Reformer kan få opbakningen bag velfærdsstaten til at sive

Transkript

1 VELFÆRD Reformer kan få opbakningen bag velfærdsstaten til at sive Regeringen og politikerne har et massivt kommunikationsproblem, der på få år kan true den folkelige opbakning bag velfærdsstaten og starte et utilsigtet skred i befolkningens holdning - Reformer som den ny efterløn mangler strategisk sigte - Udfordringen til politikerne er at afgrænse velfærdsstaten, men på en måde, som befolkningen har tillid til - Mandag Morgen tager i samtaler med tre forskere pulsen på den danske velfærdsmodel efter efterlønsforliget Manglende strategisk sammenhæng, præcision og klarhed i velfærdspolitikken kan true den grundlæggende opbakning til velfærdssamfundet på få år. Regeringen står med et kommunikationsproblem, der kan få dramatiske konsekvenser og indlede en utilsigtet afvikling af det kendte velfærdssystem. Politikerne har svært ved at tegne et tydeligt billede af, hvor en moderne velfærdsstats grænser går. Det skaber afgørende usikkerhed om politikernes hensigter og dermed om holdbarheden af de kendte velfærdsordninger. En ny generation med mere velfærdsskeptiske holdninger vil i de kommende år overtage rollen som velfærdsstatens trækdyr, siger professor Jørgen Goul Andersen, Aalborg Universitet. Det er et afgørende problem for regeringen, at de kommende trækdyr, som betaler høje skatter, måske mister tilliden til, at velfærdsstaten er der, den dag de selv har brug for den. De begynder måske at søge private løsninger, der betyder, at de gradvist siver ud af samfundets fællesordninger. Samtidig kan trækdyrene spørge, hvad de egentlig får for skatterne, hvis sundhedsvæsenet, ældresektoren o.s.v. alligevel ikke fungerer. Nok viser Finansministeriets brugerundersøgelser en pæn tilfredshed, men ikke når det gælder de gamle og de syge, og dét opfatter ikke mindst Nyrups bagland som kernen i velfærdsstaten. Efterlønsreformen er i sit faktiske indhold ikke noget markant brud med danske velfærdstraditioner. Det er beslutningsprocessen bag reformen og ikke mindst vælgernes fortolkning af reformens indhold, der er det centrale. Mange vælgere har angivelig fået den opfattelse, at reformerne gør op med nogle af de solidariske principper, der har båret det danske velfærdssamfund og sikret den sociale sammenhængskraft. Det kan blive begyndelsen til en selvforstærkende proces, hvor velfærden privatiseres i form af private sygeforsikringer, privat betalt hjemmehjælp, virksomhedernes sociale ansvar, udlicitering af offentlige ydelser etc. Kombineres det med stærkt reducerede forventninger til, at det offentlige kan levere velfærds-varen, kan det undergrave den hidtil udbredte villighed til at betale over halvdelen af indkomsten i skat. Tiden bliver en kritisk faktor, fordi den stærkt velfærdsstats-positive generation, der i dag trækker det store læs i finansieringen af velfærden, om 5-10 år vil være afløst af en generation, der umiddelbart er langt mindre indforstået med velfærdssamfundet og dets institutioner. Se tabel 1. Det er sammenfatningen af tre centrale danske velfærdsforskere vurdering, efter at vinterens dramatiske efterlønsopgør er nået gennem første fase, og et endeligt forlig er forhandlet på plads. I det følgende uddyber forskerne Jørgen Goul Andersen, Bent Greve og Niels Plogu deres synspunkter. Mangel på strategisk sammenhæng skaber utryghed Fælles for de tre forskere er, at de ikke vender sig kritisk mod selve efterlønsreformens indhold. Og de tiltænker hverken regeringen eller forligspartierne nogen hensigt om at rulle velfærdssamfundet tilbage. Men de peger på, at opbakningen bag velfærdssamfundet kræver tillid til velfærdssystemets grundlæggende principper og til den strategiske sammenhæng i reformerne. Den politiske opgave i dag er at afgrænse velfærdsstaten, siger lederen af Socialforskningsinstituttet, Niels Ploug. Politikerne må klart markere, hvilke velfærdsydelser staten fremover vil påtage sig ansvaret for, og hvilke borgerne på forskellig vis må betale for selv og/eller få udført privat. Uden en sådan klar tilkendegivelse vil usikkerheden om fremtidsudsigterne for de offentlige ydelser vokse. Men politikerne holder sig tilbage. Gennemførelsen af den store pensionsreform uden bred forudgående debat har forstærket usikkerheden og indtrykket af, at nye forringelser af ordningen kan komme når som helst, siger Niels Ploug. Han mener til gengæld, at den voldsomme vælgerreaktion kan betyde, at det er sidste gang, vi har set en sådan beslutningsproces på et så væsentligt område. Nr februar

2 Tabel 1: De trækdyr, der i dag står for hovedparten af finansieringen af velfærdssamfundet, er noget mere positivt stemt over for klassiske velfærdsværdier end de unge under 30 år. Det gælder særlig spørgsmålene om at bevare sociale reformer samt prioriteringen mellem velfærd og skat. Unge mere velfærds-skeptiske Velfærdsholdningsundersøgelse 1994, aldersopdelt, indeksværdier i velfærdsfavør* Område år år år år 60 år + Alle Sociale reformer bevares Velfærd eller skattelettelser Råd til velfærdsstaten Off. sektors effektivitet Socialt misbrug Velfærdsstat umyndiggørelse Off. udg.: Ældre og syge Off. udg.: Børn og udd Off. udg.: Dagp. og bistandshj Note*: Procentdifferenceindeks: Positive værdier angiver, at et flertal støtter velfærdspositive holdninger på det pågældende område. Kilde: Jørgen Goul Andersen, valgundersøgelse 1994 Bort fra universalismen Samfundsforskeren Bent Greve, Roskilde Universitetscenter, der har en fortid som formand for Socialdemokratiets interne velfærdsudvalg, siger, at efterlønsreformen for ham at se er et tydeligt skridt bort fra den universalisme, som har karakteriseret de nordiske socialdemokratiske velfærdsstater og i nogen grad Storbritannien. I stedet nærmer vi os nu en centraleuropæisk model, hvor langt flere velfærdsydelser er knyttet til virksomhed og arbejdsforhold.! Fordelene ved universalisme-modellen med ensartede grundydelser til alle er dels, at den mindsker polarisering, at den er markedsneutral, og at den generelt sikrer stor legitimitet. Ulempen er store omkostninger og højt skattetryk.! Alternativet er forskellige grader af brugerbetaling og privatisering, der vil tendere mod at skabe komplekse relationer mellem private og offentlige velfærdsservice-ydelser. Risikoen er social polarisering, og at velfærdsstaten mister en del af sin legitimitet. Greve står midt i et fælleseuropæisk forskningsprojekt, hvor specielt børnefamiliers vilkår og velfærdsservice sammenlignes i fem europæiske lande. Også Greve vurderer, at de europæiske landes velfærdssystemer nærmer sig hinanden. Ikke som resultat af EU-samarbejdet eller af nogen veltilrettelagt plan, men fordi landene inspireres af hinanden til reformtiltag, der skal imødekomme et stigende pres for mere og billigere velfærdsservice. Jeg kan ikke sige nu, at efterlønsreformen vil betyde et skred i holdningen til velfærdsstaten generelt, men jeg mener, muligheden er tilstede. Reformens sigte var tydeligt primært at modvirke tendensen til tidligere pensionering for at sikre en øget tilgang til arbejdsmarkedet. Problemet er, at den ikke er tilrettelagt og udformet ud fra en samlet strategi for velfærdssamfundets udvikling, siger Greve. Dermed mener han, at reformen kan komme til at fungere i et utilsigtet samspil med den øgede tendens til tegning af private sygeforsikringer, beslutningen om skattefritagelse for virksomhedsbetalt alkoholbehandling samt den almindelige debat om virksomhedernes sociale ansvar. Borgerne oplever måske, at der er ny usikkerhed om fremtiden for de offentlige velfærdsydelser. Og som ved den nye efterløn føler mange sig nødt til at udføre individuelle kalkulationer over, om det kan svare sig at deltage i delvist brugerbetalte sikringsordninger. I den situation kan det i sig selv tilskynde dem til at sikre sig gennem andre, private ordninger. I næste omgang kan borgeren så stille spørgsmålstegn ved rimeligheden i, at han gennem skatten finansierer ordninger, der opleves som utilstrækkelige, siger Greve. Både Greve, Ploug og Goul Andersen understreger, at der nok så meget er tale om en psykologisk ny situation. 2 Nr februar 1997

3 Den nye efterlønsordning er jo sådan set ikke i sig selv noget systembrud, påpeger Ploug. Det har hele tiden været sådan, at forudsætningen for at modtage efterløn var, at man gennem A-kasse-medlemskab havde deltaget i et optjeningsforløb over mange år. Det nye er, at der skabes nye sammenhænge mellem indbetalinger og udbetalinger, og at der dermed fokuseres på ordningens selvstændige økonomi på en anden måde. Særlig følsomt bliver dette felt i de kommende 5-10 år, fordi den mest velfærdsstats-begejstrede generation i dag dominerer blandt de årige, der yder hovedparten af skattefinansieringen af velfærdsstaten, siger professor Jørgen Goul Andersen. Det er folk, der er vokset op i 60 erne og 70 erne, og som har tilegnet sig meget holdbare, grundlæggende positive holdninger til velfærdsstatens grundprincipper. Men inden for de næste 5-10 år vil en ny generation komme til at dominere gruppen af trækdyr, nemlig den gruppe, der i 80 erne voksede op under velfærdsstatens krise. De har gennemgående mindre entydigt positive holdninger til velfærdsstatens principper, mener Goul Andersen. Han understreger, at der i kendte målinger ikke i dag er synlige tegn på tilstundende legitimitetsproblemer: Det mest sandsynlige er nok også, at der ikke sker noget. Men omvendt står vi i en situation, hvor sådanne lavtryk kan udvikle sig. Universalismen var aldrig enerådende Grundprincippet i den danske model er universalisme, altså at alle skal have ret til den samme ydelse. Princippet er udbredt, men det har aldrig været enerådende. Dagpengesystemet er historisk baseret på en form for privat forsikringsordning, hvor staten i stigende omfang har overtaget finansieringen. Arbejdsmarkedspensionerne, der blev indført gennem overenskomstforhandlinger i slutningen af 80 erne, er måske det mest omfattende brud med universalisme-modellen i nyere tid. Men da den blev gennemført, var debatten ikke præget af snævre kalkuler af den enkeltes individuelle fordele, mener Ploug. Det blev sagt ret klart i det forudgående kommissionsarbejde, at det for den almindelige SiD er ville være en tvivlsom fordel at spare op til sin egen pension i stedet for at forlade sig på folkepensionen, men det var ikke en konstatering, der kom til at præge debatten, siger Ploug. Men karakteristisk var det også, at kommissionsarbejdet forudsatte en supplerende lovgivning, der skulle have givet borgere uden kontinuerlig pensionsopsparing supplerende sikkerhed. Det gælder f.eks. ledige og sygdomsramte. En sådan lovgivning er imidlertid aldrig blevet gennemført. Både historisk og aktuelt er der huller i den danske universalisme. Reelt er folkepensionen ikke længere en garanteret ydelse til alle. Kombinationer af personlig opsparing og erhvervsindtægter gør, at du i dag ikke alene kan miste tillægsydelser, men også folkepensionens grundbeløb, siger Ploug. Hidtil har dét imidlertid ikke ført til noget sammenbrud i velfærdsstatens legitimitet. Fagbevægelsens frygt: Efterløn kan give medlemsflugt Et særligt væsentligt og ofte overset aspekt af efterlønsreformens psykologiske virkninger er konsekvenserne for organiseringen på arbejdsmarkedet. Når lønmodtagerne nu skal kalkulere fordele og ulemper ved at deltage i den nye efterlønsordning med et særligt kontingent, kan det blive nærliggende at gennemføre tilsvarende beregninger over fordele og ulemper ved medlemskab af A-kasse- og fagforening. Danmark har i de seneste tiår oplevet en fortsat vækst i den faglige organisering, mens fagbevægelsen i det øvrige Europa og USA har været i markant tilbagegang. Det er ofte dokumenteret, at den almindelige lønmodtager først og fremmest ser sit fagforeningskontingent som en nødvendig sikring af dagpenge under ledighed. Indførelsen af efterlønsordningen sidst i 70 erne og opstramningen i betingelserne for at opnå efterløn synes i betydelig grad at have øget interessen for A-kasse-medlemskab - ikke mindst på HK-området og blandt funktionærer. Det karakteristiske har været, at mange oplevede fagforeningsmedlemskabet som en bred sikring af ydelser og rettigheder på baggrund af solidariske principper. Men med den nye efterlønsordning stimuleres den enkelte lønmodtager til at genoverveje fordele og ulemper både af efterlønsordning, A-kasse-medlemskab og fagforeningsmedlemskab. Nr februar

4 En stærk frygt for, at disse overvejelser på sigt kan føre til markant mindsket interesse for fagforeningsmedlemskab, synes at have spillet en ganske væsentlig rolle for fagbevægelsens voldsomme modstand mod efterlønsforliget. En modstand, der kom til at præge den brede offentligheds vurdering af forliget. Efterlønsordningen blev oprindelig indført og virkede i mange år i en periode med stærkt stigende ledighed. Muligheden for at opnå efterløn blev et incitament til fagforeningsmedlemskab, som faldt sammen med en øget motivation for medlemskab på baggrund af risikoen for arbejdsløshed. Nu ændres ordningen i en periode med stigende beskæftigelse og markant reduceret ledighedsrisiko. Dertil kommer, at den sikring, som dagpengene i dag repræsenterer, er blevet relativt forringet på grund af fastlåste maksimumbeløb og kortere dagpengeperioder med mere håndfaste aktiveringskrav. Endnu har denne udvikling ikke ført til synlig nedgang i organiseringsgraden. Men muligheden for et skred i tilslutningen til fagbevægelsen synes afgjort at have spillet en rolle i overvejelserne hos fagbevægelsens strateger. Udliciteringsdebatten kompliceres afgørende En tredje væsentlig dimension af den diffuse debat om velfærdssamfundets fremtid er problematikken omkring udlicitering. Forskerne mener samstemmende, at debatten om, hvem der faktisk udfører den offentligt finansierede velfærdsservice, principielt burde kunne holdes adskilt fra spørgsmålet om finansiering. Men i praksis er det ofte umuligt. Også fordi udliciteringsdebatten af mange gode grunde ofte føres sammen med overvejelser om borgernes mulighed for at købe tillægsydelser gennem brugerbetaling. Udlicitering af velfærdsservice drøftes ofte sammen med ønsket om større individualisering af velfærdsydelserne og større valgfrihed. Det er en udbredt forestilling, at udbydere af velfærdsservice i indbyrdes konkurrence må levere ydelser, der kan erhverves i form af individualiserede løsninger - typisk som en offentligt finansieret minimums-service suppleret af en vifte af brugerbetalte tillægsydelser. Det er en situation, der historisk har eksisteret på sundhedsområdet, hvor den offentlige sygesikring har opereret med gruppe 1- og gruppe 2-medlemskab med differentierede muligheder for læge- og speciallæge-valg og egenbetaling - samt med en betydelig brugerbetaling for f.eks. tandlægebehandling. Historisk har velfærdssystemet haft en fleksibilitet, uden at det er gået ud over de grundlæggende solidariske principper, der har været med til at sikre tilslutning til velfærdsstaten og til et enestående højt beskatningsniveau. Risikoen synes nu at være, at en række sammenfaldende tendenser kan få denne legitimitet og solidaritet til at skride. Politikernes store udfordring: At sætte grænser for velfærdsstaten Fundamentalt er der også blandt forskerne en klar erkendelse af behovet for vidtgående forandringer. Efterspørgslen efter velfærdsservice vil nødvendigvis fortsat øges voldsomt, siger Niels Ploug. Det tilsiger den demografiske udvikling og den fortsatte innovation og produktudvikling inden for velfærdsservice - ikke mindst i sundhedssektoren. Der skal sættes grænser, nye grænser for velfærdsstaten, men det er en stor udfordring til politikerne. I årtier har det været det politiske standardsvar, at kunne der påpeges et problem, som kunne løses gennem en offentlig indsats, så måtte denne indsats ydes. Det er bare ikke længere muligt. Beskatningen kunne måske stadig øges en smule, måske kunne vi betale 60 pct. af vore indtægter i skat, men vi ved alle, at systemet er sårbart, og at der er en grænse, siger Ploug. At sætte denne grænse er den mest påtrængende politiske opgave, men politikerne viger tilbage, fordi det vil indebære et klart nej til at yde velfærdsservice over for et tydeligt behov. At sætte grænser for velfærdsstaten kan derfor kun meningsfuldt gøres som led i en samlet strategi for udviklingen af velfærdssamfundet. En strategi, der ud over at afgrænse den statslige indsats skaber rammer for private og civilsamfundsmæssige velfærdsløsninger. Det afgørende synes at blive, at sådanne rammer etableres som led i en forståelig 4 Nr februar 1997

5 forestilling, der skaber tillid til en fremtidig model for velfærd. Nr februar