40 Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 1/2013, 90. årgang Fagprofessionelle i nyere forvaltningslitteratur Refereevurdert Lene Dalsgaard, lektor og studieleder Aalborg Universitet Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 1/2013, 90. årgang Lene Dalsgaard Artikler: Fagprofessionelle i nyere forvaltningslitteratur Grupper af offentligt ansatte, professionelle og fagprofessionelle, er blevet et problem for det offentlige og institutionslederne. Nogle gange går selv ministre ikke af vejen for at anklage ansatte for at hindre politiske intentioner i at blive realiseret, i at være barrierer for reformpolitikker og blot at være interesserede i at lave revirer for sig selv og»mele deres egen kage«. Fordomme eller fakta? Kritikken er symptom på, at der har udviklet sig en politisk mistillid til mange offentligt ansatte, og især dem med en mellemlang videregående uddannelse. Forvaltningslitteraturen omtaler disse grupper som»frontmedarbejderne«(lipsky 1980), eftersom de har med direkte borgerkontakt at gøre og har haft udbredt diskretion. Mistilliden gælder især de store og løntunge grupper af veluddannet personale på velfærdsstatens kernefelter, i børnehaver, skoler, socialforvaltninger, jobcentre, sygehuse, behandlingscentre, specialiserede enheder osv. Frontmedarbejderne ses som nogle»primadonnaer«, man må møde med mistillid, og som nogle, der derfor skal kontrolleres. De søger selv at øge professionaliseringen, men imødegås magtfuld af managementlaget. Ledelse i det offentlige er så også selv blevet»professionaliseret«samtidig med, at lederne har skullet imødegå professionaliseringen af institutionerne ved at svække fagprofessionelles autonomi og indflydelse. Det er meget modsætningsfulde udviklinger, der er i gang. De fagprofessionelle og deres roller i den offentlige sektor er med forvaltningspolitikken, der gennem adskillige år har haft New Public Management (NPM) som fællesnævner, sat ind i nogle omstillingsprocesser, hvor de må søge at forsvare tidligere rolletildelinger (Sehested 1996, 2002) eller koble sig på organisationsudviklinger for at forny selve professionsgrundlaget (Noordegraaf 2007). Der er ændrede vilkår for både velfærdsinstitutionerne og de ansatte. Hvis man konsulterer den forvaltningsmæssige faglitteratur, skulle man forvente at finde svar på spørgsmålene om, hvordan de ansatte generelt og de fagprofessionelle i særdeleshed teoretiseres og analyseres. Litteraturen er omfattende og heterogen. Metoder og konklusioner ligeså. Svarene veksler naturligt med forskernes teoretiske ståsted, og national baggrund og erfaringshorisont spiller givet også ind. Nogle fællestræk gør sig alligevel stærkt gældende, som det skal påvises.
Artikler: Fagprofessionelle i nyere forvaltningslitteratur 41 Det er dele af denne faglitteratur, som behandles i det følgende. Afsættet er nyere politologisk og forvaltningsmæssig litteratur og formålet er at efterspore dels, hvordan de fagprofessionelles roller og betydning fremstilles, dels om og hvordan spændingerne mellem den politiske og forvaltningsmæssige ledelsesopfattelse og de fagprofessionelles situation kommer til udtryk. Spørgsmålet er, hvilket syn, der præger bidrag, når det gælder fagprofessionelle og medarbejderne generelt i det offentlige. Specifikt skal der ses på, hvor og hvordan de fagprofessionelle grupper optræder som aktører i analyserne, og hvilke forklaringer der fremføres overfor spændingerne mellem professionalisering og forvaltningsmodernisering, og om der angives handlingsanvisninger. Forvaltningsforskere må formodes at producere ny viden om, hvad der sker i relationen mellem det offentliges ledelse og de ansatte på serviceområderne. Gennem snart adskillige år er spændingerne blevet kædet sammen med udbredelsen af NPM i de offentlige forvaltningsapparater (Clarke and Newman 1997, Pollitt and Bouckaert 2000, Ferlie and Geraghty 2005, Evetts 2007, 2009, Tidsskrift for Arbejdsliv 2009, De Bruijn 2010). Eftersom det stadig er den centrale forklaringsfigur, bliver det interessant at vurdere, hvordan relationen og skismaer begrundes, og hvilke konklusioner der drages. Artiklen er baseret på især dansk og anglo-amerikansk forvaltningslitteratur. Et nordisk bidrag er også inddraget. Udvælgelsen er sket blandt udgivelser gennem de seneste år fra forskere der systematisk har arbejdet med forvaltningsorganisering og NPM-reformer, ligesom forskellige forskningstraditioner er søgt dækket, både mainstream-litteratur og kritisk tilgang. 1. Fagprofessionelle og den offentlige sektor Der er ansat mange slags professionelle og fagprofessionelle i det offentlige, og de har afgørende betydning for organisering og drift af velfærdsfunktionerne. Alligevel eller måske snarere derfor har moderniseringsreformerne sat både deres virke og deres antal under kritisk pres. Det første som resultat af de indholdsmæssige ændringer og kontroller i forlængelse af managementstyring ud fra NPM-ideer, og det sidste, når udliciteringer, privatiseringer og andre markedsorienterede tiltag er blevet gennemført. De ansatte berøres af både indholdsmæssige og operationelle reformer. Spændinger og konflikter er uundgåelige. Fagprofessionelle er stadig betydningsfulde som velfærdsstatens frontmedarbejdere med videns- og sagsbehandlende funktioner som kerne. Ikke mindst, hvor det gælder»people-processing«, affektivt velfærdsarbejde (Hjort 2012). Disse grupper af ansatte er særligt kvalificerede til at tackle hverdagsproblemer i de forskellige sektorer eller politikfelter de er ansat på, og som over tid har fået særlige uddannelsesforløb etableret, der retter sig mod bestemte beskæftigelsesområder inden for det offentlige. Uddannelsen er typisk mindst tre-årig, og den fagprofessionelle skal netop lære at sammenholde teoretisk indsigt med praktisk erfaring i mødet med borgerne. Analytiske evner og skøn hører sammen, for at der kan komme»professionalisme«i opgaveudførelsen. Dermed er vi ved begreberne»professionelle«og»fagprofessionelle«. Omkring»professionelle«er der flere teoretiske diskussioner, der føres. Det gælder naturligvis selve definitionsspørgsmålet, og herunder betydningen af sondringen
42 Lene Dalsgaard mellem traditionelle professionelle og nyere fagprofessionelle grupper. Det gælder også forsøg på at sikre sig særlige positioner på et område og egen selektion af medlemmer og meninger. Kontrol af professionsspecifik viden og professionsspecifikke færdigheder er væsentlig herfor. Der foregår også konkurrence professionerne imellem i arbejdsfeltet. Dette er typisk professionssociologiens gebet. Når det gælder begreberne»profession«og»professionalisering«viser forskningen, at de ikke har et fast og entydigt indhold. Det veksler meget med den sammenhæng, profession bruges i. Hovedindholdet ligger dog omkring arbejdets særlige beskaffenhed gennem rekruttering og kvalificering af arbejdskraften, der har bestemt viden og vilje til at udføre opgaverne og omkring måden, arbejdet organiseres på. I sin historiske kerne er professionalisme en»teknisk-rationel«måde at løse problemer på ved hjælp af videnskabelige teorier og metoder og forbundet med mentale og specialiserede processer, som så kodificeres. Der skal en statslig autorisation til. Nogle grupper har fået en særlig monopolstilling i så henseende, hvor staten definerer»jurisdiktioner«(abbott 1988). Professionelle foreninger hjælper dog også med selv ved at formulere standarder og lave kollegial kontrol og reguleringer. Heri ligger en selvforståelse af, at fagligt indhold i arbejdet og institutionel kontrol er forenet, i»occupational closure«(freidson 2001). Så det er både det særlige arbejde (med krav om viden, kunnen og vilje) og den særlige måde at organisere det på (med autorisation, autonomi, autenticitet og legitimitet), der tæller (Larson 1977, Macdonald 1999, Evetts 2007). Traditionelt har generel viden, der kan appliceres på mange cases, været anset for en central kerne. Gamle professioner som læger, advokater, præster mv., der gennem autorisation fik monopol på bestemte beskæftigelsesfelter, var udgangspunktet. Med udbygningen af velfærdsstaten i efterkrigstiden er større grupper af»semi-professionelle«eller fagprofessionelle med mellemlange videregående uddannelser kommet til, og de er massivt blevet beskæftiget med kvalificerede opgaveløsninger i det offentlige på centrale velfærdsområder. Det gælder f.eks. grupper som sygeplejersker, lærere, pædagoger, socialrådgivere, jordemødre og politibetjente. For disse grupper behøver der dog ikke at være tale om et beskæftigelsesmonopol inden for et jobfelt, for der foregår til stadighed en kamp om job, privilegier, beskæftigelse og anerkendelse. Kravet om autorisation følges så op med ønsker om autonomi for de fagprofessionelle, så de selv kan planlægge, implementere og vurdere arbejdsprocesser og resultater på feltet. Forventningen er, at ledelsen ikke blander sig for kraftigt i fagkollektivets selvregulering. Dog anerkendes det, at ledelsen har koordinations- og kontrolbeføjelser. Der er især omkring dette spørgsmål om diskretion, at der er opmærksomhed i litteraturen. Det offentlige kombinerer professionel og bureaukratisk kontrol, men med NPM er organisatoriske logikker blevet styrket stærkt. Monitoring, måling, manualisering og evaluering er blevet hverdagen. Ledelsen er styrket. Professionernes autonomi er mindsket. Ledelsen har fået»management«-karakter i NPMreformer. Faglig pluralisme er kommet til. Det samme er flertydighed, spændinger og ambivalenser. Utilitaristiske værdier er ligeledes søgt sat i stedet for velfærdsstatslig etos (Dalsgaard og Jørgensen 2010). Både indholdsmæssig og institutionel kontrol er blevet øget ikke kun retorisk. Med indskrænket autonomi kan en faggruppes særlige position og omdømme blive udfordret, og dermed er spørgsmålet om legitimitet for fagprofessionelle grupper også centralt. Uden troværdighed og en social accept i omverdenen og en eksplicit anerkendelse fra arbejdsgiverside vil det være vanskeligt for en faggruppe at opret-
Artikler: Fagprofessionelle i nyere forvaltningslitteratur 43 holde dens status og mulige privilegier. Autenticitet i arbejdet, der gerne er knyttet til en servicenorm i forhold til borgerne, hører sammen med legitimitet for faggruppen. Funktionelt afgrænses (fag)professionelle ved fælles og selvstændig uddannelse (med inklusions- og eksklusionsregler), fælles viden, metode og eventuelt etik, autonomi i arbejdet og specielle relationer til det offentlige. Arbejdet, der udføres, karakteriseres forskelligt ud fra den specialiserede viden, evner til at bruge denne viden, empati og en bestemt etisk holdning til at udføre arbejdet på. Opgaveløsninger skal nemlig tjene større formål end blot gratifikation til faggruppens medlemmer. Derfor talte man tidligere om et»kald«for nogle grupper. De bærende søjler for fagprofessionalismen er således mekanismer, der har afsæt i uddannelsen: kognitive (viden, oplæring, kompetencer), stipulative (medlemskriterier, standarder, sanktioner) og symbolske (serviceidealer, etiske koder) mekanismer. Samlet bestemmer de et professionelt projekt (Larson 1977, Noordegraaf 2011b, Järvinen og Mik-Meyer 2012). Øget professionalisering er noget, hver faggruppe synes at kunne vinde ved, og derfor forfølger de faglige organisationer da også et sådant mål. Realiteten kan dog godt være en modsatgående bevægelse mod de-professionalisering. Det sker også aktuelt. Tre forhold har betydning herfor: a) hvis arbejdsbetingelser og fagligheden er under så stærk ændring mod rutinisering og standardisering af arbejdet samt ledelsesmæssig kontrol, at faglige, metodiske og etiske hensyn i arbejdet underkendes, b) hvis ledelsen vælger at ansætte andre grupper til at udføre arbejdet, og c) hvis ledelsen vælger at udlicitere arbejdet til producenter, hvor der ikke nødvendigvis er samme kompetencer til stede hos medarbejderne, som der tidligere har været på et offentligt beskæftigelsesfelt. En kønsdimension er endelig væsentlig, når man taler om forholdet mellem professioner og fagprofessioner. Der går traditionelt en demarkationslinje mellem de mandsdominerede professioner og de nye kvindedominerede fagprofessionelle grupper, og den er fastholdt. Det implicerer, at det især er brede kvindegrupper, der stærkest viser eventuel opposition til NPM-tiltagene. Fagidentiteten og autenticiteten, hvormed arbejdet udføres, er således konkret bestemt af spændingsfeltet mellem gruppens egne ønsker og ydre muligheder i de enkelte institutioner (Evetts 2003, Thomas and Davis 2005). Det er samtidigt karakteristisk, at der sjældent har været tale om åben modstand mod moderniseringsplaner fra personalegruppernes eller fagforeningernes side. Der er udstedt planer, kommunikeret og handlet ovenfra men sjældent råbt højlydt imod eller skabt åbne konflikter nedefra. Det må også forklares. Gør forvaltningslitteraturen det? 2. Fagprofessionelle og NPM i nyere forvaltningslitteratur Forskning i de fagprofessionelle gruppers roller og arbejde i et moderniseringsterræn er sket med meget forskellige linser: ud fra deres rolle og stedlige betydning for implementeringen (lokalt), i deres organisatoriske placering i større forvaltningskomplekser (regionalt f.eks. på sygehuse) og i deres opgavevaretagelse inden for statslige sektorer (nationalt). En fjerde fokusvinkel har været samspillet med»brugerne«af offentlige serviceordninger, hvor de politiske bestræbelser er gået på at mægtiggøre brugerne, sikre dem indflydelse vis-a-vis de ansatte, og hvor det da også har været karakteristisk, at brugerne er blevet mere krævende. En sidste linse måtte
44 Lene Dalsgaard gerne gælde de ansattes bestræbelser på at fastholde og sikre indflydelse og stærkere positioner. Forvaltningslitteraturen tager NPM-reformer som udgangspunkt. De udfordrer direkte fagprofessionalismens væsentlige støttepunkter som uddannelsesbetinget beskæftigelsesmonopol, diskretion og faglig etik. Næsten alle forskere er enige om, at der er et sammenstød i gang af rationaliteter og opfattelser af, hvad»professionalisme«indebærer. I litteraturen har flere typer af dualismer så fundet indtog: faggrupper versus organisationer, professionelle versus ledere (Thomas and Davis 2005, Gleeson and Knights 2006). De fleste iagttagere er også enige om, at det ikke har været muligt for professionelle og fagprofessionelle grupper at fastholde samme stærke magt- og indflydelsespositioner, som de tidligere har haft. Her sammenlignes gerne med 1970 ernes og 1980 ernes kontinuært stærke stilling til disse grupper. Da blev der talt om»jerntrekanter«,»monopoler«og faste»bastioner«. Det gør der sjældent i dag. Vi starter med nyere danske forvaltningsbidrag. 2.1. Danske bidrag En central indgang er J. Grønnegaard Christensen, Peter Munk Christiansen og Marius Ibsens bog»politik og forvaltning«(2011), der er skrevet som en lærebog, nu i 3. udgave. Bogen går især ind på de reformer af forvaltningen, der er sket gennem de sidste par årtier, ligesom styringen af velfærdsstaten og samspillet mellem politikere og embedsmænd står centralt. Styringsmidler og styringsproblemer er mest i fokus, og det er her, at forvaltningspersonellet kommer i betragtning. I et særligt kapitel bliver der givet vurderinger af de fagprofessionelle som aktører internt i systemet, og det udvides i et andet kapitel om samspillet med interesseorganisationerne. Forfatterne medgiver, at personalepolitik er vigtig, men udmøntningen heraf er ikke nem, for ledelsen er henvist til at bruge andet og mere end»hårde incitamentssystemer«. Det er ikke de ansattes arbejde og arbejdsbetingelser, der interesser forfatterne, men langt stærkere»personaleforbruget«og problemer, som de ansatte og deres indflydelse giver»personaleledelsen«i det offentlige. Styrbarheden er åbenbart et problem netop på grund af de ansatte:»organisationen skal.. fremhæve nogle grundlæggende værdier, som skal være retningsgivende for medarbejdernes adfærd. Medarbejderne overlades som en konsekvens heraf til selv at vurdere, hvordan de vil løse deres arbejdsopgaver, når blot de holder sig inden for organisationens ofte rundt og sjældent kontroversielt formulerede værdier«(pp. 224-225). Udsagnet om, at det overlades til medarbejderne selv at vurdere, hvordan opgaverne skal løses, er overraskende. Det går ganske på tværs af næsten al historisk-empirisk funderet forskning, hvor indskrænkninger af autonomien netop betones. Ofte er der netop ikke tale om»rundt og sjældent kontroversielt formulerede værdier«, men tværtimod om detaljerede proces- og resultatkrav. Når forfatterne ikke har blik herfor, kan forklaringen givet findes i den bagvedliggende tankefigur hentet i public choice-traditionen, hvor der på forhånd tilskrives aktører bestemte motiver. Egeninteresser er drevet så vidt af de ansatte, at det delvist blokerer for en god styring af den offentlige forvaltning. Personalets indflydelse er institutionaliseret, og det»giver mulighed for at anvende strategier, som går uden om de sædvanlige administrative og bevillingsmæssige kanaler«(p. 233). Personalegrupperne fremstilles som nogle, der kun er interesserede i at øge budgetter og afpresse politikere gevinster til dem selv. De benytter sig af muligheden for»at kort-
Artikler: Fagprofessionelle i nyere forvaltningslitteratur 45 slutte de sædvanlige arbejdsgange ved at politisere personale- og bemandingsspørgsmål«(p. 234). Der gives ingen nærmere fremstilling af de mange typer af offentligt ansatte, blot en almen advarsel mod dem for kollektivt at ville sabotere normale indflydelseskanaler og ledelsens reformprojekter. Omvendt er det lige så problematisk at påstå eller forudsætte, at de (fag)professionelle helt har ladet sig købe af den nyliberale NPM-strategi, som det gøres hos Jan Helbak (2009, 2010). Ifølge Helbak er der sket en fusion af statens og (fag)professionelles projekter, hvor de sidste vil udnytte NPM til at bringe sig selv fordele, og at dette sker ved at forlade ja faktisk prisgive de faglige traditioner og hensyn, som har været basis for at få etableret deres positioner. De (fag)professionelle er blevet de nye magthavere ved at have ladet sig integrere helt i tidens liberalistiske diskurser og forvaltningspolitikker, siges det. Det er en»omvendt«kausalkæde, der starter med en slutning, som aldrig belægges eller bevises, men blot postuleres. Der kan være gode pointer i at sige, at dele af de (fag)professionelle også kan opnå særfordele ved at udnytte de nye ledelsesinstrumenter og kontrolfunktioner, som er kommet med NPM, men der er langt fra at konstatere det, og så til at lade det være en konklusion, som gælder alle lag af veluddannede i det offentlige. De ansatte er det centrale aktiv for det offentlige, og de fagprofessionelle er både som»personale«og som individer og kollektive aktører væsentlige for både demokratiske og samfundsregulerende funktioner. Der er langt mere end personaleforbrug og personalepolitik på spil. Det er nok en implementeringsproblematik, som det anføres hos May og Winter (2007) og Winter og Nielsen (2008), men det er mere end det. Implementeringsvinklen er væsentlig, men den er hverken ny eller dækkende i forhold til en egentlig analyse af de fagprofessionelles praksis og interessevaretagelse. May og Winters begreber om forskellige»stile«og myndighedshandlinger er dog interessante som analysekategorier, men de synes stadig bundet vel meget til et managementperspektiv. At de offentligt ansatte møder mere end»hårde incitamentssystemer«er uomtvisteligt, og f.eks. Niels Åkerstrøm Andersen (2008) har fremstillet nogle af disse mere»bløde«styringsmåder.»legende magt«er et andet udtryk for den indbydende»bløde«måde, de ansatte søges vundet for moderniseringsprojekter på.»leg«, spil, iscenesættes i institutionerne uden synlig magt, som socialisationsskabelse. Reelt er der tale om en intimisering og pædagogisering af forholdet mellem ledelse og medarbejdere og mellem de sidste og borgerne. Det er italesættelsen af nye ledelsesstrategier og spørgsmål om vilkårene for kommunikation, som står i centrum for hans forskningsinteresse. Ud fra socialkonstruktivistiske udgangspunkter er det interessant at iagttage, hvordan de offentligt ansatte bliver sat til at iagttage sig selv gennem brug af»kærlighedstermer«og andre former for selvstyringsmekanismer (Andersen og Born 2001). Igen er det ikke reaktionerne og erfaringer hos de fagprofessionelle selv, der er sat i centrum for konkret analyse, men forsøgene på at påvirke dem fra ledelsesside. Derfor er denne socialkonstruktivistiske tilgang også bundet til det topdown-perspektiv, den gør en dyd ud af at afsløre som konstrueret. Andre nyere bidrag, der beskæftiger sig med forvaltningsudviklinger, reproducerer typisk dette managementperspektiv. Således også Dorthe Pedersen, Carsten Greve og Holger Højlunds»Genopfindelsen af den offentlige sektor Ledelsesudfordringer i reformernes tegn«(2008). Brudflader og krydspres identificeres, men på ledelsesniveau ikke medarbejderniveau. Perspektivet i forvaltningsstudier er»of-
46 Lene Dalsgaard fentlig ledelse i managementstaten«, for nu at tage en central bogtitel (Pedersen 2007). Selv et centralt nyt bidrag som Ove K. Pedersens»Konkurrencestaten«(2011) munder ud i overvejelser over ledelsesproblemer og ledelsesetik. De faglige medarbejdere er»sat under ledelse«(p. 249) og derfor ikke så interessante. Viljesløse medløbere? I Dalsgaard og Jørgensen (2010) er nogle af disse mangler søgt udbedret i analyse af den skæbne, som Kvalitetsreformen fra 2007 har fået. Presset på fagligheden fra f.eks. tværfaglige organiseringer er også dyrket andetsteds, f.eks. hos Morten Ejrnæs (2004), og mange professionsspecifikke analyser foreligger (Moos et. al. 2004, Molander og Terum 2008, Järvinen og Mik-Meyer 2012). De sidste analyser er igen gennemført udenfor en forvaltningspolitologisk tradition. 2.2. Et nordisk bidrag Tor Busch, Erik Johnsen, Kurt Klaudi Klausen og Jan Ole Vanebo har redigeret antologien»modernisering av offentlig sektor Trender, ideer og praksiser«(2011) omkring et nordisk perspektiv på modernisering og omstilling i den offentlige forvaltning. Heri udfoldes analyser inden for bredere institutionel-kulturelle forvaltningstilgange. Det er tredje udgave af denne omfattende antologi, som er stærkt fornyet. En flerhed af svenske, norske og danske forfattere går ikke kun bagom de bagvedliggende økonomiske og ledelsesmæssige ideer i moderniseringerne, men lader ligeledes legitimitetsaspekter få en fremtrædende plads. Institutionelle ombygninger i det offentlige, nye grænsedragninger mellem offentligt og privat, udviklingen af interne markeder, kontraktliggørelse,»butiksgørelse«og nye ledelsespraksisser og problematikker dyrkes. Især de sidste. Bevægelsen fra forvaltning til forretning illustreres ved forskellige nordiske reformkomplekser i Norge f.eks. sygehusreformen fra 2002 og den efterfølgende»samhandlingsreform«2009 og i Danmark strukturreformen 2007 men antologien nøjes ikke med beskrivelser af forandringsprocessen, men søger at uddrage en erfaringslære, hvad angår kommunikation, ledelsesretorik og nichepleje. Det er herigennem, at kulturelle aspekter af moderniseringerne vies større opmærksomhed end vanligt. Samtidig gøres institutionelle aspekter centrale i de fleste bidrag. Gerne dog med et administrativt ledelsesperspektiv for øje, for det erkendes, at politikerne meget er rangeret ud på et sidespor. Selv om denne ledelsesfokusering ikke reduceres til et top-down-styringsperspektiv, når analyserne heller ikke her til at gøre de fagprofessionelle til egentlig genstand for analyse. De er der»bare«i institutionerne, og de synes henvist til en passiv modtagerrolle mere end en aktiv aktørrolle. Det påpeges ganske vist, at tillid byrdes ned, når kontrolregimer tager over, at de ansatte»piskes«med målinger og kontrol, og det gøres klart, at»input-styring«ikke har samme gode betingelser som tidligere, men derudover er analyserne fattige på konkrete vurderinger og udsagn. Tættest på kommer Nils Brunsson (2011) måske, idet han påpeger, hvor stærkt NPM har villet gøre op med ukomplette organisationer, som ophobede norm- og virkeproblemer: Institutionerne var»arenas for established professions... Strong professional norms made it difficult for management to control operations; the management of such units was largely decorative rather than real.«(p. 91). Det er en ret præcis beskrivelse af NPM-diagnosen i forhold til de (fag)professionelles selvstyring. Men hvad terapien så har ført til på personalesiden, bliver der ikke gjort noget ud af. Her er det mere de organisatoriske ændringer og de sociale konstruktioner, der er fulgt med moderniseringsplaner, der interesserer. Nye brands, firmatisering og stan-
Artikler: Fagprofessionelle i nyere forvaltningslitteratur 47 dardiserede ideer er nogle af disse. Praksis kan stadig se noget anderledes ud, ja næsten være uforandret, siger Brunsson. Han nøjes med at fastslå, at organisationer fungerer som organisationer, og det vil sige med inkonsistente strategier, begrænset rationalitet, kontrolunderskud og koordination nedefra nok så meget som styring ovenfra. Der sker»de-kobling«med behov for nye reformforsøg. Det dokumenteres i andre bidrag i antologien, at over tid sker der mange og mere radikale ændringer end blot sprog og symboler. Også af organisationsmedlemmernes forståelser og handlinger. Moderniseringerne er mere end retorik og næsten religiøse budskaber. Men det er hverken i dette eller andre bidrag i antologien nærmere analyseret. Til gengæld er demokratiaspekter stærkere kommet til deres ret i antologien, og her er NPM betragtet som yderst problematisk med en indbygget og omfattende suspension af demokratisk kontrol af forvaltningen. 2.3. Anglo-amerikanske bidrag En hel central reference i den internationale forvaltningslitteratur har siden 1980 erne været Michael Lipskys banebrydende arbejde om»street-level bureaucrats«, frontmedarbejdernes særlige forhold og praksis (Lipsky 1980). Han gjorde ikke som det nogle gange har været tolket frontmedarbejderne til de egentlige politiske beslutningstagere, men hans mange empiriske studier ledte frem til opfattelsen af, at de var helt afgørende for implementering af offentlig politik. Deres afværgemekanismer i form af begrænsning af efterspørgsel, rationering af service, automatisering og kontrolarbejde var måder at agere på, der skulle sikre dem selv fortsat diskretion. Dog uden af forvaltningsarbejdet led skibbrud. Det drejede sig præcist om»peopleprocessing«-sammenhænge, hvor de administrative ledere ofte var sat noget udenfor indflydelse på, hvordan der skulle forvaltes og implementeres. Lipsky havde dog nok større blik for ligheder end forskelle mellem frontarbejdere, hvad datidens bureaukratiske forvaltning måske også kunne begrunde. Andre forskere har talt om de ansattes egne professionelle projekter, der skal gøre grupperne magtfulde. Det kan så også indebære både en lokal strid mellem ledere og grupper af ansatte om status og privilegier og en indbyrdes kamp mellem grupper af ansatte om indflydelsesdomæner. De fagprofessionelle grupper selv prøver på at positionere sig indbyrdes, de konkurrerer, og det er skift i arbejdsopgaver og rutiner særlig egnet til. Viden og operationel viden, der er knap, værdsat og generelt anvendbar, har været anset for en nøgleressource, og akkrediteret viden er set som en afgørende parameter for en faggruppe, der vil gå professionaliseringsvejen. I mindre grad er professionalisering blevet kædet sammen med regulering. NPMmoderniseringerne har imidlertid ændret noget på betingelserne for professionsstrategierne, ligesom de ansattes afværgemekanismer har fået et indskrænket spillerum. Men hvor meget, og hvordan? Hvad siger nyere studier fra anglo-amerikansk regi? Få har som Christopher Hood haft indflydelse på teoretiseringen og analyserne af NPM (Hood 1991). Man kunne derfor forvente, at en bog med titlen»the politics of public service bargains reward, competency, loyalty and blame«af Christopher Hood og Martin Lodge (2006) ville fremstille de offentligt ansatte som centrale aktører i spillet om, hvordan offentlig serviceproduktion udvikles og ledes. Man bliver imidlertid lidt skuffet med en sådan forventning. Det er ko-handlerne mellem politikere og ledende embedsmænd, der primært analyseres ikke så meget de»menige«ansatte, og altså ikke de fagprofessionelle selv. Hood og Lodge koncentrerer sig så stærkt om disse handler som erstatter en indholdsmæssig professionalisme og of-
48 Lene Dalsgaard fentlig etik med karrierehensyn, vulgær materialisme og almene statushensyn at de ansatte mest optræder som brikker i disse spilleres strategier. Ikke som forskellige selvstændige aktører. Mens goder udveksles, bliver effekterne dog synlige hos de fagprofessionelle, der skal lære at tænke og handle»managementagtigt«. Længere ned når analysen reelt ikke i forhold til de fagprofessionelle. Styrken i Hoods og Lodges analyse er dog, at handler fremstilles som utilsigtede resultater af samspil og fælles valg. Ikke af individuelle. De kan ikke afledes i en rationel analysemodel, der netop misforstår individuelle motiver og handler med kollektive, for de sidste har en anden kompleks karakter. Aktører må studeres i deres historiske, kulturelle, ideologiske og sociale kontekster. I sin nyeste bog er Christopher Hood nået til at koncentrere sig helt om, hvordan offentlige institutioner gennem spin, bureaukratiske øvelser og selv-fremstilling tackler governance-problemer (Hood 2011).»The blame game«kører gennem måder at præsentere institutioner og resultater, ved at overlade ansvar til agenturer og ved særlige policy-strategier, som skal gøre tiltagene immune for kritik, og det får virkninger på både den organisatoriske arkitektur og på adfærden i det offentlige, siger han. Selv om frontlinjemedarbejdere optræder i spillet om ansvar og skyld, er det på en bekræftende måde. De protesterer ikke. Det fremstilles, som om alle skulle have accepteret at leve i en sådan»teflon«-virkelighed. Men det burde empirisk undersøges ikke forudsættes. Janet Newman og John Clarke tager i bogen»publics, Politics & Power«(2009) fat på at rekonstruere en offentlig værdisammenhæng for arbejdet i det offentlige. Undertitlen»Remaking the Public in Public Services«fortæller en del om den mere kritiske tilgang til studiet af, hvad der sker med og i den offentlige sektor, og hvor begreber som offentlig etos og offentlig værdi heller ikke er forfatterne fremmed. Meget er ifølge dem gået tabt i NPM-moderniseringerne, således også forståelsen af det genuint fælles og individovergribende i offentlige opgaveløsninger. Derfor vil de korrigere politologiske og forvaltningsmæssige forståelser af, hvad»offentligt«vil sige, og det gør de ved at tegne grænserne mellem privat autoritet og offentlig langt stærkere, og ved at give værdidimensionen er fremskudt plads. Forfatterne advokerer for en ny forståelse af det offentlige og for nye værdibaserede relationer mellem ledere, ansatte og borgere. Newman og Clarke går eksplicit ind på, hvordan de nye NPM-værdier har skabt dilemmaer for arbejdet i det offentlige og på, hvordan offentligt ansatte dermed får udfordret deres faglighed. Der er sket en rekonstruktion af de offentligt ansatte gennem de seneste årtier, hævder de, ved at nye diskurser, managementpraksisser og teknologier får omformet selve arbejdet og de værdier, der har ligget indhyllet heri. Lighed er f.eks. blevet underordnet begreber om valg, ansvarlighed, fleksibilitet og tilgængelighed. Meningen med de ansattes arbejde skifter karakter, og det skaber spændinger i forhold til de ansattes værdier, som er erhvervet gennem uddannelse og praksis. Universalistiske ideer og omsorgsnormer er blevet fortrængt gennem moderniseringsprocesserne. Alligevel tilskrives der stadig en stor del autoritet og legitimitet til de grupper af (fag)professionelle, som udfører arbejdet. Borgerne værdsætter faktisk de fagprofessionelles arbejde. Højt endda. Det bekræfter survey efter survey. Re-professionaliseringer ses dog også, men det sker i eller tæt på den administrative ledelse. Derfor ser Newman og Clarke et stort behov for demokratisk at få indflydelse på, hvordan en post-npm-modernisering udformes. Det bliver også et spørgsmål om magt og alliancer for de fagprofessionelle grupper. Samtidigt er forfat-