Albertslund Kommune Nordmarks Allé 2620 Albertslund Spilleregler for budgetudarbejdelse og budgetopfølgning mv. - Oktober 2014 www.albertslund.dk T 43 68 68 68 F 43 68 69 28
Spilleregler omkring budgetudarbejdelse og budgetopfølgning mv. Denne publikation beskriver budgettets sammensætning og spillereglerne omkring budgettets tilblivelse og opfølgning. Bevillingsniveauer Budgettet er opdelt i områdebevillinger. Kommunalbestyrelsen vedtager områdebevillingers økonomi, målsætninger og nøgletal. Der er én budgetansvarlig afdelingsleder for områdebevillingen. Områdedirektøren er ansvarlig for samtlige områdebevillinger inden for området. Områdebevillingerne er opdelt i pengeposer, som tilsammen udgør hele områdebevillingen. Der er én budgetansvarlig leder for hver pengepose. Den budgetansvarlige leder skal anvende pengeposen under hensyntagen til de forudsætninger, der ligger til grund for budgettet og øvrige politiske beslutninger, herunder områdebevillingens målsætninger. Kommunalbestyrelsen godkender i forbindelse med budgettet opdelingen i pengeposer. Kommunalbestyrelsen kan delegere kompetencen til at foretage budgetomplaceringer inden for de enkelte områdebevillinger, jf. afsnittet om "Budgetomplaceringer". Hvis der i forbindelse med budgetlægningen eller hen over året er et politisk ønske om, at en bestemt enhed skal ændre serviceniveauet, er det områdedirektøren, som skal sørge for at beslutningen udføres. Det politiske ønske kan formuleres i områdebevillingen som en ændret målsætning eller nøgletal eller i beskrivelsen af områdebevillingens ressourcetildelings/normmodel. En eventuel tillægsbevilling allokeres til den pågældende pengepose. I områdebevillingen hører alle pengeposer til en og samme budgetansvarlige for områdebevillingen. Der må således ikke være pengeposer i områdebevillingen, som hører til forskellige linjer i organisationshierarkiet. Bevillingstyper Der er to bevillingstyper; styrbare og mindre styrbare. De styrbare er nettobevillinger, hvor merindtægter kan finansiere merudgifter, mens mindreindtægter indebærer, at udgifterne skal reduceres. De mindre styrbare er bruttobevillinger, hvor forudgående bevilling ikke er en forudsætning. Mindre styrbare bevillinger vedrører typisk 02
udgifts- og indtægtsposter hvis størrelse er fastlagt i loven, og hvor en borger har ret til en bestemt ydelse, når bestemte forudsætninger er opfyldt i loven. Mindre styrbare bevillinger ses typisk på social- og forsyningsområdet. Derudover er der betingede bevillinger, som omfatter beløb, som kun må anvendes når de er frigjort af Kommunalbestyrelsen, Økonomiudvalget eller fagudvalget. Dette gælder uanset hvilken bevillingstype der er tale om. Områdebevillingers pengeposer kan være styrbare, mindre styrbare eller betingede. En områdebevilling kan bestå af de forskellige typer af pengeposer. Budgetansvar Budgettet definerer rammerne for forvaltningen af kommunens midler. Alle budgetbeløb henføres entydigt til én person med ledelsesansvar den budgetansvarlige som har ansvaret for at overholde budgettet/pengeposen og for at føre tilsyn med anvendelse af det. Alle budgetansvarlige skal således følge op på budgettet og tage initiativer, der minimerer risikoen for en mulig budgetmæssig problemstilling. Konstateres der afvigelser, der ikke umiddelbart kan korrigeres for, skal problemstillingen rejses over for relevante næste ledelsesniveau og om nødvendigt videre til Områdedirektøren og Direktørforum. Disse vurderer, om problemstillingen skal rejses over for fagudvalg, Økonomiudvalget og Kommunalbestyrelsen. Budgetopfølgning Budgetansvarlige foretager mindst en gang om måneden en budgetopfølgning. udarbejder rapporter til områdebevillingshavere, mens administrative fællesskaber udarbejder rapporter til decentrale budgetansvarlige. I det omfang den decentrale enhed ikke er tilknyttet et administrativt fællesskab forestår decentrale enheder selv rapportudarbejdelsen ( vil undervise, vejlede og hjælpe decentrale ledere med opgaven). En forudsætning for at rapporter giver budgetansvarlige ledere et retvisende øjebliksbillede af deres enheders økonomi, er, at ændringer i den planlagte anvendelse af budgettet løbende føres ind i økonomisystemet, og at afregning foretages løbende og føres ind på de rette konti. Fordeling af beløb fra centrale puljer skal således også ske, så snart beslutningen om fordelingen er truffet. udarbejder månedsvise rapporter over tværgående emner som eksempelvis kassebeholdning, refusioner, mellemkommunale afregninger, sygedagpenge, indtægter i bred for stand, løn, rådighedsbeløb (dækningsbidraget/strukturel driftsbalance), etc. Efterhånden som flere fagsystemer kobles op på den samme it-platform som økonomisystemet, sammenkøres rapporter vedrørende aktiviteter og resultater med indtægter og udgifter. Til politisk forelæggelse udarbejdes der tre gange årligt en økonomirapport på områdebevillingsniveau, som også i ord beskriver "rigets tilstand". De to økonomirapporter baseres på forbruget ultimo februar, maj og september, og forelægges henholdsvis i maj og november måneder. Der kan også iværksættes dybdegående budgetanalyser på fx: Et antal områdebevillinger eller en delmængde heraf, som af den ene eller anden grund er interessant Et tværgående emne, jf. ovenfor Budgetomplaceringer For mindre styrbare pengeposer er kompetencen til at budgetomplacere inden for områdebevillingen delegeret til den ansvarlige for områdebevillingen. For styrbare pengeposer kan kommunalbestyrelsen efter indstilling herom delegere kompetencen til at budgetomplacere inden for områdebevillingen f.eks. til den ansvarlige for områdebevillingen eller til områdedirektøren. Der tages i disse tilfælde udgangspunkt i følgende forudsætninger for at foretage omplacering mellem styrbare pengeposer: Administrative budgetomplaceringer inden for områdebevillinger (overførsler mellem pengeposer) forudsætter, at: Omplacering er godkendt af den budgetansvarlige for områdebevillingen Omplaceringen kun sker hvis det er relevant for den politiske målopfyldelse Der har været en forudgående dialog med involverede budgetansvarlige Der ikke sker en væsentlig ændring af indholdet af aktiviteten, der fortsat skal fungere som forudsat af Kommunalbestyrelsen. Omplaceringen er i overensstemmelse med vedtagne ressourcetildelingsmodeller/normer (fx til skoler og daginstitutioner), som måtte fremgå af områdebevillingen. Omplaceringen ikke indebærer en ændring af områdebevillingens målsætninger og nøgletal Omplaceringen ikke er i strid med kommunens eventuelle forpligtelser udadtil Omplaceringen er i overensstemmelse med en eventuel bestyrelses beføjelser. Eksempler herpå er: o Musikskolens bestyrelse som indstiller til Kommunalbestyrelsen om bl.a. skolens budget, herunder fastlagte mål, elevtakst og holdkvotient o Skolebestyrelserne som har delegeret visse beføjelser til bl.a. at godkende anvendelsen af budgettet o Daginstitutionsbestyrelserne træffer beslutning om bl.a. principperne for anvendelse af institutionens budget. De har således ikke direkte indflydelse på budgetlægningen 03
o Brugergruppen på forsyningsvirksomhedernes område høres i sager med miljømæssig betydning, inden de behandles politisk, og den diskuterer budgetter og regnskaber inden for området Der ikke akkumuleres udgiftsbehov Der kan ikke overføres imellem pengeposer der er styrbare, mindre styrbare og betingede. På styrbare områder er pengeposer en decentral ramme. Og for at tilgodese fx skoler og bibliotekers lokale ønsker til tilpasning i budgettet, er det på styrbare områder muligt for den budgetansvarlige at benytte lønkroner til anden drift og omvendt. På mindre styrbare områder kan den budgetansvarlige, med mindre andet er anført i områdebevillingen, ikke benytte lønkroner til anden drift og omvendt. Kommunaldirektøren bemyndiges til at budgetomplacere mellem konti vedrørende centrale lønpuljer, der ikke skal behandles i Økonomiudvalget, og det øvrige budget. Hvis det ikke fremgår direkte af bevillingsoversigten, fører en liste med områdebevillinger, hvor Kommunalbestyrelsen har delegeret kompetencen til at budgetomplacere. Tillægsbevillinger Der gives som udgangspunkt ikke tillægsbevillinger finansieret af kassebeholdningen. Undtaget herfra er den årlige, politiske behandling af overførsler mellem årene. Såfremt det i årets løb konstateres, at en områdebevilling ikke kan overholdes, er områdebevillingshaveren ansvarlig for, at der fremlægges et løsningsforslag for områdedirektøren. Kan der ikke findes en økonomisk balance inden for områdebevillingen og området drøfter direktørforum i hvilken udstrækning øvrige områdebevillinger kan bidrage til balancen. I tilfælde af at en enhed (pengepose) har en stor økonomisk ubalance, iværksætter områdedirektøren en tilbundsgående budgetanalyse, der blandt andet viser hvordan balancen kan genoprettes inden for få år, og hvordan situationen kan undgås i fremtiden (fx ved organisationsændringer). Overførsel mellem budgetår - styrbare pengeposer For at tilskynde til den bedst mulige anvendelse af tildelte midler over tid er der på styrbare områder adgang til fuld overførsel af såvel under- som overskud inden for enhedernes decentrale ramme. Overførsel af over- eller underskud skal ske ved ansøgning til Kommunalbestyrelsen, idet der formelt er tale om en tillægsbevilling i både nyt og gammelt år. Ved et samlet mer- eller mindreforbrug på mindst 5 pct. af områdebevillingen eller mindst 0,5 mio. kr. skal der i overførselssagen redegøres for afviklingen. På pengeposeniveauet afgør den områdebevillingsansvarlige om et mer- eller mindreforbrug rapporteres administrativt til områdebevillingsansvarlige og (disse redegørelser vil efterfølgende kunne indgå i redegørelsen på områdebevillingsniveau). Et planlagt merforbrug på pengeposeniveau er kun tilladt med forudgående tillægsbevilling, eller hvis det er aftalt med den leder, der har fået kompetence til at budgetomplacere mellem styrbare pengeposer inden for områdebevillingen. samler ansøgningerne til en samlet indstilling til Kommunalbestyrelsen og udarbejder i den forbindelse oversigtsdiagrammer etc. over opsamlede overog underskud. Første budgetudkast Det første budgetudkast budgetteres "top-down". Det betyder at først budgetteres områdebevillingen og dernæst nedbrydes den i pengeposer. Områdebevillingens fremskrivningsmetode og eventuelle ressourcetildelingsmodel/normer til pengeposer er beskrevet under hver områdebevilling. Hvis vedtagne ressourcetildelingsmodeller giver et over- eller underskud reguleres det i forhold til en pulje på områdebevillingen (svarende til daginstitutionsområdets flekspulje, som ikke må disponeres til andre formål). Økonomiudvalget fastlægger i begyndelsen af april de generelle budgetforudsætninger, dvs. typisk hvilke procenter (p/l) og normer de vedtagne budgetter skal fremskrives med. En norm kan fx fastlægges ud fra regnskab 2013 og udgøre et beløb pr. borger i en aldersgruppe, pr. ledig med match 3, pr. klassetrin, etc. På nogle områder giver det ikke mening med en sådan aktivitetsbudgetteret regulering, og der anvendes i stedet et skøn eller en p/l-regulering. På baggrund af områdebevillingens forudsætninger beregnes budgetreguleringen af områdebevillingen. Herefter foretages tillæg af virkningen af eventuelle vedtagne tillægsbevillinger og tildelinger af centrale puljer siden sidste budgetvedtagelse. Budgetseminar Kommunalbestyrelsen og chefgruppen afholder mindst et budgetseminar om året. Til et seminar i 2. kvartal foreligger et økonomisk råderum på kommuneniveau. Derudover foreligger de foreløbigt teknisk opgjorte krone-budgettal for alle områdebevillinger (dvs. uden fordeling på pengeposer) med tilhørende målsætninger og nøgletal mv., som allerede er vedtaget. Temaer på budgetseminaret kan fx være: Anlægsefterslæbsbehov Nye aktiviteter Kommuneforhandlingerne Forslag til budgetanalyser på problemområder Det økonomiske råderum Nøgletal og målsætninger 04
Administrative budgetforslag til 1. behandling Det administrative budgetforslag udarbejdes af Økonomi og Stab i overensstemmelse med de foreløbigt opgjorte krone-budgettal, som forelå til budgetseminaret i april. Det administrative budgetforslag skal svare til det allerede vedtagne serviceniveau, dog eventuelt med alternativer som budgetseminaret har ønsket belyst. Budgetforslaget foreligger trykt inden udgangen af august, og afspejler således det råderum, der var kendt ved budgetseminaret. Budgetforslaget er til 1. behandling i september. udarbejder budgetforslaget specificeret på pengeposer. I de tilfælde, hvor kompetencen til at budgetomplacere mellem styrbare pengeposer inden for den enkelte områdebevilling er delegeret til områdedirektøren/den områdebevillingsansvarlige, fordeler områdebevillingens budget mellem pengeposerne, hvilket forudsætter at: Der har været en forudgående dialog med den budgetansvarlige for områdebevillingen og pengeposernes budgetansvarlige Der ikke sker en væsentlig ændring af indholdet af aktiviteten, der fortsat skal fungere som forudsat af Kommunalbestyrelsen. Budgettildelingen er i overensstemmelse med eventuelle ressourcetildelingsmodeller (fx til skoler og daginstitutioner). Budgettildelingen er i overensstemmelse med områdebevillingens målsætninger og nøgletal Budgettildelingen er i overensstemmelse med kommunens eventuelle forpligtelser udadtil Budgettildelingen er i overensstemmelse med en eventuel bestyrelses beføjelser (se eksempler i afsnit "Omplaceringer) Der ikke akkumuleres udgiftsbehov Inden for hver pengepose fordeler budgetbeløbet på som minimum den detaljeringsgrad, som ministeriet kræver (bl.a. funktion, gruppering, art samt evt. sted). Fordelingen skal være realistisk, så den afspejler ledelsens intentioner og et normalt forbrugsmønster. Selv om det er nettobevilling, skal både udgifter og indtægter budgetteres. Til 1. behandlingen forventes det, at stort set alle nødvendige tekniske ajourføringer af budgetforslaget er klar. I det tekniske grundlag for budgettets politiske behandling bør således alene mangle ministeriets meddelelser om lånedispensationer og særtilskud. Når Kommunalbestyrelsen ved 1. behandlingen har godkendt de tekniske ændringer, indberetter Økonomi og Stab de fornødne ændringer i økonomisystemet med samme specifikationsgrad som i det administrative budgetforslag og udarbejder de afledte rettelser til budgetpublikationerne. Hvis der efter 1. behandlingen skal komme yderligere tekniske ændringer, skal de være væsentlige og efter aftale med. Andre ændringer må direktørområdet i budgetåret klare inden for den enkelte områdebevilling, men eventuelle varige ændringer skal indgå i de tekniske ændringer til det næstkommende budget. Budgetforslaget er opdelt i 3 dele: Budget for områdebevillinger, målsætninger og nøgletal Fordeling på pengeposer Områdebevillingers fremskrivning og ressourcetildelings- og normmodeller 2. behandling og færdiggørelse af budget Kommunalbestyrelsen behandler og vedtager budgettet senest i oktober måned. Efter budgetvedtagelse gør budgettet færdig i økonomisystemet og i publikationerne. Detaljeringsgraden vil svare til budgetforslaget. Det forudsættes, at der i denne fase kun undtagelsesvist flyttes beløb mellem pengeposer. Afslutning af regnskab I regnskabsbemærkningerne rapporterer budgetansvarlige i et samarbejde med om realiseringen af de budgetterede målsætninger og nøgletal mv. med samme detaljeringsgrad som i budgettet. Desuden gives i regnskabsbemærkningerne rede for eventuelle afvigelser fra bevillingerne. Tekniske ændringer Siden april kan der være kommet ny beslutninger fra kommunalbestyrelsen, ny lovgivning og ændrede skøn, som må give anledning til at ændre størrelsen af den enkelte områdebevilling eller fordelingen på pengeposer, hvis der skal opretholdes et uændret serviceniveau. Der kan også være et ønske i administrationen om at flytte beløb mellem pengeposerne i en områdebevilling ud fra et ønske om bedre målopfyldelse. Disse ændringer inklusiv eventuelle tilsvarende ændringer af bemærkningerne til områdebevillingerne fører på en særlig liste, som centeret ved udgangen af august udsender med henblik på beslutning ved kommunalbestyrelsens 1. behandling af budgetforslaget i september. 05
06