Justitsministeriet Slotsholmsgade 10 1216 København K Danmark forvaltningsretskontoret@jm.dk stc@jm.dk anw@jm.dk W I L D E R S P L A D S 8 K 1 4 0 3 K Ø BENHAVN K T E L E F O N 3 2 6 9 8 8 8 8 E E R @ H U M A N R I G H T S. D K M E N N E S K E R E T. D K D O K. N R. 1 7 / 0 0 1 3 9-3 H Ø R I N G S S V A R O M E R F A R I N G E R M E D O F F E N T L I G H E D S L O V E N 6. F E B R U A R 2 0 1 7 Justitsministeriet har ved e-mail af 9. januar 2017 anmodet Institut for Menneskerettigheder om at beskrive sine erfaringer med den nye offentlighedslov. Justitsministeriet har oplyst, at instituttets bidrag vil indgå i ministeriets udarbejdelse af en redegørelse til Folketinget om anvendelsen af den ny offentlighedslov. Baggrunden er, at brugen af ministerbetjeningsreglen og folketingspolitikerreglen skal evalueres i 2017 ifølge en politisk aftale af 30. april 2013. Ministeriet har dog anmodet om, at instituttet ikke kun beskriver sine erfaringer med disse to regler, men generelt beskriver sine erfaringer med loven, herunder for eksempel med sagsbehandlingsregler og med hvad der er omfattet eller undtaget fra aktindsigt m.v. Dette høringssvar vedrører således instituttets erfaringer med at søge aktindsigt i andre myndigheders sager. Dette benytter instituttets sig af fra tid til anden i forhold til forskellige myndigheder. Der er stor variation i kompleksiteten af de sager og områder, som vi har søgt indsigt i, og der er forskelle i måden, anmodninger håndteres på hos de forskellige myndigheder. Vi har derfor udvalgt fire sager, som rejser spørgsmål, som kan tænkes at være af interesse for ministeriet i forbindelse med udarbejdelsen af redegørelsen til Folketinget. Instituttet har til forskningsbrug i 2013-2014 i tre tilfælde anmodet Justitsministeriet om at meddele aktindsigt i sager om henholdsvis overvejelserne i forbindelse med ratifikation af internationale konventioner, interne retningslinjer for behandlingen af særlige indfødsretssager og kopi af nogle nærmere opregnede straffedomme. Instituttet har desuden i 2015 anmodet Udlændinge-og Integrationsministeriet om aktindsigt i noget lovforberedende arbejde (efter lovforslaget var vedtaget og lovændringen trådt i kraft).
Instituttet opsummerer i det følgende erfaringerne i forbindelse med de fire aktindsigtsanmodninger. Dernæst redegøres mere detaljeret for behandlingen af de fire anmodninger. 1. INSTITUTTETS ERFARINGER I PUNKTFORM Det har været reglen og ikke undtagelsen, at sagsbehandlingstiden er længere end 7 arbejdsdage. På dette område kan der være behov for en nærmere regulering med henblik på at sikre overholdelsen af offentlighedslovens fristregler. Det er ikke klart efter offentlighedsloven, om det forhold, at en myndighed er i gang med at behandle tidligere indgivne aktindsigtsanmodninger, kan begrunde ikke alene en fravigelse af 7 dagsfristen, men også senere frister, som myndigheden selv fastsætter i fristbreve om, hvornår den forventer at ville kunne træffe afgørelse. Loven med forarbejder må nærmest læses således, at det ikke er tilfældet, men da det sker i praksis, kan der være behov for en afklaring af spørgsmålet. Fristbreve sendes gentagne gange med samme begrundelse for, hvorfor sagens behandling trækker ud. Der kan være behov for at vejlede om, at når en sags behandling trækker ud, skal der fra første færd fastsættes en realistisk frist for, hvornår der kan forventes en afgørelse. En væsentlig grund til at frister for afgørelse af aktindsigtsanmodninger ikke kan overholdes er, at andre myndigheder først skal høres. Der kan være behov for at fastslå, at evt. høringer af andre myndigheder skal iværksættes snarest muligt. Det forekommer ikke ganske klart, hvilke aktindsigtsanmodninger, der kan karakteriseres som helt særlige tilfælde, således at de kan begrunde sagsbehandlingstider af den helt undtagelsesvise karakter. Der kan være behov for nærmere retningslinjer herom. Generelle retningslinjer for behandlingen af bestemte sagstyper er undergivet aktindsigt. Der kan være behov for vejledning om, hvorvidt notater om en praksis, der i det væsentlige følges, er omfattet af pligten til at meddele aktindsigt. Spørgsmålet om meddelelse af aktindsigt i tidligere afgjorte straffesager til forskningsmæssigt brug har givet anledning til juridiske overvejelser. Der kan være behov for vejledning om, hvordan sådanne aktindsigtsanmodninger skal behandles efter henholdsvis offentlighedsloven og retsplejeloven, jf. blandt andet sidstnævnte lovs 41 b, stk. 2 nr. 1 og 2, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter straffesager, der er afsluttet for mere end et år siden, medmindre aktindsigten søges til videnskabelig forskning. Efter offentlighedsloven kan det have betydning, at en aktindsigtsanmodning fremsættes til forskningsmæssig brug. Der 2/8
kan være behov for nærmere vejledning om, hvordan forskeres aktindsigtsanmodninger skal imødekommes. Der kan være behov for dialog mellem ansøger og myndighed med henblik på en forventningsafstemning om aktindsigtens genstand og omfang, og der kan være behov for yderligere vejledning om behovet for, at myndigheden indgår i en sådan dialog. 2. AKTINDSIGT I SAGER OM RATIFIKATION AF KONVENTIONER 2.1. SAGSBEHANDLINGSTIDEN Instituttet søgte den 27. august 2013 om aktindsigt i sagerne om ratifikation af FN-konventionen om statsløse personers retsstilling (1954) og Europarådskonventionen om Statsborgerret (1997). Ministeriet færdigbehandlede sagen den 24. juni 2014, dvs. efter ca. 10 måneder. Ministeriet sendte fristbreve den 5. september 2013 (ministeriet forventer at træffe afgørelses inden for 4 uger), 3. oktober 2013 (afgørelse inden for 3 uger) og 28. oktober 2013 (yderligere 3 uger). Ministeriets begrundelse for ikke at kunne færdigbehandle aktindsigtsanmodningen inden for 7-dagsfristen og de senere opgivne frister var, at der pågik behandlinger af andre aktindsigtsanmodninger indgivet til ministeriet før den 27. august 2013. Efter Offentlighedskommissionens betænkning og lovforarbejderne kan det forhold, at der tidligere er modtaget aktindsigtsanmodninger begrunde en fravigelse af 7-dagfristen i offentlighedslovens 36(2). Det er efter instituttets opfattelse uklart, om arbejdet med at behandle tidligere modtagne aktindsigtsanmodninger kan begrunde gentagne udsættelser ud over 7-dagesfristen? Det lovforberedende arbejde, jf. også den kommenterede offentlighedslov, s. 641, synes nærmest at indikere, at det ikke er tilfældet. Under alle omstændigheder kan der være behov for fra første færd at foretage en kvalificeret vurdering af, hvilken tid der må forventes at medgå til behandlingen af tidligere indgivne aktindsigtsanmodninger, således at (gentagne) korrigeringer af meddelte frister så vidt muligt kan undgås. Den 3. december 2013 (mere end tre måneder efter aktindsigtsanmodningens modtagelse) oplyste ministeriet, at det nu havde identificeret det relevante materiale. Det var meget omfattende, og noget var oversendt til Statsløsekommissionen, der først skulle høres om aktindsigtsanmodningen, før ministeriet kunne træffe afgørelse. 3/8
Ministeriet forventede at en afgørelse kunne træffes inden for yderligere en måned. Ministeriet hørte Statsløsekommissionen den 18. december og modtog dens (positive) svar den 20. december 2013. Aktindsigten blev gennemført i maj/juni 2014, efter at instituttet den 3. april 2014 havde fået lejlighed til at udvælge det relevante materiale ved et personligt fremmøde i ministeriet. Sagen blev delvist afgjort den 22. maj 2014 og endelig afgjort den 24. juni 2014, efter en høring af Europarådet. Der medgik således ca. 10 måneder til sagens behandling, hvilket er betydelig længere end forudsat i offentlighedsloven og forarbejderne hertil. Herefter skal det tilstræbes i helt særlige tilfælde, hvor aktindsigtsanmodningen for eksempel omfatter et meget stort antal dokumenter, at anmodningen færdigbehandles senest inden for 40 arbejdsdage. En længere sagsbehandling end 40 arbejdsdage må have den helt undtagelsesvise karakter. I den foreliggende sag blev det relevante materiale først identificeret, efter der var gået mere end 40 arbejdsdage, og herefter gik der omkring et halvt år, før sagen var afgjort. Det skal bemærkes, at lovforarbejdernes (eneste) eksempel på et helt særligt tilfælde er en aktindsigtsanmodning i samtlige sager af en bestemt type, som den pågældende myndighed m.v. i vidt omfang behandler, og som myndigheden m.v. har modtaget i løbet af det seneste år. Det er efter instituttets opfattelse tvivlsomt, om den lange sagsbehandlingstid kunne retfærdiggøres med, at aktindsigtsanmodningen havde karakter af et helt særligt tilfælde, således at der til dens behandling kunne medgå en sagsbehandlingstid af den helt undtagelsesvise karakter. Instituttet finder, at høringer af andre myndigheder, navnlig i sager der har været meget længe under behandling, må iværksættes straks behovet herfor erkendes med henblik på i videst mulige omfang at begrænse den samlede sagsbehandlingstid. 2.2. AFGØRELSEN I AKTINDSIGTSAGEN Afgørelsen var tilfredsstillende, idet aktindsigten omfattede interne dokumenter, der blev videregivet efter meroffentlighedsprincippet efter en vægtning af instituttets berettigede interesse i til forskningsbrug at få aktindsigt i dokumenterne. Ligeledes var det hensigtsmæssigt, at instituttet fik mulighed for ved personligt fremmøde at gennemgå det meget store antal sagsakter og udvælge det relevante materiale. 4/8
3. AKTINDSIGT I INTERNE RETNINGSLINJER PÅ INDFØDSRETSOMRÅDET Den 26. april 2014 anmodede instituttet om aktindsigt i interne retningslinjer vedrørende administrationen af indfødsretslovens 8 til brug for et forskningsprojekt. Den 13. maj 2014 meddelte ministeriet, at sagen var færdigbehandlet, og at der var identificeret ét dokument, som måtte anses for omfattet af anmodningen. Det tilsendte dokument var en kontormeddelelse om formelle regler for håndtering af anmodninger om bevis for og bevarelse af indfødsret (om at modtagelsen skulle anerkendes og sagsbehandlingstiden oplyses). Straks efter modtagelsen præciserede instituttet sin aktindsigtsanmodning med henvisning til, at det havde anmodet om oplysninger om, hvad praksis var for afgørelse af, om statsborgerskab kunne anses for bevaret m.v. Den 28. maj meddelte ministeriet, at det ikke havde kunnet identificere yderligere dokumenter, som var omfattet af ansøgningen. Ved udgangen af 2014 anmodede Folketingets Ombudsmand i forbindelse med behandlingen af en konkret klage ministeriet om at oplyse, om der var udarbejdet praksisoversigter eller lignende til brug for behandlingen af sager om bevarelse af indfødsret (og om sådanne oversigter i givet fald ville kunne offentliggøres). I den anledning meddelte ministeriet den 30. januar 2015 ombudsmanden, at der i det tidligere Integrationsministerium havde været udarbejdet et notat vedrørende behandlingen af sager om bevis for og bevarelse af dansk indfødsret. Det pågældende notat var ikke for nyligt opdateret, men Justitsministeriets nuværende praksis i behandlingen af sager efter indfødsretslovens 8, stk. 1, 2. pkt., fulgte i det væsentlige den praksis, som fremgik af notatet. (Notatet fandtes ikke egnet til offentliggørelse, men ministeriet ville udbygge oplysningerne om praksis på ministeriets hjemmeside.) Da retten til aktindsigt efter offentlighedslovens 26, nr. 4, omfatter dokumenter, som indeholder generelle (interne) retningslinjer for behandlingen af bestemte sagstyper, burde notatet om den praksis, som ministeriet i det væsentlige fulgte, efter instituttets opfattelse have været udleveret i forbindelse med instituttets anmodning om aktindsigt i retningslinjer for afgørelse af sager om bevis for og bevaring af indfødsret. Det bemærkes herved, at det er uden betydning, hvilken form sådanne forskrifter har (interne cirkulærer, interne vejledninger, praksisoversigter, håndbøger mv.). Hvis en myndighed i det væsentlige følger en fast praksis, bør retningslinjerne herom efter instituttets opfattelse udleveres efter anmodning herom i lighed med hvad der gælder 5/8
for retningslinjer, der anses for bindende. Det gælder særligt, når der anmodes om aktindsigt til forskningsmæssigt brug. 4. AKTINDSIGT I STRAFFEDOMME Den 12. november 2014 forespurgte instituttet Justitsministeriet, om det var muligt at få kopi af en række domme, der lå til grund for justitsministerens besvarelse af et spørgsmål fra Folketingets Retsudvalg, og om der fandtes sager, hvori EU-Domstolens dom i Rottmann-sagen var blevet eller kunne have været påberåbt. Ministeriet behandlede forespørgslen som en aktindsigtsanmodning, og denne blev færdigbehandlet den 30. januar 2015. Inden afgørelsen sendte ministeriet tre fristbreve. I det første brev af 20. november 2014 oplyste ministeriet, at det først forventede at kunne afgøre sagen inden for 14 dage efter anmodningen, da det fortsat var ved at fremfinde akter omfattet af anmodningen. Ved det næste fristbrev af 19. december 2014 udsattes fristen yderligere 3 uger, da sagen gav anledning til nærmere juridiske overvejelser, og i det sidste fristbrev af 16. januar 2015 udsattes fristen yderligere 2 uger med præcisering af, at der i de juridiske overvejelser indgik spørgsmål om en tilstrækkelig anonymisering. I afgørelsen om aktindsigt oplyste ministeriet, at oplysninger, om at der er rejst sag om frakendelse af dansk statsborgerskab, efter ministeriets opfattelse er undtaget fra aktindsigt efter offentlighedsloven, da der var tale om strafbare forhold. Ministeriet havde efter et princip svarende til meroffentlighedsprincippet foretaget en anonymisering af personhenførbare oplysninger i dokumenterne, således at flertallet af sagerne kunne udleveres. Dog nægtedes aktindsigt i to domme, som ikke i tilstrækkelig grad havde kunnet anonymiseres. Meroffentlighed blev ikke overvejet under hensyn til ministeriets tavshedspligt. Efter instituttets opfattelse er der brug for retningslinjer om, hvordan anmodninger om aktindsigt i tidligere afgjorte straffesager skal behandles efter henholdsvis offentlighedsloven og retsplejeloven, når anmodning om aktindsigt fremsættes til brug for forskning. Der henvises herved til blandt andet retsplejelovens 41 b, stk. 2 nr. 1 og 2, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter straffesager, der er afsluttet for mere end et år siden, medmindre aktindsigten søges til videnskabelig forskning. 5. AKTINDSIGT I LOVFORBEREDENDE ARBEJDE Den 9. september 2015 anmodede instituttet Integrations-, Udlændinge- og Boligministeriet om aktindsigt i det materiale, som omhandler reglen i 4 i en lov, der ændrede lov om dansk indfødsret (Accept af dobbelt statsborgerskab og betaling af gebyr i sager om 6/8
dansk indfødsret), og som var trådt i kraft 1. september 2015. Instituttet præciserede, at anmodningen om aktindsigt blandt andet angik de faglige vurderinger (interne og/eller eksterne), som lå bag overvejelserne om ikke at lade børn være omfattet af den overgangsordning, som er hjemlet i ændringslovens 4. Aktindsigtsagen blev afgjort den 9. oktober 2015. Inden afgørelsen sendte ministeriet fristbreve af 18. september og 30. september 2015. I det første brev oplystes, at sagen først kunne afgøres inden for de følgende 7 arbejdsdage, da ministeriet først nu havde iværksat søgningen efter eventuelle relevante sagsakter på grund af en ekspeditionsfejl. I næste brev oplyste ministeriet, at der ville medgå yderligere 7 arbejdsdage, da ministeriet fortsat var ved at gennemgå sagsakterne. I afgørelsen af 9. oktober 2015 oplyste ministeriet, at det havde foretaget en søgning med anvendelse af relevante søgeord i ministeriets elektroniske journalsystem med henblik på at identificere eventuelle sager og dokumenter, hvor oplysninger omfattet af aktindsigtsanmodningen måtte være omfattet. Ministeriet havde ikke kunnet identificere sager eller dokumenter, der måtte antages at have relevans for aktindsigtsanmodningen, og foretog på den baggrund ikke yderligere. Sagen illustrerer efter instituttets opfattelse, at der kan være behov for en (bedre) dialog mellem ansøger og myndighed om aktindsigtens genstand. Instituttet søgte aktindsigt i lovforarbejderne til én klart identificeret lovbestemmelse i en helt ny lovændring, herunder (blandt andet) i nogle faglige vurderinger af, hvorfor bestemmelsen ikke omfattede en ansøgers børn. Ministeriet fokuserede tilsyneladende udelukkende på det sidstnævnte spørgsmål, og da spørgsmålet om bestemmelsens anvendelse på børn formentlig ikke havde været overvejet, blev der ikke givet aktindsigt selv om aktindsigt i materialet vedrørende den nævnte overgangsbestemmelse kunne have givet instituttet et klarere grundlag for at forstå og få klarhed over beslutningsprocessen. 6. AFSLUTTENDE BEMÆRKNINGER De nævnte aktindsigtssager er behandlet under Justitsministeriets sagsnumre 2013-0940-0784, 2014-0940-1137 og 2014-0940-1397 og Udlændinge- og Integrationsministeriets ref. 2015-0940-1836. Instituttet kan afslutningsvis oplyse, at vi tidligere har givet bidrag til høringen om erfaringer med offentlighedsloven for så vidt angår instituttets erfaring med at give aktindsigt i instituttets egne sager. Det er sket ved, at instituttet den 24. januar 2017 (vores sag nr. 16/03473) 7/8
gav bidrag til Udenrigsministeriet om dette emne med henblik på Udenrigsministeriets samlede svar som led i Justitsministeriets høring af alle ministerier og andre institutioner omfattet af offentlighedsloven om disses erfaringer med offentlighedsloven. Der henvises til Justitsministeriets sagsnr. 2016-760-0530. Med venlig hilsen Eva Ersbøll S E N I ORF ORSKE R 8/8