Brønderslev Kommune Undersøgelse af den vidtgående specialundervisning

Transkript

1 Brønderslev Kommune Undersøgelse af den vidtgående specialundervisning 24. april 2012

2 Indholdsfortegnelse 0. Indledning Baggrund for og formål med undersøgelsen Forløb og metode i undersøgelsen Vurderinger og anbefalinger Begreber, mål og retning Mål om inklusion Inklusionsbegrebet og fælles forståelse KLK anbefaler: Ledelse og kultur Ledelse og inklusionskultur KLK anbefaler Økonomistyring og ressourcefordeling Indtryk på baggrund af statusanalysen Økonomistyring Tildelingsmodel og ressourcer Økonomiske incitamenter KLK anbefaler Serviceniveau og visitation til specialundervisning Visitationsudvalg og visitationsproces Pres for specialundervisning og brugen af diagnoser Formål med specialundervisning og returnering til almenundervisningen Tilbudsvifte Serviceniveau og normering i specialtilbud KLK anbefaler Organisatoriske forhold samt ansvarsfordeling og samarbejde Samarbejdet mellem PPR og skoler Mødefora og samarbejde med Børne- og familieafdelingen Samarbejde mellem skoler og SFO og dagtilbud KLK anbefaler Kompetencer og kompetenceudvikling Lærerkompetencer i almenklasser Kompetencer fra specialtilbud og SFO i almenundervisningen Læring og fælles sprog på tværs af skoler KLK anbefaler Bilag 1: Oversigt over mængder, udgifter og priser Bilag 2: Interviewguide KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - 2

3 0. Indledning 1.1 Baggrund for og formål med undersøgelsen Børne- og Skoleudvalget i Brønderslev Kommune besluttede i 2011 at der skulle gennemføres en analyse af forholdene vedrørende den vidtgående specialundervisning med henblik på at optimere kommunens indsats både fagligt og økonomisk. Undersøgelsen af den vidtgående specialundervisning i Brønderslev Kommune skal medvirke til: At Brønderslev Kommune får inklusionsfremmende styringsmodeller (politiske mål, forvaltningens indsats og skolernes ansvar)/incitamenter til inklusion (skolestruktur, ressourcetildelingsm o- deller mv.) At det faglige indhold og læringsmiljøet i specialtilbuddene kvalific e- res At budgetterne vedr. den vidtgående specialundervisning er tilpasset behovet At incitamenterne for inklusion er relevante At visitationsprocessen er velbeskrevet og rettet mod inklusion At PPR understøtter skolernes muligheder for at være ikkeekskluderende At arbejdet i småbørnsområdet og i SFO understøtter inklusion Konkret blev det aftalt, at resultatet af KLK s undersøgelse fokuseres indenfor fem hovedtemaer, med fokus på beskrivelser, vurderinger og anb e- falinger indenfor hvert tema. Undersøgelsen er afgrænset til at fokusere på folkeskoleområdet og de organisatoriske, ledelsesmæssige og styringsmæssige forhold der i forhold til understøttelse af effektiv udnyttelse af ressourcerne og fremme af inklusion. De fem temaer er: Faglige mål og retning Økonomistyring og ressourcefordeling Serviceniveau og tilbudsvifte Ledelse Organisatoriske forhold samt ansvarsfordeling og samarbejde I nærværende rapport er de fem temaer behandlet tværgående i forhold til, hvordan de hver især passer ind i rapportens kapitler. KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - 3

4 1.2 Forløb og metode i undersøgelsen KLK s undersøgelse er forløbet fra medio december 2011 til medio april Der har til undersøgelsen væres knyttet en styregruppe i Brønderslev Kommune bestående af: Skolechef Jakob Rytersgaard Chef for PPR Kirsten Ahlgren Administrationschef Else Simonsen Skoleleder Hans Jørgen Bæk Viceskoleleder Dorthe NN Specialundervisningskonsulent Jonna Nielsen Det ar været styregruppens opgave at tage stilling til uforudsete hændelser og spørgsmål, som måtte opstå i forbindelse med analysen, at være overordnet ansvarlig for den nødvendige dataindsamling og koordinering i projektet samt sikre den endelige rapport for faktuelle fejl. Det skal understreges, at rapportens vurderinger og anbefalinger alene er KLK s ansvar. Der har været afholdt fem møder i styregruppen i projektforløbet. KLK har i projektet gennemført følgende aktiviteter: En spørgeskemaundersøgelse blandt skolechefen, skolelederne, lærerne på almenområdet samt medarbejderne i PPR. Undersøgelsens resultater er delvist medtaget i nærværende rapport og er i hele sin udstrækning dokumenteret i en særlig rapport kaldet Statusanalyse for inklusion. En sagsgennemgang af 10 udvalgte visitationssager til specialundervisning med efterfølgende dialog om afgørelsespraksis, begrundelser, sagsforløb og inklusionsfokus. Analyse af skriftligt materiale fra Brønderslev Kommune. En interviewrunde blandt medlemmerne af Børne- og skoleudvalget, børne- og skoledirektøren, skolechefen, skoleledere, lærere, ledere af dagtilbud, SFO ledere, dagtilbudschef, ledere af dagtilbud, adm i- nistrative medarbejdere på skoleområdet, leder og medarbejdere i PPR, leder og medarbejdere fra Børne- og familieafdelingen samt repræsentanter for den lokale lærerkreds. To workshops med alle interviewede personer fra Brønderslev Kommune bortset fra medlemmerne af Børne- og skoleudvalget. KLK s vurderinger og anbefalinger baserer sig samlet set på ovenstående aktiviteter, KLK s specifikke erfaring fra tilsvarende analyser i andre kommuner, KL s generelle viden og erfaring på området samt den nyeste danske forskningsbaserede viden om området. KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - 4

5 1.3 Vurderinger og anbefalinger Det er KLK s overordnede vurdering, at der i Brønderslev Kommune er en forholdsvis lav eksklusionsgrad til segregeret specialundervisning sammenlignet med andre kommuner. Det er KLK s vurdering, at dette kan henføres til, at man i Brønderslev Kommune gennem en årrække har haft succes med et stærkt fokus på at have en ikke-ekskluderende praksis på skoleområdet. Det er samtidig KLK s overordnede vurdering, at der er en række forbedringsmuligheder i forhold til at sikre en endnu bedre og mere effektiv udnyttelse af ressourcerne på folkeskoleområdet og styrke indsatsen for inklus i- on. Det er disse forbedringsmuligheder, der er primært fokus på i nærværende rapports vurderinger og anbefalinger. Bemærk: Ved implementering af KLK s anbefalinger er det vigtigt, at Brønderslev Kommune er opmærksom på de konkrete og aktuelle forhold på skoleområdet i kommunen. Særligt vedrørende implementering af forslag e- ne til ændrede fordelings- og styringsprincipper på økonomiområdet er det vigtigt at være opmærksom på forskelle i størrelsen på skolerne, der kan medføre, at det på både kort og langt sigt, kan være hensigtsmæssigt med forskellige vilkår for de største skoler og de mindre skoler. Nedenstående vurderinger og anbefalinger fra KLK skal læses i lyset af disse to overordnede vurderer. KLK s vurderinger og anbefalinger nedenfor er samlet efter overskriften på de af rapportens kapitler, som de indgår i. I de enkelte kapitler indgår de indtryk og beskrivelser, der ligger til grund for vurderinger og anbefalinger. Begreber, mål og retning Det er KLK s vurdering, at man i Brønderslev Kommune er lykkedes med at få en lav grad af eksklusion sammenlignet med landets øvrige kommuner. Dette antyder, at man har succes med nogle af de ting, der ligger i at yde en god inklusionsmæssig indsats. Det er i denne sammenhæng imidlertid vigtigt at være opmærksom på, at en komparativ lav eksklusionsfr e- kvens ikke nødvendigvis siger, at kommunen har realiseret sit fulde pote n- tiale for reel inklusion. Dette skyldes, dels at potentialet for inklusion er fo r- skelligt fra kommune til kommune afhængigt af bl.a. socioøkonomiske, d e- mografiske og geografiske forhold. Dels foregår der i stort set alle landets kommuner en fokuseret indsats i forhold til at dygtiggøre sig i inklusion. Endelig er der brug for - udover den kvantitative side af inklusion - at fokusere på den kvalitative side. Det er KLK s erfaring, at arbejdet med inklusion vil fokuseres og intensiveres, når der fra politisk hold tydeligt meldes ud i forhold til medarbejdere og borgere, hvad kommunen ønsker at opnå med inklusion. Dette er med til at KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - 5

6 skabe bedre resultater. Dette understøttes af en undersøgelse fra AKF i om den højt præsterende skole, hvori det påvises, at de bedst præsterende skoler er kendetegnet ved, at der er tydelige mål og forventninger fra alle ledelsesniveauer til skolens resultater. Det er derfor KLK s vurdering, at Brønderslev Kommunes indsats for at bevare den allerede lave grad af eksklusion, vil kunne styrkes, såfremt der formuleres politiske mål for inklusion. Det er endvidere KLK s vurdering, at inklusionen kvalitativt og evt. også kvantitativt (antallet af ekskluderede elever) vil kunne gives et løft, såfremt der formuleres og kommunikeres t y- delige politiske mål for inklusion. Det er KLK s vurdering, at der med fordel kan formuleres et til to politiske mål for inklusionsindsatsen. Disse mål kan med fordel sætte en tydelig retning for, hvordan man i Brønderslev Kommune tænker inklusion og hvad, Brønderslev Kommune ønsker at opnå med sin inklusionsindsats. Målene behøver ikke nødvendigvis at have en kvantitativ dimension for inklusionsindsatsen for at være virkningsfulde, men kan have det, såfremt kommunalbestyrelsen ønsker det. De politiske mål kan være langsigtede eksempelvis 2-4-årige. Det er KLK s vurdering, at såfremt der formuleres politiske mål for inklusion, er det væsentligt, at disse konkretiseres i styringskæden i nogle mere operationelle administrative mål. De administrative mål kan med fordel have et lidt kortere sigte end de politiske mål eksempelvis et til to år. De administrative mål, kan med fordel formuleres i en proces, hvor både skolechef, skoleledere og PPR deltager. Endelig er det KLK s vurdering, at de politiske og administrative mål på den enkelte skole skal benyttes til at udarbejde små handleplaner for, hvordan man helt konkret vil arbejde med at højne niveauet af inklusion. Disse handleplaner, skal ikke nødvendigvis være meget teksttunge, men skal fungere som en fastholdelse af drøftelser mellem skoleledelse, lærere og PPR om, hvordan man vil arbejde målrettet med inklusion på skolen. Det er KLK s vurdering, at der ikke er arbejdet tværgående med inklusionsbegrebet i Brønderslev Kommune, og at der derfor ikke en fælles forståelse for, hvad inklusionsbegerebet dækker over i kommunen. Det er KLK s vurdering, at såfremt Brønderslev Kommune ønsker et struktureret og sammenhængende fokus på inklusion, kræver dette, at der etableres en fælles forståelse af begrebet på tværs af kommunen. 1 Melby; 2010, De højt præsterende skoler, AKF, KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - 6

7 Det er imidlertid KLK s vurdering, at der i høj grad har været arbejdet med nogle af de grundlæggende principper i inklusion såvel fra PPR som på den enkelte skole. Og en evt. Brønderslev-definition af begrebet inklusion med fordel kan tage udgangspunkt i nogle af de positive erfaringer, der har været med arbejdet. Det er KLK s vurdering, at holdningen til inklusion som begreb på nuværende tidspunkt er meget præget af en bekymring for, at en sparedagsorden går ud over det faglige fokus. Det er derfor nødvendigt med en grundig dialog på alle niveauer som forudsætning for, at der kan skabes en fælles forståelse af begrebet. Som inspiration til en mulig definition af begrebet inklusion, kan KLK for e- slå, at der slås nogle helt basale principper for inklusion fast. Fx: Inklusionsbegrebet dækker over, at den undervisningsmæssige og pædagogiske praksis tilrettelægges efter de elever, som er i klassen, på en måde så alle får udbytte af undervisningen. Inklusionsbegrebet dækker IKKE over, at ALLE kommunens skolesøgende børn skal være en del af almenundervisningen. Der vil stadig være nogle børn, som har større glæde af et specialtilbud. Det skal de have. Inklusion er IKKE et begreb, som sættes på bestemte elever. Alle der deltager i undervisningssituationen er inkluderede. Inklusion er ikke et spareprojekt, men et fagligt projekt. På baggrund heraf, anbefaler KLK At der formuleres ét eller to politiske mål for inklusionsindsatsen, som sæ t- ter en tydelig retning for, hvordan man i Brønderslev Kommune tænker inklusion og hvilke resultater, man forventer at opnå. Disse mål kan have såvel en kvalitativ som en kvantitativ karakter. Kvalit a- tive mål kan med fordel indeholde stillingtagen til, hvad det vil sige at være inkluderet i Brønderslev Kommunes skolesystem og hvad eleverne skal opnå ved at der arbejdes inkluderende. Såfremt man man ønsker også at have kvantitative mål kan de eksempelvis have karakter af et generelle mål om, at fastholde eller forøge andelen af børn på en årgang, som er inkluderet. Der kan også være tale om at sætte bestemte procenter på, at eksklusionsprocenten skal reduceres med X procent fra det nuværende niveau eller til Y procentpoint over en årrække. At der med udgangspunkt i de politiske mål etableres en fælles definition og forståelse af begrebet inklusion i Brønderslev Kommune. KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - 7

8 At de politiske mål konkretiseres i nogle mere operationelle administrative mål og at disse mål formuleres i en proces, hvor både skolechef, skoleledere og PPR deltager. At der med udgangspunkt i politiske og administrative mål på den enkelte skole udarbejdes handleplaner for, hvordan man helt konkret vil arbejde med at højne niveauet af inklusion. Disse handleplaner skal fungere som en fastholdelse af drøftelser mellem skoleledelse, lærere og PPR om, hvordan man vil arbejde målrettet med inklusion på skolen. Ledelse og kultur Det er KLK s vurdering, at der ikke findes en ensartet inklusionskultur på tværs af almenskolerne i Brønderslev Kommune. Mange steder arbejdes der godt med inkluderende metoder, men på de fleste skoler er der ikke en inklusionskultur, som understøtter bevidstheden om vigtigheden af inklus i- on. Det er KLK s vurdering, at skoleledelsens syn på og tydelighed i kommunikation omkring inklusion har en markant betydning for inklusionskulturen på den enkelte skole. Og dermed for de inklusionsmæssige resultater, som kan opnås. Det er dog væsentligt at bemærke, at der godt kan sendes tydelige signaler fra ledelsen om, at man vil være stærke på inklusion, samtidig med at man har et kvalificeret og nuanceret syn på, hvilke elever der har bedst af at få et specialtilbud. Det er KLK s vurdering, at skabelsen af en stærk inklusionskultur på tværs af kommunens skoler, kan tage udgangspunkt i følgende: En tydelig udmelding fra den politiske og administrative topledelse om, at inklusion har høj prioritet (fx i form af mål for inklusion) Den enkelte skoleleder bliver tydelig overfor lærerkollegiet i prioriteri n- gen af inklusion (bl.a. i arbejdet med handleplaner) En fælles definition af begrebet inklusion og fælles sprog om inklusion i Brønderslev Kommune En systematisk kompetenceudviklingsindsats mhp. styrkelse af inklus i- on Drøftelser på tværs af skoler og på den enkelte skole om hvordan inklusion kan praktiseres. Det er KLK s vurdering, at der er brug for tydelige udmeldinger til borgerne og forældrene om, hvad man vil med inklusion, og hvordan borgere og forældre kan være med til at styrke arbejdet og resultaterne af inklusionsindsatsen. Herunder udmeldinger om, at inklusion ikke er et spareprojekt men et fagligt projekt, som stiller nye krav til skoleledelse, lærere, forældre og alle elever i klassen. Disse udmeldinger er afgørende for at lærerne kan få et godt samarbejde med forældrene om inklusion, og skal komme dels KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - 8

9 fra kommunens politiske ledelse, dels fra skolelederne og dels fra lærerne, for at have den fornødne effekt. På baggrund heraf, anbefaler KLK At Brønderslev Kommune understøtter en stærk inklusionskultur på tværs af kommunens skoler, fx med udgangspunkt i følgende: En tydelig udmelding fra den politiske og administrative topledelse om, at inklusion har høj prioritet (fx i form af mål for inklusion) Den enkelte skoleleder bliver tydelig overfor lærerkollegiet i prioriteri n- gen af inklusion (bl.a. i arbejdet med handleplaner) En fælles definition af begrebet inklusion og fælles sprog om inklusion i Brønderslev Kommune En systematisk kompetenceudviklingsindsats mhp. styrkelse af inklus i- on Drøftelser på tværs af skoler og på den enkelte skole om hvordan inklusion kan praktiseres uden at sætte faglighed ift. almen elever over styr (dokumenteres fx i handleplaner). At Brønderslev Kommune indleder en kommunikativ offensiv omkring inklusion, og herved sender tydelige meldinger til borgerne og forældrene om, hvad man vil med inklusion, og hvordan forældrene kan være med til at styrke arbejdet og resultaterne af inklusionsindsatsen. At denne kommun i- kationsindsats som minimum involverer byråd, skoleledere og lærere. Økonomistyring og ressourcefordeling Det er KLK s vurdering, at ressourcetildelingsmodellen ikke tydeligt understøtter inklusion i tilstrækkelig grad til, at økonomiske overvejelser he r- under overvejelser omkring alternativ anvendelse af ressourcerne medgår ved henvisning til specialundervisning. Dette gør sig både gældende i forhold til skolelederne og i forhold til psykologerne i PPR, der i spørgeskemaundersøgelsen giver tydeligt udtryk for manglende understøttelse af inklusion fra ressourcetildelingsmodel og øvrig økonomistyring. Det er KLK s vurdering, at Brønderslev Kommune på nuværende tidspunkt ikke har et samlet overblik over mængder, udgifter og priser til specialundervisning, men at overblikket er delt mellem forskellige dele af organ i- sationen. Det samlede overblik er nødvendigt, for at kunne sikre den bedst mulige udnyttelse af ressourcerne herunder muligheden for øget inklusion. Brønderslev Kommune kan således med fordel udarbejde en samlet oversigt over priser, udgifter og mængder på specialundervisningsområdet baseret på et datagrundlag, som kan afstemmes med kommunes officielle regnskabssystem. Kun på den måde sikres, at kvaliteten af oversigten er tilstrækkelig høj, til at den kan udgøre et beslutningsgrundlag. KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - 9

10 Samtidig virker opsplitningen af udgifterne til specialundervisning på konti med vandtætte skotter imellem hæmmende i forhold til at sikre, at ressourcerne anvendes bedst muligt, det vil sige, til at eleverne får mest mulig udbytte af undervisningen. Et eksempel herpå er, at der ikke er mulighed for at omdanne udgifter til transport til undervisning. Et andet eksempel er, at indtægter vedrørende salg af pladser til andre kommuner indgår som indtægt i den samlede budgetramme til specialundervisning, men samtidig begrænser antallet af pladser i specialundervisningen til elever fra Brønder s- lev Kommune uden at de øgede indtægter kan anvendes til inklusionsfremmende almenundervisning eller at øge antallet af pladser i specialti l- bud. Det er endvidere KLK s vurdering, at Brønderslev Kommune med fordel kan forholde sig til, om den udvikling af pladspriserne på de enkelte tilbud, som fremgår af bilag 1, også passer med en tilsvarende udvikling i behovet hos eleverne i de pågældende tilbud. Det er KLK s vurdering, at stort set hele udgiftsstigningen fra 2009 til 2011 på 1,9 mio kr. på specialundervisning kan henføres til en stigning i udgiften til køb af undervisning på interne skoler på opholdssteder for børn og unge. I forhold til kommunes brug af interne skoler ved anbringelse af børn på opholdssteder, er det KLK s vurdering, at Brønderslev Kommune med fordel kan medtænke, om barnet også har et undervisningsmæssigt behov for at gå på en intern skole, frem for at det bliver inkluderet i undervisningen på en almenskole udenfor botilbuddet. Det er KLK s vurdering, at den måde ressourcetildelingsmodellen er skruet sammen på, giver de bedste ressourcemæssige vilkår for inklusion for skoler med høje klassekvotienter, som også er de største skoler. Dette hænger for de fleste skolers vedkommende sammen med, at det er de største skoler, der således har de bedste ressourcemæssige muligheder for inklusion. Samtidig betyder principperne for ressourcetildeling til skole r- ne, at det for nogle skoler er endog meget vanskeligt at frigøre ressourcer til inkluderende tilrettelæggelse af undervisningen. Det er KLK s vurdering, at skolestrukturen i Brønderslev Kommune med få store og forholdsvis mange små og mindre skoler i sig selv er en udfordring i forhold til at tilrettelægge inkluderende miljøer og en stærk almenundervisning. Store skoler har i sig selv bedre muligheder for en fleksibel tilrettelæggelse af undervisningen efter elevernes konkrete behov, mens mulighederne herfor er mere begrænsede eller stort set ikke til stede på de små og mindre skoler. Samtidig er store skoler mere robuste overfor økonomiske stød, hvis en eller flere elever har behov for en særlig undervisningsmæssig indsats i en periode, uden at de skal tilføres ekstra res- KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

11 sourcer. Små og mindre skoler vil have mere begrænsede økonomiske m u- ligheder for den type særlige foranstaltninger, og der kan være behov for omfordeling af midler mellem skoler efter konkret vurdering. Det er således KLK s vurdering, at skolestrukturen i Brønderslev Kommune fordrer, at den økonomiske styringsmodel i et vist omfang varierer efter, om der er tale om små, mindre eller store skoler. Det er endvidere KLK s vurdering, at systemet med behovstimer og puljen til akut opståede behov er velegnet til at sikre, at konkrete forudsigelige behov for specialtilbud til enkeltelever indenfor almenundervisningen dækkes, særligt i en kommune med mange små og mindre skoler. Det er dog en udfordring, at timerne udelukkende tildeles til enkeltelever og ikke til grupper af elever eller til hele klasser, og at timerne kun tildeles til hele skoleår. Skolerne kan således ikke nødvendigvis anvende ressourcer fra behovstimerne, som de selv vurderer, vil være den bedste brug af midlerne. Med det netop fremsatte lovforslag om at hæve grænsen for hvor mange timer en elev skal modtage af særligt tilrettelagt undervisning for, at der er tale om specialundervisning, understøttes af en tænkning omkring, at skolerne selv styrer ressourcerne til og tilrettelægger de mindre specialis e- rede indsatser, uden at der nødvendigvis først skal foretages en pædag o- gisk psykologisk vurdering af eleven. Det er KLK s vurdering, at puljerne til hhv. behovstimer og akuttimer giver et stærkt fokus på en relativ lille del af de samlede ressourcer til undervisning. Det opleves således ofte, at det kun er midler fra puljerne, der er beregnet til inkluderende indsatser og ikke de tildelte ressourcer via ressourcetildelingsmodellen. Endeligt er det KLK s vurdering, at Brønderslev Kommune med fordel kan overveje alternative modeller for tildeling af behovstimer og akuttimer, fx ved at lægge alle eller en del af timerne ud til skolerne efter elevtal i stedet for efter konkret vurdering. Det kunne også overvejes at tildele timerne e f- ter andre kriterier end de nuværende, så det bliver muligt at tildele behovstimer til grupper af elever eller hele klasser, ligesom det kan overvejes, om behovstimer nødvendigvis skal tildeles til hele skoleår. Overordnet set, er det KLK s vurdering, at den nuværende økonomistyringsmodel med få ressourcer til inkluderende tiltag på mange af skole r- ne, og hvor det er gratis for skolerne at få en elev henvist til specialundervisning ikke i sig selv skaber incitamenter til inklusion. I forlængelse heraf, er det KLK s vurdering, at en decentralisering af større dele af den økonomiske styring af midler til specialundervisning til den enkelte skole vil skabe økonomisk incitament til at ekskludere færre elever. En sådan decentralisering af økonomistyring, som omfatter, at skolerne selv skal finansiere al specialundervisning også på specialskoler og spec i- KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

12 alklasser, kan dog gøre små og mindre skoler uhensigtsmæssigt økonomisk sårbare. Det er KLK s vurdering, at antallet af specialklassepladser er afgørende for det faktuelle antal elever, der tilbydes en plads i specialklasser og dermed også for, hvor mange børn med særlige behov, som søges inkluderet i almenundervisningen. Det er KLK s vurdering, at når ikke alle udgifter i forbindelse med specialundervisningen tælles med, herunder transport og special-sfo, vil det sløre de økonomiske incitamenter og muligheder for at inkludere flere elever i almenundervisningen. Det er KLK s vurdering, at der på skolerne, særligt de mindre skoler, ikke nødvendigvis er tilstrækkeligt med ressourcer til, at der kan tilrettelægges inkluderende undervisning. Det er KLK s vurdering, at der er behov for en omfordeling af de samlede ressourcer på skoleområdet i Brønderslev Kommune, således at der frigøres ressourcer, som kan fordeles til almenskolerne til brug for inklusion og styrket almenundervisning. Dette kan fx ske ved at sætte holddelingsgrænsen op fra den 19. til den 22. elev, hvilket vil betyde en halvering af holdtimer fra godt til godt timer svarende til ca. ni lærerstillinger eller fire mio. kr., der i stedet kan anvendes mere målrettet til inklusionsindsats, hvor der er behov for det. Besparelsen på holdtimer vil således eksempelvis giver mulighed for over en fordobling i antallet af behovstimer. Det kan også ske ved helt eller delvist at udlægge de midler der i dag bruges til specialundervisning til de enkelte skoler, der således på den ene side får flere ressourcer til rådighed, men på den anden side også vil skulle betale for elever, der henvises til specialundervisning. Det er KLK s vurdering, at såfremt man vælger en form for decentralisering af økonomistyring af specialundervisning, skal der som minimum t a- ges højde for følgende faktorer: Beløbet der udlægges, skal være tilstrækkeligt stort til, at der kan eta b- leres inkluderende tilbud. Betalingen for elever, der henvises til specialklasse, må ikke være ød e- læggende for skolens mulighed for at tilbyde kvalificeret og inkluderende undervisning for de tilbageværende elever på skolen. Der skal således i ordningen tages hensyn til den enkelte skoles økonomiske og faglige robusthed, hvilket blandt andet betyder, at der skal tages hensyn til sk o- KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

13 lernes størrelse ved design og tilrettelæggelse modellen, som det er forsøgt i det konkrete eksempel nedenfor. Der skal være økonomisk balance i den øgede udlægning. Det betyder, at de samlede ressourcer til folkeskoleområdet skal være uændrede. Samtidig skal det beløb der betales ved uændret brug af specialklasser svare til det udlagte beløb. Besparelser på undervisning, både almenundervisning og specialundervisning bør vedtages særskilt og med anvisninger på, hvordan de tænkes gennemført. Ved etableringen af øget udlægning skal der sikres tilstrækkeligt tid til, at der kan gennemføres den nødvendige omstilling i skolerne til mere inkluderende tilrettelæggelse af undervisningen efter de nye økonomiske og pædagogiske muligheder, hvilket fx betyder, at det ikke vil være hensigtsmæssigt med en øget udlægning før skoleråret 2013/14. Det betyder blandt andet, at ordningen kan udvikle sig over år med hensyn til omfang og takstbeløb. For at sikre øget inklusion på sigt er det dog vigtigt, at det allerede ved etablering af ordning besluttes, hvordan ordningen vil komme til at se ud, når den er endeligt implementeret. På den måde sikres det, at skolerne ved tilrettelæggelse af mere inkluderende undervisning kender deres økonomiske vilkår ved fuld implementering. I den forbindelse skal der tages stilling til, hvordan øget udlægning af midler til specialundervisning og inklusion tilrettelægges ved etablering af modellen med henblik på at sikre finansiering til de elever, der allerede går i specialklasse og som ikke umiddelbart kan inkluderes. Der skal tages konkret stilling til, hvordan de specialiserede lærerressourcer i de nuværende specialklasser kan overføres og bruges til den inkluderende undervisning, når antallet af elever i specialklasser falder, og der bliver øget brug for særligt inkluderende kompetencer i almenundervisning. På baggrund heraf, anbefaler KLK At der etableres et samlet overblik over antal elever, udgifter og priser for de enkelte specialundervisningstilbud, som dels omfatter hele specialundervisningsområdet i kommunen og dels kan afstemmes med kommunens officielle budget og regnskab. I oversigten bør også medtages udgifterne til transport og special-sfo. At der etableres større fleksibilitet i den økonomiske styring, således at økonomien vedrørende køb og salg af pladser, transport og special-sfo indgår i de samlede ressourcer på området, og at sparede midler på et om- KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

14 råde kan anvendes på et andet. For så vidt angår udgifter til transport, kan det ske ved at foretage en konkret vurdering af mindreudgiften ved, at en elev ikke længere får betalt transport til skole og fritidstilbud og så overføre denne besparelse til undervisning. At økonomistyringsmodel og økonomisk tildelingsmodel varieres efter skolernes størrelse, som det fx er tilfældet i det konkrete eksempel nedenfor. At systemet for tildeling af behovstimer ændres, så skolerne både får et større ansvar selv for anvendelsen af timerne og mulighed for en mere fleksibel anvendelse af timerne. På grund af antallet af elever på skolen, vil der på de store skoler være et mere konstant behov for behovstimer end på de små skoler. Der kan derfor være behov for at omfordele behovstimer mellem de små og mindre skoler fra skoleår til skoleår, alt efter hvor behovene er størst. KLK anbefaler derfor, at de største skoler får fuldt ansvar for behovstimerne mens de øvrige skoler kun får ansvaret for en del af deres andel af behovstimerne, mens resten fordeles mellem dem af PPR i samråd med gruppen af skoleledere for disse skoler. Konkret kan det ske ved: At skoler med over 600 elever eller tre spor får det fulde ansvar for brugen af behovstimer, og at skolerne i forbindelse med skoleårets planlægning modtager deres forholdsmæssige andel af behovstimerne uden konkret ansøgning og vurdering At skoler med mindre end 600 elever med to eller et spor får delvist ansvar for brugen af behovstimer forstået på den måde, at halvdelen af timerne til denne gruppe skoler lægges ud på skolerne til skolernes egen anvendelse og den anden halvdel som i dag fordeles blandt skolerne efter konkret ansøgning og bevilling via PPR At der samlet set tilføres flere ressourcer til inkluderende tilrettelæggelse af undervisningen på skolerne ved en omfordeling af alle eller en del af de nuværende holdtimer. At der ved tildeling af ressourcer til skolerne sker en favorisering af mindste skoler med færre end 300 elever. Dette kan ske både i forhold til tildelingen af de behovstimer, som skolerne selv disponerer over og ved de ekstra ressourcer til inklusionsfremmende undervisning som beskrevet i forrige anbefaling. At der sker en hel eller delvis udlægning af midlerne til segregeret specialundervisning til skolerne. i tekstboksen nedenfor er angivet et konkret forslag som blandt andet tager de styringsmæssige hensyn som beskrevet i vurderingsafsnittet ovenfor. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

15 Eksempel på model med øget udlægning af midler til specialundervisning og inklusion i Brønderslev Kommune Tallene i dette eksempel er beregnet ud fra de aktuelle udgifter til segregeret specialundervisning i Brønderslev Kommune samt det antallet af elever i almenklasserne i skoleråret 2011/12. Forslaget baserer sig på en udlægning af ca. halvdelen af udgifterne til segreg e- ret specialundervisning og indeholder to elementer: A. Skolernes elevafhængige beløb hæves, således at der bliver et større økonomisk råderum til inklusion i almenundervisningen B. Skolerne skal betale for elever, der henvises til specialklasser A: Skolernes elevafhængige beløb hæves, således at der bliver et større økonomisk råderum til inklusion i almenundervisningen Det udlagte beløb er afhængigt at skolestørrelse, således at de største skoler får den største stigning og de mindste den mindste stigning. Det udlagte beløb til den enkelte skole justeres, således at det i de første fire år modsvarer den udgift skolen har, hvis det aktuelle antal elever, den har henvist til specialundervisning, fastholdes. Derefter ændres tallene til de nedenfor anførte. Dette kan evt. ske ved en glidende overgang. Ændringer i det elevafhængige beløb som følge af øget udlægning inden justering for antallet af elever i specialklasser: For skoler med over 600 elever: kr. For skoler færre end 600 elever: kr. Ovenfor nævnte beløb er ca. beløb, da justeringen i forhold til elever i specialklasser og hensynet til budgetbalance har indflydelse på den nøjagtige beregning. Finansieringen af det udlagte beløb sker ved at reducere budgettet til de segr e- gerede tilbud tilsvarende. På denne måde får skolerne forøget deres budget til undervisning. Det skal dog bemærkes, at de store skoler med denne model med differentiering af beløbene får relativt endnu større ressourcer til egen disposition end de små og mindre skoler. B: Skolerne skal betale for elever, der henvises til specialklasser for at skabe økonomisk balance og for at give et økonomisk incitament til selv KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

16 at anvende ressourcer til inkluderende undervisning Skolerne skal betale for elever, der henvises til segregeret specialundervisning. Taksten for at have elever gående i segregeret specialundervisning er årlig, og afhænger i første omgang af skolens størrelse. Takst der skal betales for elever i specialklasser: For skoler med over 600 elever: kr. For skoler med færre en 600 elever: kr. På denne måde får skolerne forøget deres budget til undervisning, samtidig med, at skolerne betaler for elever i segregerede tilbud og, modellen er i økonomisk balance. Det skal dog bemærkes, at de store skoler med denne model med differentiering af beløbene får relativt endnu større ressourcer til egen d i- sposition end de små og mindre skoler. Det er KLK s vurdering, at udlægning tidligst bør ske fra skoleåret 2013/14 for at give skolerne mulighed for at tilpasse sig den nye finansieringsmodel. Serviceniveau og visitation til specialundervisning Det er KLK s vurdering, at visitationsprocessen overordnet set er velfungerende. Der er en klar proces for indstilling til segregerede specialundervisningstilbud og de relevante aktører med kendskab til barnet og kendskab til indholdet i tilbuddene er inddraget. Det er KLK s vurdering, at Brønderslev kommune har succes med, at der ikke er en automatik med, at fordi en elev får særligt tilrettelagt undervisning fx i form af båndtimer og derefter behovstimer, så er vejen lagt ud til en senere visitation til et segregeret specialundervisningstilbud. Det er KLK s vurdering, at der med fordel kan stilles krav om anvendelse af udviklingsplaner i forbindelse med de pædagogiske tiltag som skolerne skal iværksætte, inden de indstiller en elev til segregeret specialundervi s- ning og ved tildeling af behovstimer til eleverne. Udviklingsplanerne kan udarbejdes af lærerne omkring barnet evt. med inddragelse af PPR, og skal beskrive metoder og mål for de særlige pædagogiske tiltag. Man skal dog være opmærksom på, at kravet om udviklingsplaner ikke må udvikle sig til et overvældende krav om skriftlig dokumentation, men skal holdes på et niveau, så de bliver en hjælp i tilrettelæggelsen af pædagogikken i forhold til eleven. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

17 Det er KLK s vurdering, at skoleledere og lærere opfatter kriterierne for tildeling af behovstimer som uigennemsigtigt og uensartet, og at dette delvist kan skyldes den forskel, der er i arbejdet hos den enkelte PPR psykolog eller det, at PPR bruger sin samlede viden om hele elevmassen med særlige behov ved tildeling af behovstimer. Det er KLK s vurdering, at diagnoser ikke i sig selv giver anledning til visitation til specialundervisning i Brønderslev Kommune, men at diagnoser betragtes som et arbejdsredskab og en hjælp til at tilrettelægge det rigtige undervisningstilbud for eleven. Det er KLK s vurdering, at der ikke er tilstrækkeligt opmærksomhed på elevernes mulighed for at vende tilbage til almenundervisningen, og at det derfor ofte bliver en sidste station på elevens skolevej, hvilket øger risikoen for, at eleven ikke får en afgangsprøve eller kommer i gang med en ungdomsuddannelse. Det er KLK s vurdering, at man fra PPR s og visitationsudvalget side med fordel kunne stille konkrete effektkrav for elevens udbytte af et ophold i et specialundervisningstilbud. Kravene kunne formuleres som overordnede mål i forbindelse med indstilling og visitation til specialundervisning og s e- nere mere konkret indgå i de udvidede elevplaner, som undervisningsti l- buddet er forpligtet til at udarbejde. Igen her skal fokus ikke være på dokumentation, men på at de udvidede elevplaner og mål skal være en hjælp ved tilrettelæggelse af undervisningen og for at vurdere, om eleven får u d- bytte heraf. Det er KLK s vurdering, at behovet for specialundervisning har ændret sig fra elever med generelle indlæringsvanskeligheder til elever med diagnoserelaterede problematikker, men at denne forskydning ikke er matchet i a n- tallet af tilgængelige pladser. Og at det af pladsmæssige årsager er vanskeligt at lave umiddelbare tilpasninger til behovet. Det er KLK s vurdering, at placeringen af specialtilbud i tilknytning til almenskolerne kan understøtte en hensigtsmæssig dynamik i samspillet me l- lem specialtilbud og almenskolerne. Det er KLK s vurdering, at de lokalemæssige faciliteter er meget væsentlige for en skoles muligheder for at skabe inkluderende miljøer. Det er KLK s vurdering, at der ikke i de senere år er lavet en ny vurdering af behovet for lærernormering i specialtilbuddene. Normeringen synes på nuværende tidspunkt at være mere historisk end behovsbetinget. Den aktuelle normering matcher derfor muligvis ikke det faktiske behov som elevernes tyngde giver. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

18 På baggrund heraf, anbefaler KLK At der i forbindelse med de pædagogiske indsatser der iværksættes på almenskolerne for elever med særlige behov og ved tildeling af behovstimer udarbejdes udviklingsplaner som et pædagogisk redskab og hjælp til tilrettelæggelse af undervisningstilbuddet. At der stilles konkrete effektkrav for undervisningen i specialtilbud, og at der dels udarbejdes mål for elevens udbytte af specialundervisningen ved visitation og indstilling, samt at der sættes mere konkrete effektmål op i de udvidede elevplaner. At opmærksomheden omkring elevernes mulighed for at vende tilbage til almenundervisningen efter at have gået i et specialiseret tilbud øges, og at der på alle specialtilbud overvejes, hvordan eleverne kan hjælpes tilbage og profitere af inkluderende og styrket almenundervisning. Organisatoriske forhold samt ansvarsfordeling og samarbejde Det er KLK s vurdering, at samarbejdsrelationen mellem PPR og skolerne har afgørende betydning for kommunens evne til at realisere specialundervisningsmæssige målsætninger i almindelighed og inklusionsmæssige målsætninger i særdeleshed. Det KLK s vurdering, at resultatet og den gensidige tilfredshed med samarbejdet mellem skolerne og PPR kan tage udgangspunkt i etableringen af en kendt og anerkendt linje i forhold til metoder og procedurer i samarbejdet. Denne linje, kan udgøre en forventningsafstemning i forhold til sama r- bejdet. Det er i denne sammenhæng helt afgørende, at skabelsen af en fælles linje sker i et samarbejde mellem skolerne og PPR. Dvs. at områderne sammen er forfattere til beskrivelsen af den metodemæssige linje. Beskrivelsen af den metodiske linje kan med fordel tage udgangspunkt i konkrete mål for arbejdet med specialundervisning og inklusion i Brønderslev Kommune. Endvidere kan den metodiske linje med fordel tage udgangspunkt i de eksempler på godt samarbejde, som findes mellem nogle skoler og PPR. Herunder særligt hvordan prioritering af psykologens tid på skolen foregår. Baseret på KL s og KLK s arbejde i en lang række kommuner, er det KLK s vurdering, at PPR s arbejde i forhold til skolerne primært skal være bygget op om tre typer indsatser: KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

19 1. Pædagogisk-psykologisk udredningsarbejde med henblik på at forstå det enkelte barns særlige behov 2. Supervision, konsultation og rådgivning til lærere på skoleniveau, gruppeniveau og individniveau 3. Interventionsopgaver Det er KLK s vurdering, at indsatstype 1 (PPV er) fortsat skal spille en rolle i PPR s arbejde. Dog må denne indsatstype forventes at fylde mindre, når ny lovgivning betyder, at der ikke længere skal udarbejdes PPV er til elever, som modtager mindre end ni timers specialundervisning om ugen. I forhold til indsatstype 2 og 3 kan disse lidt forenklet tegnes som nedenfor: Indsatstype 2: Konsultativ Indsatstype 2: Intervenerende PRR PRR Lærer Lærer Klasse /Elev Klasse/Elev Det er KLK s vurdering, at fordelingen af PPR s tid til disse indsatstyper med fordel kan være med primært fokus på den konsultative indsatstype. Erfaringer fra andre kommuner viser imidlertid, at det er vigtigt, at denne indsats kombineres med observationer i klassen, når der er behov for det. Vurderingen af omfanget af dette behov kræver en kontinuerlig dialog og en forventningsafstemning. Denne måde at arbejde på kan lidt forsimplet illustreres som nedenfor: KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

20 PRR Lærer Observationer i klassen i Klasse/Elev KLK kan fra arbejdet i en lang række kommuner konstatere, at der er en tendens til, at lærere - og i nogen grad ledere på skoler - har et ønske om, at PPR arbejder mere intervenerende og observerende i den enkelte klasse. Dette skyldes i høj grad oplevelsen af et øget antal elever med særlige behov og deraf følgende pres på den enkelte lærer. Men denne arbejdsmetode er meget tidskrævende og vil derfor, hvis den praktiseres mere generelt, kræve en meget høj bemanding i PPR. Dette misforhold mellem mange læreres ønsker og de tilgængelige ressourcer betyder, at et fokus på det konsultative frem for det intervenerende og observerende kræver en præcis forventningsafstemning og en ledelsesmæssig tydelighed i forhold til prioriteringer. Det er KLK s vurdering, at som en del af denne forventningsafstemning skal lærerne kompetencemæssigt udvikles til selv og i konsultativ dialog med PPR at kunne håndtere flere problemstillinger i klassen (mere om dette under kapitlet om kompetenceudvikling) Det er endvidere vigtigt at være opmærksom på, at selv efter grundige drøftelser vil den metodiske linje ikke nødvendigvis være en, som alle medarbejdere er enige i. Det er derfor KLK s vurdering, at det er nødvendigt, at linjen tydeligt italesættes, støttes og understøttes af samtlige chefer og ledere på området: Direktør, skolechef, PPR-chef og ikke mindst skoleledere. Det er KLK s vurdering, at samarbejdet mellem skoleområdet og børneog familieområdet er velfungerende i nogle skoledistrikter, og at der er nog- KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

21 le gode formelle strukturer i forhold til at få etableret et godt samarbejde i alle skoledistrikterne. Det er KLK s vurdering, at der på skoleområdet og i PPR i Brønderslev Kommune er usikkerhed omkring brugen af distriktsteammøder og netværksmøder. Derfor kan man med fordel tage en tværgående drøftelse af brugen af distriktsteammøder, netværksmøder og undreretninger med he n- blik på at få afklaret, hvilke typer af problemstillinger og hvilke situationer, der skal tages op på hver af de tre måder. Der bør her være fokus på, hvordan lærerne tager problemstillinger vedrørende tidlig bekymring op. Det gælder både i forhold til det undervisningsmæssige i forhold til PPR, og at rådgiverne fra Børne- og familieafdelingen tidligere skal ind i og have kendskab til sager med sociale problemstillinger, også selvom der evt. i første omgang ikke iværksættes foranstaltninger med udgangspunkt i serviceloven. Det er KLK s vurdering, at der ikke arbejdes med at inkludere elever fra specialklasser i almenområdet via fritidstilbuddet i almen SFO. Da der for mange elever i specialklasser er væsentligt forskel på undervisning og fr i- tid, kan netop inklusion i almenområdet via fritidstilbuddet være en måde, at få en mere glidende overgang fra specialtilbud til almentilbud for eleverne i specialklasser. Det er KLK s vurdering, at der med skoleledernes deltagelse i distriktsteammøder på dagtilbudsområdet er en god overlevering af viden omkring de børn med de særligste behov fra dagtilbud til skole. Det er KLK s vurdering, at der for så vidt angår resten af børnene ikke er en tilsvarende systematik i overlevering af viden og en fælles holdning på tværs af skoler og dagtilbud omkring, hvad det vil sige at forberede børnene til at skulle i skole. På baggrund heraf, anbefaler KLK At der gennemføres en proces, hvor skolerne og PPR i samarbejde drøfter en fremtidig metodisk linje for PPR s arbejde i forhold til skolerne. At der i denne metodiske linje tages stilling til bl.a., hvad det vil sig at arbejde konsultativt, hvor meget psykologerne skal være i til stede i klassen og hvordan muligheden for ad hoc-drøftelser kan tilgodeses. At skolechefen og PPR-lederen som konklusion på processen tager de endelige ledelsesmæssige valg i forhold til den metodiske linje. At den metodiske linje sikrer, at PPR fortsat i høj grad arbejder konsultativt. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

22 At den metodiske linje tydeligt italesættes, støttes og understøttes af samtlige chefer og ledere på området. Dvs. direktør, skolechef, PPR-chef og ikke mindst skoleledere. At der igangsættes en drøftelse af brugen af distriktsteammøder og netværksmøder med henblik på at få etableret velfungerende samarbejdsfora mellem skoleområdet og børne- og familieområdet i alle skoledistrikter. I forlængelse heraf bør der iværksættes en informationskampagne vedrørende brugen af de forskellige mødefora samt vedrørende brugen af og formen på underretninger. At elever fra specialklasser i højere grad skal anvende almen SFO i stedet for som nu, de specielle SFO er tilknyttet specialklasserne. Det vil formentlig betyde, at der skal knyttes flere ressourcer til de SFO er, der skal modtage eleverne fra specialklasserne, men disse ressourcer findes i dag i special SFO erne, og kan derfor overflyttes her fra. At der etableres et mere ensartet og fast samarbejde mellem dagtilbud og skoler med hensyn til børnenes overgang fra dagtilbud til skole, og at dette samarbejde tager udgangspunkt i, hvordan det sikres, at børnene allerede inden skolestart gøres mest egnede til at kunne deltage i og få udbytte af undervisningen i skolen. Samtidig bør samarbejdet have fokus på, at så mange elever som muligt fastholdes i den fastsatte aldersbestemte skol e- start samtidig med, at der holdes et tydeligt fokus på mulighed for inklusion af de svageste elever i almenundervisningen i børnehaveklasse og den ø v- rige indskoling. Kompetencer og kompetenceudvikling Det er KLK s vurdering, at en systematisk kompetenceudviklingsindsats i forhold til inklusion vil kunne hæve inklusionsniveauet i Brønderslev Kommune. Men det er også KLK s vurdering, at der allerede på skolerne findes mange gode kompetencer i forhold til inklusion. Det er derfor KLK s vurdering, at arbejdet med at realisere en højere grad af inklusion både bør indtænke en systematisk kompetenceudviklingsindsats, men også bør indtænke en endnu bedre udnyttelse af de mange gode kompetencer, der allerede findes hos lærerkorpset i dag. Både dele af kompetenceudviklingen og udnyttelse af eksisterende kompetencer, kan med fordel organiseres i såkaldte kompetencecentre, som har til opgave at understøtte lærerkorpset med inklusionsindsatsen. Kompete n- cecentre kan bestå af AKT-vejledere, læsevejledere, speciallærere mv. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

23 KLK vurderer, at såfremt der gennemføres en systematisk og bred kompetenceudviklingsindsats i forhold til lærerkorpset, vil denne kunne få en væ r- difuld betydning for kompetenceniveauet, men vil samtidig også kunne p å- virke den generelle holdning og kultur i forhold til inklusion i det hele taget. Det er KLK s vurdering, at en kompetenceudviklingsindsats bør have fokus på at styrke de grundkompetencer i forhold til klasserumsledelse, som er afgørende for, at den enkelte lærer kan inkludere elever med særlig behov i undervisningen og i klassen. Det er KLK s vurdering, at denne kompetenceudviklingsindsats med fordel kan knyttes så tæt til dagligdagen som muligt, så det sikres, at kompetencerne kommer i spil i dagligdagen. Dette kan blandt andet gøres ved at lade kompetenceudviklingen foregå på sk o- len. Det er endvidere en fordel at lade en stor del af skolens lærere deltage i kompetenceudviklingen frem for at fokusere kompetenceudviklingen på få lærere. Herved sikres mulighed for at gøre de nye kompetencer til en aktiv del af teamsamarbejdet. Det er KLK s vurdering, at man med fordel i Brønderslev Kommune kan arbejde systematisk med at benytte erfaringer og kompetencer fra specia l- undervisningen i almenundervisningen. Dette kan være i form af korte o p- læg, speciallærere i konsulentroller eller i en kompetencecentersammenhæng. Det er KLK s vurdering, at de gode erfaringer med inddragelse af pædagoger fra almenundervisningen som pædagogiske ressource bør udbredes til alle kommunens skoler. Det er KLK s vurdering, at der på de enkelte skoler og i de enkelte klasser foregår meget vellykket inklusionsarbejde, og at den enkelte lærer er det enkelte team løbende udvikler og afprøver nye strategier for inklusionsarbejdet. Det dog også KLK s vurdering, at der kun i meget begrænset omfang sker videndeling om inklusion på tværs af skoler. Det er derfor KLK s vurdering at Brønderslev Kommune med fordel kan styrke, systematisere og udbygge videndeling på tværs af skoler. KLK vurderer, at det at have et fælles sprog omkring pædagogik, læring og inklusion med fælles begreber og fælles forståelse af de grundlæggende begreber, er et vigtigt bidrag til vellykket inklusion i en kommune. For første giver et sådant fælles sprog mulighed for at kommunikere effektivt mellem de aktører, som skal samarbejde i hverdagen. Det drejer sig således om kommunikationen mellem speciallærere, lærere i almendelen, skoleledere, PPR, pædagoger, specialpædagoger, sundhedsplejersker, klu b- medarbejdere m.v., som kan styrkes og effektiviseres. For det andet, giver et fælles sprog en mere effektiv måde at dele viden om succeser og metoder i inklusionsindsatsen på. Dette gælder på tværs af teams på den enkelte skole, men i ligeså høj grad på tværs af skolerne. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

24 Det er KLK s vurdering, at udviklingen af et fælles sprog omkring pædagogik, læring og særligt inklusion kan understøttes ved at bygge en kompetenceudviklingsindsats op omkring en fælles model for arbejdet med inklusion. Det er i denne sammenhæng ikke afgørende, hvilken model der er tale om, men blot at man på tværs af alle aktører på området tager udgangspunkt i den samme model. Det fælles sprog om inklusion vil naturligt bygge på en fælles definition af inklusion (omtalt tidligere i denne rapport). På baggrund heraf, anbefaler KLK At Brønderslev Kommune gennemfører en systematisk og bred kompetenceudviklingsindsats med fokus på klasserumsledelse og inklusion. Herunder: At kompetenceudviklingsindsatsen knyttes tæt til den daglige praksis og at de faglige teams benyttes til at forankre kompetenceudviklingen At denne kompetenceudviklingsindsats tager udgangspunkt i en dialog mellem områdets ledelse, skoleledere, lærere og PPR om de konkrete kompetenceudviklingsbehov, men at fokus er på såvel grundkompetencer som specialkompetencer At der som en del af dialogen omkring kompetenceudvikling, aftales og fastsættes få - men præcise - mål for den effekt kompetenceudviklingsindsatsen forventes at have for inklusion i Brønderslev Kommune på et 1-3-årigt sigte At Brønderslev Kommune systematiserer den måde, hvorpå kompetencer fra specialundervisningen inddrages i almenundervisningen. Denne proces skal blandt andet sikre, at de personer, som har specialpædagogiske kompetencer, kan fungere som ressourcepersoner i forhold til skolens øvrige lærere. Herunder at de fungerer i en rolle som undervisere, konsulenter og sparringspartnere i forhold til det øvrige lærerkollegium. Dette kan fx gøres med udgangspunkt i etableringen af kompetencecentre At der iværksættes tiltag for at etablere et fælles sprog omkring pædagogik, læring og inklusion, og at dette sker med grundlag i introduktionen af en fælles pædagogisk model for arbejdet med inklusion og med udgang s- punkt i en fælles definition af inklusionsbegrebet. At der iværksættes en styrkelse, systematisering og udbygning af vidend e- ling på tværs af skoler. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

25 1. Begreber, mål og retning KLK s erfaringer viser, at en fælles begrebsforståelse og tydelige mål har en direkte positv betydning, for fokus og fremdrift i den måde man arbejder på i en kommune. I dette kapitel analyseres derfor, hvordan man i Brønderslev Kommune arbejder med begreber og mål for inklusion, og hvilken retning for indsatsen dette er med til at give. 1.1 Mål om inklusion Beskrivelse Det fremgår af både det skriftlige materiale og stort set alle de gennemførte interviews, at der ikke i Brønderslev Kommune er formuleret overordnede mål om inklusion. Det gør sig gældende på politisk niveau, på overordnet administrativt niveau og i de fleste tilfælde på den enkelte skole. Dette understøttes af den gennemførte spørgeskemaundersøgelse, hvor det dog også ses, at den største andel af lærere og skoleledere slet ikke er klar over, om kommunalbestyrelsen har mål for inklusion. Figur 1.1 På skoleniveau siger nogle få lærere og ledere, at man har mål for inklusion, mens de fleste ledere siger, at det har man ikke, og de fleste lærere ikke ved, om man har mål for inklusion. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

26 Figur 1.2 Udsagnene om, at der ikke findes egentlige politiske eller administrative mål for inklusion, suppleres dog ofte i interview med bemærkninger om, at der til trods for de manglende mål, faktisk mange steder arbejdes med at kunne rumme så mange elever som muligt i almene klasser. Og det påpeges af flere, at man i Brønderslev Kommune har en relativt lav grad af eksklusion sammenlignet med landets øvrige kommuner. Som eksempel på den indsats der allerede ydes, siger en af de interviewede: så vidt jeg ved, er det kun cirka en tredjedel af de børn i Brønderslev Kommune, som har en ADHD diagnose, der modtager segregeret undervisning. De fleste af de interviewede mener dog, at det vil være gavnligt at have nogle retningsgivende mål om inklusion. Mange af de interviewede siger, at hvis man virkelig vil inklusion i Brønderslev Kommune, vil det være en hjælp med tydelige mål om inklusion men også med en fælles forståelse af begrebet (dette behandles i afsnit 2.2 nedenfor). I drøftelsen om hvordan evt. mål for arbejdet med inklusion kunne udformes, siger flere, at det er vigtigt, at målene for inklusion ikke bare siger, at alle skal inkluderes for enhver pris. Flere udsagn peger på, at det også er vigtigt, at målene forholder sig til, hvad man mener med inklusion også gerne hvordan, der kan arbejdes med det. Flere siger, at de ønsker, at målene ikke kun bliver talmæssige, fordi de frygter, at dette vil blive en spændetrøje eller en sovepude i forhold til inklusion. Vurderinger Det er KLK s vurdering, at man i Brønderslev Kommune er lykkedes med at få en lav grad af eksklusion sammenlignet med landets øvrige kommuner. Dette antyder, at man har succes med nogle af de ting, der ligger i at yde en god inklusionsmæssig indsats. Det er i denne sammenhæng imidlertid vigtigt at være opmærksom på, at en komparativ lav eksklusionsfrekvens ikke nødvendigvis siger, at kommunen har realiseret sit fulde pote n- KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

27 tiale for reel inklusion. Dette skyldes, dels at potentialet for inklusion er forskelligt fra kommune til kommune afhængigt af bl.a. socioøkonomiske, d e- mografiske og geografiske forhold. Dels foregår der i stort set alle landets kommuner en fokuseret indsats i forhold til at dygtiggøre sig i inklusion. Endelig er der brug for - udover den kvantitative side af inklusion - at fokusere på den kvalitative side. Det er KLK s erfaring, at arbejdet med inklusion vil fokuseres og intensiv e- res, når der fra politisk hold tydeligt meldes ud i forhold til medarbejdere og borgere, hvad kommunen ønsker at opnå med inklusion. Dette er med til at skabe bedre resultater. Dette understøttes af en undersøgelse fra AKF i om den højt præsterende skole, hvori det påvises, at de bedst præsterende skoler er kendetegnet ved, at der er tydelige mål og forventninger fra alle ledelsesniveauer til skolens resultater. Det er derfor KLK s vurdering, at Brønderslev Kommunes indsats for at bevare den allerede lave grad af eksklusion, vil kunne styrkes, såfremt der formuleres politiske mål for inklusion. Det er endvidere KLK s vurdering, at inklusionen kvalitativt og evt. også kvantitativt (antallet af ekskluderede elever) vil kunne gives et løft, såfremt der formuleres og kommunikeres t y- delige politiske mål for inklusion. Det er KLK s vurdering, at der med fordel kan formuleres et til to politiske mål for inklusionsindsatsen. Disse mål kan med fordel sætte en tydelig retning for, hvordan man i Brønderslev Kommune tænker inklusion og hvad, Brønderslev Kommune ønsker at opnå med sin inklusionsindsats. Målene behøver ikke nødvendigvis at have en kvantitativ dimension for inklusionsindsatsen for at være virkningsfulde, men kan have det. De politiske mål kan være langsigtede eksempelvis 2-4-årige. Det er KLK s vurdering, at såfremt der formuleres politiske mål for inklusion, er det væsentligt, at disse konkretiseres i styringskæden i nogle mere operationelle administrative mål. De administrative mål kan med fordel have et lidt kortere sigte end de politiske mål eksempelvis et til to år. De administrative mål, kan med fordel formuleres i en proces, hvor både skolechef, skoleledere og PPR deltager. Endelig er det KLK s vurdering, at de politiske og administrative mål på den enkelte skole skal benyttes til at udarbejde handleplaner for, hvordan man helt konkret vil arbejde med at højne niveauet af inklusion. Disse handleplaner, skal ikke nødvendigvis være meget teksttunge, men skal fungere som en fastholdelse af drøftelser mellem skoleledelse, lærere og PPR om, hvordan man vil arbejde målrettet med inklusion på skolen. 2 Melby; 2010, De højt præsterende skoler, AKF, KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

28 1.2 Inklusionsbegrebet og fælles forståelse Beskrivelse KLK har afdækket, hvordan inklusion som begreb opfattes i Brønderslev Kommune, og hvorvidt der findes en fælles forståelse af, hvad begrebet dækker over. Det har ikke været muligt i det skriftlige materiale at finde en fælles og udbredt definition på begrebet inklusion. Dette understøttes af de gennemfø r- te interview. Der viser sig at være mange forskellige opfattelser af begrebet og derfor også mange forskellige holdninger til begrebet. Enkelte af de interviewede, oplyser at de arbejder med begerebet rummelighed. KLK har derfor også i interviewene afdækket, hvorvidt der findes en fælles forståelse og definition af begrebet rummelighed. Dette er dog ikke tilfældet. En hel del af de interviewede oplever, at begrebet inklusion dækker over de situationer, hvor pædagogik og undervisning tilrettelægges på en sådan måde, at så mange børn som muligt kan deltage i den almindelige gruppe eller klasse og få udbyttet heraf. Der er imidlertid også blandt de interviewede lærere og skoleledere flere udsagn om, at man er bekymret for, at begrebet dækker over, at ingen børn længere skal have specialtilbud - heller ikke de børn, som har stor glæde i specialtilbuddene, og som ikke trives i et alment tilbud. Flere af de interviewede, som udtrykker denne bekymring, kæder også begrebet inklusion tæt sammen med en sparedagsorden Herudover er der nogle som oplever, at begrebet inklusion i sig selv kan være med til at skabe eksklusion, hvis begrebet bruges som et stempel, der kan sættes på bestemte elever, som har anderledes behov end de fleste i klassen. Der er dog blandt de interviewede udbredt enighed om, at man i kommunen ikke har defineret begrebet inklusion tydeligt, og ej heller har anvendt begrebet aktivt. Der findes derfor heller ikke en fælles forståelse af, hvad inklusion egentlig dækker over og hvilken betydning, det har for måden man arbejder på. Ligeledes er der blandt de interviewede udbredt enighed om, at hvis man skal arbejde mere udbredt og grundlæggende med inklusion, er det afgørende nødvendigt at få skabt en fælles definition og fælles forståelse af begrebet. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

29 Flere nævner imidlertid også, at det er vigtigt at være opmærksom på, at selvom man ikke har arbejdet systematisk med begrebet, arbejdes der allerede med metoder, som er med til at sikre inklusion. Vurderinger Det er KLK s vurdering, at der ikke er arbejdet tværgående med inklusionsbegrebet i Brønderslev Kommune, og at der derfor ikke en fælles forståelse for, hvad inklusionsbegerebet dækker over i kommunen. Det er KLK s vurdering, at såfremt Brønderslev Kommune ønsker et struktureret og sammenhængende fokus på inklusion, kræver dette, at der etableres en fælles forståelse og definition af begrebet på tværs af kommunen. Det er imidlertid KLK s vurdering, at der i høj grad har været arbejdet med nogle af de grundlæggende principper i inklusion såvel fra PPR som på den enkelte skole. Og en evt. Brønderslev-definition af begrebet inklusion kan med fordel tage udgangspunkt i nogle af de positive erfaringer, der har været med arbejdet. Det er KLK s vurdering, at holdningen til inklusion som begreb på nuværende tidspunkt er meget præget af en bekymring for, at en sparedagsorden går ud over det faglige fokus. Det er derfor nødvendigt med en grundig dialog på alle niveauer som forudsætning for, at der kan skabes en fælles forståelse af begrebet. Som inspiration til en mulig definition af begrebet inklusion, kan KLK for e- slå, at der slås nogle helt basale principper for inklusion fast. Fx: Inklusionsbegrebet dækker over, at den undervisningsmæssige og pædagogiske praksis tilrettelægges efter de elever, som er i klassen, på en måde så alle får udbytte af undervisningen. Inklusionsbegrebet dækker IKKE over, at ALLE kommunens skolesøgende børn skal være en del af almenundervisningen. Der vil stadig være nogle børn, som har større glæde af et specialtilbud. Det skal de have. ALLE der deltager i undervisningssituationen er inkluderede.inklusion er IKKE et begreb, som sættes på bestemte elever. Inklusion er IKKE et spareprojekt, men et fagligt projekt. 1.3 KLK anbefaler: At der formuleres ét eller to politiske mål for inklusionsindsatsen, som sæ t- ter en tydelig retning for, hvordan man i Brønderslev Kommune tænker inklusion og hvilke resultater, man forventer at opnå. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

30 Disse mål kan have såvel en kvalitativ som en kvantitativ karakter. Kvalit a- tive mål kan med fordel indeholde stillingtagen til, hvad det vil sige at være inkluderet i Brønderslev Kommunes skolesystem og hvad eleverne skal opnå ved at der arbejdes inkluderende. Såfremt man man ønsker også at have kvantitative mål kan de eksempelvis have karakter af et generelle mål om, at fastholde eller forøge andelen af børn på en årgang, som er inkluderet. Der kan også være tale om at sætte bestemte procenter på, at eksklusionsprocenten skal reduceres med X procent fra det nuværende niveau eller til Y procentpoint over en årrække. At der med udgangspunkt i de politiske mål etableres en fælles definition og forståelse af begrebet inklusion i Brønderslev Kommune. At de politiske mål konkretiseres i nogle mere operationelle administrative mål og at disse mål formuleres i en proces, hvor både skolechef, skoleledere og PPR deltager. At der med udgangspunkt i politiske og administrative mål på den enkelte skole udarbejdes handleplaner for, hvordan man helt konkret vil arbejde med at højne niveauet af inklusion. Disse handleplaner skal fungere som en fastholdelse af drøftelser mellem skoleledelse, lærere og PPR om, hvordan man vil arbejde målrettet med inklusion på skolen. 2. Ledelse og kultur KLK har undersøgt, hvordan kulturen omkring inklusion er i kommunen. Herunder hvorvidt der er en fælles inklusionskultur, og hvilken betydning ledelsen har for kulturen. 2.1 Ledelse og inklusionskultur Beskrivelse Det fremgår af de gennemførte interview, at essensen i inklusion på alle niveauer i kommunen, er noget man tænker over og taler om også selvom man bruger forskellige sprog om det, og nogle steder slet ikke betegner det som inklusion. Alene det, at man taler om inklusionsmæssige tiltag og metoder betyder, at der i kommunen eksisterer inklusionskulturer. Når der ses på de forskellige skoler, peger interviewene på, at der er noget forskelligartede inklusionskulturer på skolerne. Det fremgår af en del udsagn, at det er meget forskelligt fra skole til skole, hvor udviklet inklusionskulturen er. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

31 Stort set alle de interviewede er enige om, at ledelsen på skolerne har stor betydning for den inklusionskultur, der er på skolen. Mens nogle skoleledere ses som værende meget tydelige i deres forventninger til, hvordan lærerne arbejder med inklusion, er der også udsagn om, at på flere skoler oplever man ikke samme tydelighed fra ledelsen. Disse holdninger fra interviewene kan genfindes i spørgeskemaundersøgelsen. Her er det således kun ca. 5 % af lærerne, som oplever, at skolederen i høj grad stiller tydeligere krav til inklusion. Figur 2.1 Ligeledes er det kun ca. 5 % af lærerne men ca. 30 % af skolelederne, som oplever, at skolernes ledelse i høj grad træffer afgørelser, som styrker inklusion på skolerne. Figur 2.2 KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

32 En del af udfordringen, for at skabe en god inklusionskultur på den enkelte skole, er ifølge flere af de interviewede, at der hos flere lærere og skoleledere opleves at være en afvejning mellem inklusion og opnåelse af faglig udvikling samt gode resultater af faglig test. En af de interviewede siger således: Som lærere oplever vi at være spændt ud mellem de almindelige elevers faglig udvikling, og fokus på inklusion hos de svageste elever" Der er i interviewene også udsagn, som peger i retning af, hvad der kan gøres for at styrke inklusionskultur på skolerne. Flere af de interviewede påpeger således, at styrkede kompetencer hos primært lærerne men også skolelederne og PPR vil kunne være med til at styrke inklusionskulturen på skolerne. Flere lærere nævner, at ønsket om at kæmpe for at inkludere flere elever styrkes, hvis man som lærer oplever at have overblik over, hvad det kræver at inkludere elever, og oplever at have de rigtige kompetencer til dette. Et sidste vigtigt aspekt af analysen af inklusionskultur er den inklusionskultur, som er til stede hos forældregruppen på en skole og i en klasse. Flere af de interviewede lærere nævner, at det har afgørende betydning for evnen til at arbejde inkluderende i en klasse, at alle forældre til elever i klassen accepterer, at eleverne i klassen har forskellige behov. Flere udsagn fra lærere, skoleledere og PPR peger på, at lærernes kommunikation overfor gruppen af forældre ikke er tilstrækkeligt til at tydeliggøre, hvorfor der arbejdes med inklusion. Flere peger på, at der er brug for tydelige signaler fra kommunens politiske ledelse og fra skoleledelsen om, hvorfor kommunen arbejder med inklusion og hvilke forandringer og resultater, man forventer, det vil medføre. Denne tydelighed oplever de interviewede ikke, er til stede i dag, men knytter den op til blandt andet formulering af tydelige politiske mål for inklusion samt til den information skoleledelsen giver til forældrene. Figur 2.3 KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

33 Vurderinger: Det er KLK s vurdering, at der ikke findes en ensartet inklusionskultur på tværs af almenskolerne i Brønderslev Kommune. Mange steder arbejdes der godt med inkluderende metoder, men på de fleste skoler er der ikke en inklusionskultur, som understøtter bevidstheden om vigtigheden af inklus i- on. Det er KLK s vurdering, at skoleledelsens syn på og tydelighed i kommunikation omkring inklusion har en markant betydning for inklusionskulturen på den enkelte skole. Og dermed for de inklusionsmæssige resultater, som kan opnås. Det er dog væsentligt at bemærke, at der godt kan sendes tydelige signaler fra ledelsen om, at man vil være stærke på inklusion, samtidig med at man har et kvalificeret og nuanceret syn på, hvilke elever der har bedst af at få et specialtilbud. Det er KLK s vurdering, at skabelsen af en stærk inklusionskultur på tværs af kommunens skoler, kan tage udgangspunkt i følgende: En tydelig udmelding fra den politiske og administrative topledelse om, at inklusion har høj prioritet (fx i form af mål for inklusion) Den enkelte skoleleder bliver tydelig overfor lærerkollegiet i prioriteri n- gen af inklusion (bl.a. i arbejdet med handleplaner) En fælles definition af begrebet inklusion og fælles sprog om inklusion i Brønderslev Kommune En systematisk kompetenceudviklingsindsats mhp. styrkelse af inklusion Drøftelser på tværs af skoler og på den enkelte skole om hvordan inklusion kan praktiseres. Det er KLK s vurdering, at der er brug for tydelige udmeldinger til borgerne og forældrene om, hvad man vil med inklusion, og hvordan borgere og forældre kan være med til at styrke arbejdet og resultaterne af inklusionsindsatsen. Herunder udmeldinger om, at inklusion ikke er et spareprojekt men et fagligt projekt, som stiller nye krav til skoleledelse, lærere, forældre og alle elever i klassen. Disse udmeldinger er afgørende for at lærerne kan få et godt samarbejde med forældrene om inklusion, og skal komme dels fra kommunens politiske ledelse, dels fra skolelederne og dels fra lærerne, for at have den fornødne effekt. 2.2 KLK anbefaler At Brønderslev Kommune understøtter en stærk inklusionskultur på tværs af kommunens skoler. At denne inklusionskultur bygges på en præcis definition af begrebet, klare poltiske mål og meldinger, tydelige ledelsesmæs- KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

34 sige signaler og en strategi for kompetenceudvikling med fokus på inklus i- on. At Brønderslev Kommune indleder en kommunikativ offensiv omkring inklusion, og herved sender tydelige meldinger til borgerne og forældrene om, hvad man vil med inklusion, og hvordan forældrene kan være med til at styrke arbejdet og resultaterne af inklusionsindsatsen. At denne kommun i- kationsindsats som minimum involverer byråd, skoleledere og lærere. 3. Økonomistyring og ressourcefordeling Økonomistyringens opgave er at sikre, at de ressourcer på folkeskoleområdet anvendes bedst muligt, således at de mål, der er sat for området, opfyldes i højest mulig grad. I forhold til specialundervisning og inklusion b e- tyder det, at de metoder og modeller der anvendes i økonomistyringen af området, skal understøtte: at der er de nødvendige ressourcer til inklusion i almenundervisningen således at alle elever, også de svageste, profiterer fagligt og socialt af at deltage i almenundervisningen. at der er et grundigt overblik over ressourceanvendelsen på området, således at man i Brønderslev Kommune har en fælles enhed for opgørelse af ressourceforbruget i specialundervisning og almenundervisning. at der blandt politikere og ledere på området samt hos PPR er et godt kendskab til, hvad de forskellige tilbud koster, og hvilke ressourcemæssige muligheder der er til stede med henblik på overvejelser om alternativ anvendelse af ressourcerne. at tildelingsmodeller og budgetteringsprincipper giver mulighed for, at ressourcerne bruges der, hvor der er mest brug for dem. at tildelingsmodeller og budgetteringsprincipper giver mulighed for og tilskynder til inklusion frem for at det rent økonomisk kan betale sig, at elever visiteres til segregeret specialundervisning. 3.1 Indtryk på baggrund af statusanalysen Beskrivelse Det er et generelt indtryk blandt skoleledere, skolechef og PPR psykologer, at den økonomiske styring af folkeskoleområdet i Brønderslev Kommune ikke understøtter inklusion eller sikrer, at der er tilstrækkelige ressourcer på skolerne til at understøtte inklusion. Det fremgår af figur 3.1 nedenfor, at 70 % af skolelederne samt skolechefen mener, at kommunens ressourcetildelingsmodel på folkeskoleområdet KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

35 kun i ringe grad eller i mindre grad understøtter ønsket om at udvikle inkluderende undervisningstilbud, mens 30 % af skolelederne mener, at ressourcetildelingsmodellen i nogen grad understøtter inklusion. Figur 3.1 Samtidig mener 70 % af skolelederne og skolechefen, at det kun i ringe grad eller slet ikke har økonomiske konsekvenser for skolerne, hvis der henvises elever til specialundervisning uden for skolerne. Blandt psykologerne i PPR angiver 60 %, at de ikke ved, eller at det ikke har økonomiske konsekvenser for skolerne, hvis der henvises elever til specialundervisning udenfor skolerne. Det betyder, at det er hovedopfattelsen blandt beslutningstagerne vedr. specialundervisning, at der ikke er økonomisk tilskyndelse til at inkludere elever med særlige behov, og overvejelser omkring økonomi og alternativ anvendelse af ressourcerne således formentlig ikke er en medvirkende faktor ved indstilling til specialundervisning. Figur 3.2 KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

36 I forlængelse heraf angiver halvdelen af skolelederne, at der i nogen grad eller i mindre grad er ressourcer på skolerne til inklusion, mens den anden halvdel angiver, at der kun i ringe grad eller slet ikke er ressourcer på skolerne til at understøtte inklusion. Denne spredning passer med, at den øk o- nomiske tildelingsmodel til skolerne giver skoler med store klasser, lidt flere ressourcer end tilfældet er til skoler med små klasser som beskrevet nærmere nedenfor. Figur 3.3 Blandt medarbejderne i PPR er der meget spredt viden om, hvad de enkelte specialtilbud koster 3. Således angiver 45 procent af medarbejderne fra PPR, at de i høj grad eller i nogen grad har indsigt i, hvad de enkelte specialtilbud koster, 30 % at de har kendskab i mindre grad eller ringe grad, mens 25 % angiver, at de ikke ved det. Figur De konkrete spørgsmål som ligger til grund for denne figur handler om hvorvidt den adspurgte har viden om prisen. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

37 Vurderinger Det er KLK s vurdering, at ressourcetildelingsmodellen ikke tydeligt understøtter inklusion i tilstrækkelig grad til, at økonomiske overvejelser herunder overvejelser omkring alternativ anvendelse af ressourcerne medgår ved henvisning til specialundervisning. Dette gør sig både gældende i forhold til skolelederne og i forhold til psykologerne i PPR, der i spørgeskemaundersøgelsen giver tydeligt udtryk for manglende understøttelse af inklusion fra ressourcetildelingsmodel og øvrig økonomistyring. 3.2 Økonomistyring Beskrivelse Der findes aktuelt ikke en samlet oversigt over antallet af elever, der modtager specialundervisning i Brønderslev Kommune, de samlede udgifter hertil og de gennemsnitlige pladspriser. Samtidig er det KLK s indtryk fra interviewene samt de skriftlige materialer, at der tales om kommunens indsats til specialundervisning i tre forskellige opgørelsesmetoder: I kr., i timer og i antal elever. Det er KLK s klare opfattelse, at god styring af området kun kan lade sig gøre, hvis der skabes klarhed over antal årspladser, udgifterne hertil samt de gennemsnitlige pladspriser. Kun på den måde afdækkes udgiftsstrukturen på området, og det bliver muligt at overveje om de ressourcer, der i dag anvendes til specialundervisning, bedre kan bruges på anden måde. Brønderslev Kommune og KLK har sammen udarbejdet nedenstående oversigt over mængder, udgifter og priser på specialundervisningen i Brønderslev Kommune 4. Det skal dog bemærkes, at oversigten kun gælder decideret specialundervisning i segregerede tilbud og ikke tildelingen af b e- hovstimer til skolerne (150 timer om ugen), skolernes egen specialundervisning i enkelte fag, eller akutpuljen på ½ mio. kr. Derudover er udgifterne til transport eller special-sfo heller ikke medregnet. Det fremgår af tabel 3.1 nedenfor, at der fra 2009 til 2011 har været en stigning på netto syv elever Brønderslev Kommunes brug af helårspladser til specialundervisning i specialskoler mv. fra 234 i 2009 til 241 i Samlet set kan udviklingen fra 2009 til 2011 beskrives som: En kapacitetsstigning i egne tilbud på 17 pladser En stigning i salg af pladser med otte 4 Oversigten er lavet på baggrund af udtræk fra forskellige systemer og kan derfor ikke afstemmes med regnskabet. Derudover indgår provenuet fra overhead ved salg af pladser, hvilket kan sløre i den reelle pladspris. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

38 Et fald i køb af pladser med to Et øget nettoforbrug af pladser med syv. Tabel 3.1: Antal helårspladser til specialundervisning Pladser Antal helårspladser Pladser i egne tilbud 180,6 186,2 197,4 Solgte plader 15,6 19,3 23,2 Eget brug af pladser i egne tilbud 165,0 166,8 174,3 Køb af pladser 69,34 68,91 66,75 Eget brug af pladser i alt 234,4 235,8 241,0 I samme periode fra 2009 til 2011 steg udgifter til specialundervisning i Brønderslev Kommune fra 47,7 mio. kr. til 49,6 mio. kr. I dette tal er ikke indeholdt skolernes egne udgifter til specialundervisning i fx enkeltfag, behovstimer til skolerne eller timer fra akutpuljen. Til gengæld er indeholdt provenuet fra overhead vedrørende salg af pladser, og udgiften ville derfor være større end angivet, hvis Brønderslev Kommune ikke solgte pladser til andre kommuner, og nedskrev sin egen kapacitet tilsvarende, idet de udgifter som overheadet dækker, formentlig ikke vil falde tilsvarende 6. Nettoudgiften til pladser i egne tilbud er steget fra 27,8 mio. kr. til 29,7 mio. kr., mens udgiften til køb af pladser er fastholdt på 19,8 mio. kr. Det skal dog bemærkes, at udgiften til køb af pladser på interne skoler er steget med 1,8 mio. kr., således at hele nettostigningen i udgifter til eget brug af pladser kan forklares med stigningen i udgifter til køb af pladser på interne skoler. Det vil sige børn, som i forbindelse med en anbringelse på et opholdssted tages ud af almenundervisningen og får undervisning på opholdsstedets egen skole. Det er KLK s indtryk fra interviewene, at denne praksis ikke i alle tilfælde dækker over, at der er foretaget en pædagogisk psykologisk vurdering af, om barnet har behov for et særligt undervisni ngstilbud, eller om barnet burde inkluderes i almenundervisningen på en folkeskole nær det opholdssted, hvor barnet er anbragt. For så vidt angår børn 5 Kilde: Bilag 1 6 Overhead dækker over, at kommunen ved salg af pladser tillægger pladsprisen et prismæssigt overhead til dækning af omkostninger der ikke direkte er omfattet af pladsprisen. I Brønderslev Kommune tilfalder provenuet af dette overhead skoleområdet, selvom hovedparten af de omkostninger overheadet skal dække fo r- mentlig er bogført på konti på andre områder end skoleområdet. Denne praksis slører de reelle udgifter vedrørende specialundervisning, da det ser ud som om at skoleområdet har økonomisk overskud ved salg af pladser. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

39 på opholdssteder udenfor Brønderslev Kommune, er det opholdskommunen som vurderer og beslutter skoletilbud mens det er bopælskommunen der betaler. I disse tilfælde har Brønderslev Kommune således ikke indflydelse på, hvilket skoletilbud barnet skal have, men skal betale for det uanset hvilken vurdering Brønderslev Kommune måtte have af barnets skolebehov. Tabel 3.2: Udgifter til specialundervisning Udgifter i alt Mio. Kr., faste 2011 priser Pladser i egne tilbud 31,3 33,6 34,8 Solgte plader 3,5 4,1 5,1 Nettoudgifter til egne pladser* 27,8 29,5 29,7 Køb af pladser 19,9 19,6 19,8 Eget brug af pladser i alt 47,7 49,1 49,6 Udviklingen i køb af pladser dækker over en vækst fra ni til sytten i antallet af elever på interne skoler, hovedsageligt for børn anbragt udenfor Brønderslev Kommune. For de øvrige køb af pladser er der således sket et fald fra 60 til 50 købte pladser. En mindre del af udgiftsudviklingen skyldes, at den gennemsnitlige plad s- pris for egne pladser fra 2009 til 2011 er steget fra kr./år til kr./år. Denne stigning dækker over en større omlægning af indsatsen, hvor bl.a. heldagsklasserne i Hjallerup bliver nedlagt i 2009, der sker en harmonisering af taksten mellem K-klasserne i Klokkenholm og Q- klassen i Dronninglund og en kraftig prisstigning i ADHD klassen på Toft e- gardsskolen. KLK har ikke forholdt sig til, om disse ændringer i pladspriserne afspejler ændringer i elevernes behov de pågældende steder, men anbefaler, at Brønderslev Kommune forholder sig til ret markante ændringer i nogle pladspriser fra 2009 til 2011, som de fremgår i bilag 1. Når prisen på solgte pladser varierer fra år til år, skyldes det formentlig en blanding af forskelle i opgørelsesmetoder i de interne priser og de eksterne priser samt ændringer i sammensætningen af de solgte pladser, således at stigningen i brugen ligger på billigere pladser i stedet for på de dyrere pladser. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

40 Tabel 3.3: Pladspriser Pladspriser Kr./plads Egne tilbud Solgte pladser Køb af pladser Budgettet til almenområdet dannes på baggrund af klassedannelsen, og betragtes som en teknisk korrektion til budgettet. Budgettet til specialu n- dervisning er i princippet fast og ændres kun ved konkret politisk stillingtagen til ændringer i aktivitetsniveauet. I praksis betyder det, at specialtilbu d- dene får en fast normering i antallet af pladser og personale uafhængigt af, om alle pladser er besat. Det betyder fx, at indtægter fra salg af pladser til andre kommuner ikke kan konverteres til intern specialundervisning i Brø n- derslev Kommune. Det er dog sådan, at en besparelse ved et fald i udgifterne til køb af pladser kan anvendes til specialundervisning internt i Brø n- derslev Kommune. For så vidt angår udgifterne til transport til elever i specialskoler og specia l- klasser er der heller ikke her mulighed for at omsætte besparelser heri til undervisningsmæssige tilbud. Transporten udbydes jævnligt jf. lovkrav, og opgøres ikke særskilt for de enkelte elever, da der i stort omfang finder samkørsel sted med flere elever i samme vogn. Vurderinger Det er KLK s vurdering, at Brønderslev Kommune på nuværende tidspunkt ikke har et samlet overblik over mængder, udgifter og priser til specialundervisning, men at overblikket er delt mellem forskellige dele af organisationen. Det samlede overblik er nødvendigt, for at kunne sikre den bedst mulige udnyttelse af ressourcerne herunder muligheden for øget inklusion. Brønderslev Kommune kan således med fordel udarbejde en samlet oversigt over priser, udgifter og mængder på specialundervisningsområdet baseret på et datagrundlag, som kan afstemmes med kommunes officielle regnskabssystem. Kun på den måde sikres, at kvaliteten af oversigten er tilstrækkelig høj, til at den kan udgøre et beslutningsgrundlag. Samtidig virker opsplitningen af udgifterne til specialundervisning på konti med vandtætte skotter imellem hæmmende i forhold til at sikre, at ressou r- cerne anvendes bedst muligt, det vil sige, til at eleverne får mest mulig udbytte af undervisningen. Et eksempel herpå er, at der ikke er mulighed for at omdanne udgifter til transport til undervisning. Et andet eksempel er, at indtægter vedrørende salg af pladser til andre kommuner indgår som indtægt i den samlede budgetramme til specialundervisning, men samtidig begrænser antallet af pladser i specialundervisningen til elever fra Brønder s- KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

41 lev Kommune uden at de øgede indtægter kan anvendes til inklusionsfremmende almenundervisning eller at øge antallet af pladser i specialtilbud. Det er endvidere KLK s vurdering, at Brønderslev Kommune med fordel kan forholde sig til, om den udvikling af pladspriserne på de enkelte tilbud, som fremgår af bilag 1, også passer med en tilsvarende udvikling i behovet hos eleverne i de pågældende tilbud. Det er KLK s vurdering, at stort set hele udgiftsstigningen fra 2009 til 2011 på 1,9 mio kr. på specialundervisning kan henføres til en stigning i udgiften til køb af undervisning på interne skoler på opholdssteder for børn og unge. I forhold til kommunes brug af interne skoler ved anbringelse af børn på opholdssteder, er det KLK s vurdering, at Brønderslev Kommune med fordel kan medtænke, om barnet også har et undervisningsmæssigt behov for at gå på en intern skole, frem for at det bliver inkluderet i undervisningen på en almenskole udenfor botilbuddet. 3.3 Tildelingsmodel og ressourcer Den økonomiske tildelingsmodel for skolerne har betydning for skolernes muligheder og incitamenter for inklusion og fastholdelse af elever i almenundervisningen. Ressourcetildelingsmodellen skal medvirke til at give skolelederne økonomiske incitamenter til at give børn med særlige behov det rette undervisningstilbud vurderet ud fra både faglige og økonomiske betragtninger og med fokus på inklusion i almenundervisningen. Derudover skal ressourcetildelingsmodellen medvirke til at sikre, at skolerne er økonomisk og fagligt robuste både på almenundervisningen og i specialklasserne. I forbindelse med ønsket om øget inklusion, skal ressourcetildelingsmodellen tillige medvirke til, at der på skolerne er økonomiske ressourcer til at understøtte inklusion. Den økonomiske tildelingsmodel beskæftiger sig ikke med, om der blandt ledere, personale, elever og forældre på skoleområdet opleves at være tilstrækkelige økonomiske ressourcer til almenundervisning, inklusion eller specialundervisning. Dette afgøres af kommunens serviceniveau og de overordnede økonomiske rammer til folkeskoleområdet i kommunen. Den økonomiske tildelingsmodel beskæftiger sig derimod med fordelingen af de afsatte økonomiske ressourcer mellem skolerne og de forskellige undervisningstilbud. Beskrivelse KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

42 Den økonomiske tildelingsmodel til almenskolerne i Brønderslev Kommune er baseret på en beregning af det samlede behov for lærertimer, pædagogtimer og ledelsestid ganget med de gennemsnitlige lønninger for den enke l- te skole. Skolerne får således et fast budget til undervisning og skal så varetage undervisningen herudfra. Følgende elementer er indeholdt i tildelingsmodellen: 1. Tildeling af lærertimer til klasserne efter Undervisningsministeriets vejledende timetal 2. Der tildeles holdtimer til klasser fra og med elev nr. 19 i en klasse. Den 19. elev udløser 143 holdtimer og de for de efterfølgende tildeles 7,5 timer pr. elev. Til klasser med færre end 19 elever gives ikke holdtimer. Holdtimerne udgør ca. 13 procent af det samlede antal grundtimer pr. klasse, jf. punkt 1 ovenfor 3. Der tildeles 15 timer pr. elev til elever med dansk som andetsprog 4. Der tildeles behovstimer til elever med særligt behov efter vurdering i PPR og konkrete bevilling. Timerne gives til enkeltelever og ikke til grupper af elever eller til klasser 5. For skoler med specialklasser eller specialskoler tildeles særlig undervisningstid og pædagogtid hertil 6. Derudover tildeles timer til kurser for lærere, ledelse og andet 7. Reduktion for besparelse ved budget 2009 Udover ovenstående tildeling råder skolechefen over en pulje på ½ mio. kr. pr. år til at imødekomme særlige behov, som fx tilflyttende elever i løbet af skoleåret med særlige behov. En gennemsnitselev uden dansk som andetsprog eller øvrige visiterede t i- mer koster ca kr. i udgifter til undervisning. Som udgangspunkt har skoler kun få interne ressourcer til rådighed til undervisningsmæssige tiltag udover almindelig klasseundervisning, hvis der ikke er udløst holdtimer, eller der ikke er visiteret behovstimer til den enkelte elev. Særligt de mindre skoler har i interviewrunden givet udtryk for, at de oplever, at de har meget få ressourcer til inkluderende indsatser. Dette understøttes af, at det særligt er de større skoler, der modtager holdtimer, som følge af en højere klassekvotient. Sammenhængen mellem holdtimer og skolestørrelse fremgår af figur 3.5 nedenfor. Samtidig blev der under inte r- viewrunden givet udtryk for, at der er en tydelig sammenhæng mellem antallet af lærere/pædagoger i en klasse og mulighederne for inklusion. Figur 3.5: Antal holdtimer pr. elev i forhold til antal elever på skolen KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

43 Brønderslev Kommune har en skolestruktur med få store skoler og forholdsvis mange små og mindre skoler. I forholdt til at have tilstrækkelige ressourcer til at skabe inkluderende miljøer, stærk almenundervisning, fleksibel tilrettelæggelse af undervisningen og stærke faglige miljøer har de store skoler en fordel i forhold til de små og mindre skoler. Ikke bare fordi det som hovedregel også er disse skoler, der får flest holdtimer, men også fordi, at det større antal elever og de medfølgende flere ressourcer i sig selv giver bedre muligheder for en mere fleksibel tilrettelæggelse af undervisning og skabelse af stærke faglige miljøer. Behovstimerne tildeles efter konkret vurdering og visitation i PPR til enkeltelever og ikke til klasser eller grupper af elever. For skoleåret 2011/12 er det samlede antal behovstimer ca løntimer til fordeling mellem skolerne. I interviewene har nogle lærere og skoleledere givet udtryk for, at der ikke opleves en tydelig linje i tildelingen af behovstimer til elever, hvor der ansøges herom. Der fremkom endvidere under interviewrunden et forslag om, at behovstimer ikke tildeles for et helt skoleår med få timer om ugen, men til korte intensive forløb og gerne til en gruppe af elever i stedet for til enkeltelever. Vurderinger Det er KLK s vurdering, at den måde ressourcetildelingsmodellen er skruet sammen på, giver de bedste ressourcemæssige vilkår for inklusion for skoler med høje klassekvotienter, som også er de største skoler. Dette hænger for de fleste skolers vedkommende sammen med, at det er de største skoler, der således har de bedste ressourcemæssige muligheder for inklusion. Samtidig betyder principperne for ressourcetildeling til skole r- ne, at det for nogle skoler er endog meget vanskeligt at frigøre ressourcer til inkluderende tilrettelæggelse af undervisningen. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

44 Det er KLK s vurdering, at skolestrukturen i Brønderslev Kommune med få store og forholdsvis mange små og mindre skoler i sig selv er en udfordring i forhold til at tilrettelægge inkluderende miljøer og en stærk almenundervisning. Store skoler har i sig selv bedre muligheder for en fleksibel tilrettelæggelse af undervisningen efter elevernes konkrete behov, mens mulighederne herfor er mere begrænsede eller stort set ikke til stede på de små og mindre skoler. Samtidig er store skoler mere robuste overfor økonomiske stød, hvis en eller flere elever har behov for en særlig undervisningsmæssig indsats i en periode, uden at de skal tilføres ekstra ressourcer. Små og mindre skoler vil have mere begrænsede økonomiske m u- ligheder for den type særlige foranstaltninger, og der kan være behov for omfordeling af midler mellem skoler efter konkret vurdering. Det er således KLK s vurdering, at skolestrukturen i Brønderslev Kommune fordrer, at den økonomiske styringsmodel i et vist omfang varierer efter, om der er tale om små, mindre eller store skoler. Det er endvidere KLK s vurdering, at systemet med behovstimer og puljen til akut opståede behov er velegnet til at sikre, at konkrete forudsigelige behov for specialtilbud til enkeltelever indenfor almenundervisningen dækkes, særligt i en kommune med mange små og mindre skoler. Det er dog en udfordring, at timerne udelukkende tildeles til enkeltelever og ikke til grupper af elever eller til hele klasser, og at timerne kun tildeles til hele skoleår. Skolerne kan således ikke nødvendigvis anvende ressourcer fra behovstimerne, som de selv vurderer, vil være den bedste brug af midlerne. Med det netop fremsatte lovforslag om at hæve grænsen for hvor mange timer en elev skal modtage af særligt tilrettelagt undervisning for, at der er tale om specialundervisning, understøttes af en tænkning omkring, at skolerne selv styrer ressourcerne til og tilrettelægger de mindre specialis e- rede indsatser, uden at der nødvendigvis først skal foretages en pædag o- gisk psykologisk vurdering af eleven. Det er KLK s vurdering, at puljerne til hhv. behovstimer og akuttimer giver et stærkt fokus på en relativ lille del af de samlede ressourcer til undervisning. Det opleves således ofte, at det kun er midler fra puljerne, der er beregnet til inkluderende indsatser og ikke de tildelte ressourcer via ressourcetildelingsmodellen. Endeligt er det KLK s vurdering, at Brønderslev Kommune med fordel kan overveje alternative modeller for tildeling af behovstimer og akuttimer, fx ved at lægge alle eller en del af timerne ud til skolerne efter elevtal i stedet for efter konkret vurdering. Det kunne også overvejes at tildele timerne e f- ter andre kriterier end de nuværende, så det bliver muligt at tildele behovstimer til grupper af elever eller hele klasser, ligesom det kan overvejes, om behovstimer nødvendigvis skal tildeles til hele skoleår. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

45 3.4 Økonomiske incitamenter Beskrivelse Økonomiske incitamenter til inklusion handler om, hvorvidt det kan betale sig for en skole at arbejde inkluderende, eller om det bedre kan betale sig at søge om at få de svageste og mest ressourcekrævende elever henvist til specialundervisning udenfor skolen. Hvis en skole visiterer en elev til specialundervisning i en specialklasse, reduceres skolens budget ikke i første omgang, men først i forbindelse med skoleårets planlægning for efterfølgende skoleår. Den reduktion der sker i skolens budget skyldes hovedsageligt punkt 2, timer til holddannelse, hvi l- ket udgør ca. 13 procent af skolens gennemsnitlige undervisningsbudget til pr. elev. For hver elev, der udskilles til specialundervisning udenfor skolen, mister skolen således kun et mindre beløb i størrelsesordenen kr. pr. år. Dette beløb varierer dog meget efter om det vedrører en elev i en klasse med under 19 elever, om det er den 19. elev eller der er flere end 19 elever i klassen. På den måde er det stort set gratis for en skole, hvis en elev ekskluderes til en specialklasse, mens det koster skolen lærertimer/penge at tilbyde specialundervisning indenfor egen ramme. Resultatet bliver, at hvis en elev kun har brug for få timers særlig undervisning om ugen, er det billigst for skolen at tilrettelægge undervisningen indenfor egen ramme, men så snart der bliver brug for lidt flere timers specialundervisning, er det billigere for skolen at henvise til en specialklasse. Der er, fast elevnormering til kommunens specialklasser og specialskoler samtidig med, at der er i visse tilfælde er venteliste hertil. Dette kan være et tegn på, at det er antallet af pladser i specialtilbuddene og ikke elevernes behov, der er bestemmende for, hvor mange elever, der henvises til specialundervisning udenfor egen skole. Dette kan have to effekter. Der kan både opstå en stærekasseeffekt hvor der er en ledig plads, kommer der en elev, eller det være, at behovet reelt er større end antallet af pladser giver mulighed for. Det er dog KLK s indtryk gennem interviewene, at det nok opfattes som vanskeligt at få elever henvist til specialundervisning, men også at det største opfattede problem i forhold til inklusion er manglende ressourcer og kompetencer hertil i almenundervisningen. I interviewrunden er de fleste af de interviewede blevet spurgt om, hvad de tænker om en model, hvor en større del af det finansielle ansvar for specialundervisningen lægges ud til den enkelte skole. Svarerne herpå viser, at der er en bekymring for, at en sådan model blot vil være en spareøvelse men også, at det kan være en god vej at gå. Blandt nogle af de interviewede er der en frygt for, at pengene vil gå til mursten i stedet for inklusion med henvisning til det bygningsmæssige efterslæb, som opfattes på mange af folkeskolerne. Blandt de, der mente, at det kunne være en god KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

46 vej at gå, blev der også givet udtryk for, at en række betingelser skulle være opfyldt som fx: Der skal være en fornuftig overgangsordning De fysiske rammer skal være i orden Kompetenceudviklingen skal følge med Transport af elever På grund af Brønderslev Kommunes geografiske udstrækning sammenholdt med placering af specialklasser og specialskoler forekommer der en omfattende transport af elever til og fra undervisning i specialklasser. Ved indstilling til undervisningstilbud medregnes ikke den ikke ubetydelige udgift til transport, og det betyder, at det ikke vurderes, om midlerne kunne være anvendt bedre på inkluderende almenundervisning end på kørsel. Som det er nu, kan sparede udgifter til transport ikke anvendes til specialundervisning, inklusion eller styrket almenundervisning. Det skyldes delvist, at transporten bringes i samlet udbud efter EU's regler herom, at der ikke faktureres særskilt for den enkelte elevs kørsel og, at der finder en omfattende samkørsel af elever sted. Udgifterne til transport af elever i specialklasser mv. til fritidstilbud som fx SFO betales af Familieafdelingen, og disse medregnes derfor heller ikke som en del af de samlede omkostninger ved specialundervisning. Vurderinger Overordnet set, er det KLK s vurdering, at den nuværende økonomistyringsmodel med få ressourcer til inkluderende tiltag på mange af skol erne, og hvor det er gratis for skolerne at få en elev henvist til specialundervisning ikke i sig selv skaber incitamenter til inklusion. I forlængelse heraf, er det KLK s vurdering, at en decentralisering af større dele af den økonomiske styring af midler til specialundervisning til den enkelte skole vil skabe økonomisk incitament til at ekskludere færre elever. En sådan decentralisering af økonomistyring, som omfatter, at skolerne selv skal finansiere al specialundervisning også på specialskoler og spec i- alklasser, kan dog gøre små og mindre skoler uhensigtsmæssigt økonomisk sårbare. Det er KLK s vurdering, at antallet af specialklassepladser er afgørende for det faktuelle antal elever, der tilbydes en plads i specialklasser og dermed også for, hvor mange børn med særlige behov, som søges inkluderet i almenundervisningen. Det er KLK s vurdering, at når ikke alle udgifter i forbindelse med specialundervisningen tælles med, herunder transport og special-sfo, vil det slø- KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

47 re de økonomiske incitamenter og muligheder for at inkludere flere elever i almenundervisningen. Det er KLK s vurdering, at der på skolerne, særligt de mindre skoler, ikke nødvendigvis er tilstrækkeligt med ressourcer til, at der kan tilrettelægges inkluderende undervisning. Det er KLK s vurdering, at der er behov for en omfordeling af de samlede ressourcer på skoleområdet i Brønderslev Kommune, således at der frigøres ressourcer, som kan fordeles til almenskolerne til brug for inklusion og styrket almenundervisning. Dette kan fx ske ved at sætte holddelingsgrænsen op fra den 19. til den 22. elev, hvilket vil betyde en halvering af holdtimer fra godt til godt timer svarende til ca. ni lærerstillinger eller fire mio. kr., der i stedet kan anvendes mere målrettet til inklusionsindsats, hvor der er behov for det. Besparelsen på holdtimer vil således eksempelvis giver mulighed for over en fordobling i antallet af behovstimer. Det kan også ske ved helt eller delvist at udlægge de midler der i dag bruges til specialundervisning til de enkelte skoler, der således på den ene side får flere ressourcer til rådighed, men på den anden side også vil skulle betale for elever, der henvises til specialundervisning. Det er KLK s vurdering, at såfremt man vælger en form for decentralisering af økonomistyring af specialundervisning, skal der som minimum t a- ges højde for følgende faktorer: Beløbet der udlægges, skal være tilstrækkeligt stort til, at der kan etableres inkluderende tilbud. Betalingen for elever, der henvises til specialklasse, må ikke være ødelæggende for skolens mulighed for at tilbyde kvalificeret og inkluderende undervisning for de tilbageværende elever på skolen. Der skal således i ordningen tages hensyn til den enkelte skoles økonomiske og faglige robusthed, hvilket blandt andet betyder, at der skal tages hensyn til skolernes størrelse ved design og tilrettelæggelse modellen, som det er forsøgt i det konkrete eksempel nedenfor. Der skal være økonomisk balance i den øgede udlægning. Det betyder, at de samlede ressourcer til folkeskoleområdet skal være uændrede. Samtidig skal det beløb der betales ved uændret brug af specialklasser svare til det udlagte beløb. Besparelser på undervisning, både almenundervisning og specialundervisning bør vedtages særskilt og med anvisninger på, hvordan de tænkes gennemført. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

48 Ved etableringen af øget udlægning skal der sikres tilstrækkeligt tid til, at der kan gennemføres den nødvendige omstilling i skolerne til mere inkluderende tilrettelæggelse af undervisningen efter de nye økonomiske og pædagogiske muligheder, hvilket fx betyder, at det ikke vil være hensigtsmæssigt med en øget udlægning før skoleråret 2013/14. Det betyder blandt andet, at ordningen kan udvikle sig over år med hensyn til omfang og takstbeløb. For at sikre øget inklusion på sigt er det dog vigtigt, at det allerede ved etablering af ordning besluttes, hvordan ordningen vil komme til at se ud, når den er endeligt implementeret. På den måde sikres det, at skolerne ved tilrettelæggelse af mere inkluderende undervisning kender deres økonomiske vilkår ved fuld implementering. I den forbindelse skal der tages stilling til, hvordan øget udlægning af midler til specialundervisning og inklusion tilrettelægges ved etablering af modellen med henblik på at sikre finansiering til de elever, der allerede går i specialklasse og som ikke umiddelbart kan inkluderes. Der skal tages konkret stilling til, hvordan de specialiserede lærerressourcer i de nuværende specialklasser kan overføres og bruges til den inkluderende undervisning, når antallet af elever i specialklasser falder, og der bliver øget brug for særligt inkluderende kompetencer i almenundervisning. 3.4 KLK anbefaler At der etableres et samlet overblik over antal elever, udgifter og priser for de enkelte specialundervisningstilbud, som dels omfatter hele specialundervisningsområdet i kommunen og dels kan afstemmes med kommunens officielle budget og regnskab. I oversigten bør også medtages udgifterne til transport og special-sfo. At der etableres større fleksibilitet i den økonomiske styring, således at økonomien vedrørende køb og salg af pladser, transport og special-sfo indgår i de samlede ressourcer på området, og at sparede midler på et område kan anvendes på et andet. For så vidt angår udgifter til transport, kan det ske ved at foretage en konkret vurdering af mindreudgiften ved, at en elev ikke længere får betalt transport til skole og fritidstilbud og så overføre denne besparelse til undervisning. At økonomistyringsmodel og økonomisk tildelingsmodel varieres efter skolernes størrelse, som det fx er tilfældet i det konkrete eksempel nedenfor. At systemet for tildeling af behovstimer ændres, så skolerne både får et større ansvar selv for anvendelsen af timerne og mulighed for en mere KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

49 fleksibel anvendelse af timerne. På grund af antallet af elever på skolen, vil der på de store skoler være et mere konstant behov for behovstimer end på de små skoler. Der kan derfor være behov for at omfordele behovstimer mellem de små og mindre skoler fra skoleår til skoleår, alt efter hvor behovene er størst. KLK anbefaler derfor, at de største skoler får fuldt ansvar for behovstimerne mens de øvrige skoler kun får ansvaret for en del af deres andel af behovstimerne, mens resten fordeles mellem dem af PPR i samråd med gruppen af skoleledere for disse skoler. Konkret kan det ske ved: At skoler med over 600 elever eller tre spor får det fulde ansvar for brugen af behovstimer, og at skolerne i forbindelse med skoleårets planlægning modtager deres forholdsmæssige andel af behovstimerne uden konkret ansøgning og vurdering At skoler med mindre end 600 elever med to eller et spor får delvist ansvar for brugen af behovstimer forstået på den måde, at halvdelen af timerne til denne gruppe skoler lægges ud på skolerne til skolernes egen anvendelse og den anden halvdel som i dag fordeles blandt skolerne efter konkret ansøgning og bevilling via PPR At der samlet set tilføres flere ressourcer til inkluderende tilrettelæggelse af undervisningen på skolerne ved en omfordeling af alle eller en del af de nuværende holdtimer. At der ved tildeling af ressourcer til skolerne sker en favorisering af mindste skoler med færre end 300 elever. Dette kan ske både i forhold til tildelingen af de behovstimer, som skolerne selv disponerer over og ved de ekstra ressourcer til inklusionsfremmende undervisning som beskrevet i forrige anbefaling. At der sker en hel eller delvis udlægning af midlerne til segregeret specialundervisning til skolerne. I tekstboksen nedenfor er angivet et konkret forslag, som blandt andet tager de styringsmæssige hensyn som beskrevet i vurderingsafsnittet ovenfor. Eksempel på model med øget udlægning af midler til specialundervisning og inklusion i Brønderslev Kommune Tallene i dette eksempel er beregnet ud fra de aktuelle udgifter til segregeret specialundervisning i Brønderslev Kommune samt det antallet af elever i a l- menklasserne i skoleråret 2011/12. Forslaget baserer sig på en udlægning af ca. halvdelen af udgifterne til segreg e- ret specialundervisning og indeholder to elementer: KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

50 C. Skolernes elevafhængige beløb hæves, således at der bliver et større økonomisk råderum til inklusion i almenundervisningen D. Skolerne skal betale for elever, der henvises til specialklasser A: Skolernes elevafhængige beløb hæves, således at der bliver et større økonomisk råderum til inklusion i almenundervisningen Det udlagte beløb er afhængigt at skolestørrelse, således at de største skoler får den største stigning og de mindste den mindste stigning. Det udlagte beløb til den enkelte skole justeres, således at det i de første fire år modsvarer den udgift skolen har, hvis det aktuelle antal elever, den har henvist til specialunde r- visning, fastholdes. Derefter ændres tallene til de nedenfor anførte. Dette kan evt. ske ved en glidende overgang. Ændringer i det elevafhængige beløb som følge af øget udlægning inden justering for antallet af elever i specialklasser: For skoler med over 600 elever: kr. For skoler færre end 600 elever: kr. Ovenfor nævnte beløb er ca. beløb, da justeringen i forhold til elever i specialklasser og hensynet til budgetbalance har indflydelse på den nøjagtige beregning. Som det er nu, finansieres de segregerede tilbud direkte af budgettet mens en del af udgifterne til de segregerede tilbud i denne model betales af almenskolerne mens resten af udgiften betales direkte via tildeling af budget. På denne måde får skolerne forøget deres budget til undervisning. Det skal dog bemærkes, at de store skoler med denne model med differentiering af beløbene får relativt endnu større ressourcer til egen disposition end de små og mindre skoler. B: Skolerne skal betale for elever, der henvises til specialklasser for at skabe økonomisk balance og for at give et økonomisk incitament til selv at anvende ressourcer til inkluderende undervisning Skolerne skal betale for elever, der henvises til segregeret specialundervisning. Taksten for at have elever gående i segregeret specialundervisning er årlig, og afhænger i første omgang af skolens størrelse. Takst der skal betales for elever i specialklasser: For skoler med over 600 elever: kr. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

51 For skoler med færre en 600 elever: kr. På denne måde får skolerne forøget deres budget til undervisning, samtidig med, at skolerne betaler for elever i segregerede tilbud og, modellen er i økonomisk balance. Det skal dog bemærkes, at de store skoler med denne model med differentiering af beløbene får relativt endnu større ressourcer til egen d i- sposition end de små og mindre skoler. Det er KLK s vurdering, at udlægning tidligst bør ske fra skoleåret 2013/14 for at give skolerne mulighed for at tilpasse sig den nye finansieringsmodel. 4. Serviceniveau og visitation til specialundervisning Ved visitationsprocessen forstås den proces som kan lede til, at en elev visiteres til specialundervisning enten i form af tildeling af behovstimer til enkelte elever til specialskole eller specialklasse indenfor kommunen eller til specialskole udenfor kommunen. Tilrettelæggelsen af visitationsprocessen har afgørende betydning for, hvilke kriterier, der lægges til grund for tildeling af specialundervisning til en elev og er dermed af stor betydning for, hvor mange og hvilke elever der henvises til specialundervisning. Serviceniveauet udgøres af det samlede tilbud til undervisning som eleverne får og det udbytte de får af undervisningen. Det medgår derfor til serviceniveauet, at eleverne modtager det undervisningstilbud, det bedst modsvarer deres behov. Derudover så kan den konkrete ressource i de enkelte tilbud opfattes som en del af serviceniveauet, således at to tilbud med samme målgruppe relativt set bør have samme ressourcetildeling. 4.1 Visitationsudvalg og visitationsproces Beskrivelse Visitationsprocessen for indstilling og beslutning om at tilbyde en elev sp e- cialundervisning har sit omdrejningspunkt omkring distriktsskolen, PPR og skolevisitationsudvalget. Skolevisitationsudvalg Skolevisitationsudvalget visiterer elever til segregerede specialundervi s- ning i Brønderslev Kommune, inklusive interne skoler i kommunen og sk o- letilbud i andre kommuner eller regionen. Udvalget visiterer ikke til behovstimer. Udvalgets medlemmer udgøres af tre skoleledere, en afdelingsleder for en specialklasserække, den faglige leder af Børne- og familieafdelingen, specialundervisningskonsulenten, lederen af PPR samt af skoleche- KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

52 fen. Udvalget mødes ugentligt i månederne omkring planlægning af næste skoleår og derudover en gang om måneden. Den faglige leder af Børne- og familieafdelingen deltager kun sjældent i visitationsudvalgets møder, da hun ikke kan udtale sig om familiemæssige forhold for børn med en familiesag, uden at de har givet samtykke hertil. Forud for at udvalget tager stilling til, om en elev skal visiteres til specialundervisning skal eleven indstilles af skolelederen på den skole, eleven er tilknyttet. En sagsbehandler fra PPR koordinerer og klargør indstillingen til visitationsudvalget. I indstillingen til visitationsudvalget skal blandt andet medgå, hvilke pædagogiske tiltag der er forsøgt, den Pædagogisk Psykologiske Vurdering (PPV) af barnet og eventuelle referater fra distriktsteammøder vedrørende barnet. Der visiteres hovedsageligt til specialundervisning én gang om året til start fra efterfølgende skoleår. Hvis der ikke er plads i det tilbud, der visiteres til, kan eleven komme på en venteliste, og der bevilges som regel så et øget antal behovstimer, evt. finansieret af akutpuljen. Proceduren for indstilling til specialundervisning kan illustreres som i figur 5.1 nedenfor. Figur 4.1: Procedure for indstilling til specialundervisning Skolen observerer at en elev har indlæringsmæssige vanskeligheder Iværksættelse af tiltag i skolens eget regi, evt. med inddragelse af PPR, evt. tildeling af behovstimer Pædagogisk- Psykologisk Vurdering Skoleleder indstiller til specialundervisning Visitation til specialundervisning Skolelederne giver samlet udtryk for, at de er glade for at være med i visitationsudvalget, da det bringer dem tættere på processen og giver dem en klarere forståelse af hvilke kriterier, der gør sig gældende for, at en elev kan visiteres til specialundervisning. Derudover får de så også bedre klarhed over, hvilke elever de skal søge at inkludere i almenundervisningen. Lærerne giver udtryk for, at de opfatter sagsbehandlingen omkring indsti l- ling til specialklasse som meget langsommelig, og nogle lærere er af den opfattelse, at der kun visiteres årligt. Der er ikke knyttet bestemte formelle krav til systematikken omkring de pædagogiske tiltag, der skal være forsøgt inden indstilling af en elev til specialundervisning, men PPR skal have været inddraget. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

53 Hvis PPR vurderer, at der er behov for ekstra ressourcer til eleven, kan PPR tildele behovstimer. Dette sker som regel ligeledes i forbindelse med skoleårets planlægning. PPR har ca. 150 ugentlige lektioner til behovstimer til fordeling mellem elever med behov herfor, og PPR bruger deres viden om den samlede elevmasse med særlige behov ved prioritering og tildeling af behovstimer. Både skoleledere og lærere giver i interviews udtryk for, at de ikke opfatter en fælles linje i, hvilke elever der tildeles behovstimer. Der stilles heller ikke krav om succeskriterier og mål ved tildeling af behovstimer. Skolelederne efterlyser kendte kriterier for tildeling af behovstimer. Vurderinger Det er KLK s vurdering, at visitationsprocessen overordnet set er velfungerende. Der er en klar proces for indstilling til segregerede specialundervisningstilbud og de relevante aktører med kendskab til barnet og kendskab til indholdet i tilbuddene er inddraget. Det er KLK s vurdering, at Brønderslev kommune har succes med, at der ikke er en automatik med, at fordi en elev får særligt tilrettelagt undervisning fx i form af båndtimer og derefter behovstimer, så er vejen lagt ud til en senere visitation til et segregeret specialundervisningstilbud. Det er KLK s vurdering, at der med fordel kan stilles krav om anvendelse af udviklingsplaner i forbindelse med de pædagogiske tiltag som skolerne skal iværksætte, inden de indstiller en elev til segregeret specialundervisning og ved tildeling af behovstimer til eleverne. Udviklingsplanerne kan udarbejdes af lærerne omkring barnet evt. med inddragelse af PPR, og skal beskrive metoder og mål for de særlige pædagogiske tiltag. Man skal dog være opmærksom på, at kravet om udviklingsplaner ikke må udvikle sig til et overvældende krav om skriftlig dokumentation, men skal holdes på et niveau, så de bliver en hjælp i tilrettelæggelsen af pædagogikken i forhold til eleven. Det er KLK s vurdering, at skoleledere og lærere opfatter kriterierne for tildeling af behovstimer som uigennemsigtigt og uensartet, og at dette de l- vist kan skyldes den forskel, der er i arbejdet hos den enkelte PPR psykolog eller det, at PPR bruger sin samlede viden om hele elevmassen med særlige behov ved tildeling af behovstimer. 4.2 Pres for specialundervisning og brugen af diagnoser Beskrivelse Det er et generelt grundvilkår for PPR og skolerne, at et stigende antal børn udredes og diagnosticeres. Det sker både i den regionale psykiatri, hos privatpraktiserende psykiatere og hos pædiatere. Det fremgik tydeligt af sagsgennemgangen. I flere tilfælde er der over tid tale om skiftende eller KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

54 flere på hinanden følgende diagnoser. Det indebærer en generel overveje l- se om, hvorvidt og hvordan der i de enkelte udredninger tilvejebringes ny viden om det enkelte barn. Viden der kan give anledning til nye (special)- pædagogiske overvejelser? I nogle tilfælde kan beskrivelsen fra hhv. PPR og psykiatri være forholdsvis forskellige i indhold og fokus. Det skyldes især, at man i psykiatrien forholder sig til, hvordan barnet fremstår helt aktuelt fx i forhold til ADHD/RSskemaet mens beskrivelserne fra PPR strækker sig over længere tid og omfatter mange aktører. I forhold til den konkrete anvendelse af diagnoser, viste flere af sagerne i sagsgennemgangen, at der ikke indstilles til specialundervisning alene på baggrund af at eleven har en psykiatrisk diagnose, men efter en vurdering af elevens konkrete indlæringsmæssige (og sociale) behov. Derudover gav sagsgennemgangen og flere af de interviewede KLK indtryk af, at diagnoser tages alvorligt som et arbejdsredskab og som et vilkår ved eleven, som der skal tages hensyn til på linje med andre kendte vilkår og problemstillinger ved barnet. Ved visitation af elever til K-klasser eller ADHD-klasser tages der i første omgang udgangspunkt i elevens vidtgående generelle indlæringsvanskeligheder og først derefter i en konkret diagnose ved eleven, som så kan være styrende for, hvilket specialtilbud eleven visiteres til. Gennem interviewene er det dog KLK s indtryk, at der opleves en vis form for diagnosetyranni, forstået som et pres fra forældre om, at bestemte diagnoser af sig selv bør føre til særligt tilrettelagte undervisningstilbud rette specielt mod elever med de pågældende diagnoser. Samtidig opleves det også, at forældre til børn med svære indlæringsva n- skeligheder og evt. en diagnose, ønsker at deres børn bliver gående på den lille lokale skole, uden særligt mange ressourcer til inkluderende indsatser. Alternativet er, at barnet bliver flyttet over på en specialskole væk fra lokalmiljøet og dermed isoleres fra de øvrige kammerater i nærområdet. Dette kan være forklaringen på, at nogle små skoler har en relativ lav eksklusionsprocent, idet tre ud af de seks små skoler har en eksklusionsprocent på niveau med eller lavere end de øvrige skoler. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

55 Figur 4.2: Sammenhængen mellem skolestørrelse (antal spor) og eksklusionsprocent Vurdering Det er KLK s vurdering, at diagnoser ikke i sig selv giver anledning til visitation til specialundervisning i Brønderslev Kommune, men at diagnoser betragtes som et arbejdsredskab og en hjælp til at tilrettelægge det rigtige undervisningstilbud for eleven. 4.3 Formål med specialundervisning og returnering til almenundervisningen Beskrivelse I forbindelse med sagsgennemgangen blev det nævnt at døren nogle gange lukker sig lidt tungt efter de børn, der fx kommer i specialklasse/skole. Der er således ikke en generel og systematisk praksis for i de enkelte tilfælde at have konkrete målsætninger om, hvordan og hvornår det enkelte barn i givet og relevant fald kan vende tilbage til almenklassen? Herunder fx at der bevares en tilknytning til det oprindelige lærerteam og/eller børn e- gruppen. I forlængelse heraf er der heller ikke en generel praksis for, hvor specialog almen-elever har fælles undervisning, makker-klasser e.l. Der kan med andre ord være en formodning om at skellet og grænsen mellem almen og specialundervisning kan udfordres mere fremadrettet end det er tilfældet i dag. Herunder at ambitionsniveauet på børnenes vegne ift. tilbagevenden til almenundervisningen kan øges ved en bevidst stillingtagen til om og i givet fald hvornår og hvordan. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

56 I dag er PPR-psykologens hovedopgave at behovsafklare i forhold til det enkelte barn hvorefter det er visitationsudvalget, der vurderer indstillingen fra den decentrale skoleleder, og i sidste ende træffer afgørelsen. Der stilles dog ikke nogen konkrete krav til effekten af det specialtilbud, der g i- ves til eleven. Praksis i dag er overordnet, at det er det enkelte specialtilbud, der i udgangspunktet skal følge op og tage initiativ til opfølgende handlinger og evt. opsøge PPR. Vurdering Det er KLK s vurdering, at der ikke er tilstrækkeligt opmærksomhed på elevernes mulighed for at vende tilbage til almenundervisningen, og at det derfor ofte bliver en sidste station på elevens skolevej, hvilket øger risikoen for, at eleven ikke får en afgangsprøve eller kommer i gang med en ungdomsuddannelse. Det er KLK s vurdering, at man fra PPR s og visitationsudvalget side med fordel kunne stille konkrete effektkrav for elevens udbytte af et ophold i et specialundervisningstilbud. Kravene kunne formuleres som overordnede mål i forbindelse med indstilling og visitation til specialundervisning og s e- nere mere konkret indgå i de udvidede elevplaner, som undervisningsti l- buddet er forpligtet til at udarbejde. Igen her skal fokus ikke være på dokumentation, men på at de udvidede elevplaner og mål skal være en hjælp ved tilrettelæggelse af undervisningen og for at vurdere, om eleven får u d- bytte heraf. 4.4 Tilbudsvifte Beskrivelse Flere af de interviewede gør opmærksom på, at der opleves faldende behov for pladser til elever med generelle indlæringsvanskeligheder. Til gengæld opleves der stigende behov for pladser til elever med diagnoserelat e- rede problematikker, og ADHD og K-klasser er derfor fyldt op. Samtidig opleves det, at fysiske rammer gør det vanskeligt af udbygge K-klasser og ADHD tilbud efter behovet. Dette skal ses i sammenhæng med, at der er i forbindelse med interviewene er fremkommet en del udtalelser fra PPR om, at man kun benytter specialundervisningstilbud udenfor kommunen, hvis kommunen ikke selv har et passende tilbud. Flere af de interviewede har i forbindelse hermed nævnt at det vil være godt at udvide tilbudsviften med TF-klasser (TF = tidligt frustrerede) KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

57 Det nævnes i interviewene, at specialtilbud er placeret, hvor der var fysisk mulighed, og ikke hvor behovet for dem er størst. Dette medfører bl.a. faglige og økonomiske transportudfordringer. Et eksempel herpå er heldagsskolen. Med hensyn til heldagsskolen påpeger flere endvidere, at dette o p- rindeligt var tænkt som et tidsbegrænset tilbud på ca. 1½ år. I praksis viser det sig imidlertid, at elever, der kommer i heldagsskolen sjældent vender tilbage til almenundervisningen. Det nævnes af flere af de interviewede, at der er stor forskel mellem almenskolerne på, om de fysiske forhold giver mulighed for fleksibilitet i forbindelse med elever med særlige behov. Det har meget stor betydning for de inklusionsmæssige muligheder, om de fysiske rammer giver mulighed for fleksible holddannelser og generelt at give mindre grupper af elever særlige rammer i kortere perioder på en skoledag. Vurderinger Det er KLK s vurdering, at behovet for specialundervisning har ændret sig fra elever med generelle indlæringsvanskeligheder til elever med diagnos e- relaterede problematikker, men at denne forskydning ikke er matchet i antallet af tilgængelige pladser. Og at det af pladsmæssige årsager er vanskeligt at lave umiddelbare tilpasninger til behovet. Det er KLK s vurdering, at placeringen af specialtilbud i tilknytning til almenskolerne kan understøtte en hensigtsmæssig dynamik i samspillet me l- lem specialtilbud og almenskolerne. Det er KLK s vurdering, at de lokalemæssige faciliteter er meget væsentlige for en skoles muligheder for at skabe inkluderende miljøer. 4.5 Serviceniveau og normering i specialtilbud Beskrivelse Det fremgår af såvel interview som det skriftlige materiale, at Brønderslev Kommunes specialklasser er normeret ved dannelsen. Flere af de interviewede påpeger, at det betyder, at der er forskel på normering i X-klasser afhængig af, om de ligger i det game Brønderslev Kommune eller den gamle Dronninglund Kommune. Det påpeges endvidere i denne sammenhæng, at en eventuel overnormering med få elever ikke udløser ekstra ressourcer. Vurderinger Det er KLK s vurdering, at der ikke i de senere år er lavet en ny vurdering af behovet for lærernormering i specialtilbuddene. Normeringen synes på KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

58 nuværende tidspunkt at være mere historisk end behovsbetinget. Den aktuelle normering matcher derfor muligvis ikke det faktiske behov som elevernes tyngde giver. 4.6 KLK anbefaler At der i forbindelse med de pædagogiske indsatser der iværksættes på almenskolerne for elever med særlige behov og ved tildeling af behovstimer udarbejdes udviklingsplaner som et pædagogisk redskab og hjælp til tilrettelæggelse af undervisningstilbuddet. At der stilles konkrete effektkrav for undervisningen i specialtilbud, og at der dels udarbejdes mål for elevens udbytte af specialundervisningen ved visitation og indstilling, samt at der sættes mere konkrete effektmål op i de udvidede elevplaner. At opmærksomheden omkring elevernes mulighed for at vende tilbage til almenundervisningen efter at have gået i et specialiseret tilbud øges, og at der på alle specialtilbud overvejes, hvordan eleverne kan hjælpes tilbage og profitere af inkluderende og styrket almenundervisning. 5. Organisatoriske forhold samt ansvarsfordeling og samarbejde 5.1 Samarbejdet mellem PPR og skoler Samarbejdsrelationen mellem PPR og skolerne har afgørende betydning for kommunens evne til at realisere specialundervisningsmæssige målsætninger i almindelighed og inklusionsmæssige målsætninger i særdeleshed. Samtidig er det KLK s erfaring, at netop denne samarbejdsrelation i kommunerne generelt er vanskelig, fordi to professionelle grupper med meget forskellige faglighed og hverdag, skal finde en fælles forståelse for at få samarbejdet til at lykkes. KLK sætter derfor fokus på dette samarbejde. Både statusanalysen, sag s- gennemgangen og interviewrunden bidrager til at belyse dette emne. Det har i analysen vist sig, at det dominerende fokus i et samarbejde mellem skolerne og PPR er relationen mellem PPR s psykologer og skolerne. Dele af nedenstående beskrivelse og vurderinger har derfor et særligt fokus på denne relation. Dette betyder IKKE, at det arbejde som specialundervisningskonsulenter, tale-høre lærere, special- og støttepædagoger og specialpædagogiske konsulenter er mindre vigtigt. Der er blot i analysen valgt at sætte fokus på de relationer, hvor de største udfordringer og forbedringspotentialer ligger. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

59 Beskrivelse De gennemførte interview giver overordnet en oplevelse af, at samarbejdet mellem skoler og PPR er kendetegnet ved gensidig respekt, men at resultaterne af samarbejdet opfattes meget varierende fra skole til skole. Således oplever både nogle skoleledere og nogle psykologer, at samarbejdet er særdeles velfungerende og produktivt både i almindelighed og specifikt i forhold til at arbejde med inklusion. Andre skoleledere og psykologer opl e- ver vanskeligheder i samarbejdet. Disse vanskeligheder drejer sig typisk om uenighed om, hvordan og hvornår psykologen skal være til stede, og på hvilken måde psykologen skal understøtte og rådgive lærere og skolelede l- se. Det fremgår af spørgeskemaundersøgelsen, at lærerne i mindre grad end skolelederne og PPR, oplever at PPR lykkedes med at understøtte lærerne i at skabe inkluderende læringsmiljøer. Således oplever stort set alle skol e- ledere og alle fra PPR, at PPR understøtter lærernes arbejde med inkludere læringsmiljø, mens kun cirka 25 % af lærerne er enige i dette. Figur 5.1 På spørgsmålet om hvorvidt PPR arbejde konsultativt, mener næsten alle skoleledere og alle fra PPR, at dette er tilfældet. Igen er det kun cirka 25 % af lærerne, som enige i dette. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

60 Figur 5.2 Disse besvarelser antyder, at der mellem skoleledere og PPR er nogenlu n- de samme opfattelse af, hvad det vil sige at arbejde konsultativt. Derimod synes der ikke at være en ensartet forståelse mellem lærere og PPR af, hvornår PPR arbejder konsultativt. Sammenholdes dette med figuren ovenfor om inkluderende læringsmiljø, tyder det på, at PPR og lærerne har et forskelligartet opfattelse af, hvad der virker, når PPR agerer på den enkelte skole. Når der i interviewene spørges ind til denne forskellighed i opfattelse, viser det sig, at uenighederne typisk kan dreje sig om, hvor meget eller hvor lidt psykologen skal have observeret en bestemt elev eller bestemt klasse, før det muligt at arbejde konsultativt i forhold til lærernes håndtering af de specifikke udfordringer i klassen. Lærerne siger samstemmende, at det er væsentligt for dem, at psykologen kommer ud i klassen og observerer de konkrete udfordringer minimum én - og gerne - flere gange, før der holdes et konsultativt møde, hvor psykologen rådgiver og vejleder læreren. Psykologerne oplever, at det kan være vanskeligt at få tid til at komme ud i klassen og at observere. De oplever endvidere, at værdien af observationer i den enkelte klasse kan være begrænsede, fordi der ofte ikke indtræffer de situationer, som læreren har brug for at drøfte, netop den dag, hvor psykologen er på besøg. Psykologerne oplever endvidere, at de i mange tilfælde af fuldt ud i stand til at levere konsultative rådgivning og vejledning på baggrund af lærernes egen beskrivelse af udfordringerne. Fra skolernes side påpeges det endvidere i interviewene, at det er positivt, når psykologen er til rådighed for mere uformelle drøftelser af problematikker om elever eller klasser i hverdagen. Dette oplever nogle skoler er mu- KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

61 ligt, mens man på andre skoler oplever, at det er vanskeligt at træffe psykologen. Endelig påpeger nogle lærere omkring samarbejdet mellem skoler og PPR, at systemet fungerer meget trægt. Med det menes, at der går lang tid fra at en lærer oplever, at en elev ikke kan inkluderes, og til PPR gør noget ved det. Vurderinger Det er KLK s vurdering, at samarbejdsrelationen mellem PPR og skolerne har afgørende betydning for kommunens evne til at realisere specialundervisningsmæssige målsætninger i almindelighed og inklusionsmæssige målsætninger i særdeleshed. Det KLK s vurdering, at resultatet og den gensidige tilfredshed med samarbejdet mellem skolerne og PPR kan tage udgangspunkt i etableringen af en kendt og anerkendt fælles metodisk linje, som beskriver, hvilke metoder og procedurer, der udgør grundstenene i samarbejdet mellem lærere, skoleledelse og psykolog på alle skolerne. Denne linje, kan udgøre en forventningsafstemning i forhold til samarbejdet. Det er i denne sammenhæng helt afgørende, at skabelsen af en fælles metodisk linje sker i et samarbejde mellem skolerne og PPR. Dvs. at områderne sammen er forfattere til beskrivelsen af den metodiske linje. Beskrivelsen af den metodiske linje kan med fordel tage udgangspunkt i konkrete mål for arbejdet med specialundervisning og inklusion i Brønderslev Kommune. Endvidere kan den fælles metodiske linje med fordel tage udgangspunkt i de eksempler på godt samarbejde, som findes mellem nogle skoler og PPR. Herunder særligt hvordan prioritering af psykologens tid på skolen foregår. Baseret på KL s og KLK s arbejde i en lang række kommuner, er det KLK s vurdering, at PPR s arbejde i forhold til skolerne og dermed den fælles metodiske linje - primært skal være bygget op om tre typer indsatser: 1. Pædagogisk-psykologisk udredningsarbejde med henblik på at forstå det enkelte barns særlige behov 2. Supervision, konsultation og rådgivning til lærere på skoleniveau, gruppeniveau og individniveau 3. Interventionsopgaver Det er KLK s vurdering, at indsatstype 1 (PPV er) fortsat skal spille en rolle i PPR s arbejde. Dog må denne indsatstype forventes at fylde mindre, når ny lovgivning betyder, at der ikke længere skal udarbejdes PPV er til elever, som modtager mindre end ni timers specialundervisning om ugen. KL s Konsulentvirksomhed (KLK)

62 I forhold til indsatstype 2 og 3 kan disse lidt forenklet tegnes som nedenfor: Indsatstype 2: Konsultativ Indsatstype 3: Intervenerende PRR PRR Lærer Lærer Klasse /Elev Klasse/Elev Det er KLK s vurdering, at fordelingen af PPR s tid til disse indsatstyper med fordel kan være med primært fokus på den konsultative indsatstype. Erfaringer fra andre kommuner viser imidlertid, at det er vigtigt, at denne indsats kombineres med observationer i klassen, når der er behov for det. Vurderingen af omfanget af dette behov kræver en kontinuerlig dialog og en forventningsafstemning. Denne måde at arbejde på kan lidt forsimplet illustreres som nedenfor: PRR Lærer Observationer i klassen i Klasse/Elev KL s Konsulentvirksomhed (KLK)