Det Fælleskommunale Kvalitetsprojekt Styringsudfordringer og -anbefalinger
Kommuneforlaget A/S KL 1. udgave, 1. oplag 2009 Pjecen er udarbejdet af KL Forlagsredaktion: Lone Kjær Knudsen Design: Kommuneforlaget A/S Forsidefoto: Masterfile/Scanpix Sats: Kommuneforlaget A/S Tryk: Frederiksberg Bogtrykkeri A/S Produktion: Kommuneforlaget A/S Prod.nr. 816632 Prod.nr. 816632-pdf ISBN 978-87-92460-07-3 ISBN 978-87-92460-08-0-pdf Udgivet af: KL Weidekampsgade 10 2300 København S Tlf. 3370 3370 www.kl.dk
Forord Mål- og rammestyring, aftalestyring og kontraktstyring er nogle af de begreber, kommunerne anvender om deres styringsmodeller. Men uanset hvordan styringen er tilrettelagt, er der fælles temaer, som alle forholder sig til. Denne pjece indeholder en række anbefalinger, som alle kommuner med fordel kan følge, uanset hvilken styringsmodel, de benytter. Det er konklusionen i pjecen, at der i mange kommuner er god grund til ændre de aktuelle styringsprincipper. Anbefalingerne er formuleret som led i Det Fælleskommunale Kvalitetsprojekt, hvor der er sat fokus på kommunernes styringsmodeller. Udover anbefalingerne arbejdes der i projektet med andre redskaber til udvikling af kommunernes styring. De kan findes på www.kl.dk/styringsmodeller. Anbefalingerne er formuleret i fællesskab af de 38 kommuner, der deltager i projektet. Det er den gennemgående holdning blandt deltagerne, at alle kommuner én gang i hver valgperiode bør tage principiel stilling til, hvordan styringskæden er tilrettelagt fra kommunalbestyrelsen og til de udførende led. Men det er også holdningen, at der er særlig begrundelse for netop nu at give kommunens styringsmodel et kritisk eftersyn. Kommunalreformen har nemlig skabt nye forudsætninger. Der bør tages stilling til, om de nuværende mål er klare og tydelige, om der er tilstrækkelig dokumentation for kvaliteten i kommunens service, og om der er en direkte sammenhæng mellem kommunalbestyrelsens signaler og indsatsen i de udførende led. Hvis svaret er nej, er der grund til at tage styringsmodellen op til revision. 3
Der er i baggrundsmaterialet til denne pjece mere detaljerede anbefalinger vedrørende kommunalbestyrelsens rolle, kvalitetsudvikling, økonomistyring og dokumentation. Dette materiale kan sammen med andre produkter fra projektet hentes på www.kl.dk/styringsmodeller. Der er bl.a. en kortlægning af kommunernes styringspraksis, og der arbejdes med en fælles sprogdannelse om kommunernes styringsmodeller. 4
Indhold 7 Udfordringer og anbefalinger om styring 9 En klart defineret politisk styringsrolle 12 Stærkere målstyring og bedre dokumentation 16 Kvaliteten i ydelsen
Udfordringer og anbefalinger om styring Kommunalreformen har skabt nye vilkår for kommunernes styring fra kommunalbestyrelsens målsætninger til resultaterne i de udførende led. Udfordringerne handler om, hvordan kommunalbestyrelsen formulerer sine mål, hvordan ansvaret i forbindelse med styring og udvikling af kvalitet skal fordeles, og på hvilken måde dokumentation skal indgå i dialogen mellem kommunalbestyrelsen og de udførende led. Det er den gennemgående holdning i denne pjece, at kommunalbestyrelsens mål bør være mere klare og tydelige at der bør sættes mere fokus på kvaliteten i kommunernes ydelser at der bør være mere dokumentation om resultaterne Det handler om indholdet i kommunernes styringskæde fra kommunalbestyrelsen over de udførende led til brugerne. 7
Anbefalingerne er i det følgende samlet under tre overskrifter, nemlig: Den politiske styringsrolle Stærkere målstyring og dokumentation Kvalitet i ydelsen Kommunerne bag anbefalingerne anser den økonomiske styring og overholdelse af økonomiske rammer, som en grundlæggende præmis. Der er ganske vist forskel i kommunernes økonomiske resultater. Det skyldes imidlertid ikke mangel på styringsredskaber, men snarere forskelle i de politiske og administrative beslutninger om, hvordan redskaberne anvendes. 8
En klart defineret politisk styringsrolle Vilkårene for kommunalbestyrelsens styringsopgave har for mange kommuner ændret sig med kommunalreformen. Afstanden mellem kommunalbestyrelsen og de udførende led er blevet større. Det har gjort det sværere at opretholde en direkte dialog mellem kommunalbestyrelsen og fx institutionerne på børne- og ældreområdet. I nogle kommuner begrunder det en ny politisk arbejdsform nye politiske roller. Politisk ejerskab til målene Mange kommuner drøfter aktuelt de fremtidige modeller for styring i kommunen. Det handler ofte om at styrke og lægge større vægt på de politisk vedtagne mål. Mere klare mål bliver mange steder afløseren for ad hoc beslutninger i forhold til de udførende led. Men uden et tydeligt politisk ejerskab i kommunalbestyrelsen fremstår målene ikke troværdige hos dem, der i praksis skal føre målene ud i livet. Der er behov for, at kommunalbestyrelserne formulerer de politiske mål mere direkte. De politiske forventninger formuleret i målene skal stå skarpere i hele den kommunale organisation Der skal være politisk ejerskab til de overordnede mål i kommunen. Den opgave skal prioriteres højt på kommunalbestyrelsens dagsorden. 9
Kommunalbestyrelsen og de faglige udvalg Der er i mange kommuner tradition for at placere ansvaret for formulering og opfølgning på de politiske mål i de faglige udvalg. Det er naturligt, for udvalgene er tæt på de faglige problemstillinger. Men det må ikke gå ud over helheden! Der er behov for en samlet prioritering. Og der er behov for at anskue kommunen som en samlet koncern. De politiske mål skal derfor fange de udfordringer, der går på tværs af opgaverne fx på tværs af undervisnings-, socialog sundhedsopgaverne på både ældre- og børneområdet. Derfor skal koncernperspektivet styrkes i kommunernes målstyring! Kommunalbestyrelsen skal binde opgaverne sammen på tværs af de faglige områder Ansvarsfordelingen mellem kommunalbestyrelsen og fagudvalgene skal være klar og på samme tid sikre både mål for den enkelte opgave og prioritering på tværs af opgaverne. Graden af målbarhed Kommuner arbejder meget forskelligt med målstyring. Nogle kommunalbestyrelser fokuserer på overordnede mål, mens andre har mere detaljerede mål. Nogle kommunalbestyrelser har få mål, mens andre har valgt at styre med afsæt i flere mål. Målene er imidlertid ikke altid klare og målbare. Det skaber i de udførende led uklarhed om, hvornår målene reelt er indfriet. Og det skaber uklarhed om kommunalbestyrelsens forventninger. Målstyring giver med andre ord ikke megen mening, hvis ikke det er muligt at følge op på målene. Og de letteste mål at følge op på er de mål, som rent faktisk kan måles. De er både lette at formidle, og det er let at konstatere, om målet er nået. Der er behov for på den måde at gøre de politiske signaler mere tydelige. 10
Kommunens mål bør være tydelige, så det er klart, hvad der forventes politisk, og så der kan følges op på målene. Ansvar for opfølgning Ofte er der stor politisk interesse for formulering af målene. Interessen for den efterfølgende opfølgning er ikke altid tilsvarende stor. Troværdigheden i en målstyring afhænger imidlertid af, om de som har formuleret målene, også tager et ansvar for opfølgning. Manglende politisk opfølgning svækker motivationen hos såvel forvaltning og de udførende led i forhold til at styre efter målene. Der er i mange af kommunernes styringsmodeller behov for, at kommunalbestyrelsen lægger mere vægt på og kræver bedre dokumentation af resultater og målopfyldelse. Kommunalbestyrelsen har krav på at få dokumentation for resultaterne som en del af sit beslutningsgrundlag. En god opfølgning kræver også en politisk tilbagemelding til dem, der har ansvaret for målopfyldelsen. Men det vil i de fleste kommuner være uoverkommeligt for de folkevalgte at give en tilbagemelding gennem en direkte personlig dialog. En god opfølgning kræver, at der sker en sammenfatning af resultaterne, og at de bliver præsenteret skriftligt på en let og overskuelig måde. Der skal være klart formulerede retningslinjer for, hvordan der systematisk følges op på de fastsatte mål. 11
Stærkere målstyring og bedre dokumentation Borgerne har krav på og forventning om kvalitet i kommunens service. Det kræver dokumentation. Men større kommuner forudsætter også mere dokumentation til den interne styring. Både kommunalbestyrelsen og de udførende led har brug for at stå på et solidt fundament af viden. De kommunale direktioner har ansvar for at skabe dette grundlag og sætte målstyringen i system. Mange kommuner har klare styringsmodeller. Men nogle steder skal modellerne forankres bedre. Der skal være et fælles sprog om styringsmodellen fra kommunalbestyrelsen og til de udførende led i organisationen. Det er ikke altid til stede. Forankring af målstyringen En solid forankring af målstyringen kræver, at der sættes ressourcer og tid af til dialogen om indholdet i målene og deres opfølgning. Alt for ofte stopper processen, når målene er formulerede. Derfor skal implementeringen have større prioritet. Men forankring handler ikke kun om den direkte dialog med ledere og medarbejdere. Forankring handler også om, at der følges op på målene, og at målopfyldelse har en konsekvens. Konsekvens kan være flere ting fx anerkendelse, kollektiv belønning, resultatløn og dialog med henblik på læring, og i nogle tilfælde også en tættere opfølgning. Der bør være incitamenter, der sikrer fokus på målopfyldelse. Udmøntning af de politiske mål skal således tænkes ind i den almindelige personaleledelse. Der bør være klare incitamenter, der tilskynder alle til at forfølge de politiske mål, og graden af målopfyldelse bør have en klar og entydig konsekvens for de udførende led. 12
Sammenhængen mellem mål og økonomi En tættere kobling mellem økonomi og mål for opgavens indhold er en central opgave. Arbejdet med visioner, målsætninger eller pejlemærker, må ikke erodere grundlaget for de økonomiske rammer. Derfor skal opfølgning på økonomien og opfølgningen på målene for opgavens løsning og resultater naturligvis hænge sammen. Det er ofte to adskilte processer. De bør i stedet forenes. Advarselslamperne bør tændes, uanset om det er økonomien og/eller målene for opgavens løsning, der skrider i forhold til de oprindelige forudsætninger. Der er behov for, at de økonomiske rammer står klart, når målene for opgavens indhold fastlægges. Det er fx en aktuel udfordring på nogle af de opgaveområder, der p.t. har et stort udgiftspres, jævnfør f.eks. de specialiserede sociale opgaver. Der skal i hele kommunens styringskæde være en tæt kobling mellem mål for opgavens udførelse og økonomi opfyldelse af de indholdsmæssige mål er ingen begrundelse for at bryde de økonomiske rammer. Klart formål med dokumentation Formålene med dokumentationen skal være klart i kommunen. Det er også vigtigt, at formålet bliver kommunikeret til de personer, der indsamler dokumentationen. Hvem skal bruge den? Og hvad skal den bruges til? Er formålet uklart, falder motivationen hos dem, der skal tilvejebringe dokumentationen. Der har i de seneste år været kritik af, at dokumentationen er gået for vidt at opgaven stjæler tid fra kerneydelsen. Hertil er der tre svar. Unyttig dokumentation skal fjernes. Al dokumentation skal være klart begrundet. Og i fremtiden skal vi dokumentere bedre og mere. 13
I forlængelse heraf, er det også vigtigt at være opmærksom på, at den stjålne tid med den rette dokumentationsindsats kan hentes ind igen. Med den rette dokumentation kan der ydes en mere målrettet og kvalificeret indsats. Det skal være tydeligt, hvilket formål dokumentationen har i kommunens styringsmodel. Og dette skal kommunikeres klart ud i den kommunale organisation. Fokus på effekt En af de helt store udfordringer for den offentlige sektor handler om i højere grad at sætte fokus på måling af resultater og effekter af indsatsen. Målene er ofte rettet mod processer og den måde ressourcerne anvendes. Hvad der kommer ud af processerne og ressourceanvendelsen bør have langt større fokus i kommunalbestyrelsernes målstyring. Et større fokus på måling af effekt kan naturligvis være vanskelig. På områder som eksempelvis dagpasning, kan det være svært at pege på de gode effektmål, fx i forhold til social læring. Hvor det er muligt bør mulighederne for fastsættelse af effektmålinger imidlertid udnyttes. Der skal arbejdes hen imod målinger af resultaterne og effekten af den kommunale opgaveløsning og ikke kun måling af processer og ressourcer. Bedre information om brugertilfredshed Brugerundersøgelser er et redskab, der vinder stadig større udbredelse i kommunerne. En undersøgelse fra sommeren 2008 viste, at 87% af kommunerne på det tidspunkt havde gennemført brugerundersøgelser siden starten af 2007. 14
Resultatet af brugerundersøgelser har stor værdi både i de udførende led og som grundlag for kommunalbestyrelsens beslutninger. Den oplevede kvalitet er samtidig på mange af de kommunale service områder et meget væsentligt kvalitetsaspekt. På nogle bløde områder er det næsten det eneste resultat, man kan måle udover aktiviteter, ressourceforbrug og processer. Derfor bør alle kommuner arbejde systematisk med brugerundersøgelser i deres styring og udvikling af kvaliteten. Redskabet bør have højere prioritet. Der bør arbejdes systematisk med brugertilfredshedsundersøgelser, så der løbende er information om brugernes holdninger på de større serviceområder. Målstyring i tværkommunalt perspektiv benchmarking Selvom kommunerne anvender forskellige styringsmodeller, kan man sagtens tilrettelægge sin dokumentation, så der er mulighed for at sammenligne sig med andre. Og det bør man. Der er en god og lang tradition i kommunerne for at arbejde i nøgletalsklubber. Den tradition skal fastholdes og udbygges. Udgangspunktet for sammenligning har i høj grad været ressourcer og input. Fremover skal benchmarking også handle om resultaterne og måling af kvalitet. Udvikling af fælleskommunale ledelsesinformationssystemer vil i fremtiden forbedre mulighederne for benchmarking. Her og nu er der behov for at sammenligne resultaterne mere direkte med nabokommunerne, og på den måde også få inspiration til nye mål og andre løsninger. Der bør arbejdes med systematiske sammenligninger af kvalitet og effektivitet. 15
Kvaliteten i ydelsen Kvalitet i velfærdsservice er på den politiske dagsorden. Det har borgerne krav på både som brugere og som skatteydere. Debatten om kvalitet er yderligere skærpet som følge af nogle af de kvalitetssvigt, der med mellemrum omtales i medierne. Derfor har kvalitetsudvikling og kvalitetssikring fået større opmærksomhed i kommunerne både politisk og administrativt. Større politisk ansvar for kvalitet i velfærdsservice. Der er sket en forandring i kommunalbestyrelsernes krav til kommunernes service. De fagprofessionelle i skolerne, ældreomsorgen og de sociale institutioner udfordres mere om indholdet i løsningerne. Det har skabt større debat om målene, men også igangsat en positiv udvikling. PISA-undersøgelserne har fx været en anledning til en stærkere debat i kommunalbestyrelserne om mål og løsninger i folkeskolen. I mange kommuner er der sket en vægtforskydning i kommunalbestyrelsens styring. Traditionelt har der været stor vægt på ressourcerne. I de senere år er der samtidig også kommet stærkere fokus på de indholdsmæssige krav. Den udvikling bør videreføres. Kommunalbestyrelsens formulering af kvalitetsmål er udgangspunktet for styringen og udviklingen af kvaliteten. Kommunalbestyrelsen bør stille indholdsmæssige krav til opgaveudførelsen og sætte en klar retning for kvalitetsudviklingen. 16
Forvaltningen og de udførende led udvikler kvaliteten De politiske kvalitetsmål udstikker den overordnede retning for indsatsen og udpeger særlige indsatsområder. Forvaltningen og de udførende led konkretiserer målene og koordinerer indsatsen. De udførende led skal vide, hvor de kan hente faglig sparring i kommunen. Forvaltningen har også i sin tilsynsrolle et grundlæggende ansvar for fagligt overblik i tilbuddene og for at gribe ind i tilfælde af kvalitetssvigt. Forvaltningen skal derfor understøtte en løbende udvikling og forbedring af kvaliteten i institutionernes ydelser. Og forvaltningen skal etablere de faglige miljøer og faglige netværk, der er væsentlige for kvalitetsudviklingen i de udførende led. Det er forvaltningens ansvar at koordinere indsatsen i forhold til de politisk vedtagne kvalitetsmål og understøtte en fælles udviklingsretning for kvaliteten i de udførende led. Ledelsesrum med ansvar for resultater Borgeren møder kommunen på skolen, i ældreomsorgen, eller når der er behov for den mere specialiserede service. Hver situation skal håndteres forskelligt, og derfor skal de udførende led have frihedsgrader til at eksperimentere og afprøve nye løsninger og metoder. Forvaltningens koordinering må ikke føre til detailstyring. Men omvendt skal de udførende led også anvende de metoder, der kan sikre kvaliteten og føre til de ønskede resultater. Der har forvaltningerne et særligt ansvar for at de udførende led kender og anvender de metoder, der fører til gode resultater. Lederne i de udførende led har en central opgave. De skal formidle kommunens visioner og mål og de skal dokumentere de konkrete resultater. Derfor skal forvaltningen samle de udførende ledere om læring, og samtidig gøre de bedste metoder tilgængelige for alle institutioner. 17
De udførende led skal have ledelsesrum og metodefrihed, men forvaltningen skal formidle erfaringer og sættes fokus på de metoder, der skaber gode resultater. Klare og stabile spilleregler De udførende led skal tage ejerskab til målsætninger, resultater, og økonomiske rammer for deres indsats. Det er en forudsætning for, at indholdet i styringskæden kan forankres i organisationen fra kommunalbestyrelsen og til dem, der dagligt skal yde borgerne velfærdsservice med kvalitet. Til gengæld har de udførende led krav på klare og stabile spilleregler for deres indsats både i forhold til den faglige indsats og i forhold til de økonomiske rammer. Der skal være regler for det decentrale råderum. Usikre og skiftende forudsætninger for indsatsen skaber ikke ejerskab. Det gør til gengæld en tæt dialog om mål og resultater. Og gensidig indflydelse er en forudsætning for fællesskab om de mål, der skal præge den daglige indsats. Der skal være klare og stabile spilleregler for indsatsen i de udførende led. Mere fakta i selvevalueringen Den mest udbredte form for målopfølgning i kommunerne i dag er selvevaluering. Styrken ved selvevaluering er, at dem der leverer servicen, gennemfører en systematisk refleksion over indsatsen og dens resultater. Det er til gavn for den løbende læring i organisationen. Men selvevaluering er udtryk for subjektive vurderinger og skøn. Selvevaluering bør derfor baseres på dokumentation. Forud for en selvevalueringsproces bør den selvevaluerende part sammenligne sin indsats og resultater med 18
andre, der udfører samme opgaver. Ellers kan resultaterne ikke sammenlignes med andre. Og det skal de. Derfor bør selvevaluering kombineres med forskellige typer af mere kvantitative målinger. Selvevaluering uden dokumentation er ikke tilstrækkelig kvalitetssikring. Selvevaluering bør altid kombineres med dokumentation. Grundlaget for selvevaluering bør være en faktabaseret sammenligning med andre, der udfører samme opgaver. 19
KL Weidekampsgade 10 2300 København S Tlf. 3370 3370 www.kl.dk Prod.nr. 816632 ISBN 978-87-92460-07-3