24. august D Baggrundsnotat. Samfundsøkonomien konsekvenser for velfærdssamfund og professionsudøvelse

Transkript

1 24. august 2012 Samfundsøkonomien konsekvenser for velfærdssamfund og professionsudøvelse D Baggrundsnotat En god folkeskole forudsætter, at skolen tilføres de nødvendige ressourcer i forhold til at sikre gode vilkår for professionsudøvelsen. Men mange års besparelser på folkeskolen i almindelighed og normalundervisningen i særdeleshed har udhulet det økonomiske grundlag for professionsudøvelsen i folkeskolen. Selvom udhulingen af især ressourcerne til normalundervisningen har stået på i mange år, har nedskæringerne fået ekstra fart siden Det er i høj grad en konsekvens af de siddende regeringers tilgang til at håndtere de nationaløkonomiske udfordringer i forbindelse med finanskrisen, statsgældskrisen og den langsigtede demografiske udvikling. Fra 2010 er der skåret kraftigt på de kommunale velfærdsydelser, og folkeskolen har som nævnt holdt hårdt for. Det dokumenteres i dette notat. I forhold til den fremadrettede udvikling noteres det i notatet, at det ikke er entydigt hvordan det generelle kommunale serviceniveau vil udvikle sig i 2013, men at der i aftalen om kommunernes økonomi for 2013 er lagt op til tiltag og udviklinger, der kan få store og negative konsekvenser for folkeskolens økonomi og undervisningens vilkår. Notatet indeholder fem afsnit med følgende indhold: de økonomiske ressourcers betydning for professionsudøvelsen den økonomiske krisepolitiks konsekvenser for de kommunale velfærdsydelser generelt de mangeårige besparelser på folkeskolens normalundervisning udgiftsudviklingen for normal- og specialundervisningen samlet set udsigterne for folkeskolens økonomi i Professionsudøvelse og folkeskolens økonomiske ressourcer Der skal være overensstemmelse mellem forventningerne til folkeskolen og mulighederne for at leve op til disse. Derfor skal folkeskolen have mulighed for at ansætte det nødvendige antal lærere, sikre rimelige klassekvotienter, købe undervisningsmidler og vedligeholde skolen, så den fremstår tidssvarende. Skolelukninger og besparelser betyder, at tendensen i disse år er klar. Klasserne bliver større, så flere elever skal deles om den samme luft. CO2-niveauet stiger

2 og der bliver for lidt ilt til den enkelte elev. Dette påvirker indlæringen i alvorlig grad. For en folkeskole, der gerne skal være en del af det omgivende samfund, er det meget problematisk, at ekskursioner, lejrskoler mv. er skåret mere eller mindre bort. McKinsey-instituttet gennemførte i 2007 en undersøgelse af det, de kaldte de bedst præsterende skolesystemer i verden. Deres hovedkonklusion var, at et skolesystem aldrig bliver bedre end de uddannelsesmuligheder, der er for lærerne. En forudsætning for kvalitet i elevernes undervisning er, at der afsættes ressourcer til lærernes efteruddannelse og anden kompetenceudvikling. Det er derfor stærkt bekymrende, at OECD s TALIS-undersøgelse fra 2009 tydeligt viste, at rammerne omkring danske læreres udviklingsmuligheder ikke er tilfredsstillende. Kun lærerne i Tyrkiet og Slovakiet fik den gang mindre efteruddannelse end danske lærere. Siden 2009 er der skåret yderligere i lærernes efteruddannelsesmuligheder. Det har forstærket de danske læreres oplevelse af manglende opbakning til kompetenceudvikling fra arbejdsgiverne. Kompetente lærere er den enkeltfaktor, der har størst betydning for elevernes udbytte af undervisningen. Det kræver tid til undervisning og til forberedelse. En inkluderende skole forudsætter, at der på alle niveauer er dialog om de tiltag og rammer, der kan understøtte processen. Målet må være, at lærere og ledere reelt får rum til at omsætte den forskningsbaserede viden til en almenundervisning, hvor alle elever får bedst muligt udbytte af undervisningen. Det kræver, at lærerne har mulighed for at trække på den nødvendige faglige ekspertise, får de relevante efter- og videreuddannelsestilbud og rum til at tilrettelægge en undervisning, så også de elever, der tidligere blev ekskluderet, får udfordringer, som passer til deres forudsætninger. Ny viden og nye krav betyder, at lærerne er i en fortløbende udviklingsproces, hvor de hele tiden skal nuancere og forhåbentlig kvalificere tidligere praksis. Ikke kun ved, at læreren er alene i klasselokalet med faget, lærebogen og eleverne, men også ved, at han eller hun udvikler sin undervisning sammen med andre kolleger, skoleledelsen og den pædagogisk psykologiske rådgivning (PPR). Lærere - der har mulighed for at forberede en differentieret undervisning med udgangspunkt i elevernes forskellige forudsætninger og ikke blot gennemfører en standardundervisning er afgørende. Flere timer, flere elever, mere undervisningsdifferentiering og flere elever med behov for særlig tilrettelagt undervisning kræver mere tid til forberedelse, ikke mindre. Samfundsøkonomiske udfordringer og stram styring af de offentlige udgifter Efter en længere årrække med økonomisk fremgang pressede en række økonomiske udfordringer sig på fra sidst i sidste årti. Økonomien blev ramt af først en finanskrise og siden en statsgældskrise. Samtidigt kom de langsigtede demografiske udfordringer med udsigt til stigende forsørgerbyrde i fokus i den økonomiske politik. Side 2 af 7

3 Genopretningsaftalen med Dansk Folkeparti i 2010 var en del af VKregeringens svar på disse udfordringer. Et element i denne aftale var, at der skulle være nulvækst i de kommunale serviceudgifter i perioden Nulvæksten indebar af flere grunde direkte nedskæringer i det kommunale serviceniveau. En grund var, at der inden for nulvæksten skulle findes finansiering til det demografiske udgiftspres med blandt andet flere udgiftskrævende ældre. En anden var, at nulvæksten skulle vurderes i forhold til budgettet for 2010 og ikke regnskabet, der lå meget højere. Det betød, at kommunerne blev nødt til på meget kort tid at neutralisere tidligere tiders ganske store budgetoverskridelser, hvis de ville undgå sanktioner. Kommunerne reagerede i 2010 og 2011 med meget kraftige besparelser på serviceudgifterne, og det endte med, at regnskabet for de kommunale serviceudgifter i 2011 kom til at ligge 9 mia. kr. under regnskabet for 2010 og mere end 11 mia. kr. under regnskabet for Markant under hvad nulvækstkravet tilsagde. Som det fremgår af afsnittene om folkeskolens økonomiske forhold senere i dette notat, gik disse besparelser blandt andet hårdt ud over folkeskolen. Kommunernes budgetter for 2012 ligger adskillige mia. kr. over det faktiske udgiftsniveau i 2011, og det er på nuværende tidspunkt ikke entydigt, hvordan det generelle kommunale serviceniveau udvikler sig fra 2011 til Som det fremgår af senere afsnit, indikerer de eksisterende tal på folkeskoleområdet, at besparelserne i hvert tilfælde på dette område er fortsat i Økonomiaftalen for 2013 indebærer en yderligere skærpelse af det nulvækstkrav for perioden , som den nye regering har overtaget fra VKregeringen. Rammen for de kommunale serviceudgifter i 2013 er fastsat til niveauet i budget 2012 tillagt et målrettet løft på 800 mio. kr. til dagtilbud og sundhedsfremme. Da budgettet for 2012 lå 2,5 mia. kr. under rammen, kommer rammen for 2013 til at ligge 1,7-2,5 mia. kr. under rammen for 2012, afhængigt af hvordan man betragter de 800 målrettede mio. kr. Hermed er der reelt indført et krav om minusvækst i perioden også på ramme- og budgetniveau. De kommunale serviceudgifter skal i 2013 ikke blot ligge markant lavere end de faktiske serviceudgifter i De skal også og det er det nye ligge lavere end i 2010 budgettet. Hvad dette betyder for den faktiske udvikling fra 2012 til 2013 for serviceudgifterne generelt vil være svært at vurdere, før man kender mere til regnskabet for 2012 og budgettet for Men på det overordnede plan er det muligt, at budget 2013 ikke bliver kendetegnet ved markante besparelser i forhold til det aktuelle niveau, idet der fortsat kan være luft mellem regnskabet for 2012 og rammen for Dette er der dog ikke nogen garanti for vil gælde folkeskoleområdet. Økonomiaftalen lægger i høj grad op til omprioriteringer og frigørelse af ressourcer til andre formål, og som det vil blive beskrevet senere i notatet, lægger aftalen op til bedre resurseanvendelse i folkeskolen på flere felter. Side 3 af 7

4 I forhold til årene efter 2013 er regeringens foreliggende 2020 plan relevant. Heri opereres med en årlig realvækst i de offentlige serviceudgifter på 0,8 % frem til Hvis dette realiseres, og kommunerne får deres forholdsmæssige andel heraf, vil det være en lempelse i forhold til det reelle minusvækstkrav for perioden , men en væsentlig lavere vækst end realvæksten i årene før Store forringelser af folkeskolens normalundervisning gennem mange år Udgifterne pr. elev til folkeskolens normalundervisning og støtte til elever med særlige behov, der undervises i normalklassen, faldt i perioden med 10,7 %. Det viser en opgørelse fra BDO Kommunernes Revision med udgangspunkt i de endelige kommunale regnskabstal fra Danmarks Statistik. BDO har foretaget de korrektioner, der var nødvendige for at gøre tallene sammenlignelige over tid. Blandt andet har BDO korrigeret for den løbende overflytning af pensionsudgifter fra staten til kommunerne, der sker, når andelene af henholdsvis tjenestemænd og overenskomstansatte ændres. Faldet i udgifterne til normalundervisning mv. pr. elev har været ekstra stort siden 2009, idet disse faldt med 5 % alene i perioden Se figur 1. Figur 1: Udvikling i udgifter til normalundervisning mv. Kroner pr. elev Udgifter pr. elev til normalundervisning mv År Kilde: BDO Kommunernes Revision, maj Note: 2011-priser. Besparelserne på folkeskolens normalundervisning mv. fortsætter i budgetterne til normalundervisning mv. (konto ) ligger i faste priser cirka en halv mia. kr. under regnskabstallene for Det svarer til et fald på 1,6 %, hvilket er tre gange så stort som det forventede elevtalsfald. En præcis opgørelse af udviklingen i udgifterne pr. elev i 2012 kan dog ikke foretages, før der foreligger regnskabstal for Side 4 af 7

5 De ovenfor dokumenterede besparelser på normalundervisningen mv. har både ramt selve normalundervisningen og støtten til elever med særlige behov, der undervises i normalklassen. Det viser blandt andet de årlige undersøgelser af skoleårets planlægning på de enkelte skoler, som Danmarks Lærerforening har gennemført siden maj I selve normalundervisningen har besparelserne på mange skoler blandt andet givet sig udslag i færre timer til eleverne, flere elever i klasserne, færre penge pr. elev til undervisningsmaterialer, færre penge pr. lærer til efteruddannelse og ringere mulighed for at bruge lejrskoler og ekskursioner i undervisningen. Derudover er mulighederne for at give støtte til elever med særlige behov, der undervises i normalklassen, i hvert eneste skoleår siden undersøgelsernes start blevet forringet på omkring halvdelen af skolerne, dog kun på godt en tredjedel af skolerne i skoleåret 2012/13. Også besparelser på de samlede undervisningsudgifter pr. elev over årene Siden 2002 har udgifterne til den udvidede specialundervisning været i kraftig vækst. BDO s opgørelse viser, at udgifterne til en udvidede specialundervisning pr. elev i alt i hele folkeskolen er steget med hele 66 % fra 2002 til Der er ingen entydig forklaring på, at et stigende antal elever har fået behov for udvidet specialundervisning. Stigningen er således sket på trods af, at der i perioden har været økonomiske incitamenter, som har haft til formål, at elever skulle undervises i nærmiljøet. Foreningens undersøgelser af skoleårets planlægning, omtalt ovenfor, indikerer, at der er sket en meget stor stigning i behovet for at give støtte uden for normalklassen. Selv om der er tilført flere penge pr. folkeskoleelev i alt til den udvidede specialundervisning, vurderer tillidsrepræsentanterne i alle undersøgelserne af skoleårets planlægning siden 2009, at mulighederne for at give støtte til elever med særlige behov, der undervises uden for normalklassen, er blevet forringet på mange skoler. En del af besparelserne på normalundervisningen mv. siden 2002 er blevet brugt til at finansiere den øgede andel elever, der er blevet henvist til den udvidede specialundervisningen. Men besparelser på normalundervisningen mv. er gået dybere end det. Side 5 af 7

6 Figur 2: Udvikling i udgifter pr. elev i alt til normalundervisning og specialundervisning Udvikling i udgifter pr. elev i alt Kroner pr. elev Normalundervisning mv. Udvidet specialundervisning Samlede udgifter År Kilde: BDO Kommunernes Revision, maj Note: 2011-priser. Således er der fra 2002 til 2011 sparet 3,6 % på de samlede udgifter pr. elev i normal- og specialundervisningen. Og alene fra 2009 til 2011 har besparelsen været på 3,0 %. Se figur 1 ovenfor og tabel 1 nedenfor. Tabel 1: Udvikling i udgifter til normal- og specialundervisning Kr. Procent Kr. Procent Kr. Procent Udgifter til normalundervisning mv. pr. elev i alt ,7 % ,0 % ,3 % Udgifter til udvidet specialundervisning pr. elev i alt ,6 % 802 9,1 % 71 0,7 % Samlede undervisningsudgifter i folkeskolen pr. elev i alt ,6 % ,0 % ,7 % Kilde: BDO Kommunernes Revision, maj Note: 2011-priser. De samlede udgifter pr. elev fortsætter med at falde i budgetterne til normal- og specialundervisning (konto , og ) ligger i faste priser godt 200 mio. kr. under regnskabstallene for Det svarer til et fald på 0,6 %, hvilket umiddelbart er på niveau med det forventede elevtalsfald. Der er dog god grund til at forvente, at regnskabstallene for 2012 korrigeret for pensionsudgiftsoverflytning fra stat til kommune mv. vil vise faldende udgifter pr. elev også fra 2011 til Side 6 af 7

7 Besparelserne på folkeskolen samlet set belyses også af Danmarks Lærerforenings undersøgelser af udviklingen i antallet af lærerstillinger fra 2009 til Disse undersøgelser viser, at der i perioden nedlægges i størrelsesordenen 4300 lærerstillinger i folkeskolen. Se tabel 2 nedenfor. Tabel 2: Nedlæggelser af lærerstillinger i folkeskolen Antal færre stillinger Opgørelse af faktiske stillingsnedlæggelser i Opgørelse af faktiske stillingsnedlæggelser i Undersøgelse af forventede stillingsnedlæggelser i Stillingsnedlæggelser i alt Kilde: Danmarks Lærerforening september 2010, september 2011 og januar stillingnedlæggelser svarer til, at der nedlægges 8 % af lærerstillingerne i en periode, hvor elevtallet i henhold til prognoserne fra Ministeriet for Børn og Undervisning kun falder med cirka 2 %. Hvis man for den samme periode ser på budget- og regnskabstallene fås et lignende billede. De samlede udgifter til undervisningen i folkeskolen falder med 2,5 mia. kr. fra regnskab 2009 til budget 2012, svarende til et fald på 6 % i faste priser, mens elevtallet som sagt forventes at falde med cirka 2 % i samme periode. Fortsatte folkeskolebesparelser i 2013? Som beskrevet er det pt. ikke entydigt, hvordan kommunernes generelle serviceudgifter vil udvikle sig fra 2012 til Men på skoleområdet lægges der i aftalen for kommunernes økonomi i 2013 op til tiltag og udviklinger, der kan få store konsekvenser for skolens økonomi og vilkår for undervisningen. Elever i specialiserede tilbud skal i stort tal integreres i den almindelige undervisning, uden det på forhånd er sikret, at der følger de nødvendige ressourcer med til støtteforanstaltninger og til styrkelse af den gennem mange år ressourcemæssigt svækkede normalundervisning. Skolestrukturen skal fortsat tilpasses for at skabe stærkere faglige miljøer og sikre bedre ressourseudnyttelse. Regeringen og KL udtrykker i aftalen enighed om, at der er behov for at få mere undervisningstid for de nuværende lærerressourcer i folkeskolen. Efteruddannelsesindsatsen skal kortlægges med henblik på at opnå en mere hensigtsmæssig udnyttelse af ressourcerne og størst mulig læringsmæssige effekter af indsatsen, og udmøntningen af midler fra puljen til skole-it skal tilrettelægges med sigte på, at de digitale lærermidler bidrager til øget faglig kvalitet i undervisningen og mindsket ressourceanvendelse (redaktionens kursivering). Der lægges således op til en lang række besparelser og bedre ressourceudnyttelser, hvor det ikke i forvejen er afgjort, hvordan umiddelbart frigjorte midler vil blive anvendt. I hvilket omfang, de vil blive brugt til at fastholde og udvikle kvaliteten af undervisningen på anden vis, og i hvilket omfang, de vil ende med at blive deciderede nedskæringer. Side 7 af 7