60 pct.-målsætningen: Effekt på uddannelsesniveau, og offentlige finanser

Transkript

1 Resume 60 pct.-målsætningen: Effekt på uddannelsesniveau, arbejdsudbud og offentlige finanser Tre DREAM-beregninger på effekter af regeringens mål om, at 60 pct. af en årgang skal have en videregående uddannelse

2 OM UNDERSØGELSENS METODE Analysen bygger på beregninger foretaget i det samlede DREAM 1 -modelsystem. DREAM-modellen er velegnet til at give en konsekvensvurdering af reformpakker. Det kan udledes, når beregningerne af et grundforløb, hvor reformpakken ikke er medtaget, og et scenario, hvor reformpakken er medtaget, holdes op mod hinanden. Derfor består DREAM af et grundforløb, det seneste er beskrevet i DREAM (2011). I grundforløbet er indlagt vedtaget økonomisk politik som f.eks skattestop og senest velfærdsaftalens tilbagetrækningsreform. Ændringerne indlægges, selvom den økonomiske politik endnu ikke er trådt i kraft eller er fuldt indfaset. Uddannelsesmodel DREAM-modelsystemet har en meget detaljeret uddannelsesmodel til fremskrivning af befolkningens uddannelsesniveau. Den er dokumenteret detaljeret i Thomsen (2011). Kort fortalt indeholder modellen befolkningen opdelt på alder, køn, oprindelse, højeste fuldførte uddannelse, igangværende uddannelse og ancienniteten på uddannelsen. Modellen er baseret på overgangssandsynligheder beregnet fra registerdata. P.t. anvendes overgangssandsynligheder beregnet i året Modellen giver derfor et indblik i det fremtidige uddannelsesniveau i befolkningen baseret på den nuværende uddannelsesmæssige adfærd. Ændringerne i uddannelsesmodellen fører til ændringer i befolkningens arbejdsudbud. Økonomisk model Udbuddet af arbejdskraft har en direkte implikation i DREAM ved, at det ændrer beskæftigelsen. Så ud over ændringer i udgifterne til uddannelse (SU og taxameter) vil uddannelse have afgørende betydning for de offentlige finanser, da beskæftigelsen og dermed udskrivningsgrundlaget for skatter og afgifter ændres. Der er også afledte effekter på overførselsindkomster, idet nogle vil blive flyttet til og fra offentlig forsørgelse. I DREAM er priser og lønninger også bestemt endogent, og derfor vil skatter og afgifter blive påvirket denne vej. Dokumentation til beregningerne kan bestilles via DEA. Kilde: DREAM (2011): Langsigtet økonomisk fremskrivning 2011, DREAM-gruppen, september 2011, Thomsen, Thomas (2011): Uddannelsesfremskrivning 2010, DREAM-gruppen, januar Danish Rational Economic Agents Model er en uafhængig institution, der har til at formål at foretage langsigtede strukturanalyser af den danske økonomi. REDAKTION: Uffe Laursen, pressechef, DEA Martin Junge, seniorøkonom, DEA Maria Lindorf, seniorkonsulent, DEA ISBN: UDGIVER: DEA FOTO: Morten Arleth Skov, DEA og Nicolai Perjesi DATO FOR UDGIVELSE: april 2012 DESIGN: kroyergrafik.dk 2 DEA 60 pct.-målsætningen

3 forord Regeringen har sat en ambitiøs målsætning om, at 60 pct. af en ungdomsårgang skal have en videregående uddannelse. Men selv om vi ved, at videregående uddannelse giver højere produktivitet og er en vej til øget værdiskabelse, er der et øjeblik grund til at stoppe op og diskutere, hvordan vi bedst muligt opfylder ambitionen. I DEA har vi derfor lavet beregninger af konsekvenserne ved 60 pct.-målsætningen ved hjælp af den uafhængige makroøkonomiske DREAM-model. Beregningerne viser blandt andet, at 60 pct.-målsætningen, opfyldt ved en blanding af reduceret frafald og øget optag, vil give en markant omfordeling af studerende på tværs af uddannelsesniveauer. Når flere får en lang uddannelse, får færre en kort. Konkret viser beregningerne, at allerede i 2020 har vi færre med en erhvervsfaglig uddannelse, flere med en kort videregående uddannelse, flere med en mellemlang videregående uddannelse og flere med en kandidatgrad. Når tallene fremskrives til 2030, står vi f.eks. med færre faglærte og alene flere kandidater. opfyldelse af 60 pct.-målsætningen, med mindre vi kan indregne en produktivitetsgevinst. Vi må diskutere, hvilke kompetencer og behov arbejdsmarkedet efterspørger i fremtiden, især på det private arbejdsmarked. Hvor skal de højtuddannede arbejde, og hvilke videregående uddannelser har vi primært brug for? Det er en svær diskussion, ja måske ligefrem besværlig. Men bl.a. på baggrund af DREAM-beregningerne kan vi konstatere, at en ureguleret opfyldelse af 60 pct.-målsætningen kan blive en dyr affære for de danske skatteydere. Så det er også en nødvendig diskussion, som vi håber at være med til at sparke gang i med denne analyse. Målet er en konstruktiv debat om vilkårene for, hvordan vi bedst muligt opfylder målsætningen om, at 60 pct. af en ungdomsårgang i 2020 får en videregående uddannelse. God læselyst! Spørgsmålet er, hvordan de tal passer med kompetencebehovet på fremtidens arbejdsmarked? Er så mange færre faglærte vejen frem for de danske industrivirksomheder? Hvordan passer den minimale andel af unge med en kort videregående uddannelse finans- og servicesektoren? Hvordan får vi så mange flere med en professionsbachelor eller kandidatgrad ud på det private arbejdsmarked, så de medvirker til øget produktivitet og vækst? Sagen er nemlig også, at DREAM-beregningerne viser en merudgift på op til 1,3 mia. kr. om året ved Stina Vrang Elias Adm. direktør, DEA Bjarne Lundager Jensen Vicedirektør, DEA DEA 60 pct.-målsætningen 3

4 english summary The government has set an ambitious objective that 60 percent of a youth cohort must have a higher education. But even though we know that higher education gives higher productivity and is one road to increased value creation, at the moment there is reason to stop and discuss how we can fulfil the objective in the best possible way. Consequently, at DEA we have made calculations of the consequences of the 60 percent objective by using the independent macroeconomic DREAM model. Main features of the analysis The three scenarios calculated in the DREAM model and compared to the base line projection: 1. The 60 percent objective is achieved exclusively by reducing the drop-out rate in the higher education programmes. 2. The 60 percent objective is achieved exclusively by increasing the intake for the higher education programmes. 3. A combination of 1 and 2. In addition, Scenario 3 is calculated with a productivity effect as a result of a more highly educated population. The main result of Scenario 3 the most realistic scenario The 60 percent objective can be achieved by lowering the drop-out rate of the higher education programmes by 25 percent and increasing the intake by 30 percent for the higher education programmes from and including This gives an increased intake of approx. 11,500 individuals in 2020, which is in line with the government s proposal for 10,000 new admissions in in the short term, Scenario 3 constitutes a drain of the labour force. When more people study, there will be fewer hands in the labour market. The drainage will peak in 2016 with almost 2,600 individuals, after which it will decrease. But not until 2032 will the labour supply increase as a result of Scenario 3. The make-up of the population s education will change significantly. In 2020, there will be 51,000 more individuals with a higher education compared to the base line. The number of individuals with a general upper secondary education as their highest achieved education will be significantly smaller. The same goes for the individuals with a vocational education which will be reduced by well over 11,000 compared to the base line. This development will be significantly strengthened over time. 4 DEA 60 pct.-målsætningen

5 It costs significantly less to reduce the drop-out rate than to increase the intake. The reason is that when the intake is increased, this takes place especially by getting individuals in who have left the education system and who therefore start over. In Scenario 3 there is a net permanent additional expense on the public financing of DKK 1.4 billion per year calculated in 2011 prices. DEA has previously demonstrated that every time we get one percentage point more individuals with a long cycle higher education in the labour force, we raise productivity by one percent. If a productivity effect of increasing education levels is included in Scenario 3, this will mean that the public finances will improve by up to DKK 0.8 billion per year with a fulfilment of the 60 percent objective. The question is how these figures match the need for competencies on the labour market of the future? Will the reduced number of skilled workers be the way forward for the Danish firms? How does the small share of young people with a short cycle higher education suit the financial and service sector? How do we get so many more with a medium and long cycle higher education out into the private labour market so they contribute to increased productivity and growth? We must discuss which competencies the labour market will demand in the future, especially the private labour market. Where should the highly educated individuals work and which higher education programmes do we primarily need? This is a difficult discussion, yes, perhaps even arduous. But on the grounds of the DREAM calculations, among other things, we can establish that an unregulated fulfilment of the 60 percent objective can be an expensive affair for the Danish taxpayers. So it is also a necessary discussion. One we hope, this analysis will contribute to kick off. The goal is a constructive debate on the terms as to how we can fulfil the objective of 60 percent of a youth cohort obtaining a higher education in 2020 in the best possible manner.

6 Hovedtræk af analysen De tre scenarier beregnet i DREAMmodellen pct.-målsætningen opnås udelukkende ved reducering af frafaldet på de videregående uddannelser pct.-målsætningen opnås udelukkende ved et øget optag på de videregående uddannelser. 3. kombination af 1 og 2. Scenario 3 er desuden beregnet med en produktivitetseffekt som følge af flere højtuddannede. Hovedresultatet af scenario 3 det mest realistiske 60 pct.-målsætningen kan nås ved at sænke frafaldet på de videregående uddannelser med 25 pct. og øge optaget med 30 pct. til de videregående uddannelser fra og med Det giver et forøget optag på ca personer i 2020, hvilket er på linje med regeringens forslag om nye studiepladser i på kort sigt betyder scenario 3 et dræn af arbejdsstyrken. Når flere studerer, bliver der færre hænder på arbejdsmarkedet. Drænet når sit højeste i 2016 med knap personer, hvorefter det vender og bliver mindre. Men først i 2032 vil arbejdsudbuddet øges som følge af scenario 3. befolkningens uddannelsessammensætning ændres væsentligt. I 2020 vil der være flere med en videregående uddannelse i forhold til grundforløbet. Det er især personer med kun en alment gymnasial uddannelse, der er blevet færre af, mens godt og vel færre har fået en erhvervsuddannelse i forhold til grundforløbet. Udviklingen forstærkes markant over tid. Det koster markant mindre at reducere frafaldet end at øge optaget. Årsagen er, at når optaget forøges, sker det især ved at hente personer ind, der har forladt uddannelsessystemet, og som derfor starter forfra. Netto er der i scenario 3 en permanent merudgift på det offentliges finanser på 1,4 mia. kr. om året regnet i 2011-priser. DEA har tidligere påvist, at hver gang vi får én procentpoint flere med en lang videregående uddannelse i arbejdsstyrken, løfter vi produktiviteten med én procent. Medtager man i scenario 3 en produktivitetseffekt af stigende uddannelsesniveau, betyder det, at de offentlige finanser forbedres med op til 0,8 mia. kr. årligt ved en opfyldelse af 60 pct.-målet. 6 DEA 60 pct.-målsætningen

7 Scenarierne I det følgende beskrives de scenarier, der er blevet beregnet i DREAM-modellen. Fokus er på frafald og optag på de videregående uddannelser og betydningen for 60 pct.-målsætningen. 2 Scenario 3 er det mest realistiske og vil derfor være primært genstandsfelt for diskussionen. Kort behandles først resultaterne fra scenario 1 og 2. 2 DREAM har beregnet spillover-effekten af opfyldelse af 95 pct.-målsætningen til 50 pct.-målsætningen, som kan opnås ved mindre frafald og øget optag på ungdomsuddannelserne ( Opnåelse af 95 pct. og 50 pct.-målsætningen samt taxa-meterkorrektion af individuelle offentlige uddannelsesudgifter, internt papir fra DREAM). Ved at reducere frafaldet på især det almene gymnasium, hvor pct. fortsætter på en anden uddannelse, opnås en spillover-effekt, da flere tager en videregående uddannelse og forbedrer 50 pct.-målsætningen. Der er dog stadig langt til, at 60 pct.-målsætningen er opfyldt.

8 Scenario 1: 60 pct.-målsætningen opfyldt ved udelukkende at mindske frafaldet For at få opfyldt målsætningen om 60 pct. skal frafaldet på erhvervsakademiuddannelser, professionsbachelor og universitetsbachelor reduceres med 95 pct. fra og med Det må anses for at være så særdeles kraftig en reduktion, at det næppe er realistisk. I scenario 1 øges antallet af studerende, men ikke særligt meget i forhold til grundforløbet. I begyndelsen øges antallet af studerende, men relativt hurtigt vil flere af uddannelserne have færre studerende end i grundforløbet, da de, som nu fuldfører (i stedet for at falde fra), ikke vil søge ind igen. Sammensætningen af befolkningens uddannelsesniveau ændrer sig dog i retning mod flere med en videregående uddannelse og færre med en gymnasial uddannelse i forhold til grundforløbet. I 2020 er der godt og vel , der har vekslet en grundskole, gymnasial uddannelse eller erhvervsuddannelse til en videregående uddannelse i forhold til grundforløbet. Noget som forstærkes, når vi ser endnu længere frem i tiden. For scenario 1 er den samlede effekt på arbejdsstyrken gengivet i figur 1. Ved at reducere frafaldet er der kun i begyndelsen et meget lille fald i arbejdsstyrken, og i 2050 er arbejdsudbuddet steget med godt og vel personer. Den samlede effekt på de offentlige finanser kan opgøres ved den permanente årlige forbedring af den primære balance for den offentlige sektor. Scenario 1, opnåelse af 60 pct.-målsætningen ved udelukkende at mindske frafaldet, giver en permanent årlig merindtægt på de offentlige finanser på 1,3 mia. kr. i 2011-priser. Figur 1: Absolut ændring i arbejdsstyrken ved opnåelse af 60 pct.-målsætning i forhold til grundforløb, antal personer Kilde: DREAM og egne beregninger 8 DEA 60 pct.-målsætningen

9 Scenario 2: 60 pct.-målsætningen opfyldt kun ved forøget optag For at få opfyldt 60 pct.-målsætningen skal sandsynligheden for optag til erhvervsakademiuddannelser, professionsbachelor og universitetsbachelor forøges med 45 pct. Det betyder, at ca flere af dem, der i dag ikke kommer i uddannelse, skal motiveres eller tvinges i uddannelse allerede i I scenario 2 vokser antallet af studerende med en videregående uddannelse meget kraftigt. I første omgang er det stigninger for erhvervsakademistuderende, professionsbachelorer og universitetsbachelorer. Først når de har færdiggjort deres uddannelse, stiger antallet af kandidatstuderende. Sammensætningen af befolkningens uddannelsesniveau ændrer sig derfor meget langsommere de første år (f.eks. er der i 2020 knap flere med en videregående uddannelse end i grundforløbet). For scenario 2 er den samlede effekt på arbejdsudbuddet i alderen år gengivet i figur 2. På kort sigt fører det øgede optag til en nedgang i antallet af personer i arbejdsstyrken. Minimum nås i 2017, hvor der næsten er færre i arbejdsstyrken. Først på meget lang sigt, i 2047, opnås en positiv effekt i forhold til grundforløbet. Den permanente årlige merudgift ved udelukkende at opnå 60 pct.-målsætningen gennem øget optag er 2,7 mia. kr. i 2011-priser. At basere 60 pct.-målsætningen på forøget optag synes altså som en noget omkostningsfyldt og urealistisk affære. Figur 2: Absolut ændring i arbejdsstyrken ved opnåelse af 60 pct.-målsætning i forhold til grundforløb, antal personer Kilde: DREAM og egne beregninger DEA 60 pct.-målsætningen 9

10 Scenario 3: 60 pct.-målsætningen opfyldt ved forøget optag og mindsket frafald Det sidste scenario er baseret på ideen om, at en kombination af scenario 1 og 2 er det mest realistiske. Scenarierne forstærker hinanden, idet de nye optagne falder fra i mindre grad. Optaget i antal personer er interessant, fordi regeringsgrundlaget indeholder forslag om, at det årlige optag øges med studiepladser i 2020 for at imødekomme 60 pct.-målsætningen. I scenario 3 er det samlede antal optagne på de videregående uddannelser godt og vel højere end i Dermed er regeringens mål om studiepladser i dette år ikke helt ved siden af. Effekten på danskernes uddannelsessammensætning I scenario 3 sker der en markant omfordeling fra især gymnasiale uddannelser til videregående uddannelser. Antallet af personer med højest fuldførte uddannelser kan ses i tabel 1 for årene 2020, 2030, 2040 og I scenario 3 er konsekvensen af 60 pct.-målsætningen, at der i 2050 er knap færre med en almen gymnasial uddannelse. Antallet af personer med en erhvervsfaglig uddannelse som højeste uddannelse er faldet med godt og vel Årsagen er, at flere gennemfører videregående studier efter deres erhvervsfaglige uddannelse, samt at færre falder fra og ender med kun at fuldføre en erhvervsfaglig uddannelse. Tabel 1: Højeste fuldførte uddannelser, ændringer i forhold til grundforløb, antal personer Grundskole og ukendt Almengymnasium Erhvervsgymnasium Erhvervsfaglig Kort videregående udd. Professionsbachelor Universitetsbachelor Kandidat Ph.d Sum Kilde: DREAM og egne beregninger 3 Udgangspunktet er her optaget i 2011 på knap DEA 60 pct.-målsætningen

11

12 Figur 3: Underskud og overskud af uddannede Ph.d Kandidat Universitetsbachelor Professionsbachelor Kort videregående udd. Erhvervsfaglig Erhvervsgymnasium Almengymnasium Grundskole og ukendt Personer Kilde: DREAM og egne beregninger

13 Antallet af kandidater er steget i 2050, hvor der er knap flere. Også antallet af professionsbachelorer er steget væsentligt, nemlig til knap Der er med tiden også en stigning i antallet af personer med en ph.d.-grad. For erhvervsakademiuddannelserne er der en øget færdiggørelse i forhold til grundforløbet, som dog falder med tiden. Det skyldes, at der er færre på de mellemlange og lange videregående uddannelser, der falder fra, og derfor færre, der siver nedad og søger optag på de korte videregående uddannelser. Effekten på arbejdsudbuddet I figur 3 stilles skarpt på overskud og underskud af arbejdskraft i 2020 og 2030, hvis ikke efterspørgslen efter arbejdskraft tilpasser sig udbuddet. I 2020 er det samlede antal af personer med en videregående uddannelse vokset til knap i forhold til grundforløbet. Fra 2013 til 2020 skal der derfor i gennemsnit oprettes jobs årligt og det samme antal jobs i perioden fra 2020 til 2030 relativt til grundforløbet. I figur 4 er den samlede effekt på arbejdsudbuddet i alderen år gengivet relativt til grundforløbet. På kort sigt fører det øgede optag til en nedgang i antallet af personer i arbejdsstyrken, dog ikke så kraftigt som i scenario 2 på grund af det reducerede frafald. Minimum nås i 2017, hvor der er ca færre i arbejdsstyrken, altså betydeligt lavere end i scenario 2. På lang sigt, i 2032, opnås en positiv effekt på arbejdsstyrken i forhold til grundforløbet. 4 Figur 4: Absolut ændring i arbejdsstyrken ved opnåelse af 60 pct.-målsætning i forhold til grundforløb, antal personer Kilde: DREAM og egne beregninger 4 Dette tal er endnu større, da det i grundforløbet er forudsat, at flere skal have en videregående uddannelse. DEA 60 pct.-målsætningen 13

14 Tabel 2a: Makroøkonomisk virkning på det offentlige budgetoverskud, i pct. af BNP Offentligt budget overskud - offentlige primære budget overskud - offentlige netto renteudgifter -0,22-0,22-0,25-0, ,17-0,14-0,13-0,10-0,09 0,05 0, ,19 0,26 Kilde: DREAM Effekten på statens finanser uden produktivitetsgevinst De makroøkonomiske effekter er i scenario 3 splittet i to dele. Den første er beregnet som i scenario 1 og scenario 2 og kan ses i tabel 2A. Den anden, som ses af tabel 2B, inkluderer en produktivitetsgevinst, der opstår, når arbejdsstyrken bliver mere veluddannet. Når vi har introduceret produktivitetsgevinsten, er det, fordi Junge og Skaksen for DEA tidligere har vist, at det kan antages, at BNP forøges med 0,25 pct., når andelen med en videregående uddannelse stiger med én procentpoint. 5 Konkret er produktivitetsstigningen implementeret, så bruttoværditilvæksten vokser med 0,25 pct. ved en stigning i andelen med en videregående uddannelse på én procentpoint. Uden produktivitetsvækst vil der i scenario 3 være et fald i udbuddet af arbejdskraft, der også mindsker beskæftigelsen. Det betyder lavere produktion, som vil få priser og løn til at stige. Virkningen på de offentlige finanser i forhold til BNP er givet i tabel 2A. Effekten på de offentlige finanser er et permanent underskud på den offentlige sektors primære balance på 1,4 mia. kr. i 2011-priser. Tabel 2b: Makroøkonomisk virkning på det offentlige budgetoverskud, i pct. af BNP Offentligt budget overskud - offentlige primære budget overskud - offentlige netto renteudgifter -0,12-0,11-0,10-0, ,10-0,07-0,05 0,00 0,04 0,02 0,04 0,05 0,07 0,42 Kilde: DREAM 5 DEA: Produktivitet og videregående uddannelse, DEA 60 pct.-målsætningen

15 Effekten på statens finanser med produktivitetsgevinst Indførsel af en produktivitetsgevinst i DREAMmodellen får ikke betydning for arbejdsudbuddet eller for uddannelsesniveauet. Men til gengæld har produktivitetsgevinsten makroøkonomiske implikationer. Som nævnt er produktivitetseffekten et forsigtigt skøn fra Junge og Skaksen, der udelukkende har målt effekten i den private sektor. I DREAM er produktivitetsgevinsten også forekommende i den offentlige sektor. Det betyder, at effekten kan være et overkantsskøn, hvis den delvis eller slet ikke er til stede i den offentlige sektor. Til gengæld har produktivitetseffekten en positiv effekt på løn og produktion. Resultatet af at regne med en produktivitetsgevinst kan ses i tabel 2B. I begyndelsen vil der være et underskud for scenario 3 på grund af drænet fra folk i arbejdsstyrken, der i stedet uddanner sig. På sigt rettes den årlige merudgift dog til en merindtægt, hvilket betyder, at den offentlige sektors primære budgetbalance forbedres permanent med 0,8 mia. kr. om året.

16 Vækst gennem viden DEA er en politisk uafhængig tænketank, der arbejder for, at Danmark øger sin værdiskabelse og vækst samt tiltrækker internationale virksomheder gennem viden om uddannelse, forskning og innovation. Tænketanken DEA kæmper grundlæggende for, at flere unge får en uddannelse, der efterspørges, at forskning bliver omsat til innovation i private og offentlige virksomheder, og at Danmark er et attraktivt land for videnbaserede virksomheder. DEA vil nå sine mål gennem: Analyser og undersøgelser, der styrker DEAs dagsorden Involvering af virksomheder, uddannelsesinstitutioner og organisationer via partnerskaber og projekter Udfordring af vanetænkning og bidrag til løsning af samfundsudfordringer Fiolstræde 44 / DK-1171 København K / Tel / dea@dea.nu / 16 DEA 60 pct.-målsætningen