Statsforvaltningens brev af 31. marts 2008 til en brancheforening. 31-03- 2008 De har ved brev af 8. december 2006 rettet henvendelse til det daværende Statsamtet Sønderjylland med en klage over Miljøcenter Fyn/Trekantsområdets administration af brugerbetalingsbekendtgørelsen indenfor miljøbeskyttelseloven. Statsforvaltningen Syddanmark har pr. 1. januar 2007 overtaget behandlingen af sagen som følge af strukturreformen. Miljøcenter Fyn/Trekantsområdet er som led i kommunalreformen nedlagt pr. 1. april 2007. Odense Kommune har overtaget tilsynspligten med den pågældende virksomhed. Statsforvaltningen Syddanmark har nu afsluttet behandlingen af sagen. Det er statsforvaltningens opfattelse, at Miljøcenter Fyn/Trekantsområdet har handlet i strid med lovgivningen ved at opkræve brugerbetaling for udsendelse af skrivelsen af 20. juli 2005. Da der således ikke har været hjemmel til at opkræve gebyr for udsendelsen af dette brev, bedes Odense Kommune oplyse, hvad den agter at foretage sig i den anledning. Det er endvidere statsforvaltningens opfattelse, at miljøcentret ikke har handlet i strid med lovgivningen ved at opkræve brugerbetaling for udarbejdelsen af skrivelsen af 29. august 2005. TILSYNET MED KOMMUNERNE I REGION SYDDANMARK STATSFORVALTNINGEN SYDDANMARK STORETORV 10 6200 AABENRAA JOURNAL NR.: 2007-613/123 SAGSBEHANDLER: DLUSYD DIREKTE TELEFON: TELEFON: 7256 7900 TELEFAX: 7462 8409 CVR- NR. 66-75- 07-28 EAN- NR. 5798000362291 syddanmark@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk EKSPEDITIONSTID: MANDAG - ONSDAG: 10.00-15.00 TORSDAG: 10.00-17.00 FREDAG: 10.00-13.00 TELEFONTID: MANDAG- ONSDAG: 09.00-13.00 TORSDAG: 12.00-16.00 FREDAG: 09.00-13.00 Her følger en gennemgang af sagens baggrund, og en nærmere begrundelse for statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund
Den 20. juli 2005 udsendte miljøcentret en skrivelse til et antal renserier, der er omfattet af Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 350 af 29. maj 2002 om begrænsning af emissionen af flygtige organiske forbindelser ved anvendelse af organisk opløsningsmidler i visse aktiviteter og anlæg (VOC-bekendtgørelsen). Følgende fremgår blandt andet af skrivelsen: ( ) Det, som er afgørende for, om en virksomhed er omfattet af VOC-bekendtgørelsens krav, er, om virksomhedens aktiviteter er anført i bekendtgørelsen Vi har vurderet, at virksomhedens anlæg til kemisk rensning er omfattet af aktivitet nr. 11 på bilag 2A i bekendtgørelsen. Vi finder derfor, at anlægget er omfattet af VOC-bekendtgørelsen. For at kunne leve op til kravene i VOCbekendtgørelsen skal virksomheden sikre, at emissionsgrænseværdien på 20 g/kg, for de totale emissioner udtrykt som emissionen af opløsningsmiddel pr. kg renset og tørret vare, overholdes senest 31. oktober 2007. Anvender virksomheden flygtige organiske forbindelser eller stoffer, der på grund af deres indhold af flygtige organiske forbindelser er klassificeret som kræftfremkaldende, mutagene eller reproduktionstoksiske og er mærket med risikosætninger R45, R46, R49, R60 eller R61, skal virksomheden være opmærksom på, at disse stoffer jf. bekendtgørelsens 3 så vidt det er muligt skal erstattes med mindre skadelige stoffer. Udledningen af stofferne skal overholde særlig skærpede grænseværdier. Det skal senest den 31. oktober 2006 oplyses til tilsynsmyndigheden, hvordan anlægget vil kunne overholde kravene fra den 31. oktober 2007. Senest den 31. oktober 2006 skal det oplyses, om der anvendes stoffer klassificeret som kræftfremkaldende, mutagene eller reproduktionstoksiske og er mærket med de før nævnte risikosætninger, og hvis ja hvordan de søges erstattet. ( ) Ifølge vedlagte bilag 1 er der under punkt 5 anført følgende: SIDE 2
planer for at erstatte flygtige organiske forbindelser eller stoffer, som er klassificeret som kræftfremkaldende, mutagene, eller reproduktionstoksiske og er mærket risikosætninger R40, R45, R46, R49, R60 eller R61 med mindre skadelige stoffer Den 29. august 2005 sendte miljøcentret en skrivelse til firmaet A med følgende indhold: Vedrørende reduktion af udledning af opløsningsmidler fra Næsby rens, CVR-nr.: 1028 1393 Den 20. juli 2005 har miljøcentret fremsendt en skrivelse vedr. VOC-bekendtgørelsen og hvilke krav virksomheden skal efterkomme for at overholde den. De har den 2. august 2005 rettet telefonisk henvendelse til miljøcentret for at få præciseret 2 forhold. Stoffer mærket med risikosætning R40 Angående virksomhedens tvivl om hvorvidt der er krav til at brugen af perchlor (mærket med risikosætningen R40) skal udfases, tolker miljøcentret bekendtgørelsen således, at der ikke er krav om substitution af stoffer mærket med risikosætningen R40. 3, stk. 4 omhandler halogerende flygtige organiske forbindelser der er mærket med risikosætning R40, og angiver en emissionsgrænseværdi som skal overholdes i hvert afkast. Af bilag 2A punkt 11, fremgår det at emissionsgrænseværdien i 3, stk. 4 ikke gælder for kemiskrensning. Der er ikke i stk. 4 krav om substitution. Deres tvivl er opstået da det af punkt 5 i bilaget til skrivelsen fremgår, at virksomheden skal oplyse om: planer for at erstatte flygtige organiske forbindelser eller stoffer, som er klassificeret som kræftfremkaldende, mutagene, eller reproduktionstoksiske og er mærket risikosætninger R40, R45, R46, R49, R60 eller R61 med mindre skadelige stoffer. Det fremgår af ovenstående punkt at stoffer mærket med risikosætningen R40 er medtaget selv om der ikke er et egentlig krav om substitution. Begrundelsen herfor er at det af bekendtgørelsens bilag 5 fremgår at virksomheden skal oplyse om planer for substitution af stoffer og kemiske produkter omfattet af 3, stk. 1, 2 eller 4. SIDE 3
Disse oplysninger skal bruges da myndigheden jf. bekendtgørelsens bilag 6 skal registrere og løbende ajourføre virksomhedens planer for substitution af stoffer og kemiske produkter omfattet af 3, stk. 1, 2 eller 4. Krav omkring oplysning om substitution af stoffer mærket med risikosætning R40 vurderes at gælde for renserier som for øvrige aktiviteter/virksomheder der er omfattet af bekendtgørelsen. Miljøcentret finder i øvrigt ikke der er modsætning i, at der ikke er krav om substitution af stoffer mærket med risikosætninger R40, men at der alligevel er krav om at der skal oplyses om planer for substitution af stofferne. Beregning af den totale emission For at leve op til kravene i VOC-bekendtgørelsen skal virksomheden sikre, at emissionsgrænseværdien på 20 g/kg, for de totale emissioner udtrykt som emissionen af opløsningsmiddel pr. kg renset og tørret vare, overholdes senest 31. oktober 2007 De ønskede at få oplyst hvorledes det kan beregnes/dokumenteres at den totale emission er overholdt. I den forbindelse ønskedes det også oplyst om der kan anvendes en standardværdi for hvor meget opløsningsmiddel (perchlor) der er i affaldet som grundlag for beregningen. Spørgsmålet gik på om værdierne, angivet i miljøprojekt 305 fra 1995, for hvor meget perchlor der er i affaldet evt. kunne anvendes. Den totale emission E kan beregnes på følgende måde: ( ) [beregningen og beskrivelsen af de enkelte parametre er udeladt af statsforvaltningen] Mængderne skal være specifikke for den enkelte virksomhed og der skal forelægge dokumentation for de mængder der anvendes i beregningen. Som følge heraf kan der ikke anvendes generelle værdier for hvor meget perchlor der er i affaldet når den totale emission skal beregnes. Det er miljøcentrets opfattelse at virksomheden skal dokumentere indholdet af organiske opløsningsmidler, som er indeholdt i indsamlet affald ved en analyse af affaldet. Er der foretaget en analyse for affald fra et specifikt anlæg kan værdien anvendes indtil der foretages anlægs eller driftsmæssige ændringer der kan SIDE 4
ges anlægs eller driftsmæssige ændringer der kan medføre ændringer i affaldets sammensætning. Hvis der over en meget lang årrække ikke foretages ændringer eller optimeringer bør der muligvis alligevel foretages en ny analyse, det vil bero på en konkret vurdering. ( ) Den 8. december 2006 klagede Dansk Renseri Forening på vegne af firmaet A til det daværende Statsamt Sønderjylland over miljøcentrets opkrævning af brugebetaling for udsendelse af skrivelsen af 20. juli 2005 samt miljøcentrets opkrævning af brugerbetaling i forbindelse med skrivelsen af 29. august 2005. Det er nærmere gjort gældende, at Miljøcentret ikke kan kræve brugerbetaling for en skrivelse om VOCbekendtgørelsen, da denne sendes ud til alle renserier omfattet af bekendtgørelsen. Dansk Renseri Forening har anført, at hver renser er blevet faktureret 1,5 time for udarbejdelsen af skrivelsen af 20. juli 2005, og at indholdet samt bilag til skrivelsen er identiske. Der er efter Dansk Renseri Forenings opfattelse urimeligt, at der sker opkrævning af brugerbetaling for 10,5 time, idet firmaet A alene anmoder om en uddybende forklaring til skrivelsen udsendt den 20. juli 2005, da der er uoverensstemmelse mellem skrivelsen og de medsendte bilag. Miljøcentret har den 12. juli 2006 samt den 23. marts 2007, efter anmodning fra Statsforvaltningen den 12. marts 2007 udtalt, at udarbejdelsen af den 1. skrivelse af 20. juli 2005, er sket ved, at den enkelte medarbejder konkret har vurderet, hvorvidt virksomheden er omfattet af bekendtgørelsen samt hvilke specifikke punkter i bekendtgørelsen, der vedrører den enkelte virksomhed, og herunder hvilke tidsfrister og vilkår virksomheden skal overholde. Herefter er der udarbejdet et brev. Hensigten med henvendelsen har fra miljøcentrets side været: at informere dem om relevant lovgivning og dermed få dem på forkant med de regler, som f.eks. vil blive håndhævet i forbindelse med næste tilsyn Miljøcentret har endvidere oplyst, at de 8 renserier, som er blevet faktureret for skrivelsen af 20. juli 2005, er blevet faktureret mellem 0,5 og 1,5 time. SIDE 5
Vedrørende skrivelsen af 29.august 2005, anser Miljøcentret henvendelsen for en afklaring af, hvilken betydning konkrete vilkår i bekendtgørelsen vil få for firmaet A. firmaet A s faktura på 10,5 time dækker kun vores sagsbehandling vedr. VOC-bekendtgørelsen, herunder som det fremgår af vores brev til Miljøstyrelsen: det første VOC-brev, telefonsamtaler med Ole Poulsen, udarbejdelse af telefonnotat, undersøgelse af om der kan anvendes standardtal for perchlorindholdet i slam samt udarbejdelse af VOC-brev nummer to. Følgende fremgår blandt andet af indhentet udtalelse af 18. februar 2008 fra Miljøstyrelsen: ( ) Miljøstyrelsen har tidligere vurderet, at der med skrivelsen var tale om generel vejledning om bekendtgørelsens regler og ikke vejledning om reglernes konkrete anvendelse på en virksomhed. Miljøcentrets kommentarer af 12. juli 2006 ændrer ikke ved Miljøstyrelsens opfattelse af, at skrivelsen er udtryk for generel vejledning til samtlige renserier om gældende regler, nemlig om VOC-bekendtgørelsens regler med relevans for renserierne Miljøcentret oplyser, at der forud for udsendelsen af skrivelserne er foregået en vurdering af, om virksomhederne er omfattede af bekendtgørelsens regler. Dette fører efter Miljøstyrelsens vurdering ikke til, at skrivelsen er udtryk for konkret vejledning rettet til den enkelte virksomhed. Der er fortsat tale om enslydende skrivelser, som gengiver generelle regler til en gruppe af virksomheder. Det er Miljøstyrelsens vurdering, at selve arbejdet med at udvælge de virksomheder, der er omfattet af bekendtgørelsens regler, er omfattet brugerbetalingspligten, idet der er tale om en aktivitet, der omhandler de enkelte virksomheder helt konkret. Hertil anføres, at alle renserier med perchlor er omfattet, således at denne overvejelse ikke kan forventes at være særlig tidskrævende. Samlet set er Miljøstyrelsens vurdering således: Arbejdet med at definere, om den enkelte virksomhed er omfatte af VOC-bekendtgørelsen, er omfattet brugerbetalingspligten. Arbejdet med at beskrive bekendtgørelsens regler knytter sig derimod ikke til en konkret virksomhed, men må anses for at være en generel vejledning om gældende regler, som ikke er omfattet af brugerbetalingspligten. SIDE 6
2. brev af 29. august 2005 I miljøcentrets svarbrev redegøres der for: 1) fortolkningen af VOC-bekendtgørelsens krav til substitution af perchlor, herunder virksomhedens oplysningspligt overfor tilsynsmyndigheden om dette, og 2) beregningsmetoden for så vidt angår vurderingen af om virksomheden lever op til emissionsgrænseværdierne for totale emissioner af opløsningsmiddel pr. kg. renset og tørret slam. Miljøcentret tager på baggrund af tal fra virksomheden stilling til, om der i forbindelse med denne oplysningspligt kan anvendes standardtal fra Miljøprokjekt 305 eller, om der skal foreligge specifikke oplysninger for den enkelte virksomhed Miljøstyrelsen vil på baggrund af det i skrivelsen af 12. juli 2006 fra Miljøcentret oplyste i forhold til spørgsmålet om opkrævning af brugerbetaling for aktiviteter knyttet til svarbrevet af 29. august 2005 revurdere udtalelsen af 24. maj 2006 således: Ad 1) Vedrørende substitution af perchlor m.v., er der som tidligere nævnt i udtalelsen fra Miljøstyreslen af 24. maj 2006 en fejl i VOC-bekendtgørelsen, hvilket formentlig giver anledning til forvirringen om retsstillingen på dette punkt. Besvarelsen er foranlediget af en konkret henvendelse fra virksomheden og rettet til den konkrete virksomhed. Den må derfor anses for at være en konkret vejledning af den enkelte virksomhed om dennes opfyldelse af reglerne. Dette arbejde er derfor omfattet af brugerbetalingsreglerne. Ad 2) For så vidt angår beregningsmetoden er der ikke i VOC-bekendtgørelsen angivet noget om, hvorvidt der skal anvendes specifikke tal for slam. Miljøstyrelsen finder derfor, at der på baggrund af virksomhedens henvendelse sker en konkret vurdering af reglernes betydning for virksomheden, og at den aktivitet er omfattet af brugerbetalingspligten. ( ) Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. 48, stk. 1 i lov om kommunernes styrelse (styrelsesloven - lovbekendtgørelse nr. 1060 af 24. oktober 2006, senest ændret ved 1 i lov nr. 510 af 6. juni 2007). SIDE 7
Statsforvaltningen fører ikke tilsyn, idet omfang særlige klage- eller tilsynsmyndigheder kan tage stilling til den pågældende sag. Dette fremgår af 48, stk. 3 i styrelsesloven. Der falder udenfor tilsynsmyndighedernes beføjelser at tage stilling til kommunernes skønsudøvelse i det omfang skønnet er udøvet indenfor de rammer, lovgivningen sætter. Tilsynet omfatter heller ikke spørgsmål om hensigtsmæssighed, herunder sagsbehandlingens tilrettelæggelse eller sagsbehandlingstiden i det omfang, sådanne spørgsmål ikke er reguleret i lovgivningen. Statsforvaltningen kan ikke tage stilling til, om kommunernes dispositioner er rimelige eller hensigtsmæssige. 3 i miljøministeriets dagældende bekendtgørelse nr. 942 af 16. juni 2004 om brugerbetaling for godkendelse og tilsyn efter miljøbeskyttelsesloven (brugerbetalingsbekendtgørelsen) lyder således: 3. Godkendelsesmyndigheder og tilsynsmyndigheder opkræver brugerbetaling som bidrag til dækning af myndighedens omkostninger i forbindelse med behandling af ansøgning om godkendelse efter lovens kapitel 5, øvrige opgaver efter lovens kapitel 5 og tilsyn efter lovens kapitel 9 efter de takster og nærmere regler, der er anført i bilag 2. Godkendelses- og tilsynsmyndighedernes afgørelser efter bekendtgørelsen kan ikke påklages til anden administrativ myndighed jf. brugerbetalingsbekendtgørelsens 7. I bilag 2, afsnit 2 i brugerbetalingsbekendtgørelsen er en nærmere afgrænsning af, hvilke aktiviteter der skal medregnes ved opgørelsen af brugerbetalingen. Følgende fremgår heraf: Der skal kun medregnes aktiviteter, der er knyttet direkte til den pågældende virksomhed. Generel planlægning af tilsynsarbejde, generel vidensopbygning, efteruddannelse o. lign. samt arbejde med fastlæggelse af en generel praksis, herunder ved behandling i udvalg, kommunalbestyrelse m.v., medregnes ikke. Dette gælder også, selv om f.eks. fastlæggelse af generel praksis sker med anledning i en konkret sag, eller selv om vidensopbygning sker i forbindelse med behandlingen af en konkret sag, hvis der er tale om generel viden, som medarbejdere med de pågældende opgaver bør være i besiddelse af, f.eks. om lovgivning og vejledninger, eller generelt præget teknisk viden, og hvor den SIDE 8
konkrete sag således blot er anledning til at skaffe sig en mere generelt nødvendig viden.( ) ( )Dialog med virksomheden om forhold, der er fastsat regler om i forhold til virksomheden, eller som overvejes reguleret i påbud eller vilkår i forhold til virksomheden, skal medregnes. Vejledning om reglernes konkrete anvendelse på en virksomhed og om, hvordan man kan opfylde dem, skal således også medregnes. Det fremgår af sagen, at firmaet A er blevet faktureret for 10,5 timer, hvoraf 1,5 time vedrører udsendelse af skrivelsen af 20. juli 2005 og 9,0 timer for så vidt angår skrivelsen af 29. august 2005. Vedrørende skrivelsen af 20. juli 2005 Statsforvaltningen har noteret sig, at Miljøstyrelsen for så vidt angår skrivelsen af 20. juli 2005 har vurderet, at der med skrivelsen var tale om en generel vejledning om bekendtgørelsens regler og ikke vejledning om reglernes konkrete anvendelse på en virksomhed. Statsforvaltningen har endvidere noteret sig, at det er Miljøstyrelsens vurdering, at selve arbejdet med at udvælge de virksomheder, der er omfattet af bekendtgørelsens regler, er omfattet af brugerbetalingsbekendtgørelsen, idet der er tale om en aktivitet, der omhandler de enkelte virksomheder helt konkret, og da alle renserier med perchlor er omfattet, kan denne udvælgelse af virksomheder efter styrelsens opfattelse ikke være særligt tidskrævende. Det er statsforvaltningens opfattelse, at Miljøcenter Fyn/Trekantsområdets administration af betalingsbekendtgørelsen for så vidt angår skrivelsen af 20. juli 2005 ikke har været i overensstemmelse med lovgivningen. Begrundelsen er, at skrivelsen er udtryk for en generel vejledning om bekendtgørelsens regler og ikke en vejledning om reglernes konkrete anvendelse på en virksomhed. Statsforvaltningen har i den forbindelse ikke belæg for at tilsidesætte Miljøstyrelsens vurdering af, at udvælgelsen af de virksomheder, der er omfattet af VOCbekendtgørelsens regler, ikke kan have været særligt tidskrævende, da alle renserier med perchlor er omfattet. Da der således ikke har været hjemmel til at opkræve gebyr for udsendelsen af dette brev, bedes Odense Kommune oplyse, hvad den agter at foretage sig i den anledning. Vedrørende skrivelsen af 29. august 2005 SIDE 9
Statsforvaltningen har noteret sig, at Miljøstyrelsen for så vidt angår skrivelsen af 29. august 2005 har vurderet, at selve besvarelsen, af hvorvidt bekendtgørelsen stiller krav om substitution af perchlor, må anses som konkret vejledning, idet besvarelsen er foranlediget af en konkret henvendelse fra virksomheden og rettet til virksomheden. Statsforvaltningen har endvidere noteret sig, at Miljøstyrelsen for så vidt angår beregningsmetoden har vurderet, at der ved henvendelsen sker en konkret vurdering af reglernes betydning for virksomheden, idet der i VOCbekendtgørelsen ikke er angivet noget om, hvorvidt der skal anvendes specifikke tal for slam. Det er statsforvaltningens opfattelse, at Miljøcenter Fyn/trekantsområdet administration af betalingsbekendtgørelsen for så vidt angå skrivelsen af 29. august 2005 ikke har været i strid med lovgivningen. Begrundelsen er, at skrivelsen er udtryk for konkret vejledning, idet besvarelsen er foranlediget af en konkret henvendelse fra virksomheden og rettet til virksomheden. Endvidere foretager Miljøcentret i skrivelsen, en konkret vurdering af reglernes betydning for virksomheden, idet der i VOC-bekendtgørelsen ikke er angivet noget om, hvorvidt der skal anvendes specifikke tal for slam. Statsforvaltningen foretager derfor ikke yderligere i sagen vedrørende dette spørgsmål. I øvrigt Statsforvaltningen har sendt en kopi af denne skrivelse til Odense Kommune og til Miljøstyrelsen. Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på Statsforvaltningens hjemmeside på internettet (www.statsforvaltning.dk) Med venlig hilsen Stella Bøttger specialkonsulent / Ditte Lundgaard fuldmægtig SIDE 10