Eftersyn af basisbudgettet Sag: 00.30.00-Ø00-2-13 20-3-2014 Indledning Hvert år foretages en række tekniske ændringer til næste års basisbudget. Tekniske ændringer skal være ufravigelige, dokumenterbare og skal godkendes af direktionen. I praksis varierer de anvendte principper for indarbejdelse af de tekniske ændringer fra område til område. På nogle områder er der vedtaget nogle budgettildelingsmodeller, som hvert år regulerer basisbudgetterne ud fra nogle på forhånd fastsatte objektive kriterier. På andre områder justeres budgetterne, hvis prisen eller antallet af ydelser ændres. Der kan være tale om betydelige ændringer, som kan få stor betydning for den samlede budgetlægning. Endelig er der områder, hvor der alene sker en pris- og lønfremskrivning af den eksisterende ramme. På den baggrund har Koncernledelsen ønsket nogle mere ensartede principper for regulering af basisbudgettet. Der blev derfor nedsat en arbejdsgruppe bestående af repræsentanter fra Koncernledelsen og Økonomistaben: Sten Dokkedahl, Sundhed og handicap Allan Christiansen, Pleje og omsorg Jørgen Kyed, Børne- og Ungerådgivningen Rikke Jensen, Dagtilbud Tonni Jørgensen, Undervisning Jørgen Dalsgaard, Økonomistaben, Lis Christiansen, Økonomistaben Morten Bentsen, Økonomistaben Arbejdsgruppen blev nedsat ved udgangen af 2012 og har holdt fem møder. I det følgende redegøres der for hvad der nærmere bestemt forstås ved et basisbudget. Herefter følger en beskrivelse af forskellige principper for regulering af basisbudgettet, efterfulgt af en beskrivelse af et målbillede for god økonomistyring set i forhold til de demografiske udfordringer og nuværende reguleringsordninger mv. Afslutningsvis følger afsnit om sammenhængen mellem basisbudgettet og den øvrige budgetlægning, sammenhængen til Faaborg-Midtfyn Kommunes dialogbaserede aftalestyring samt arbejdsgruppens anbefalinger til principper for den fremtidige regulering af basisbudgettet. Hvad forstås ved et basisbudget? Ved et basisbudget forstås en videreførelse af den igangværende kommunale virksomhed med de allerede trufne beslutninger, fremskrevet til et nyt pris- og lønniveau og med et realistisk skøn over antallet af modtagere af den kommunale service. 1/8
I praksis udarbejdes basisbudgettet ved, at budgetoverslagsår 1, vedtaget ved sidste års budget, fungerer som det første bud på kommunens aktivitetsniveau for det kommende år. Dernæst korrigeres for: Pris- og lønregulering Ændret lovgivning (DUT) Politiske beslutninger siden budgetvedtagelsen. Tillægsbevillinger med permanent økonomisk effekt Rettelser af fejl Ændringer på finansieringssiden, herunder skatter, tilskud og mellemkommunal udligning Ændringer i aktivitets- og udgiftsniveau (udvalgte områder) Ved at korrigere basisbudgettet for effekten af pris- og lønudviklingen sikres, at købekraften i budgettet bevares. Det estimerede skøn for den årlige pris- og lønudvikling tager udgangspunkt i KL s udmeldte skøn. I det omfang KL korrigerer pris- og lønskønnene hen over sommeren, vil der ske en tilsvarende korrektion af basisbudgettet. De budgetmæssige konsekvenser af lov- og cirkulæreprogrammet, som beskrevet i KL s budgetvejledning, opgøres så vidt muligt på baggrund af de lokale forhold. De budgetmæssige konsekvenser sammenholdes dernæst med Faaborg-Midtfyn Kommunes DUT-kompensation. Øvrige korrektioner til basisbudgettet beskrives med oplysninger om de anvendte forudsætninger, årsagsforklaringer mv. Hensigten er at skabe et godt overblik over de indlagte ændringer, så Kommunalbestyrelsen har mulighed for at forholde sig eksplicit til de enkelte ændringer. Det skal understreges, at Faaborg-Midtfyn Kommunes økonomiske politik præciserer, at ændringer til basisbudgettet skal være ufravigelige og dokumenterbare. Basisbudgettet skal samtidig være baseret på realistiske forudsætninger og en udbredt brug af pris-gange-mængde relationer (dispositionsregnskaber), der kan medvirke til en øget grad af realisme og gennemsigtighed. Forhøjelser af basisbudgettet finansieres ved omstillinger og effektiviseringer eller ved et reduceret råderum til ny drift og anlæg. Forhøjelser af basisbudgettet bør derfor begrænses til et minimum. I praksis vil der ofte opstå et krydspres mellem på den ene side, at have et realistisk basisbudget og på den anden side, at begrænse reguleringerne af basisbudgettet mest muligt. Særligt når det drejer sig om ændringer i aktivitets- og udgiftsniveau. Erfaringer fra andre kommuner viser desuden, at der ikke er nogen objektiv sandhed for hvilke principper der lægges til grund for reguleringer af basisbudgettet. (Kilde: Den automatiserede budgetlægning - kortlægning af kommunernes demografimodeller. KORA, 2013 ). styring, rammestyring og dispositionsregnskaber Ved ændringer i aktivitets- og udgiftsniveau skelnes der i det følgende mellem tre overordnede principper for regulering af basisbudgettet. En del af ændringerne til basisbudgettet i Faaborg-Midtfyn Kommune sker via godkendte budgettildelingsmodeller, hvor budgetterne reguleres ved en ændret aktivitet eller et nyt prisniveau. Reguleringsordningen kendes som taxameterstyring eller normbudgettering. I KORA s terminologi tales der desuden om regulering via en demografimodel. Herved forstås: En model, der i budgetprocessen beregner de økonomiske konsekvenser, der følger af demografiske ændringer for et helt sektorområdes budget efter fastlagte principper og ofte under forudsætning af et uændret serviceniveau (KORA, juni 2013). Der er dermed god overensstemmelse mellem demografimodellen og Faaborg-Midtfyn Kommunes praksis for regulering af basisbudgettet efter principperne fra taxameterstyring. I overensstemmelse med KORA s demografimodel budgetterer Faaborg-Midtfyn Kommune med ændringer i budgetoverslagsårene på dagtilbuds- og undervisningsområdet ved brug af beregningsmodeller, der anskuer 2/8
det enkelte sektorområde under ét. Fremgangsmåden sikrer, at der fås nogle realistiske basisbudgetter i overslagsårene. Brugen af taxameterstyring, normbudgettering eller demografimodeller (kært barn har mange navne) forudsætter, at det er muligt at beregne et retvisende budget ud fra nogle objektive kriterier, der afspejler det reelle udgiftsbehov. Fx antal børn i de kommunale daginstitutioner til en given pris. Graden af regulering inden for et område omfattet af taxameterstyring varierer. Der gives senere i notatet et eksempel på variationen i de udgifter, som lægges til grund for demografireguleringen på dagtilbuds- og folkeskoleområdet. På andre områder anvendes dispositionsregnskaber. Her er det ikke muligt at beregne et retvisende budget ud fra nogle på forhånd fastsatte kriterier. Ved brugen af dispositionsregnskaber reguleres basisbudgettet i stedet ud fra det aktuelle antal ydelser og de aktuelle priser. er anvendes bl.a. inden for voksen-/handicapområder, hvor der ikke kan anvises nogle objektive kriterier, der kan forklare udgiftsudviklingen inden for området. Hvis fx antallet af eller priserne for de visiterede ydelser til længerevarende botilbud stiger, forhøjes budgettet med den faktiske udgift. Og omvendt. Tilsvarende gælder de konjunkturbestemte dele af overførselsudgifterne inden for social- og arbejdsmarkedsområdet samt den kommunale medfinansiering af sygehusudgifterne. På disse områder reguleres budgetterne også ud fra en konkret opgørelse over antal ydelser til en given pris. Dog skelnes der her til KL og regeringens forventninger til den samlede udvikling inden for områderne. Fælles for de to modeller normbudgettering og dispositionsregnskaber er, at det politisk godkendte serviceniveau fastholdes ved en ændret aktivitet eller et ændret prisniveau. Med rammestyring forholder det sig modsat. Her videreføres budgetrammen fra året før uafhængig af et ændret udgifts- eller aktivitetsniveau. Det betyder, at det vedtagne serviceniveau ændres ved en ændring i prisen/aktiviteten. Denne praksis gælder eksempelvis kultur- og fritidsområdet, området for sårbare børn og unge, ældreområdet og store dele af det tekniske område (ekskl. vintertjenesten). Oversigten herunder viser de anvendte principper for regulering af basisbudgetterne i Faaborg-Midtfyn Kommune fordelt på områder. Område Undervisning Normalundervisning SFO Alm. Specialundervisning Bidrag til private skoler og efterskoler Vidtgående specialundervisning Ungdomsskoler Dagtilbud Pasning inden for normalområdet Særlige dagtilbud/klubber Støttepædagoger Sundhed Kommunal tandpleje Sundhedspleje Aktivitetsbestemt medfinansiering Genoptræning Voksne handicappede Handicappede (fysisk/psykisk) Sindslidende Socialt udsatte og misbrugsområdet Genoptræning efter Serviceloven Hjælpemidler Reguleringsprincip Kommuner med demografimodel i hele landet* 97 pct. 87 pct. 67 pct. 58 pct. 44 pct. 35 pct. 95 pct. 38 pct. 34 pct. 52 pct. 54 pct. 42 pct. 40 pct. 68 pct. 56 pct. 34 pct. 41 pct. 56 pct. 3/8
Udsatte børn og unge Forebyggende foranstaltninger Anbringelser Ældreområdet Hjemmeplejen Hjemmesygepleje Private leverandører Plejehjem 71 pct. 57 pct. 98 pct. 78 pct. 95 pct. 64 pct. --- Mellemkommunale betalinger Social- og arbejdsmarked --- Kultur- og fritid --- Teknik og miljø --- Administration --- *) Kilde: Den automatiserede budgetlægning. Kortlægning af kommunernes demografimodeller. KORA, 2013. 81 pct. af landets kommuner medvirkede i KORA s kortlægning af kommunernes demografimodeller. De anvendte principper for regulering af basisbudgettet varierer fra område til område og fra kommune til kommune. Stort set ingen kommuner anvender demografimodeller på de tre sektorområder kultur og fritid, administration samt teknik og miljø. Modsat anvender hovedparten af landets kommuner demografimodeller på folkeskole- og dagtilbudsområdet. Faaborg-Midtfyn Kommune adskiller sig bl.a. ved ikke at korrigere for demografi på ældreområdet. Målbillede for god økonomistyring Som en del af KL og regeringens målbillede for god økonomistyring anbefales det, at kommunerne anvender rammestyring i stor udstrækning. Jf. bilag 1 til Aftale om kommunernes økonomi for 2014. Det anbefales samtidig, at budgetterne indeholder klare og realistiske forudsætninger (priser og mængder). Anbefalingen kan derfor ses som en kombination mellem dispositionsregnskaber og rammestyring. Disse to hensyn er imidlertid ikke altid forenelige Eksempel på rammestyring kombineret med dispositionsregnskaber BUR har en fast ramme. I forbindelse med den årlige budgetlægning opgøres antal foranstaltninger og gennemsnitspriser. Herefter fastlægges de enkelte delbudgetter. Den anvendte fremgangsmåde sikrer et realistisk budgetgrundlag og en høj grad af gennemsigtighed. Plejefamilier og opholdssteder Antal sager Gns.pris Budget Plejefamilier 74 396.055 29.308.000 Plejefamilier, MTFC forløb 2 967.588 1.935.000 Netværksplejefamilier 5 146.311 732.000 Socialpædagogiske opholdssteder 22 851.318 18.729.000 Kost og efterskoler 6 404.368 2.426.000 Eget værelse 2 80.840 162.000 I alt 111 474.413 53.292.000 Eventuelle større afvigelser mellem den oprindelige rammebevilling og det beregnede dispositionsbudget behandles i et senere afsnit. 4/8
kan imidlertid ikke stå alene. Finansministeriet anbefaler en såkaldt asymmetrisk model, hvor de anvendte budgetmodeller designes, så der tilskyndes til ens eller faldende enhedsomkostninger ved en ændret aktivitet. Dette kan fx gøres ved, at indføre demografimodeller på områder med en faldende aktivitet - og rammestyring på områder med en voksende aktivitet. Anbefalingerne aktualiseres af den forventede befolkningsudvikling. Herunder vises den forventede befolkningsudvikling i Faaborg-Midtfyn Kommune for udvalgte aldersgrupper for perioden 2014-2025. Kilde: Faaborg-Midtfyn Kommunes befolkningsprognose 2014-25, februar 2014 De senere år er det lykkedes at fastholde udgifterne på ældreområdet på et nogenlunde konstant niveau. Dette er lykkedes ved at gøre de ældre mere selvhjulpne og ved indførelse af ny velfærdsteknologi. Der må imidlertid påregnes øgede udgifter til området de kommende år. Ikke mindst som følge af den markante stigning i antal 80+ årige. Budgetterne bør dog ikke fremskrives pr. automatik, da udgifterne ikke stiger proportionalt med antal ældre. Merudgifterne på ældreområdet kan ikke finansieres via de kommunale skatter som følge af et forventet fald i gruppen af borgere i den erhvervsaktive alder. En del af udgifterne skal i stedet finansieres fra dagtilbudsog undervisningsområdet, i takt med det faldende børnetal. Dette sker i stor udstrækning pr. automatik inden for dagtilbudsområdet og i mindre grad inden for folkeskoleområdet. Regulering på dagtilbuds- og folkeskoleområdet Det koster i gennemsnit brutto 58.012 kr. pr. år at passe et børnehavebarn. Heraf udgør de faste udgifter 7.613 kr. Institutionernes budgetter reguleres dermed med 50.399 kr., svarende til 86,9 pct. af den gennemsnitlige udgift pr. barn. Dermed er der en relativ god sammenhæng mellem udgiftsniveau og pasningsbehov. Dog er der eksempler på, at nogle institutioner er blevet så små, at det ikke er muligt at reducere budgetterne yderligere trods et faldende børnetal. På skoleområdet er der en begrænset sammenhæng mellem udgiftsniveau og elevtal. Udgiften pr. elev udgør i gennemsnit 57.050 kr. (normalundervisning og almen specialundervisning). Udgifterne varierer imidlertid fra 50.438 til 101.423 kr. afhængig af skolestørrelse mv. Dertil kommer, at tildelingen på folkeskoleom- 5/8
rådet er baseret på en kombineret elevtals- og klassetalsbaseret model. Størstedelen af tildelingen gives pr. klasse. Klasser med 18 elever eller flere får desuden tilført et antal timer pr. elev. Hvis antallet af elever på en mellemstor skole falder med ét barn på 5. klassetrin, og det resulterer i en klasse mindre på skolen, reduceres udgiften med 406.588 kr. Hvis der er tale om en klasse med færre end 18 elever vil besparelsen alene være 10.081 kr. Arbejdet med at indføre en ren elevtalsbaseret tildeling i Faaborg-Midtfyn Kommune vanskeliggøres af den nuværende skolestruktur med meget små skoler. Sammenhæng med den øvrige budgetlægning Sideløbende med basisbudgettet skal der, som en del af Faaborg-Midtfyn Kommunes økonomiske strategi, anvises et årligt økonomisk råderum på 45 mio. kr. Primært via forslag til omstillinger og effektiviseringer. Hvis dette ikke kan lade sig gøre fuldt ud, skal den resterende del findes via egentlige besparelser. I praksis indledes arbejdet med, at direktionen sonderer mulighederne for mulige omstillinger og effektiviseringer på møder med koncernledelsen, hvorefter Økonomiudvalget godkender konkrete omstillings- og effektiviseringsmål for de enkelte fagområder. Udmøntningen af de enkelte omstillings- og effektiviseringsmål skal først og fremmest ske ved nye tiltag, som skal ses isoleret fra arbejdet med basisbudgettet. Fx i forbindelse med forslag til organisatoriske ændringer eller ved indførelse af ny teknologi. Når de enkelte forslag til omstillinger og effektiviseringer er gennemført, vil det resultere i et tilsvarende lavere basisbudget i det efterfølgende år. I nogle tilfælde kan der ske en uhensigtsmæssig sammenblanding mellem ændringer til basisbudgettet og ændringer som følge af omstillinger og effektiviseringsforslag. Nedenstående eksempel beskriver forskellen mellem de to typer af ændringer. Eksempel på sammenhæng mellem basisbudget og forslag til omstilling og effektivisering Ved Budget 2014 blev basisbudgettet til Borgerstyret Personlig Assistance baseret på det faktiske udgiftsniveau, jf. princippet om dispositionsregnskaber. I den sammenhæng blev budgettet forhøjet med 200.000 kr. Der blev herefter vedtaget en samlet omstillings- og effektiviseringsgevinst på netto 800.000 kr. inden for området, svarende til 3 pct. Gevinsten skulle findes ved en tættere opfølgning på de igangværende handleplaner og justeringer i forhold til borgernes funktionsevne. Målet var en reduktion i antal visiterede timer, færre driftsomkostninger til eksisterende ordninger samt færre antal BPA brugere. Basisbudgettet og ændringer som følge af det konkrete forslag til omstilling og effektivisering skal dermed ses som to uafhængige størrelser. Sidstnævnte kræver en aktiv og anderledes indsats end normalt. Set under ét blev budgettet reduceret med 600.000 kr. eller 2,25 pct. Dialogbaseret aftalestyring Faaborg-Midtfyn Kommune har et dialogbaseret aftalesystem, som sikrer den enkelte aftaleholder en høj grad af ansvar og selvstændighed i opgaveløsningen, og hvor der formuleres og godkendes forskellige drift- 6/8
og udviklingsmål inden for det enkelte aftaleområde. Der er imidlertid ikke en direkte sammenhæng mellem mål og bevillingsniveau. I de tilfælde hvor rammen er under pres vil det alt andet lige afstedkomme et øget behov for effektivisering, jf. Finansministeriets argumentation for indførelse af rammestyring. Dog kan udgiftspresset blive så stort, at det er urealistisk at effektivisere sig ud af problemerne. I dette tilfælde må rammen forhøjes eller der må ske en reduktion af det vedtagne serviceniveau. Sidstnævnte sker i Faaborg-Midtfyn Kommune ved, at der udarbejdes et konkret forslag til omstilling og effektivisering. Der er imidlertid flere eksempler på det modsatte nemlig at rammen er større end det aktuelle udgifts- /serviceniveau. Det kan give sig udslag på forskellig vis, illustreret ved to eksempler. Eksempel 1: inden for Børne- og Ungerådgivningen (BUR) BUR varetager opgaver vedrørende forebyggende foranstaltninger og anbringelser af udsatte børn og unge. I hele landet har området op igennem 00 erne været under et højt udgiftsmæssigt pres. Ifølge KL var det derfor god latin, at budgetlægge med en fast årlig ramme. BUR har siden formået at reducere udgifterne år for år. I 2013 har området anvendt 152,4 mio. kr. ud af et samlet budget på 169,4 mio. kr. Det samlede mindreforbrug udgør dermed 17,0 mio. kr. En del af overskuddet investeres i (yderligere) forebyggende foranstaltninger. Samtidig reserveres en del af overskuddet til et budgetværn i tilfælde af nye anbringelser. Beløbets størrelse taget i betragtning rejser det spørgsmål, om en del af overskuddet bør indgå i en ny politisk prioritering eller om politikerne skal være med til at fastlægge den nærmere anvendelse af overskuddet inden for fagområdet. Se eksempel 2. Eksempel 2: Forslag til ny drift på folkeskoleområdet finansieret inden for den eksisterende ramme Ved budget 2014 fremsatte Fagsekretariatet for Undervisning et forslag om at etablere et læsetilbud for elever i store læsevanskeligheder. Projektet var anslået til at koste 1 mio. kr. pr. år og udgifterne kunne finansieres fuldt ud af fagsekretariatets egen ramme. Bl.a. som følge af færre udgifter til andre specialtilbud. Kommunalbestyrelsen godkender forslaget, men kunne i princippet have valgt at prioritere andre formål. Der var tale om en ny praksis. Tidligere havde fagsekretariatet - inden for rammerne af den dialogbaserede aftalestyring - frit kunne etablere læsetilbuddet uden en politisk godkendelse. Faaborg-Midtfyn Kommune har de senere år oplevet en række større forhøjelser af basisbudgettet. Det skyldes bl.a. brugen af dispositionsregnskaber inden for det specialiserede socialområde og på overførselsindkomstområdet, hvor det har været nødvendigt at hæve rammerne for at fastholde et realistisk budget. Hvis de fagområder, hvor udgifterne falder, anvender dette råderum til nye indsatser inden for eget område, og de fagområder der har for lidt får tilført ekstra midler, vil der pr. definition opstå en økonomisk ubalance. Skal basisbudgettet holdes nogenlunde i ro er det derfor nødvendigt, at frie midler af en vis størrelse synliggøres og stilles til rådighed for en politisk prioritering, som det var tilfældet i eksempel 2. Hvad betyder denne praksis for den enkelte aftaleholders incitament til at nedbringe de samlede omkostninger og drive nye effektiviseringer og udvikle nye innovative tiltag inden for eget område? Her er det vigtigt at understrege, at de enkelte aftaleholdere skal se sig som en del af et samlet koncern. Hvis kommunalbestyrelsen finder det hensigtsmæssigt kan området via forslag til ny drift, og efter en samlet prioritering på tværs af fagområder, få mulighed for at gennemføre nye initiativer. I praksis er der tale om en hårfin balance idet det skal sikres, at den enkelte aftaleholder skal have et incitament til at tilvejebringe et økonomisk råderum inden for eget område for at kunne investere i den langsigtede udvikling inden for området. 7/8
Arbejdsgruppens anbefalinger Den nedsatte arbejdsgruppe under Koncernledelsen anbefaler, at De nuværende principper med taxameterstyring inden for områderne dagtilbud, skoler, SFO, almen og vidtgående specialundervisning samt ungdomsskoler fastholdes. Dog skal der, under forudsætning af en ændret skolestruktur og et fortsat faldende elevtal, arbejdes hen imod en øget elevtalsbaseret regulering på folkeskoleområdet. De nuværende principper med dispositionsregnskaber på social- og arbejdsmarkedsområdet, på området for særlige dagtilbud og klubber, private skoler og efterskoler, voksen-/handicapområdet (ekskl. hjælpemidler), ældreboliger og på området for den aktivitetsbestemte medfinansiering af sygehusudgifterne fastholdes De nuværende principper med rammestyring inden for områderne særlige dagtilbud, hjælpemidler, forebyggende foranstaltninger og anbringelser på børne-/ungeområdet, kultur- og fritid, teknik og miljø samt administration fastholdes Der til Budget 2015 udarbejdes forslag til en taxameterbaseret budgettildeling på områderne for støttepædagoger, den kommunale tandpleje og sundhedsplejen. Rationalet ved de ændrede budgetteringsmetoder fremsættes som OE-forslag til Budget 2015 Der nedsættes en arbejdsgruppe, der skal udarbejde et forslag til demografimodel på ældreområdet, som dels sikrer en øget gennemsigtighed i forhold til pris x mængde, dels tager højde for en højere gennemsnitsalder/mere selvhjulpne ældre og mulighederne med ny velfærdsteknologi. Modellen skal desuden kobles til områderne genoptræning og vedligeholdelsestræning, de mellemkommunale betalinger og betalinger til private leverandører. Der skal endelig inddrages erfaringer fra KORA s kortlægning af kommunernes anvendelse af demografimodeller på ældreområdet, der bl.a. dokumenterer betydelige forskelle i de opgjorte gennemsnitsudgifter. Ændringer til basisbudgettet på overførselsudgiftsområdet sammenholdes med den forudsatte stigning på landsplan. Hvis udgifterne i Faaborg-Midtfyn Kommune afviger væsentligt fra landstallene, skal der redegøres detaljeret for årsagerne til denne afvigelse. Hvis ændringer i mængder eller priser på områder med dispositionsregnskaber/rammestyring betyder, at basisbudgetterne er utilstrækkelige, forhøjes disse. Der udarbejdes samtidig en detaljeret redegørelse for forhøjelsen. Hvis ændringer i mængder eller priser på områder med dispositionsregnskaber/rammestyring betyder, at basisbudgetterne er for store, reduceres disse. 8/8