25. februar 2003 Af Martin Windelin, direkte tlf. 3355 7720 Resumé: NOGLE REGIONALPOLITISKE OVERVEJELSER Notatet indeholder nogle af de regionalpolitiske overvejelser, som AE har gjort sig i forbindelse med vores deltagelse i Indenrigs- og Sundhedsministeriets konference om regional udvikling (afholdt 29. januar 2003). Formålet med notatet er ikke at give nogle færdig svar eller pakkeløsninger, endsige et samlet bud på en ny regionalpolitik. Intentionen er blot at videregive nogle overvejelser og ideer på nogle få områder. Indledningsvist ses der på udviklingen i kommunernes udskrivningsgrundlag frem til og med 2003, som tyder på, at de regionale indkomstforskelle på kort sigt forøges yderligere i forhold til den stigning i de regionale indkomstforskelle 1997 til 2000, som AE har beskrevet i tidligere notater. Der argumenteres for en mere forebyggende regionalpolitik. En regions fundamentale ressource vil ofte være dens arbejdskraftsressourcer, og indkomst- og beskæftigelsesudviklingen i regionen må i stor udstrækning forventes at være bestemt af den arbejdskraft, der er til rådighed i regionen. Derfor er den kraftige udvidelse af de regionale forskelle i uddannelsesniveau de sidste 20 år problematisk. Notatet peger på en række mulige tiltag, der sigter på at mindske de regionale forskelle i uddannelsesniveau. Der mangler analyser af, om udflytning af statslige arbejdspladser samlet set er et hensigtsmæssigt instrument til at mindske de regionale indkomst-, uddannelses- og beskæftigelsesmæssige forskelle. Da der er væsentlige omkostninger forbundet ved en udflytning af statslige arbejdspladser, bør der måske i højere grad fokuseres på de regionale konsekvenser af nedlæggelse af eksisterende og oprettelse af nye statslige arbejdspladser. Der sluttes af med en række overvejelser om betydningen af den forventede fremtidige erhvervsstrukturudvikling i Danmark samt virksomhedsklyngers/kompetenceklyngers regionale betydning. Isoleret set trækker disse forhold i retning af større regionale uligheder. Imidlertid har dansk økonomi også tidligere undergået store strukturforandringsprocesser samtidig med, at en væsentlig indsnævring af de regionale forskelle har fundet sted. Så konklusionen er ikke entydig. P:\GS\06-til ny hjemmeside\erhverv og samfund\2003\reg-pol-mw.doc
2 NOGLE REGIONALPOLITISKE OVERVEJELSER Dette notat indeholder nogle af de regionalpolitiske overvejelser, som AE har gjort sig i forbindelse med den artikel og det oplæg, som vi blev bedt om at komme med til Indenrigs- og Sundhedsministeriets konference om regional udvikling, som blev afholdt 29. januar 2003. 1 Formålet med notatet er ikke at give nogle færdig svar eller pakkeløsninger, endsige et samlet bud på en ny regionalpolitik. Intentionen er blot at videregive nogle overvejelser og ideer på nogle få områder som input til en videre diskussion og formulering af de fremtidige regionalpolitiske indsatser. Kort om udviklingen i de regionale indkomstforskelle Som det er blevet vist i tidligere AE-notater, så er de regionale indkomstforskelle blevet større efter 1997. Således er kommunernes gennemsnitlige procentvise afvigelse fra den landsgennemsnitlige arbejdsindkomst per indbygger steget med 0,75 pct. point fra 1997 til 2000, svarende til en stigning på 7 pct. Denne stigning er et brud i den hidtidige tendens til indsnævring af de regionale indkomstforskelle. Udviklingen i kommunernes budgetterede udskrivningsgrundlag (for indkomstbeskatningen) kan bruges som indikator for kommunernes indkomstudvikling. 2 Tallene skal dog tolkes med forsigtighed, da der er tale om budgetterede tal. Derfor er i figur 1 vist udviklingen i de regionale forskelle i kommunernes udskrivningsgrundlag. Figuren indikerer, at der er udsigt til endnu større regionale indkomstforskelle fra 2000 til og 2003. 1 AE's artikel til konferencen havde hovedfokus på at beskrive udviklingen i de regionale indkomstforskelle og opsummerede således en række tidligere AE-analyser herom. Artiklen indholdt imidlertid også nogle regionalpolitiske overvejelser, som vil blive gengivet i dette notat. AE's artikel vil tillige med de øvrige oplægsholderes artikler blive offentliggjort i en samlet publikation, der udgives i forbindelse med den kommende Regionalpolitisk Redegørelse 2003. 2 Jf. Regionalpolitisk Redegørelse 2002, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, april 2002.
3 Figur 1. Udviklingen i de kommunale forskelle i udskrivningsgrundlag per indbygger, gennemsnitlig procentvis afvigelse fra landsgennemsnit, 2000-03 14,0 13,5 13,0 12,5 12,0 2000 2001 2002 2003 Kilde: AE på baggrund af tal fra Indenrigsministeriet. Anm.: I figuren er anvendt kommunernes gennemsnitlige procentvise afvigelse fra det landsgennemsnitlige udskrivningsgrundlag per indbygger. Forebyggende regionalpolitik versus helbredende regionalpolitik Regionalpolitik har en tendens til at handle om trafikinvesteringer - hvor skal der bygges motorveje og hvor skal der investeres i jernbane om placeringen af statslige arbejdspladser kaserner, levnedsmiddelkontrol, kulturinstitutioner osv. om udlignings- og bloktilskuds- og andre støtteordninger. Disse instrumenter kan være både nødvendige og hensigtsmæssige, men de kan i en vis udstrækning karakteriseres som helbredende regionalpolitik, hvor man ex post forsøger at rette op på en dårlig indkomst- og beskæftigelsesudvikling. En mere forebyggende regionalpolitik kunne tage udgangspunkt i at forbedre og tiltrække produktive ressourcer i regionen. Her bør der især ses på arbejdskraftens uddannelsesniveau og kvalifikationer. En regions fundamentale ressource vil nemlig ofte være dens arbejdskrafsressourcer, og indkomst- og beskæftigelsesudviklingen i regionen vil i stor udstrækning være bestemt af den arbejdskraft, der er til rådighed i regionen.
4 Uddannelse Jo højere uddannelsesniveau, en person har, desto højere indkomst vil personen typisk have. Derfor vurderes regionale uddannelsesforskelle at være en vigtig forklarende årsag til de regionale indkomstforskelle. Som vist i AE-notatet "Regional økonomi og uddannelse", januar 2000, så er de regionale uddannelsesforskelle blevet væsentligt større gennem de sidste 20 år. Den regionale uddannelseskløft er blevet kraftigt udvidet de sidste 20 år De sidste to årtiers massive uddannelsesløft har været meget skævt fordelt geografisk. De amter, der i forvejen havde en høj andel af højtuddannede, har fået en endnu større andel af højtuddannede. Det gælder særligt andelen af folk med lang videregående uddannelse. København og Frederiksbergs kommune, Købenshavns, Århus, Frederiksborg, Nordjyllands, Roskilde amter og til dels Fyns amt, topper i nævnte rækkefølge listen over vækst i andelene af indbyggere med en lang videregående uddannelse. Der er således et tydeligt sammenfald mellem universitetsamterne og de amter, hvor dem med de lange videregående uddannelser arbejder. De øvrige amter med en i forvejen lille andel har haft en langt ringere vækst i andelene af højtuddannede. Regionalpolitiske tiltag vedr. uddannelse Man kan derfor overveje en større geografisk spredning af uddannelsesinstitutionerne. I dag er uddannelsesinstitutionerne for de langvarige uddannelser relativt få i antal og ligger geografisk koncentreret i og omkring storbyerne. Denne koncentration kan begrundes med hensynet til forskningen. Det er en udbredt opfattelse, at etableringen af gode forskningsmiljøer kræver en vis kritisk masse af forskere. En løsning kunne være at oprette satellit - institutioner til de eksisterende videregående uddannelsesinstitutioner i de områder, hvor der i øjeblikket afstandsmæssigt er langt til en institution med længerevarende uddannelse. Dette kunne kombineres med en forbedring af mulighederne for fjernundervisning via oprettelse af IT-centre i disse områder. Endvidere kunne det overvejes at indføre regionale forskelle i taxameter-aflønningen af uddannelsesinstitutionerne således, at der tilføres flere midler per elev i områder, hvor man i særlig grad finder det ønskeligt at forbedre uddannelsesniveauet. Man kan desuden forsøge at forbedre mulighederne for, at unge i højere grad vælger at blive boende i deres opvækstområde, mens de uddanner sig, idet de unge, der bliver boende i deres opvækstkommune under deres vide-
5 regående uddannelse, langt hyppigere bosætter sig der eller i tilsvarende område efter endt uddannelse end unge, der flytter ind til bycentrene for at uddanne sig. Når de unge først er fraflyttet hjemegnen, så vender de kun i ringe udstrækning tilbage. Der mangler viden om hvilke instrumenter, der kan bruges til at ændre dette forhold. Mulige instrumenter kunne være: oprettelse af billige og attraktive kollegieværelser med et godt studiemiljø i nærheden af stationen/det lokale bycenter, så de unge kan pendle ind til uddannelsesstedet, buskørselsordninger og økonomisk tilskud til denne pendling. I den forbindelse kan det nævnes, at f.eks. det færøske landsstyre yder tilskud til, at færøske studerende i Danmark kan flyve hjem til Færøerne en gang om året - et tiltag der klart sigter på at øge tilbagevendelseshyppigheden. Man kan også forsøge at påvirke de forhold, der har betydning, når færdiguddannede overvejer deres bosætningsvalg, således at en fraflytning fra uddannelses(by)kommunerne bliver mere attraktiv, end den er i dag. Det kunne være et forbedret udbud af kultur- og fritidsaktiviterer, børnepasningsgaranti, gode pendlingsmuligheder, udstykning af attraktive - og set i forhold til centerbyerne relativt billige(re) - parceller med god beliggenhed/udsigt til vand, skov eller lignende. Desuden kan potentielle tilflyttere have manglende viden eller en fejlagtig opfattelse af kommunen/regionen. Det har fået en række kommuner til (med succes) at lave informations-, image- og bosætningskampagner for at profilere deres kommuner og tiltrække (højindkomst)tilflyttere. Udflytning af statslige arbejdspladser Folketingsbeslutningen fra foråret 2001 om, at der skal udflyttes statslige arbejdspladser fra hovedstadsregionen til resten af landet blev i vid udstrækning vedtaget på baggrund af en misvisende (indikativ) opgørelse, der indikerede, at man fra 1993-98 havde nedlagt omkring 8-10 pct. af de statslige arbejdspladser i resten af landet og oprettet 13-17 pct. flere statslige arbejdspladser i hovedstadsregionen. Man mente, at dette var en af årsagerne til hovedstadsregionens beskæftigelsesmæssige succes i perioden. Ifølge Danmarks Statistiks officielle sektorfordelte beskæftigelsesopgørelser, så er den statslige beskæftigelse faldet i hovedstadsregionen og steget i det øvrige land under èt. Hovedstadsregionens beskæftigelsesmæssige succes skyldes væksten i den private beskæftigelse, som har ligget væsentligt over væksten
6 i den private beskæftigelse i det øvrige land, jf. tidligere AE-notater for en uddybning heraf. Dette udelukker naturligvis ikke, at placering af statslige arbejdspladser kan hjælpe på den regionale beskæftigelses- og indkomstudvikling i de områder, der halter bagefter. Imidlertid mangler der analyser af, om udflytning af statslige arbejdspladser samlet set er et hensigtsmæssigt instrument. Baggrundsanalyser til Erhvervs- og Boligstyrelsens(2002) rapport om udflytning af statslige arbejdspladser kan bruges som et udgangspunkt for politiske tiltag på dette område. Brugt med omtanke og som led i en større samlet regional satsning kan placering af statslige arbejdspladser muligvis være et godt instrument til at fremme den regionale indkomst- og beskæftigelsesudvikling. Da der er væsentlige omkostninger forbundet ved en udflytning af statslige arbejdspladser, bør der måske særligt fokuseres på de regionale konsekvenser af både nedlæggelse af eksisterende og oprettelse af nye statslige arbejdspladser. Fokus især på udkantskommuner Det er vigtigt at have fokus på udviklingen i det, AKF og Indenrigsministeriet kalder udkantskommuner, og vurdere behovet og mulighederne for en ekstra indsats for at afhjælpe problemerne i disse kommuner. Problemet er ofte, at udkantskommunerne har lang afstand til et økonomisk kraftcenter og/eller er geografisk isolerede, f.eks. ø-samfund. De har i forhold til de andre kommuner en høj andel af landbrug og/eller fiskeri og de lavteknologiske fremstillingserhverv, der er knyttet hertil. Disse erhverv har været, er og må i fremtiden forudses at være i beskæftigelsesmæssig tilbagegang. Disse kommuner er inde i en (selvforstærkende) negativ spiral med afvandring af arbejdskraft og til dels tilvandring af personer på overførselsindkomst. Denne udvikling gør det endnu mindre attraktivt for virksomheder at lokalisere sig i disse områder, hvilket medfører yderligere afvandring og lav indkomstvækst. Turisme kan være en mulighed for disse kommuner, men er sjældent et tilstrækkeligt erhvervsgrundlag. Hent inspiration fra konkrete cases Det vil sikkert være værdifuldt at lade sig inspirere af, hvordan forskellige kommuner har tacklet økonomisk og beskæftigelsesmæssig tilbagegang. Tilbagegangen indenfor tekstilindustrien i starten af 1990'erne ramte geografisk meget skævt. Hvordan har f.eks. en tekstilkommune som Herning kunnet komme ovenpå igen? Hvordan blev lukningen af værftet i Nakskov
7 tacklet? Hvad har de kommuner, der har haft succes med at tiltrække pendlere, mere præcist gjort? Også succes- og fiaskoerfaringer fra udlandet kan man sikkert lære og lade sig inspirere af. Fremtidige udfordringer Det er meget svært at spå om den fremtidige udvikling i de regionale indkomstforskelle. Selvom der ikke er en en-til-en sammenhæng mellem regionale forskelle i beskæftigelsesudviklingen og regional forskelle i indkomstudviklingen, så er der dog en sammenhæng mellem indkomst og beskæftigelse. Underliggende strukturudvikling Man kan derfor gøre sig nogle overvejelser om den fremtidige regionale beskæftigelsesudvikling. Hvis den hidtidige underliggende strukturudvikling med faldende beskæftigelse i de primære erhverv (landbrug, fiskeri mv.) og mange industrierhverv samt fremgang i serviceerhvervene under ét - herunder især de videnstunge erhverv - forudsættes at fortsætte, så vil det alt andet lige svække mange af lavindkomstkommunernes økonomiske grundlag. Det skyldes, at mange lavindkomstkommuner har en relativt større del af deres beskæftigelse indenfor de primære erhverv og industrien. Tilsvarende vil det gavne mange af højindkomstkommunerne med en relativt stor andel af højtlønnede fra serviceerhverv. Imidlertid har denne underliggende strukturforandringsproces jo fundet sted igennem flere årtier samtidig med faldende regionale indkomstforskelle, så konklusionen er ikke klar. Virksomhedsklynger/kompetenceklyngers regionale betydning Man kan også spekulere over hvorvidt og hvordan, de fremtidige regionale indkomstforskelle vil blive påvirket af de såkaldte kompetenceklynger, som muligvis er en erhvervstrukturudvikling, der kan få stigende betydning. Kompetenceklynger vil ofte være en gruppe af forholdsvis specialiserede virksomheder, som har succes. Ofte ligger kompetenceklynger geografisk tæt på hinanden og nær uddannelses- og forskningsinstitutioner, der er relevante for dem. Desuden vil medarbejderne være relativt mobile mellem virksomhederne i klyngen.
8 En vigtig egenskab ved klyngen er, at der ofte opstår synergieffekter (positive netværkseksternaliteter). Synergieffekterne opstår f.eks. ved, at samarbejde mellem specialiserede virksomheder om større projekter er lettere, hvilket muliggør, at virksomhederne kan binde an med opgaver, de ellers ikke ville kunne klare. Der kan også opstå en synergieffekt ved, at virksomhederne forholdsvis let kan tiltrække dygtige eller specialiserede medarbejdere fra de andre virksomheder i klyngen - derved får man glæde af hinandens videreuddannelse og af erfaringsopbygning hos medarbejderne. Desuden vil det forhold, at klyngen består af en større mængde beslægtede virksomheder, gøre det attraktivt at få job i en af klyngevirksomhederne, da et eventuelt senere jobskifte til en anden virksomhed i klyngen formentlig bliver væsentligt mindre problematisk - man behøver f.eks. ikke at flytte bolig (inklusiv eventuel familie) eller få et ændret transportbehov ved et jobskifte. Klyngens tiltrækningskraft på arbejdskraft udgør en selvforstærkende positiv spiral, som gør, at andre virksomheder også er interesserede i at etablere sig i klyngen, hvilket gør klyngen yderligere attraktiv for både nuværende og potentielle fremtidige medarbejdere og virksomheder. Hvis det er sådanne selvforstærkende positive spiraler skabt af kompetenceklyngers vækst og udbredelse, der har været en del af baggrunden for de senere års stigende regionale forskelle i indkomst- og beskæftigelsesudviklingen, og forudsættes kompetenceklynger at få stadig større betydning, så kan det medføre stadig større regionale indkomstforskelle. Men heller ikke her er konklusionen klar.