14. maj 2003 Af Lars Andersen - Direkte telefon: 33 55 77 17 og Martin Windelin - Direkte telefon: 33 55 77 20 Resumé: SALG AF ALMENE BOLGER KAN KOSTE DYRT Salg af almene boliger betyder, at der bliver færre billige almene boliger til at løse den boligsociale opgave. I det samlede billede af den offentlige sektors økonomiske gevinst eller tab i forbindelse med salg af almene boliger er det nødvendigt at medtage de øgede ekstraomkostninger til blandt andet boligydelse og boligsikring, som salget vil medføre. England er det land, som har de længste og fleste erfaringer med salg af sociale boliger. Omlægningen af den engelske boligpolitik har kostet meget dyrt i ekstra offentlige udgifter til boligstøtte. Boligstøtten i England er blevet næsten 20-doblet i perioden 1980 til 1998, når der korrigeres for inflation. Selvom hele denne stigning også skyldes andre forhold, er der ingen tvivl om, at salget af sociale boliger har været en meget betydelig årsag til stigningen i udgifterne til boligstøtte. Stigningen i boligstøtten har været dramatisk sammenlignet med udviklingen i de tilsvarende udgifter i Danmark, hvor boligstøtten er øget 2½ gange. Hvis vi i Danmark havde samme udgifter til boligstøtte som England målt i procent af BNP ville vi have årlige merudgifter til boligstøtte på ca. 13 mia. kr. Udover de sociale omkostninger, som direkte kan måles i kroner og ører til boligstøtte, viser erfaringerne fra England, at salget af sociale boliger har ledt til en større social polarisering. New Zealand er et andet land, hvor der er sket en betydelig omlægning af boligpolitikken. Omlægningen i New Zealand har været forskellig fra den engelske, idet de statslige sociale boliger ikke blev solgt til lejerne, men derimod til en statslig virksomhed, der skulle udleje boligerne til markedsleje. Følgerne i form af stigende udgifter til boligstøtte og stigende social polarisering har dog været de samme som i England. Huslejestigningerne betød, at en væsentlig større del af indkomsten måtte bruges til boligudgifter selvom boligstøtten eksploderede. Mange familier bor i stigende grad flere familier i samme bolig. Samtidig må familier med lave indkomster ofte flytte. P:\GS\06-til ny hjemmeside\velfærd\2003\boligsalg-2003-la.doc
2 SALG AF ALMENE BOLGER KAN KOSTE DYRT Salg af almene boliger betyder, at der bliver færre billige almene boliger til at løse den boligsociale opgave, og at anvisningen af boliger til mennesker med mere eller mindre akutte sociale problemer i stedet må løses på andre dele af boligmarkedet, hvor huslejen typisk er væsentligt højere. Hvis flere anvisninger sker til boliger, hvor huslejen er højere, vil det få betydning for udbetalingen af boligydelse og boligsikring. I det samlede billede af den offentlige sektors økonomiske gevinst eller tab i forbindelse med salg af almene boliger er det nødvendigt at medtage de øgede ekstraomkostninger til blandt andet boligydelse og boligsikring, som salget vil medføre. Man skal i denne forbindelse være opmærksom på, at et eventuelt provenu i forbindelse med salg af almene boliger vil være en "engangs-indtægt", mens de øgede sociale boligudgifter vil være permanente og således skulle betales hvert år mange år fremover. Engelske erfaringer England er det land, som har de længste og fleste erfaringer med salg af sociale boliger. I 1980 gennemførte Thatcher den såkaldte right to buy lovgivning, som indebar, at lejerne i kommunale boliger fik ret til at købe deres bolig. Omlægningen af den engelske boligpolitik har kostet meget dyrt i ekstra offentlige udgifter til boligstøtte. Som det fremgår af figur 1, der viser udviklingen i de sociale boligudgifter korrigeret for inflation - i England og i Danmark, er boligstøtten i England blevet næsten 20-doblet i perioden 1980 til 1998. Alene frem til midten af 1980'erne skete der en tidobling af den engelske boligstøtte. Udviklingen i de sociale boligudgifter har været dramatisk sammenlignet med udviklingen i de tilsvarende udgifter i Danmark, hvor boligstøtten er øget 2½ gange. I denne øgning af udgifterne i Danmark er medregnet udgifterne til boligydelse til pensionister, som er steget pænt dels på grund af opførelsen af ældreboliger og dels, at boligydelse til pensionister i almindelige lejeboliger er højere end den normale boligsikring.
3 Figur 1. Udviklingen i udgifterne til social boligstøtte. Faste priser, indeks 1980=1 20 18 16 14 12 1980=1 10 8 England Danmark 6 4 2 0 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 år Anm: Social boligstøtte dækker OECD s betegnelse: Social Housing benefits, som defineres: Rent subsidies and other cash benefits to the individual to help with housing costs Kilde: OECD og Arbejderbevægelsens Erhvervsråd Figur 2 viser udviklingen i den sociale boligstøtte i procent af bruttonationalproduktet (BNP) i England og Danmark. Udviklingen i England er igen meget markant. I 1980 udgjorde de sociale udgifter til boligydelser 0,15 procent af BNP i England. I 1985 i løbet af bare fem år var denne andel steget til 1,35 procent af BNP. I 1998 udgjorde boligstøtten i England 1,6 procent af BNP. I Danmark udgjorde boligstøtten 0,4 procent i af BNP i 1980 altså et niveau, der var næsten tre gange større end i England. Dette tal var i 1998 steget til 0,7 procent af BNP altså til under halvdelen af det engelske niveau for boligstøtte. Hvis vi i Danmark havde samme udgifter til boligstøtte som England målt i procent af BNP ville vi have årlige merudgifter til boligstøtte på ca. 13 mia. kr. Dette kan sammenholdes med, at de danske offentlige udgifter til boligstøtte i dag udgør ca. 9 mia.kr.
4 Denne forskel mellem det danske og engelske boligstøtteniveau skal alene tjene til illustration. Hvor meget, et eventuelt salg af almene boliger i Danmark vil koste i ekstra boligstøtte, afhænger således både af, om salget bliver lige så omfattende som i England og af forskellen i den støtte per familie, der ydes i henholdsvis Danmark og England. Der er næppe tvivl om, at den engelske boligstøtte er mindre rundhåndet end den danske. Det vil trække udgifter op. Omvendt vil et mindre omfattende salg i Danmark sammenlignet med i England trække udgifterne ned. Samtidig vil boligstøtteomfanget afhænge af i hvilken udstrækning, der bliver bygget nye almene boliger for det provenu, et salg vil indbringe. Det hører også med til billedet, at stigningen i den engelske boligstøtte kan være et resultat af den øvrige fordelingspolitik i England. Man kan således ikke være sikker på, at hele stigningen i udgifterne til boligstøtte kan henføres til salget af boliger. Figur 2. Udviklingen i udgifterne til social boligstøtte, procent af BNP 2,00 1,80 1,60 1,40 procent af BNP 1,20 1,00 0,80 England Danmark 0,60 0,40 0,20 0,00 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 år Kilde: Som figur 1 og databasen til OECD, Economic Outlook Udover de sociale omkostninger, som direkte kan måles i kroner og ører til boligstøtte, viser erfaringerne fra England, at salget af sociale boliger har ledt til en større social polarisering. Køberne af de kommunalt ejede lejligheder har oftest været middelklassefamilier i dobbelt- og rækkehuse, mens lejligheder i etageejendomme er vanskelige at sælge. Samtidig er hjemløs-
5 heden steget. Nybyggeriet er gået drastisk ned siden 1980'erne, hvilket har ledt til et voldsomt pres på boligmarkedet med kraftigt stigende boligpriser 1. Udviklingen i boligstøtten i New Zealand New Zealand er et andet land, hvor der er sket en betydelig omlægning af boligpolitikken. Omlægningen i New Zealand har været forskellig fra den engelske, idet de statslige sociale boliger ikke blev solgt til lejerne, men derimod til en statslig virksomhed, der skulle udleje boligerne til markedsleje. I modsætning til i England, hvor de sociale boliger blev solgt under markedsprisen, og køberne derfor scorede en del af gevinsten ved salg, var det altså i New Zealand staten, der scorede den fulde gevinst ved overgang til markedspriser. Følgerne i form af stigende udgifter til boligstøtte og stigende social polarisering har dog været de samme som i England. Det Nationale Parti i New Zealand besluttede i 1991, at boligmarkedet skulle dereguleres. De statsejede boliger blev overført til en statslig virksomhed, der skulle udleje boligerne til markedsleje. Dette ledte til betydelige stigninger i huslejen. De sociale konsekvenser af lejestigningerne var store. Specielt da lejestigningerne kom efter fire års kraftig nedgang i økonomien. Hertil kom, at langt hovedparten af beboerne i de statslige boliger var familier med lav indkomst. Resultatet var, at mange lavindkomstfamilier blev tvunget til at flytte ud af byerne til regioner med billige huse eller var tvunget til at flytte flere familier sammen i dårlige huse i byerne. Da regionerne med billige huse var ramt af arbejdsløshed, betød det, at familiernes muligheder for at få job og forbedre deres situation blev mindre ved, at de flyttede. De stigende huslejer førte til et stigende pres på de offentlige udgifter til boligstøtte. Derfor blev de forskellige former for boligstøtte samlet i én ordning, hvor familier fik et tilskud alt efter indkomst, opsparing, husleje, beliggenhed og familiens sammensætning. Men niveauet er ikke højt, og ordningen bliver aftrappet med 50 pct. per tjent krone over et minimumsbeløb, 1 Jf. Peter Abbas, Hans Thor Andersen og Birgitte Mazanti i det økonomiske tidsskrift Samfundsøkonomen, april 2003.
6 som heller ikke er højt. Dele af boligstøtten blev desuden erstattet af lån, der skulle betales tilbage om nødvendigt ud af de øvrige indkomstoverførsler. Den kraftige aftrapning betyder meget høje effektive marginalskatter endda på over 100 procent for nogle familier. Mange lavindkomstfamilier fanges dermed i en fattigdomsfælde, hvor det er meget svært at forbedre deres økonomiske situation. Trods denne restriktive tildeling af boligstøtte betød huslejestigninger, at de offentlige udgifter til boligstøtte blev mangedoblet. Som det fremgår af figur 3, indtrådte eksplosionen i de offentlige udgifter til boligstøtte samtidig med overgangen til markedshusleje i 1991/1992. I løbet af blot otte år blev de offentlige udgifter til boligstøtte mere end seksdoblet når der korrigeres for inflation. Figur 3. Udviklingen i udgifterne til social boligstøtte. Faste priser, indeks 1980=1 20 18 16 14 indeks 1980=1 12 10 8 New Zealand Danmark 6 4 2 0 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 Kilde: Som figur 1 Huslejestigningerne betød, at en væsentlig større del af indkomsten måtte bruges til boligudgifter. Dette er illustreret i tabel 1, der viser andelen af familier, der måtte bruge over henholdsvis 35 pct. og 50 pct. af deres disponible indkomst til boligudgifter. Som det fremgår af tabellen, blev andelen af familier, som måtte bruge mere end 35 pct. af deres indkomst på bolig, næsten tredoblet fra 1986 til 1996. Og med hensyn til andelen af familier,
7 der måtte bruge mere end 50 pct. af deres indkomst på bolig, har der været tale om næsten en firedobling fra 1986 til 1996. Tabel 1. Andel familier, som må bruge mere end henholdsvis 35 og 50 pct. af deres indkomst på bolig. 1986 1996 Procent Over 35 pct. af indkomst bruges på bolig 13 35 Over 50 pct. af indkomst bruges på bolig 6 23 Kilde: Child Powerty Action Group(2001) Liberaliseringen af boligmarkedet har ført til tre store problemer for familier med lav indkomst. Mange familier bor i stigende grad flere familier i samme bolig. I 1996 var der således 115.000 børn under 18 år, der levede i overbefolkede lejligheder. Sundhedsrisikoen øges også ved at bo sammenpresset. For det andet bor mange lavindkomstfamilier i dårligt isolerede huse af lav kvalitet. Dette har en effekt på både sundhedstilstand og velbefindende samtidig med, at familierne må betale uforholdsmæssigt meget til opvarmning. Endelig må familier med lave indkomster ofte flytte. I den fattige del af Auckland og i de fattige lokale distrikter er der stadig flere familier, der flytter ofte i forsøget på at få indkomst, bolig og job til at hænge sammen. Ofte er gæld årsagen til flytningerne. I nogle skoler er gennemtrækket af elever oppe på 70-80 pct. af elevtallet. De hyppige flytninger giver problemer med de fattige børns manglende skolegang og ustabile rammer. Antallet af boliger i New Zealand er principielt stort nok til, at alle kan få en bolig. Men der er mangel på boliger af en ordentlig kvalitet, som folk har råd til at bo i.