Statsforvaltningens brev af 24. marts 2009 til en kommune 24-03- 2009 Statsforvaltningen er på baggrund af et indslag i TV 2 nyhederne den 30. januar 2008 blevet opmærksom på, at kommunen havde besluttet at tilbyde en ledsageordning til ældre personer, der gik ud over den aldersgrænse på 67 år, der gælder efter servicelovens 97. Statsforvaltningen har nu afsluttet behandlingen af sagen. TILSYNET MED KOMMUNERNE I REGION SYDDANMARK STATSFORVALTNINGEN SYDDANMARK STORETORV 10 6200 AABENRAA Det er statsforvaltningens opfattelse, at det er tvivlsomt, om kommunens ledsageordning for personer over 67 år er lovlig. JOURNAL NR.: 2008-613/319 SAGSBEHANDLER: ODSOE DIREKTE TELEFON: 7256 8070 Under hensyn til Velfærdsministeriet aktuelle fortolkning af reglerne i servicelovens 97 og 79, der afviger fra tidligere tilkendegivelser fra det daværende Socialministerium, finder statsforvaltningen imidlertid ikke grundlag for at foretage videre i sagen. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund Statsforvaltningen har foranlediget af oplysningerne i TV i et brev af 19. februar 2008 anmodet byrådet om en udtalelse. Kommunen har i en mail af 19. maj 2008 til Velfærdsministeriet stillet følgende spørgsmål : TELEFON: 7256 7900 TELEFAX: 7462 8409 EAN- NR. 5798000362291 SE- NR. 29 37 62 71 tilsynsyd@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk EKSPEDITIONSTID: MANDAG - ONSDAG: 10.00-15.00 TORSDAG: 10.00-17.00 FREDAG: 10.00-13.00 TELEFONTID: MANDAG- ONSDAG: 09.00-13.00 TORSDAG: 12.00-16.00 FREDAG: 09.00-13.00 Er bestemmelsen [i 97] til hinder for, at en kommune tilbyder en parallel ordning med ledsagelse (baseret på lignende med ikke nødvendigvis identiske kriterier og ikke fast 15 timer pr. måned) til personer over 67 år. Henset til at formålet med en sådan parallel ordning vil være at fremme det formål, der i øvrigt er fastlagt i lov om social service 1 og særligt for voksne i lovens 81?
Velfærdsministeriet har i en mail 24. oktober 2008 meddelt kommunen, at ministeriet er blevet opmærksom på, at statsforvaltningen har en verserende sag, der involverer kommunen om netop dette spørgsmål, og at ministeriet derfor har afgivet en vejledende udtalelse til statsforvaltningen. Ministeriet har i en mail af 24. oktober 2008 blandt andet udtalt følgende : Vedr. fortolkning af servicelovens 97 om ledsageordning. ------ Anledningen til udtalelsen er Statsforvaltningens Syddanmarks sag vedrørende ledsageordning, som er parallel til ordningen i servicelovens 97, og som tilbydes af Kolding Kommune til personer over 67 år. Velfærdsministeriet kan i den anledning generelt udtale følgende: Det følger af servicelovens 97, stk. 1, at ledsageordningen er et tilbud rettet til personer under 67 år. Personer, der er visiteret til ledsageordning ved det fyldte 67 år, bevarer retten efter det fyldte 67 år, jf. 97, stk. 2. Endvidere følger det af servicelovens 79, at kommunalbestyrelsen kan iværksætte eller yde støtte til generelle tilbud med aktiverende eller forbyggende sigte. Kommunalbestyrelsen fastsætter retningslinier for, hvilke persongrupper der kan benytte tilbuddene. Tilbuddene skal være generelle og dermed tilgængelige for hele den afgrænsede målgruppe, uden at der er foretaget en konkret individuel vurdering af behovet for tilbudet. Formået med tilbuddene efter 79 er at øge og bevare brugernes muligheder for at klare sig selv. Som eksempler på generelle aktiverende og forebyggende tilbud nævnes i vejledning nr. 2 til serviceloven (vejledning af 5. december 2006) aktiviteter i form af besøgsordninger, klubarbejde, undervisning, foredrag, studiekredsarbejde og ældreidræt. Der må ikke gives tilskud til aktiviteter efter servicelovens 79, som modtager støtte efter reglerne i anden lovgivning (lex specialis). Det er på baggrund af ovenstående Velfærdsministeriets opfattelse, at der ikke lovligt vil kunne gives tilskud til en ledsageordning for personer over 67 år efter servicelovens 97. Derimod vurderes det, at der ikke er noget til hinder for, at der etableres en sådan ordning for personer over 67 år (der ikke i forvejen er omfattet af servicelovens 97) med hjemmel i servicelovens 79 un- SIDE 2
der overholdelse af de procedurekrav m.v., der gælder for 79. Statsforvaltningen har i et brev af 12. november 2008 blandt andet bedt kommunen om i sin udtalelse at forholde sig til Velfærdsministeriets fortolkning af regelsættet. Det fremgår af byrådets svar af 5. januar 2009, at den daværende Kolding Kommune som led i budgetvedtagelsen for 2002 den 19. december 2001 (ved resolution i socialog arbejdsmarkedsudvalget) besluttede at etablere en ledsageordning til ældre over 67 år. Der var ifølge sagsfremstillingen til mødet i udvalget tale om et forslag om udmøntning af 500.000 kr. for budgetåret 2002 og efterfølgende år til den nævnte personkreds. Det er videre oplyst: at formålet med ordningen er at skabe muligheder for at borgere i målgruppen får bedre muligheder for lægebesøg, tøjindkøb og andre praktiske dagligdags gøremål. Der vil også være mulighed for, at borgere i målgruppen kan bevare et individuelt udadrettet liv. Aktiviteterne kunne være fastholdelse af netværk for eksempel OK-klubben eller Floraklubben, fortsat mulighed for en biograftur, koncert eller lignende. --- Der kan tildeles op til 15 timers ledsagelse om måneden, inkl. transport. Forslagets ide er at lave en parallel til ledsageordningen, som gælder for 18-67 årige, jf. 78 i lov om social service. ----- Ledsagelsen omfatter ikke funktionen som besøgsven ydelser, der ydes som hjemmehjælp - ---- Målgruppen for tilbuddet har ifølge byrådets svar siden ordningens etablering været pensionister over 67 år, der er bosiddende i Kolding Kommune, og som ikke uden hjælp kan færdes uden for hjemmet. Det fremgår videre af udtalelsen, at indholdet af tilbuddet er uændret og omfatter op til 15 timers ledsagelse om måneden, og at ikke foretages en visitation til ydelsen, da der alene foretages en vurdering af, om borgeren tilhører målgruppen. Kommunen er (afslutningsvis) af den opfattelse: at ordningen såvel før som efter kommunesammenlægningen har ligget inden for rammer, der i 79 i serviceloven sættes for iværksættelse af generelle tilbud med SIDE 3
aktiverende og forebyggende sigte. Herunder at tilbuddet er af generel karakter for den fastsatte målgruppe, samt at formålet med aktiviteter iværksat med hjemmel i servicelovens 79 ligeledes er nået. Kolding Kommune skal her særligt fremhæve, at tilbuddet medvirker til at øge og bevare borgernes muligheder for at klare sig selv og derved understøtter vedligeholdelsen af borgernes sundhedstilstand og generelle trivsel. Kommunen har i et brev af 5. marts 2009 sendt kopi af de retningslinier, der blev vedtaget på baggrund af den oprindelige politiske beslutning samt de retningslinier, der i dag er gældende for ordningen. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. 48, stk. 1 i lov om kommunernes styrelse (styrelsesloven - lovbekendtgørelse nr. 696 af 27. juni 2008, som senest er ændret ved 1 i 136 af 24. februar 2009). Det falder uden for statsforvaltningens opgave at tage stilling til kommunernes skønsudøvelse i det omfang, skønnet er udøvet inden for de rammer, lovgivningen sætter. At lovgivningen er skønsmæssig eller vag og elastisk indebærer imidlertid ikke, at kommunerne er retlig ubundet i deres opgavevaretagelse. Tilsynet omfatter således bl.a. en stillingtagen til rammerne for en kommunes anvendelse af en vag og elastisk lovbestemmelse, og om en kommune har overholdt almindelige offentligretlige grundsætninger. 65 og 78 i den dagældende servicelov, jf. lovbekendtgørelse nr. 844 af 24. september 2001 var sålydende på tidspunktet for kommunens beslutning om at etablere en ledsageordning: 65. Kommunen kan iværksætte eller give tilskud til generelle tilbud med aktiverende og forebyggende sigte. Kommunen fastsætter retningslinjer for, hvilke persongrupper der kan benytte tilbudene. Stk. 2. Afgørelser efter stk. 1 kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed. Stk. 3. Socialministeren fastsætter regler om betaling for tilbud efter stk. 1. 78. Kommunen yder 15 timers ledsagelse om måneden til personer under 67 år, der ikke kan færdes alene SIDE 4
på grund af betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne. Stk. 2. Modtageren kan opspare timer inden for en periode på 6 måneder. Kommunen fastsætter retningslinjer herfor. Stk. 3. Der kan ikke ydes ledsagelse efter denne bestemmelse til personer, der har hjælpeordning efter 77. Stk. 4. Socialministeren kan fastsætte regler om betingelser for ledsageordningen. LF 167, Folketingsåret 2001, 2 samling (vedtaget ved lov nr. 400 af 6. juni 2002) vedrørte blandt andet forslag om en udvidelse af ledsageordningen i 78, så at personer der var visiteret til ordningen kunne bevare retten også efter de fyldte 67 år. I den skriftlige fremsættelse er det nævnt, at med ledsagelsen kan personer med betydelig og varigt nedsat funktionsevne deltage i aktiviteter uden for hjemmet efter eget valg. Formålet er at medvirke til en normalisering og integration i samfundet af disse personer. Det er i bemærkningerne til forslaget blandt andet anført: personer, der opfylder betingelserne for at få ledsagelse, har ret til 15 timer pr. måned og skal ledsages til fritidsaktiviteter efter eget valg. Ledsagelse omfatter ikke socialpædagogisk bistand, d.v.s. støtteforanstaltninger som f.eks vejledning, rådgivning og hjælp til selvhjælp til at udføre dagligdagens gøremål m.v. eller mere omsorgsbetonede intensive støtteforanstaltninger, hvor f.eks. den personlige omsorg og pleje kan være et mål i sig selv. Der kan heller ikke være tale om, at ledsageren skal fungere som støtte- og kontaktperson eller besøgsven, da formålet alene omfatter konkrete ledsageopgaver ud af brugerens hjem til aktiviteter efter brugerens ønske ---. Siden ledsageordningen blev gennemført, har der været kritik af aldersgrænsekriteriet på 67 år. Aldersgrænsen blev fastsat, fordi ordningen ikke var tænkt som en generel foranstaltning for ældre. Aldersgrænsen er endvidere fastsat af økonomiske årsager ---- Socialministeren har i forbindelse med behandlingen af et forslag til ændring af serviceloven (Frit valg af ledsager)- LF 113, Folketingsåret 2004 (vedtaget ved lov nr. 1447 af 22. december 2004) i et svar på spørgsmål S 531, stillet af Folketingets Socialudvalget blandt andet oplyst: Jeg har heller ikke planer om generelt at udvide aldersgrænsen for ledsageordningen. Det skyldes, at led- SIDE 5
sageordningen som udgangspunkt ikke har været tænkt som en generel foranstaltning for ældre. Ledsageordningen har derimod været tænkt som en handicapkompenserende ordning for at give gruppen af handicappede under 67 år, der lever isoleret, og ikke kan komme ud mulighed for et mere aktivt liv. En generel udvidelse af ledsageordningen vil medføre store merudgifter for det offentlige ------- Desuden skal jeg henvise til, at der for de over 67 årige med nedsat funktionsevne er andre muligheder for hjælp til at komme ud og deltage i aktiviteter uden for hjemmet. Kommunen har efter servicelovens 103 mulighed for at yde et tilskud til individuel befordring til personer, der på grund af varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne ikke kan benytte offentlige transportmidler ------ Endvidere kan jeg oplyse, at der efter den sociale lovgivning for folkepensionister kan ydes et personligt tillæg efter pensionslovens 14, stk. 1, hvis pensionistens økonomiske forhold er særligt vanskelige. Kommunalbestyrelsen kan efter denne bestemmelse afhængig af de konkrete forhold yde tilskud til dækning af kollektiv eller individuel befordring. Det er en betingelse, at befordringsudgiften er rimelig, og at pensionisten ikke selv er i stand til at betale. Endelig skal jeg gøre opmærksom på reglerne om fleksibel hjemmehjælp. For personer, der modtager hjemmehjælp, er der således mulighed for en gang i mellem at bytte sig til andre opgaver, end dem der er truffet afgørelse om af kommunalbestyrelsen. Der er således mulighed for, at der efter aftale med hjemmehjælperen kan afses til at blive ledsaget på en tur uden for hjemmet. I bemærkningerne til 63 om almene tilbud i LF 229, Folketinget 1997-98 (forslag til lov om social service) foreslås indført generel hjemmel for kommunen til at kunne iværksætte eller yde tilskud til generelle tilbud med aktiverende og forbyggende sigte, i stedet for at videreføre omsorgstilbud specielt til pensionister. Det er kommunen, der ud fra lokale forhold beslutter om, og i hvilket omfang den vil udnytte muligheden for at iværksætte sådanne ikke visiterede tilbud. Det er efter forslaget kommunen, som fastsætter målgruppen for tilbudene. Dette betyder, at kommunen kan forbeholde tilbudene til f.eks. en bestemt aldersgruppe. Det er i bemærkningerne videre nævnt: SIDE 6
tilbuddene omfatter aktivitetsprægede tilbud. Som eksempler kan nævnes besøgsordninger, aktiviteter i form af klubarbejde, undervisning, foredrag, studiekredse, ergoterapi og gymnastik. Forslaget er vedtaget ved lov nr. 454 af 10. juni 1997 og er - når der ses bort fra nye regler om bemyndigelse for socialministeren til at fastsætte regler om betaling for generelle tilbud - uændret videreført i servicelovens 79, jf. lovbekendtgørelse nr. 979 af 1.oktober 2008. Velfærdsministeriet har i sin udtalelse af 24. oktober 2008 vurderet, at der ikke er noget til hinder for at der etableres en sådan [ledsage]ordning for personer over 67 med hjemmel i servicelovens 79 under overholdelse af de procedurekrav m.v., der gælder for servicelovens 79. Statsforvaltningen forstår udtalelsen således, at reglerne i servicelovens 79 under nogle bestemte forudsætninger kan imødekomme de samme behov for ledsagelse, som er forudsat i 97. Statsforvaltningen forudsætter, at der med henvisningen til overholdelse af procedurekrav m.v. er tænkt på, at ordningen kan tilrettelægges sådan, at den kun omfatter en bestemt aldersgruppe. Tilbudene skal dog være generelle og dermed tilgængelige for hele den afgrænsede persongruppe, uden at der er foretaget en konkret og individuel vurdering af behovet for tilbudet. Der skal således, som det er nævnt i lovbemærkningerne være tale om ikkevisiterede tilbud. Begge disse krav synes efter det foreliggende at være opfyldt i forbindelse med kommunens oprindelige vedtagelse og senere videreførsel af den parallelle ordning. Statsforvaltningen har videre noteret sig, at der er et vist sammenfald mellem de aktiviteter, som der ifølge lovbemærkningerne kan ydes støtte til efter 79 og de fritidsaktiviteter, som der efter eget valg kan ledsages til efter bestemmelsen i servicelovens 97. Der er ikke i lovbemærkningerne til servicelovens 79 nævnt aktiviteter, der svarer til de tilbud om støtte til praktiske dagligdags gøremål, som kommunen har tilbudt som en del af den parallelle ledsageordning. Reglen i 79 må anses for at være en vag og elastisk lovbestemmelse og formåls- eller motivfortolkning kan derfor efter praksis anvendes til at præcisere bestemmelsen. Med dette udgangspunkt synes formålet med at medtage disse dagligdags aktiviteter at stemme overens med det SIDE 7
forbyggende sigte, der er nævnt i bestemmelsen, jf. Velfærdsministeriets henvisning til, at formålet med tilbudene efter 79 er at øge og bevare brugernes muligheder for at klare sig selv. 79 i serviceloven om generelle tilbud synes imidlertid ifølge lovbemærkningerne ikke at indeholde indikationer på, at det har været tilsigtet eller forudsat, at bestemmelsen skal dække samme behov for ledsagelse, som det i 97 er bestemt for personer under 67 år. Statsforvaltningen har i den forbindelse noteret sig, at det efter bemærkninger til LF 113, FT 2004 af økonomiske årsager ikke har været meningen at udvide ordningen til personer over 67 år. Statsforvaltningen har videre hæftet sig ved, at socialministeren i et svar til folketingets socialudvalg har peget på, hvordan der for personer over 67 år er andre muligheder for støtte i den sociale lovgivning til at komme ud og deltage i aktiviteter udenfor hjemmet. Statsforvaltningen anser det på denne baggrund for tvivlsomt, hvorvidt den etablerede parallelle ledsageordning er lovlig. Under hensyn til Velfærdsministeriets aktuelle fortolkning af og bedømmelse af regelsættet finder statsforvaltningen imidlertid ikke grundlag for at foretage videre i sagen. I øvrigt Kopi af dette brev er sendt til Velfærdsministeriet. Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside på internettet (www.statsforvaltning.dk). Med venlig hilsen Anne Rasmussen kontorchef /Ole Dupont fuldmægtig SIDE 8
SIDE 9