Effektiv visitering - hvem, hvor og hvornår? - Kvantitativ baggrundsrapport Juli 2006 Arbejdsliv
Teknologisk Institut, Arbejdsliv Gregersensvej 2630 Taastrup Tlf: 7220 2620 Fax: 7220 2621 E-mail: arbejdsliv@teknologiskdk ISBN: 97-90489-81-0 \\fildmwta\dmw_docs\1287168\835989_kvantitativ analyserapport vers 4doc
Indhold 1 Opmærksomhedspunkter og anbefalinger 4 11 Opmærksomhedspunkter 4 2 Indledning 9 21 Baggrund9 22 Formål 10 23 Metode 10 3 Analyse af effekten af løntilskud i forhold til brancher og sektorer 15 31 Løntilskud i den offentlige sektor 15 32 Løntilskudsjob i private virksomheder 25 33 Jobfunktioner, arbejdsområder og faglighed 32 34 Resumé44 4 Løntilskud og demografien49 41 Løntilskud og køn 49 42 Løntilskud og alder 52 43 Løntilskud og etnisk tilhørsforhold57 44 Løntilskud og forudgående ledighed64 45 Løntilskud og a-kassetilhørsforhold69 46 Resumé72 Bilag 1 - Løntilskud i et kort historisk tilbageblik75 Bilag 2 - Flaskehalse på det danske arbejdsmarked81 Bilag 3 - Betragtninger på effekten af aktivering 84 3
1 Opmærksomhedspunkter og anbefalinger 11 Opmærksomhedspunkter Offentlig løntilskudsaktivering med omtanke Det lykkes lidt over 30 procent af de ledige personer, der har været aktiverede i et løntilskudsjob, at komme i beskæftigelse efter forløbets ophør Effekten er dog stærkt afhængig af, om løntilskudsjobbet er etableret i en privat eller offentlig virksomhed Hvis sidstnævnte er tilfældet, vil kun godt 24 procent profitere af forløbet, mens næsten dobbelt så mange vil komme i beskæftigelse efter et privat løntilskudsjob Privat løntilskud er altså langt at foretrække frem for den offentlige variant Det til trods, er 2/3 af alle løntilskudsjob oprettet i offentlige institutioner som amter, kommuner eller staten Særligt løntilskudsjob, der oprettes i kommunerne, er medvirkende til at reducere udbyttet af aktiveringsredskabet Den umiddelbart laveste beskæftigelseseffekt i forhold til aktivering med løntilskud opnås ved et kommunalt løntilskudsjob i den sociale sektor (21 procent) eller i undervisningssektoren (18 procent) En lidt bedre udnyttelse af redskabet i offentligt regi kan ske ved at etablere løntilskudsjobbet i sundhedssektoren eller offentlig administration Dette forudsætter dog, at løntilskudsjobbene er etableret som amtslige eller statslige løntilskudsjob En medvirkende årsag til de forholdsvist lave beskæftigelseseffekter, der opnås af offentligt løntilskud, kan blandt andet være den relativt høje andel af løntilskudsjob, der forefindes i visse offentlige institutioner For hver fyrretyvende ordinært ansatte i offentligt regi er der ansat 1 på løntilskud Forholdet i private virksomheder er ca 1:120 Tallene i sig selv synes ikke alarmerende Det er imidlertid et faktum, at de sektorer, der bruges næst- og tredjemest, også er de to sektorer, der udviser de ringeste effekter Omvendt benyttes løntilskud i sundhedsvæsenet sjældent til trods for at beskæftigelseseffekterne her er markant bedre Trods kvoteordninger og gode muligheder for placering af ledige i løntilskudsjob i den offentlige sektor, tyder alt på, at indsatsen kan give bedre resultater andre steder Såfremt der skal være tale om et løntilskud i den offentlige sektor, bør der skæves til de betydeligt bedre resultater, der kan opnås ved aktiveringen som følge af en placering i sundhedssektoren eller offentlig administration Kommunerne gode til at matche i forhold til aktivering med løntilskud Kommunerne er bedre til at udnytte løntilskudsredskabet end AF 40 procent af de personer, der bliver aktiveret i løntilskud af kommunerne, opnår beskæftigelse 26 uger efter endt forløb Tilsvarende giver den samme indsats i AF blot en effekt på 33 procent Kommunerne opnår især deres bedre resultater ved at aktivere forholdsvist flere i den private sektor end i den offentlige Modsat AFs visitering til løntilskudsjob sker 2/3 af aktiviteterne i private virksomheder og blot 1/3 i offentligt regi Såfremt AF opnår samme fordeling mellem offentlig og privat løntilskudsaktivering, vil førerpositionen tippe til AFs fordel De private løntilskudsjob, der oprettes i AFs regi, giver gennemsnitligt et bedre udbytte end kommunernes løntilskudsjob i private virksomheder Nøglen til en mere optimal udnyttelse af løntilskudsjobbet ligger blandt andet i balancen mellem offentlige og private løntilskudsjob Denne og andre undersøgelser viser, at ve- 4
jen til at forskubbe denne balance i høj grad handler om organiseringen af den målrettede indsats Som eksempler herpå kan nævnes Arbejdsmarkedsstyrelsens løntilskudskampagne i foråret 2004, der var medvirkende til at øge antallet af private løntilskudsjob Efterfølgende har parallelle initiativer i landets regioner opnået lignende forskydninger Ligeledes er der en sandsynlighed for, at kontakten mellem myndighed og borger har indflydelse på, hvor løntilskudsjobbet etableres Kommunerne fungerer traditionelt set i større omfang som en formidlende instans mellem løntilskudsstedet og den ledige Kontakten til begge parter i matchningen synes at være en medvirkende årsag til, at de kommunalt initierede løntilskudsjob indeholder et bedre jobsigte end AFs ditto 5 brancher giver gennemgående gode effekter ved løntilskudsansættelser De bedste effekter af aktivering i løntilskud opnås i private erhverv, der gennemsnitligt bidrager med en udslusningseffekt på mere end 50 procent Der er forskel på hvilke brancher, der fungerer bedst, afhængigt af hvilke regioner, der er tale om Enkelte brancher bidrager dog positivt til statistikken uanset det geografiske udgangspunkt Disse brancher er: Engroshandel Transport Jern- og metalindustrien Forretningsservice Autohandel I den modsatte ende af effektskalaen findes ligeledes brancher, der på tværs af regionsgrænser præsterer undergennemsnitlige beskæftigelseseffekter Disse er: Detailhandel Primærerhvervene Foreninger og kultur Hotel og restauration I bilagsmaterialet findes en liste over udslusningseffekter fordelt på brancher og regioner Mulighed for at 4-5-doble effekten ved at satse rigtigt Hvis visiteringen til løntilskud sker med større fokus på hvilke jobfunktioner, der rent faktisk medvirker til at skabe beskæftigelse, vil de ledige, der visiteres til de mindst jobskabende funktioner, kunne øge deres mulighed for beskæftigelse 4-5 gange Blandt de jobfunktioner, der tilsyneladende har en lav beskæftigelseseffekt, er der især tale om job, der stiller få krav til kvalifikationer og uddannelsesniveau Det betyder groft sagt, og positivt formuleret, at de personer, der er i målgruppe for at blive visiteret til disse jobtyper, ikke er låst af deres kvalifikationer De står i stor udstrækning til rådighed for mange typer job, der kan kategoriseres under betegnelsen ufaglært arbejde I denne kategori er der en lang række jobfunktioner, der appellerer til gruppen og som giver bedre beskæftigelseseffekter end de funktioner, gruppen overvejende visiteres til 5
Det beskrives bedst ved et eksempel: En person, der er ansat i et løntilskudsjob som kustode, vil mere end fordoble sine muligheder for at komme i arbejde ved at blive løntilskudsansat som hjemmehjælper eller servicemedhjælper Han vil 3-doble sine muligheder for at profitere af forløbet ved at vælge industriarbejde eller pizzabageri og 4-5-doble effekten ved at vælge lagerarbejde eller et chaufførjob Eksemplet viser, at det kan betale sig at visitere målrettet Lignede eksempler findes i alle regioner og med mange jobfunktionskombinationer 70 procent af de ledige visiteres til det ufaglærte område - men det er de faglærte jobfunktioner, der virker Knapt 70 procent af de ledige, der er medregnet i undersøgelsen, har været i et løntilskudsjob, der ikke krævede en erhvervsfaglig uddannelse Det betyder, at langt den overvejende indsats omkring jobskabelse med løntilskud som løftestang er målrettet det ufaglærte område En meget stor andel af de ledige bliver desuden aktiveret i jobfunktioner, der har en meget ringe beskæftigelseseffekt og som ikke kræver særlige, faglige kvalifikationer Det drejer sig om 60 procent af ledige, som havner i jobfunktioner, der har en beskæftigelseseffekt, der ligger under 30 procent Der er en risiko for, at en meget stor del af aktiveringsindsatsen, hvad angår løntilskud i forhold til job, hvor der ikke stilles særlige faglige krav, er spild af ressourcer I undersøgelsen oplistes de 30 bedst placerede fagbetegnelser i en opgørelse over mest beskæftigelseseffektive funktioner Blandt disse er blot 11 jobfunktioner i kategorien af funktioner, der ikke kræver en særlig forudgående uddannelse på niveau med en erhvervsuddannelse eller derover De største effekter af løntilskudsjob opnås altså overvejende af personer, der har en faglært uddannelsesbaggrund eller derover Undersøgelsen viser således, at sandsynligheden for at komme i job efter et løntilskudsjob øges, hvis den jobsøgende har en faglig uddannelsesbaggrund med i bagagen Som et supplement til denne konklusion viser undersøgelsen desuden, at den overvejende andel af de job, der har en beskæftigelseseffekt på mindre end 25 procent, ikke kræver et faglært uddannelsesniveau Kvinder er til finanserne og mænd til industrien Løntilskudspersonens køn spiller en væsentlig rolle for resultatet af indsatsen Når kvinder aktiveres i et løntilskudsjob, vil den gennemsnitlige udslusningseffekt være godt 30 procent For mænds vedkommende er resultatet 37 procent Det betyder, at der er en forskel på mere end 20 procent Samme tendens gør sig gældende i forhold til løntilskudsjob, der er oprettet i private virksomheder Her er det også mændene, der oplever den største gevinst Begge køn forbedrer dog succesraten med mere end 60 procent Der er god grund til at visitere målrettet i forhold til de to køn Succesraten afhænger også af, hvilke brancher løntilskudsjobbet etableres i Mænd har særligt stor succes med løntilskudsjob inden for Føde-, drikke- og tobaksvareindustri, der gennemsnitligt giver udslusningseffekter på hele 70 procent Også kvinderne i denne branche har en høj gennemsnitligt udslusningseffekt - nemlig på 57 procent 6
Den højeste udslusningseffekt for kvindernes vedkommende ses inden for branchen Finansiering og forsikring Inden for denne branche kommer 68 procent af de kvindelige løntilskudsansatte efterfølgende i beskæftigelse Den mandlige gruppe inden for Finansiering og forsikring kan også noteres for en høj udslusningseffekt på knap 55 procent Offentligt løntilskud er mindst effektivt for gruppen af ældre på arbejdsmarkedet Ansættelse i et løntilskudsjob er ikke nogen hurtig vej tilbage på arbejdsmarkedet for gruppen af personer over 54 år Kun 16 procent af denne målgruppe profiterer på kort sigt af et sådant forløb Anderledes effektfuldt synes det at være for personer, der befinder sig i aldersgruppen 25-34 år; i gennemsnit opnår mere end 40 procent beskæftigelse efter forløbet, også når offentligt løntilskud indregnes Hvis offentligt løntilskudsjob ikke medregnes, er effekten over 60 procent Alder i sig selv er ikke tilstrækkeligt til at forklare en vigende effekt for den ældre gruppe på arbejdsmarkedet Det der for alvor minimerer effekten af løntilskudsjobbet for gruppen 54+, er det faktum, at mere end 80 procent bliver visiteret til løntilskudsjob i en offentlig institution Kombinationen af en høj alder og støttet beskæftigelse i offentlige institutioner er med andre ord ikke hensigtsmæssig, hvis aktiveringen alene har et beskæftigelsessigte Langt færre, godt 55 procent, af de yngre årgange bliver visiteret til offentlige løntilskudsjob Beskæftigelseseffekten for denne gruppe er derfor også betydeligt højere Alderen spiller dog ind i et vist omfang Undersøgelsen har vist, at der sker en gradvis reduktion i effekten i forhold til ansættelse i private løntilskudsjob De bedste resultater opnås for den yngre gruppe (60-62 procent), mens mænd, der er tæt på pensionsalderen, opnår effekter omkring 47 procent Kvinder i samme aldersgruppe har mindre held med aktiveringen i private virksomheder og opnår kun beskæftigelse i lidt over 1/3 af tilfældene Det kan betale sig at bruge privat løntilskud i forhold til etniske minoriteter Løntilskudsredskabet har vist sin styrke ved at være det redskab, der er bedst egnet til at bringe ledige, der står uden for arbejdsmarkedet, i job Det faktum er medvirkende til at gøre redskabet særligt relevant for de grupper i befolkningen, der traditionelt har vanskeligt ved at komme ind på arbejdsmarkedet Blandt disse grupper hører blandt andet personer med udenlandsk baggrund Undersøgelsen afslører, at løntilskud virker næsten lige så godt over for personer fra både mere og mindre udviklede lande, som over for personer med dansk oprindelse I visse tilfælde er udkommet af et aktiveringsforløb med personer fra mindre udviklede lande sågar mere givtigt end for personer med dansk baggrund Det gør sig gældende i forhold til kommunalt og statsligt løntilskud Derimod halter resultaterne i forhold til privat løntilskud, hvor udslusningseffekterne gennemsnitligt ligger ca 10 procentpoint under de resultater, som etniske danskere opnår Overordnet set henter gruppen af personer fra mere og mindre udviklede lande efterslæbet ind på offentlige løntilskudsjob, hvad de har tabt på de private løntilskudsjob Det lader til, at der er en tilbageholdenhed i forhold til at visitere ledige kvinder fra mindre udviklede lande til private løntilskudsjob Kvinder fra mindre udviklede lande er nemlig underrepræsenterede i forhold til privat løntilskud Det er der ud fra et ef- 7
fektmæssigt synspunkt ikke nogen grund til, eftersom resultaterne fra et privat løntilskudsjob også for denne gruppe er langt mere effektive end fra et offentligt Budskabet af undersøgelsens resultater er entydigt, at løntilskudsjob fungerer stort set lige så effektivt for gruppen af ikke danskere som for danskere Der er derfor også god grund til at anvende værktøjet målrettet i forhold til at få marginalgrupperne ind på arbejdsmarkedet Tidlig aktivering medfører størst effekt Undersøgelsen har vist, at effekten af alle typer løntilskud reduceres gradvist efterhånden som ledighedsancienniteten øges Således bekræftes det blot, at tilbagevenden til arbejdsmarkedet vanskeliggøres i takt med tiden Undersøgelsen viser desuden, at der gennemsnitligt sker en forbedret udslusningseffekt mod slutningen af dagpengeperioden Den forbedrede udslusning skal imidlertid ses i forhold til, at perioden 2-3 års ledighed er den periode, hvor de dårligste resultater for løntilskud opnås Oplevelsen af, at bagkanten for forsørgelsesgrundlaget er inden for rækkevidde, er en kendt motivationsfaktor for tilbagevenden til arbejdsmarkedet Undersøgelsen bekræfter således også på dette punkt, at denne mekanisme gør sig gældende i forhold til løntilskud Etablering af løntilskudsjob skal derfor fortrinsvist ske i perioden 0-2 års ledighed eller efter 3 års ledighed Sen brug af løntilskudsjob til gruppen af ældre er medvirkende til at forringe effekten De moderate udslusningsresultater, der opnås blandt gruppen af ældre generelt, har en sammenhæng med den forudgående ledighedsanciennitet Der er en sammenhæng mellem aktiveringstidspunktet og den opnåede udslusningseffekt Yngre mennesker bliver overvejende aktiveret i løntilskud inden for det første år, mens ældre først bliver aktiveret i løntilskud, når dagpengeperioden er ved at rinde ud Det betyder, at ældres chancer for tilbagevenden til arbejdsmarkedet forringes kraftigt på grund af den sene indsats 8
2 Indledning Analyseprojektet Effektiv visitering er finansieret af Arbejdsmarkedsstyrelsens Centrale pulje til en særlig beskæftigelsesindsats og gennemført i et samarbejde mellem AF Frederiksborg Amt og Teknologisk Institut, Arbejdsliv Analyseprojektet bygger på en række undersøgelser og udviklingsprocesser, som Teknologisk Institut har gennemført i bestræbelsen på at tilvejebringe et bedre grundlag for at håndtere de arbejdsmarkedspolitiske ressourcer Forud for Effektiv visitering er der således gennemført flere udviklingsprojekter, der blandt andet har sat fokus på samarbejde på tværs af organisationer i det enstrengede system samt udviklet dialogbaserede metoder til afdækning af virksomheders behov for arbejdskraft mm Blandt disse projekter kan følgende nævnes: Samarbejde som løftestang, Fra dialog til privat jobtræning og På spring til arbejdsmarkedet Hensigten med Effektiv visitering er at skabe et bedre grundlag for at øge effekten af aktivering med løntilskud Analysen giver anvisninger til, hvor effekterne af indsatsen er enten høje eller lave Der tages således ikke stilling til, hvorfor eller hvordan effekterne er opnået Der skildres kun hvilke forhold, der er medvirkende til at øge eller reducere indsatsens resultater Brugeren af analysen kan derved få et billede af hvilke resultater, der kan komme ud af bestemte løntilskudsforløb Analyseprojektet er målrettet landets arbejdsmarkedspolitiske aktører, der ønsker råd og vejledning om en mere effektiv håndtering af aktivering med løntilskud som redskab 21 Baggrund Arbejdspladsforlagt aktivering, som eksempelvis løntilskud eller praktik, har i årevis demonstreret sin nytteværdi I vismandsrapporten fra december 2002 fremhæves redskabet som det eneste arbejdsmarkedspolitiske redskab, der har dokumenterbar effekt Grundene til redskabets succes er flere Blandt andet har det en gavnlig effekt for en del ledige at have en tilknytning til arbejdsmarkedet i forbindelse med jobsøgning Herudover har metoden vist sig nyttig i forhold til at give marginaliseringstruede ledige indblik i krav og normer på arbejdsmarkedet såvel som at inspirere til en mere nuanceret søgeadfærd Hertil kan knyttes de positive erfaringer, som arbejdspladserne har draget i forbindelse med introduktionen til ordningen og de ledige, de har lukket ind Der er mange gode grunde til, at det arbejdsmarkedspolitiske system såvel som brugerne med fordel kan interessere sig for redskabet Det har imidlertid også vist sig, at der er en række barrierer for at opnå det antal aktiveringer i forhold til løntilskudsjob, som regionerne og Arbejdsmarkedsstyrelsen har indgået planer om Teknologisk Instituts arbejde med området har vist, at barriererne kan identificeres blandt alle de involverede aktører i forhold til løntilskudsjobbet Således kan der være holdningsmæssige barrierer blandt de ledige, AFs medarbejdere, arbejdspladserne, a-kasserne mv 9
Vismandsrapporten fra 2002 viste også, at aktivering med løntilskud kun har effekt, hvis det lykkes den ledige at komme i arbejde ved første forsøg Er løntilskudsordningen uden effekt første gang, vil den også være det ved de efterfølgende forsøg Med andre ord er det meget vigtigt, at man rammer rigtigt første gang Udfordringen er, i lighed med øvrige aktiveringstilbud, således at sikre det rigtige match mellem den ledige og et potentielt løntilskudsjob Visitationen til løntilskudsjob er ikke nødvendigvis styret efter en særlig matchningssystematik, der sigter på at minimere fejlslagne forløb AF skal som udgangspunkt vurdere, om et løntilskudsjob er relevant og rimeligt for den ledige, før der kan opnås en aftale Denne vurdering beror på formidlerens erfaringer og en samtale med den ledige Der vil altid være udarbejdet en jobplan for den ledige, der eksempelvis sigter på løntilskudsjob som en mulighed for indslusning til arbejdsmarkedet Jobplanen er dog ikke i sig selv en garanti for, at matchet mellem en ledig og en arbejdsplads er optimal Problemstillingen omkring fejlvisitering til løntilskudsjob kan imødekommes ved at målrette visiteringen af ledige, der ønsker løntilskudspladser til de brancher, jobfunktioner eller arbejdspladstyper, som regionalt og nationalt set er bedst til at få de ledige i beskæftigelse Forudsætningen herfor er, at AF eller den ledige er bedre orienterede om, hvilke jobtyper og brancher, der udløser job Målet er at give den jobsøgende og AF/kommunerne de bedst tænkelige betingelser for at indgå et frugtbart løntilskudsforløb Analysen skal desuden bruges til at synliggøre de steder, hvor en indsats (kampagne, målrettet indsats, ressourcer mv) vil gøre størst effekt Selv marginale forbedringer af løntilskudsredskabets effekt vil kunne aflæses på statens udgifter til overførselsindkomster 22 Formål Det er analyseprojektets formål at tilvejebringe et bedre grundlag for at tilrettelægge aktivering med løntilskud på danske arbejdspladser - offentlige som private Analyseprojektet skal identificere den mest optimale måde at etablere løntilskudsjob på i forhold til: Hvilke brancher, der udviser bedst effekt Hvilke jobfunktioner, der er bedst til at integrere støttet arbejdskraft Hvilke socioøkonomiske parametre, der har indflydelse på redskabets effekt Hvilke praksisformer, i forhold til løntilskudsjob, der er mest virkningsfulde De tre første analysepunkter vil blive behandlet i nærværende rapport, mens sidstnævnte vil blive undersøgt i den kvalitative analyserapport 23 Metode Analysen af mere effektive løntilskudsforløb baserer sig på et omfattende datagrundlag, der er indhentet ved kvalitative såvel som kvantitative metoder Analysen har til hensigt at favne de parter, der indgår i et løntilskudsforløb, bredt Således vil analysen 10
stille sig på tre ben i forhold til udsagn og forståelse af indsatsen Analysen har dog valgt at sætte særligt fokus på de ledige og deres beskæftigelsesstatus som konsekvens af løntilskudsforløb De to andre ben er de arbejdsmarkedspolitiske aktører i skikkelse af AF, kommunerne og andre aktører samt aftagerledet ved virksomheder og institutioner Dataindsamling Indhentningen af analysens datagrundlag er overvejende sket efter denne aktørforståelse og kan ligeledes deles op i 3 hovedindsatser: 1) Data vedrørende beskæftigelseseffekter af løntilskudsforløb er tilvejebragt ved hjælp af særkørsler i DREAM-databasen med referencer fra Amanda Datakørslerne tager afsæt i samtlige personer, der har været aktiveret i et løntilskudsjob i perioden 4 kvartal 2003 til 3 kvartal 2004 Udtrækkene fra denne periode omfatter oplysninger om i alt 21395 personer Datakørslerne har gjort det muligt at gennemføre effektvurderinger af løntilskudsindsatsen i forhold til: Brancher, køn, alder, fagbetegnelser, etnicitet, a-kassetilhørsforhold og ledighedsanciennitet I forbindelse med analysearbejdet stod det klart, at undersøgelsen vil drage fordel af at udvide datagrundlaget Dette er gjort for at styrke validiteten omkring effektvurdering i forhold til fagbetegnelser Denne del af analysen omfatter derfor et datagrundlag på 68183 personer 2) Analysens kvalitative islæt baserer sig blandt andet på et stort antal aktørinterview Der er således gennemført interview i hele landet med arbejdsmarkedspolitiske aktører: AF, kommuner og private aktører Interviewene er dels gennemført i forbindelse med dette analyseprojekt, og enkelte er gennemført ved tidligere projekter, der ligger forud for denne analyse 1 Alle AF regioner er blevet interviewet om løntilskud i forhold til visiteringen, særlige metoder, målgruppeudvælgelse, gode og dårlige erfaringer mv 3) Der er desuden gennemført en postal survey blandt alle de personer, der i 2004 var i et løntilskudsjob i Frederiksborg Amt, som AF har initieret Analysen baserer sig på besvarelser fra 432 personer, der alle har været i et løntilskudsjob i den pågældende periode 11 af de personer, der afgav svar i forbindelse med den postale undersøgelse, er efterfølgende blevet interviewet for uddybende kommentarer omkring visiteringen, introduktionen og opfølgningen på løntilskudsjobbet Endelig er der gennemført en mindre interviewundersøgelse blandt virksomheder i Frederiksborg Amt vedrørende holdninger og anbefalinger til forbedringer af løntilskudsværktøjet Som supplement hertil er resultaterne fra en undersøgelse i 2004 om virksomheders holdninger til løntilskud i Storstrøms Amt ligeledes blevet anvendt som baggrundsmateriale I denne interviewundersøgelse indgår 100 offentlige og private virksomheder 1 Samarbejde som løftestang, Teknologisk Institut, 2005, Beskæftigelse på tværs, Teknologisk Institut, 2004, Fra dialog til privat jobtræning, Teknologisk Institut, 2003 11
Vurdering af effekt - en forklaring Analyseprojektets formål om at vurdere og vise hvilke forhold, der er medvirkende til at give de bedste henholdsvis de dårligste effekter af et løntilskudsforløb, er beregnet på baggrund af to målemetoder A) Den ene metode tager afsæt i udslusningsresultatet På bestemte tidspunkter (5, 13 og 26 uger efter endt aktivering) vurderes beskæftigelseseffekten for de personer, der har været i løntilskud i perioden 4 kvartal 2003 til 3 kvartal 2004 Målingen er et udtryk for en status, der fortæller, hvor mange der på de pågældende tidspunkter er kommet i ordinær beskæftigelse Der tages således ikke højde for, om den pågældende har været ledig dagen før eller bliver det dagen efter måletidspunktet For at modvirke denne indlejrede svaghed i undersøgelsesmetoden, er der netop valgt flere måletidspunkter (5, 13 og 26 uger) efter løntilskuddets ophør Effekten, der måles af aktiveringsindsatsen, indeholder kun beskæftigelse som udslusningsmål Personer, der efter løntilskudsforløbet får økonomisk forsørgelse fra andre kilder, eksempelvis sygedagpenge eller kontanthjælp, vil ikke blive indregnet som en beskæftigelseseffekt I dele af analysen er forsørgelse via SU medregnet som en udslusningseffekt Dette er blandt andet gjort for at vurdere løntilskudsordningens virkning i forhold til indslusning til det ordinære uddannelsessystem Tabel 1: Effekten af løntilskudstyper målt 26 uger efter aktiveringens ophør Udslusningsmål Dagpenge modt Andet Beskæftigelse Børne- og sygedagpenge Kontanthj modt Løntilskudstype Uddannelse Amt 53% 3% 29% 10% 5% 1% løntilskud Kommunalt 59% 3% 22% 10% 4% 1% løntilskud Privat 34% 2% 54% 7% 2% 1% løntilskud Selvej inst 55% 2% 29% 10% 3% 0% løntilskud Stat 52% 4% 35% 7% 2% 1% løntilskud Alle 51% 3% 33% 9% 3% 1% Metoden har en indlejret ulempe ved, at der ikke tages højde for hvad der sker, hvis man intet gør Hvis det skal påvises, at aktivering med løntilskud har en egentlig jobeffekt, skal der eksempelvis sammenlignes med en kontrolgruppe Kontrolgruppen skal vise hvordan personerne, der har været aktiveret, ville klare sig, hvis der ikke blev gjort noget Når effektmålet står alene, er det ikke muligt at foretage en sådan sondring, hvorfor nytteværdien af aktiveringen bliver en relativ størrelse, der ikke rummer den hele sandhed om løntilskudsforløbets virkning Når vi alligevel benytter målemetoden i undersøgelsen, er det alene for at have et sammenligningsgrundlag mellem de forskellige typer løntilskud, brancher, fagbetegnelser mv Undersøgelsen sigter på at pege på de områder (fagbetegnelser, 12
brancher, regioner mv), hvor den største virkning af aktivering med løntilskud opnås Udslusningsmålene, der er udtrykt i tabellerne, er kun en statusoplysning om den ledige 5, 13 eller 26 uger efter aktivering Målet er altså ikke en betegnelse for nytteværdien generelt Se desuden bilag 3 B) Den anden analysemetode bidrager til at vurdere afhængigheden af overførsler fra det offentlige Effekten af aktiveringsindsatsen måles i forholdet mellem den enkeltes overførselsgrad i en periode på 104 uger før til 26 uger efter endt aktivering På den måde gives en helhedsvurdering af, hvordan løntilskudsjobbet har været medvirkende til at ændre på den enkeltes overførselshistorik Tabel 2: Reduktion i overførselsgraden målt 104 uger før til 26 uger efter aktiveringens sluttidspunkt i procent Sundhedsvæsen Undervisning Sociale institutioner Offentlig administration Amt løntilskud 23% 9% 17% 17% Kommune løntilskud 14% 9% 9% 13% Selvejende institutioner 30%* 20% 9% 18% Stat løntilskud 18% 22% 17%* 27% * Få registreringer Metoden indregner den lediges forhistorie i forhold til forsørgelsesgrundlaget og modregner efterhistorien Resultatet er et tal, der udtrykker den reduktion i overførelser fra det offentlige, som aktiveringsmetoden bidrager med Det skal nævnes, at målemetoden ligesom metode A har visse ulemper En person, der straks aktiveres efter kort tids ledighed, vil meget vanskeligt kunne fremvise et positivt udslusningsresultat, idet vedkommende i hovedparten af måleperioden har været selvforsørget De to målemetoder har hver især sine ulemper Derfor indeholder analysen også begge målemetoder, så effekten af løntilskudsindsatsen kan vurderes i flere perspektiver Det er vores vurdering, at metoderne er så retvisende som muligt I de situationer, hvor resultaterne kan være behæftet med en vis usikkerhed, markeres det i teksten eller i resultatskemaet (med en stjerne) Visse usikkerheder omkring undersøgelsen vil det være meget vanskeligt at gøre noget ved De personlige faktorer som motivation, personlighed, engagement, sort arbejde etc er vanskelige at måle på Ydermere vil der også være usikkerheder forbundet med visiteringspraksissen i AF og kommunerne Det er sandsynligt, at der sker en vis sortering af stærke og svage ledige ved visiteringen til offentlige hhv private løntilskudsjob Sorteringen er formentlig ikke formel men sker muligvis ubevist hos sagsbehandlerne/formidleren eller hos den ledige i forhold til at vurdere egne evner Hvis der sker en sådan sortering, vil det naturligvis påvirke resultaterne af undersøgelsens målinger Et alternativ findes imidlertid ikke, hvorfor de sammenligninger af forskellige faktorer, som undersøgelsen baserer sig på, er udtryk for det muliges kunst 13
Yderligere kan det nævnes, at de anvendte metoder har sine begrænsninger omkring fastholdelseselementet til ledighed ved aktivering Undersøgelsen baserer sig på DREAM-tal, der er en forløbsdatabase, som netop kan anvendes til at udregne tilknytningen til arbejdsmarkedet før, under og efter forskellige aktiviteter En ulempe ved denne undersøgelses målemetoder er, at vi ikke kan afgøre, om der sker en udsættelse af tilknytningen til arbejdsmarkedet som konsekvens af en aktivering i et løntilskudsjob Undersøgelser foretaget af blandt andet Det Økonomiske Råd (DØR, Dansk økonomi efterår 2002) 2 viser, at alle typer aktivering, undtagen privat løntilskud, medfører en forsinkelse i tilbagevenden til arbejdsmarkedet Undersøgelsen viser dog ikke, om deltagerne på de aktiviteter, der har medvirket i forsinkelsen, har haft andre positive effekter Her kan der blandt andet være tale om en større grad af arbejdsglæde som resultat af en forbedret selvtillid, bedre vilkår for fastholdelse på arbejdsmarkedet mv Trods de forskellige ulemper, der er forbundet med de anvendte metoder, er det vores vurdering, at resultaterne giver et retvisende billede af effekterne af aktivering med løntilskud Vi vurderer også, at den anvendte effektmodel, der baserer sig på udslusningsresultatet 5, 13 og 26 uger efter endt aktivering, er lettest begribelig Afgrænsning Undersøgelsen forholder sig kun til aktiveringsredskabet løntilskud og de resultater, der kan opnås ved anvendelsen af dette I undersøgelsens vurdering af hvorvidt resultaterne er gode eller dårlige, ses der ikke på hvilke andre resultater, der vil kunne opnås ved brugen af andre kendte aktiveringsformer Der tages ligeledes ikke stilling til, hvorvidt resultatet er lønsomt i forhold til den investering, der er lagt i det fra statens side Ligeledes forholder undersøgelsen sig ikke til de gældende rammebetingelser for hvornår en aktivering må finde sted Resultaterne i undersøgelsen er alene beregnet til at demonstrere, hvilken betydning branchevalg, ledighedsanciennitet, køn, alder, aktiveringstidspunkt, fagbetegnelse mm har på udfaldet af aktiveringen Undersøgelsen tager ikke højde for, at nogle personer vil have bedre vilkår for at opnå gode resultater af et løntilskudsjob i forhold til andre, bortset fra faktorer som køn, alder, ledighedsanciennitet og etnicitet, ligesom der heller ikke tages højde for, at der sandsynligvis sker en form for creaming ved visiteringen til private løntilskudsjob Der er desuden i undersøgelsen ikke taget højde for, at motivation, personlige egenskaber mv også vil have en indflydelse på udfaldet af aktiveringen Med afgrænsningerne og bemærkningerne in mente er det vigtigt at være opmærksom på, at der vil være en vis usikkerhed forbundet med undersøgelsens resultater Undersøgelsen bør derfor bruges som et inspirationsgrundlag for etablering af en mere målrettet visiteringspraksis Der skal dog altid tages afsæt i den enkelte persons situation og vilkår på arbejdsmarkedet 2 Det Økonomiske Råd, 2002: Dansk økonomi efterår 2002 14