyringselementet eks. skal give politikerne mulighed for at fastlægge retningslinjerne for institutionernes virke. Målstyring har også til formål at synliggøre, hvad det er politikerne prioriterer, ligesom målstyring giver mulighed for at skabe grundlag for dialog mellem det politiske niveau og det administrative niveau, herunder institutionerne. Endelig giver målstyring mulighed for at informere borgerne om, hvilken service politikerne ønsker og dermed afstemme forventningerne. Der udstikkes for hvert serviceområde en ramme, svarende til de samlede nettoudgifter for serviceområdet. Rammen er udtryk for Økonomi- og Erhvervsudvalgets udgiftsmålsætning for det pågældende serviceområde. Rammerne vil være bestemmende for fagudvalgenes udarbejdelse af bidrag til det samlede budgetforslag, dvs. at de enkelte fagudvalgs bidrag skal holde sig inden for rammen for det pågældende område. 1.4 Decentralisering Som følge af såvel størrelsen af de decentrale enheder og filosofien omkring, at beslutningerne træffes bedst af de ledere og medarbejdere, der leverer servicen, er den administrative organisering bygget op omkring en stor grad af decentralisering. Dette er samtidigt også gjort ud fra filosofien om, at en øget decentralisering medfører en øget motivation hos chefer, ledere og medarbejdere. Mål- og rammestyring indebærer, at politikerne udstikker mål- og budgetrammer for en afdeling eller en decentral driftsenhed. På decentralt niveau udarbejder hver enhed en målsætning og et antal kvalitetsmål inden for disse rammer. Derefter er det afdelingslederens eller den decentrale driftsenheds leders ansvar, at målene bliver opfyldt inden for budgettet. Dette ansvar ledsages af større frihed til at tilrettelægge arbejdet selv. Retningslinjerne for decentralisering udtrykker og regulerer omfanget af decentraliseringen og dermed forholdet mellem den politiske styring og den administrative selvstændighed. 3
Byrådets overordnede mål med decentraliseringen er, at den kan og skal medvirke til at: Styrke det lokale driftsansvar ved at tillægge bestyrelsen og den lokale ledelse økonomisk ansvar og kompetence, Opnå en god og hurtig tilpasning til decentrale driftsenheders og brugeres aktuelle behov og ønsker, Opnå en god ressourceudnyttelse, Bidrage til øget motivation og engagement hos medarbejderne, Skabe overensstemmelse mellem kompetence og budgetansvar Skabe sammenhæng mellem central styring og decentral ledelse 2. Årshjulet centrale processer på økonomiområdet Årshjulet beskriver de centrale økonomiske processer i løbet af året, herunder budget, budgetopfølgning, regnskabsaflæggelse og overførselssagen. De fire faser i midten af årshjulet knytter sig til budgetprocessens fire faser. 4. kvartal 1. kvartal 3. kvartal 2. kvartal Det er værd at bemærke, hvordan de økonomiske processer kobler sig til hinanden, som det fremgår af figuren nedenfor. Som det fremgår af figuren har regnskabsresultatet for 2013 betydning for, hvor stort et mindreforbrug der kan overføres til næste års budget 2014 i forbindelse med overførselssagen. Regnskab 2013 og de opfølgninger, der laves for budget 2014, udgør ligeledes en del af fundamentet og historikken, når næste års budget 2015 udarbejdes. Her spiller de løbende budgetopfølgninger en afgørende rolle for monitoreringen af, hvordan økonomien udvikler sig. 4
2.1 Budgettet Det er ved budgetlægningen, at de store beslutninger omkring fastlæggelse af serviceniveau, indsatsområder og den grundlæggende prioritering af ressourcerne sker. Budgettet baseres på en række centrale dokumenter, som på strategisk, operationelt og taktisk niveau beskriver arbejdet med budgettet. De centrale dokumenter fremgår af figuren nedenfor. 2.1.1 Budgetprocessen Budgetprocessen fastlægges i budgetproceduren og budgetvejledningen (målrettet det administrative niveau). Budgetprocessen består af fire faser. 1. Forberedelsesfasen De foreløbige budgetrammer, opfølgning på mål og økonomi samt indledende drøftelser i fagudvalgene og 1. budgetkonference. Den foreløbige budgetramme fastlægges på baggrund af overslagsårene fra det senest vedtagne budget (det sidste år sættes lig det næstsidste): +/- Byrådsbeslutninger siden sidste budgetvedtagelse +/- Tekniske justeringer +/- Pris- og lønfremskrivning +/- Demografi = Foreløbig budgetramme 5
Demografi betyder at man på dagtilbuds-, skole og ældreområdet foretages beregning af den skønnede økonomiske konsekvens af den demografiske udvikling i kommunen. Dette sker for, at tage højde for de mer- eller mindreudgifter, der skyldes demografiske ændringer. På den måde sikres det, at det økonomiske serviceniveau ikke sænkes på områder med en befolkningstilvækst. Tilsvarende sikres det, at det økonomiske serviceniveau ikke stiger på områder med fald i befolkningstallet. Der sker ikke en automatisk regulering, idet beregningen indgår i rammeudmeldingen. 2. Udarbejdelsesfasen Fastlæggelse af de endelige budgetrammer, fastlæggelse af fokusområder (mål), fagudvalg udarbejder budgetforslag På baggrund af den første budgetkonference den 7. og 8. april 2014 drøfter og beslutter Økonomiog Erhvervsudvalget: Driftsrammer for fagudvalgenes budgetforslag, herunder vurderes behovet for og Størrelsen af et evt. råderum / udviklings- og konsolideringspulje Evt. særlige indsatsområder og effektiviseringstemaer for udvalgene Ramme for investeringsoversigten Budgetlægningen tilpasses bl.a. følgende: Konjunktursituationen Økonomiaftalen mellem KL og regeringen Den aktuelle økonomiske situation i kommunen Budgetseminar: Ønsker og krav fra det politiske niveau 3. Statusfasen Samling af budget og 2. budgetkonference den 25. og 26. august 2014. I statusfasen samles fagudvalgenes budgetbidrag, der forelægges Økonomi- og Erhvervsudvalget forud for den 2. budgetkonference. Det overordnede indhold på budgetkonferencen består af præsentation og drøftelse af: Kommunens økonomi Fagudvalgenes budgetforslag Indsatsområder og mål Investeringsoversigten Aktuelle temaer På baggrund af drøftelserne på budgetkonferencen udarbejder og indstiller Økonomi- og Erhvervsudvalget budgetforslag til 1. behandling i Byrådet i september 2014. 4. Beslutningsfasen Politiske forhandlinger herunder 1. og 2. behandling af budgettet. Budgettet vedtages i forbindelse med 2. behandlingen den 7. oktober 2014. 2.2 Budgetopfølgning I henhold til årshjulet udarbejdet der tre årlige budgetopfølgninger en efter hvert kvartal. I forbindelse afslutningen af 2. kvartal udarbejdes endvidere et halvårsregnskab. 6
Formålet med budgetopfølgningen er en vurdering af det forventede regnskab i indeværende budgetår med andre ord en opfølgning på budgettet. Heri indgår også de økonomiske problemstillinger, der måtte knytte sig til budgettet og overholdelsen af budgettet. Kort og godt er formålet: At udarbejde et skøn over forventet regnskab for servicedriftsudgifter, anlægsudgifter samt overførselsudgifter / forsikrede ledige, At synliggøre evt. emner der afkræver korrigerende handlinger, herunder deres økonomiske betydning, At udarbejde forslag til, hvilke korrigerende handlinger, der foreslås iværksat og deres forventede økonomiske betydning 2.3 Regnskab Med hjemmel i lov om kommunernes styrelse har Økonomi- og Indenrigsministeriet fastsat de nærmere regler for kommunernes regnskab. Reglerne fremgår af det af ministeriet udarbejdede "Budget- og regnskabssystem for kommuner". Ifølge budget- og regnskabsreglerne består årsregnskabet af en række oversigter samt af bemærkninger. Der er kun fastsat formkrav til de oversigter, der skal indsendes til ministeriet samt Danmarks Statistik. Kommunalbestyrelsen fastlægger derfor i høj grad selv, hvordan regnskabet udformes. Af Herning Kommunes årsregnskab fremgår en række centrale oversigter, der på forskellig vis redegør for regnskabsresultat. Regnskabsopgørelsen Regnskabsopgørelsen har til formål at give et summarisk overblik over den samlede kommunale virksomhed og finansielle aktivitet for regnskabsåret. Den indeholder en opdeling af aktiviteterne i det skattefinansierede og det brugerfinansierede område. Desuden er afdrag på lån og låneoptagelse samt finansforskydninger trukket ud i en særskilt finansieringsopgørelse som udtryk for ændringerne i kommunens formue og gæld. Hovedoversigt Hovedoversigten har til formål at give et summarisk overblik over den aktivitetsmæssige og finansielle udvikling i regnskabsåret. Oversigten er reelt et sammendrag af bevillingsoversigten, og den er opstillet i følgende orden: A. Driftsvirksomhed B. Anlægsvirksomhed C. Renter D. Balanceforskydninger E. Afdrag på lån F. Finansiering Regnskabsoversigt Regnskabsoversigten indeholder regnskabstallene for de enkelte bevillingsrammer fordelt på udvalg sammenholdt med det vedtagne budget og meddelte tillægsbevillinger. Oversigten udgør sammen med opfølgningen på de politisk mål resultatet af de kommunale aktiviteter i regnskabsåret. Endelig er regnskabet også omdrejningspunkt for overførselssagen, der beskrives i næste afsnit. 7
2.4 Overførselssagen Overførselssagen beskriver de retningslinjer, der gælder for overførsel af uforbrugte midler mellem årene. Muligheden for at overføre midler mellem budgetår har altid været et kerneelement i den måde, vi styrer vores økonomi på i Herning Kommune. Den decentrale økonomiske styring sikrer institutionerne stor frihed til at prioritere opgaverne inden for de rammer, som kommunalbestyrelsen fastlægger. Det skaber stort ejerskab og ansvarsfølelse i forhold til den økonomi, som institutionerne har til rådighed. Princippet er, at der for enheder omfattet af økonomisk decentralisering i udgangspunktet er fri overførsel af mer- og mindreforbrug. Mens der for den øvrige del skal udarbejdes en særskilt redegørelse, såfremt man ønsker et beløb overført. Det præciseres endvidere, at hovedprincippet er, at merforbrug overføres, således at serviceområdet selv opsamler merforbruget i det følgende års forbrug. Der er i udgangspunktet ikke noget øvre loft for overførslen for den enkelte institution / området, så længe det oprindelige budget overholdes. 2.4.1 Sanktionslovgivningen Men med sanktionslovgivningen er de nugældende overførselsregler udfordret. Bruger kommunen under ét mere end den udmeldte serviceramme, sanktioneres kommunerne. Konkret er der med virkning fra og med regnskabet for 2012 indført en ordning, som indebærer, at hvis de kommunale serviceudgifter for kommunerne under ét overskrider de økonomiske rammer, nedsættes bloktilskuddet i det følgende år tilsvarende. Sanktionen består i en nedsættelse af rammen, som vil ske som en kombination af individuelle og kollektive nedsættelser. 40 pct. af nedsættelsen vil blive afregnet kollektivt for kommunerne under ét som en generel nedsættelse af bloktilskuddet, mens 60 pct. vil blive afregnet individuelt for de kommuner, som har overskredet deres budgetter. Den individuelle modregning opgøres i forhold til størrelsen af den enkelte kommunes budgetoverskridelse. Sanktionerne stiller derfor store krav til den måde, vi styringsmæssigt håndterer overførslerne mellem budgetår samt forbruget af overførslerne i indeværende budgetår. For at sikre overholdelse af den samlede serviceramme (det oprindelige budget) tilstræbes det styringsmæssigt, at der overføres som minimum det beløb til næste budgetår, som blev tilført primo året. Dvs. at det skal tilstræbes, at der ikke sker op- eller nedsparing, men at der budgetteres med et løbende rul mellem årene på et beløb svarende til overførslerne. Denne model kaldes i Herning Kommune for Kollegiemodellen, fordi man gennem dialog kollegierne imellem tilstræber, at en op- eller nedsparring inden for et kollegie kan udlignes i et andet kollegie. Det er den enkelte direktør, der sikre dette for sit samlede fagområde. Processen skal tilrettelægges, så institutioner/områder med andre ord har mulighed for at bruge opsparede beløb, hvis blot andre sparer tilsvarende op. Kollegiemodellen forudsætter et stort ejerskab til kommunens samlede økonomi både fra kollegiets og institutionernes side hvorfor der med modellen hviler et stort ansvar i forvaltningen med at sikre, at der er en hensigtsmæssig kultur og dialog til stede. 8
2.5 Centrale datoer i den politiske behandling Nedenfor fremgår det, hvornår Økonomi- og Erhvervsudvalgt samt byrådet behandler de centrale økonomisager vedrørende budget, budgetopfølgning, regnskab og overførselssag. Opgaver ØKE BYR Regnskab 2013 + overførselssag 28. april 2014 6. maj 2014 Budgetopfølgning pr. 31/3 2014 16. juni 2014 24. juni 2014 Orientering om budgetforslag 16. juni 2014 24. juni 2014 Budgetopfølgning pr. 30/6 2014 8. september 2014 16. september 2014 Halvårsregnskab Budgetopfølgning pr. 30/9 2014 3. november 2014 11. november 2014 1. behandling af budget 8. september 2014 16. september 2014 2. behandling af budget 29. september 2014 7. oktober 2014 9