6. Overvejelser i forhold til at indføre eller styrke optjeningsprincipper Med en universel velfærdsmodel er Danmark mere udsat end mange andre lande i forhold til globaliseringen og migration. Ind- og udvandring påvirker sammensætningen af befolkningen, både hvad angår kompetencer og brug af velfærdsgoder og samtidig afkobles sammenhængen mellem skattebetaling i Danmark og brugen af de danske velfærdsydelser. Problemstillingen er nærmere beskrevet i kapitel 2. Ved i højere grad at basere adgangen til velfærdsydelser på optjeningsprincipper, som sikrer tilknytning til det danske samfund, kan det danske velfærdssystem gøres mere robust over for migration og dermed skabe en tættere kobling mellem hvor længe man betaler skat og så anvendelsen af velfærdsydelser. Med et optjeningsprincip menes, at en person gennem objektivt målbare kriterier for en aktivitet i en given periode optjener ret til en velfærdsydelse og retten til velfærdsydelsen vil i en periode være helt eller delvist begrænset. I afsnit 6.1 skitseres en række optjeningsprincipper. Der er en række centrale problemstillinger forbundet med at afgrænse adgangen til velfærdsydelser ved hjælp af optjeningsprincipper. I afsnit 6.2 præsenteres en række af disse problemstillinger. 6.1 Mulige modeller for optjening Rettighederne til en velfærdsydelse kan reguleres på fire områder: A. Erhvervelse af adgang til ydelsen B. Udmåling af ydelsens størrelse C. Bevarelse samt generhvervelse af adgangen til ydelsen D. Muligheden for at tage ydelsen med ud af landet (eksportabilitet) I forhold til i højere grad at basere rettighederne til velfærdsydelser på optjeningsprincipper kan hvert af disse fire områder at regulere på kombineres med et målbart optjeningskriterium, som markerer en form for tilknytning til det danske samfund. Tre optjeningskriterier er allerede i brug i dag; bopæl og ophold, beskæftigelse samt forsikringsmedlemskab. I tabel 1 er illustreret en række kendte eksempler på gældende optjeningsprincipper. 187
Tabel 6.1. Eksempler på gældende optjeningsprincipper Optjeningskriterier: Ophold og bopæl Beskæftigelse Forsikringsmedlemskab A. Retten til ydelsen (åbne op for retten) F.eks. krav om 10 års ophold i landet for at kunne modtage førtidspension (borgere fra 3. verdens lande) F.eks. 26 ugers beskæftigelseskrav for at få sygedagpenge F.eks. 1 års medlemskab for at kunne modtage dagpenge Rettigheder: B. Udmålingen C. Bevarelse og generhvervelse af retten F.eks. brøkpensionsbegrebet. Fuld folkepension kræver 40 års bopæl F.eks. krav om 450- timers beskæftigelse for at bevare retten til kontanthjælp De fire optjeningsprincipper beskrives nærmere i de følgende afsnit 6.1.1. til 6.1.4. 6.1.1 Erhvervelse af adgang til ydelsen Der eksisterer allerede i dag optjeningsprincipper i forhold til at åbne retten til en række ydelser. I praksis fungerer disse optjeningsprincipper, uanset om de opgøres på baggrund af ophold, bopæl eller beskæftigelse, som en venteperiode inden personer, som kommer til landet eller har haft ophold i udlandet får ret til danske velfærdsydelser. D. Mulighed for at tage ydelser med ud af landet (eksportabilitet) F.eks. krav om 2 års ophold de seneste 10 år for at kunne tage SU med ud af landet Princippet er mest brugt i forhold til sociale ydelser (både indkomsterstattende og tillægsydelser). Et eksempel herpå er 10 års opholdskrav for at få adgang til folkepension (for borgere fra 3. lande). Men lignende optjeningsprincipper findes også for enkelte serviceydelser. F.eks. kræver det tids-ubegrænset opholdstilladelse eller tidsbegrænset opholdstilladelse med mulighed for varigt ophold i landet at få adgang til gratis uddannelse. Da man typisk først opnår permanent opholdstilladelse efter 5 års ophold i landet, svarer det i princippet til en karensperiode. Udlændinge og danskere, som har haft ophold i udlandet, der udelukkes fra velfærdsydelser i en periode med optjening, må enten undvære ydelsen eller selv finansiere den, hvis der findes en privat udbyder. Det udgør en særlig udfordring at indføre optjeningsprincipper i forhold til behovsbestemte eller akutte sociale og sundhedsydelser, hvor det er problematisk at udskyde adgangen. Det vedrører f.eks. adgangen til akut lægehjælp Man skal i øvrigt være opmærksom på de EU-retlige rammer, der gælder i forhold til adgang til sociale ydelser, herunder særligt reglerne om sammenlægning af forsikringsperioder i EFforordning 883. Der henvises nærmere til kapitel 3. 6.1.2 Udmålingen af ydelsen Optjeningsprincipper kan betyde, at personer som kommer til landet gradvist optjener retten til at modtage den fulde ydelse. Princippet kaldes et pro rata princip. Der gælder allerede i dag optjeningsprincipper i forhold til udmåling af en række sociale ydelser (både indkomsterstattende og tillægsydelser). F.eks. den såkaldte brøkpension, hvor 188
størrelsen af folke- og førtidspension opgøres på baggrund af, hvor lang tid en person har opholdt sig i landet. Et lignende princip blev med finansloven for 2011 indført i forhold til børnefamilieydelsen. Der er ikke kendskab til gældende optjeningsprincipper i forhold til udmåling af størrelsen af serviceydelser. Det skyldes til dels, at serviceydelser ofte vil være naturalydelser, hvor det ikke giver mening at modtage dele af ydelsen, f.eks. lægehjælp. Et udmålingskrav i forhold til serviceydelser må nødvendigvis derfor alternativt gå på graden af egenbetaling. Således at udlændinge (og danskere som har haft ophold i udlandet) på baggrund af f.eks. ophold gradvist optjener en lavere egenbetaling eller højere tilskud, efterhånden som personen får tilknytning til det danske samfund. På områder, hvor der allerede i dag findes brugerbetaling, kan personer, der kommer til landet, f.eks. starte med fuld egenbetaling og gradvist optjene en egenbetaling svarende til det som gælder personer med fast tilknytning til landet. På områder, hvor der ikke er nogen egenfinansiering, kan en person, som kommer til landet, f.eks. starte med en delvis egenbetaling og gradvis optjene retten til en fuldt finansieret ydelse. 6.1.3 Bevarelse eller generhvervelse af retten til en ydelse Adgangen til velfærdsydelser kan begrænses ved at indføre særlige krav til, hvordan man bevarer retten til en ydelse. Et optjeningsprincip til at erhverve retten til en ydelse på baggrund af f.eks. ophold i landet vil typisk også gælde for at bevare retten til ydelsen. F.eks. vil kravet om 7 års ophold de seneste 8 år for at få kontanthjælp også være et krav i forhold til at bevare retten til ydelsen. Det behøver imidlertid ikke være tilfældet. I princippet kan der godt indføres et skærpet krav i forhold til at bevare retten til en ydelse. Alternativt kan der indføres et tillægskrav om f.eks. beskæftigelse i en vis periode for at få/bevare fuld ydelse. 450-timers reglen udgør f.eks. et skærpet beskæftigelseskrav i forhold til at bevare retten til at modtage kontanthjælp. 6.1.4 Muligheden for at tage ydelsen med ud af landet (eksportabilitet) Adgangen til velfærdsydelser for personer med lille tilknytning til landet kan begrænses ved at indføre et særligt optjeningskrav i forhold til, hvornår man har ret til at tage en ydelse med ud af landet. F.eks. gælder der er et særligt opholdkrav for at kunne tage SU med ud af landet. Eksportabilitet hænger tæt sammen med reguleringen af sociale sikringsydelser i EUforordning 883/2004. om koordinering af landenes sociale sikringsordninger. EU-statsborgere kan efter disse regler have ret til at tage en kontant social sikringsydelse (f.eks. social pension eller sygedagpenge) med sig ud af landet, hvis de bor eller opholder sig i et andet EU-land. Optjeningsprincipper i forhold til eksportabilitet er mest relevant for sociale ydelser og mindre relevant for serviceydelser, som oftest ikke kan tages med ud af landet (naturalydelser). 6.2 Øvrige hensyn, der kan indgå i vurderingen af en øget brug af optjeningsprincipper for modtagelse af velfærdsydelser Den første forudsætning for at styrke optjeningsprincipperne for at modtage velfærdsydelser er at der er et råderum i juridisk forstand. Det juridiske rum er for EU-borgere (og særligt for EU-arbejdstagere) relativt begrænset, mens det er noget større for borgere fra 3. lande. 189
Det juridiske rum angiver alene rammerne for at styrke optjeningsprincipperne. For at vurdere ændringer på området er der en række andre forhold, der også skal tages hensyn til. Formålet med at styrke optjeningsprincipperne er at sikre robustheden i det danske velfærdssystem i lyset af den øgede globalisering og migration, hvor et stigende antal udlændinge og danskere med ophold i udlandet får adgang til de danske velfærdsydelser uden at have betalt fuld dansk skat. Det kan dog også være et hensyn, at Danmark fortsat kan høste gevinsterne ved den øgede globalisering, f.eks. i form af mulighederne for at rekruttere kvalificeret arbejdskraft fra andre lande. Samtidig må det vurderes, om en øget brug af optjeningsprincipper medfører meget bureaukratiske og vanskeligt administrerbare velfærdsordninger. I det følgende gennemgås kort en række hensyn, som kan indgå i vurderingen af at styrke optjeningsprincippet i den danske velfærdsmodel. 6.2.1 Rekruttering af udenlandsk arbejdskraft Danmark vil om få år stå i en situation, hvor der vil være generel mangel på arbejdskraft som følge af den demografiske udvikling. Det er derfor en målsætning, at det skal være så let som muligt for virksomhederne at rekruttere kvalificeret arbejdskraft fra udlandet. Øgede krav til optjening af velfærdsydelser kan i visse tilfælde svække virksomhedernes tilskyndelse til at rekruttere kvalificeret udenlandsk arbejdskraft. Det gælder særligt for de ydelser, der er midlertidige og er knyttet til ordinær beskæftigelse. Et eksempel er sygedagpenge, som i de fleste tilfælde udbetales som refusion til arbejdsgivere, der blandt andet via overenskomster kan være forpligtet til at udbetale løn under sygdom. Hvis der f.eks. kræves en opholdsperiode i Danmark inden der kan udbetales sygedagpenge, vil en konsekvens være, at arbejdsgivernes omkostninger ved af anvende udenlandsk arbejdskraft forøges. Øget krav til optjening af velfærdsydelser kan desuden i visse tilfælde påvirke virksomhedernes muligheder for at rekruttere kvalificeret udenlandsk arbejdskraft, fordi det bliver mindre attraktivt for udenlandsk arbejdskraft at vælge Danmark som arbejdsland. Det kan f.eks. være tilfældet hvis der indføres bopælskrav for brug af visse serviceydelser - f.eks. lægehjælp og sygehusbehandling. Højt kvalificeret arbejdskraft kan som regel vælge mellem jobmuligheder i forskellige lande, og øget egenbetaling knyttet til ophold i Danmark vil gøre Danmark mindre attraktiv at søge arbejde i. Øgede omkostninger ved udenlandsk arbejdskraft kan endvidere medføre, at Danmark bliver et mindre attraktivt land for internationale virksomheder at slå sig ned i. Det gælder særligt virksomheder, der er afhængig af højt specialiseret international arbejdskraft, som f.eks. forskningsenheder. 6.2.2 Integrationsindsatsen Optjeningsforslag, der øger arbejdsgivernes omkostninger, kan også påvirke integrationsindsatsen. Det gælder f.eks. ved familiesammenføringer, hvor det er en højt prioriteret målsætning at integrere nyankomne familiemedlemmer på det danske arbejdsmarked. Hvis der f.eks. indføres et bopælskrav for adgangen til sygedagpenge, vil det medføre øgede omkostninger for arbejdsgiverne i de tilfælde, hvor ydelserne udbetales som refusion til 190
arbejdsgiverne. Det kan skabe en barriere for, at arbejdsgiverne ansætter nydanskere og dermed en barriere for integrationen, som bedst sker på arbejdspladserne. Tilsvarende vil et opholdskrav for retten til tilskud til en daginstitution kunne være i modstrid med integrationshensynet, idet der er et politisk ønske om, at børn af indvandrere er i daginstitution bl.a. for at lære at tale dansk. 6.2.3 Danskere, der vender hjem efter ophold i udlandet Optjeningsforslag, der knytter sig til ophold i Danmark, vil også ramme danskere, der vender hjem efter et længere ophold i udlandet. Set fra en økonomisk og beskæftigelsespolitisk synsvinkel er det særligt et problem i forhold til de veluddannede arbejdstagere, der har valgt at arbejde en periode i udlandet, f.eks. som udstationerede for danske eller internationale virksomheder eller som led i videreuddannelse. Det er vigtigt for virksomhederne og de danske vækstmuligheder, at der ikke skabes barrierer for at danskere, der får viden og erfaring ved at arbejde i udlandet, kan komme hjem og arbejde igen i Danmark. Denne problemstilling knytter sig i princippet til alle forslag om øget optjening. 6.2.4 Administrative omkostninger Optjeningsprincipper vil ofte udgøre særregler, som skal administreres ved siden af gældende regler, og er derfor ofte forbundet med administrationsomkostninger. Optjeningsprincipper risikerer derfor at medføre en betydelig administrativ byrde, fordi optjeningsprincippet stiller krav til registrering af og opfølgning på f.eks. opholdstid i Danmark. Samtidig medfører f.eks. et pro rata-princip, at ydelsen skal beregnes særskilt for hver enkelt modtager og størrelsen af ydelsen ændres løbende. De administrative byrder er mindst i de tilfælde, hvor der sker en opstramning af allerede gældende optjeningsprincipper. Det gælder f.eks. på førtids- og folkepensionsområdet, hvor der i forvejen er optjeningsprincipper både for modtagelse af ydelsen og for størrelsen af ydelsen. I de tilfælde er det relativt ukompliceret at ændre optjeningskravene. I en række andre tilfælde vil indførelse af optjeningskrav være et nyt princip, og der vil skulle indføres en ny særskilt registrering og beregning af ydelsen. De administrative byrder skal samtidig ses i lyset af, hvor mange personer en ændring vil berøre og dermed også det potentielle besparelsesprovenu. 6.2.5 Andre hensyn Til de mange velfærdsydelser knytter sig en række hensyn, der er afhængige af formålet med den enkelte ydelse. Det kan f.eks. være sundhedspolitiske hensyn vedrørende udgifterne til medicin, læger og sygehuse eller uddannelsespolitiske hensyn vedrørende tilskud til uddannelsesinstitutioner eller SU. Optjeningsprincipper kan ligeledes have social- og arbejdsmarkedspolitiske konsekvenser. 6.3 Afrunding Globaliseringen og den øgede migration skaber udfordringer for den danske velfærdsmodel, fordi den danske velfærdsmodel er skattefinansieret og fordi en øget migration afkobler sammenhængen mellem at betale skat i Danmark og så gøre brug af de danske velfærdsydelser. Det er derfor naturligt at overveje justeringer i den danske velfærdsmodel, der i højere grad sikrer koblingen mellem skattebetaling og brug af velfærdsydelser. Optjeningsprincipper er i 191
den forbindelse et muligt instrument og selv om særligt EU s regler begrænser det juridiske råderum, så er der dog en række muligheder for at knytte rettighederne til velfærdsydelser sammen med en øget brug af optjeningsprincipper. Tilsvarende overvejelser om at fremtidssikre den skattefinansierede velfærdsmodel gøres i andre nordiske lande. I Norge arbejder et udvalg med tilsvarende problemstillinger og i Sverige er der igangsat justeringer af velfærdsordningerne, der gør finansieringen mere robust. 192