Bilag 1. 30. maj 2016 Sagsbeh.:LL J.nr.: 00.15.10-P22-1-16 Udvikling og Dokumentation Notat om: Frederiksberg Kommunes styringsmodel, herunder effektstyring samt KORAs Review af resultatbaseret styring. Indledning I april 2016 offentliggjorde Det nationale institut for Kommuners og regioners analyse og forskning (KORA) et review (litteraturstudie) om effekterne af resultatbaseret styring (RBS) på tre velfærdsområder. Reviewet er ét blandt flere udgivelser fra KORA om temaet. Magistraten anmodede den 25. april 2016 Forvaltningen om: en redegørelse for effekt- og målstyring i Frederiksberg Kommune i forhold til KORA-rapportens analyse. Dette notat er bilag til denne redegørelse, der forelægges Magistraten. Redegørelse og notat bygger på: KORAs review af resultatbaseret styring KORAs øvrige udgivelser i temaet om RBS (http://www.kora.dk/temaer-paatvaers/resultatbaseret-styring/) Frederiksberg Kommunes styringsmodel Notatet indledes med en kort opsummering af, hvordan Frederiksberg Kommunes styringsmodel adskiller sig fra den anvendelse af målstyring, der samlet set fremgår af de studier, som KORA har gennemgået. Herefter redegøres for KORAs review af RBS, hvor øvrige udgivelser i temaet inddrages. Afslutningsvis skitseres Frederiksberg Kommunes styringsmodel, herunder effektstyring. Indhold 1. Opsummering...2 2. KORAs review af RBS mm...2 2.1 Om reviewet...2 2.2 Konklusioner...3 2.3 Anbefalinger...4 3. Frederiksberg Kommunes Styringsmodel...5 3.1. Effektstyring...5 3.2. Implementering af effektstyring...6 3.3. Status...7
1. Opsummering KORAs review peger på, at anvendelse RBS ligesom andre styringsmodeller rummer nogle faldgruber og utilsigtede effekter, som det er vigtigt at være opmærksom på for at opnå de ønskede fordele. Hvis resultatbaseret styring bruges uden behørig omtanke, risikerer intentionerne at fortabe sig i målingsiver, målfiksering samt tjeklister, der erstatter faglige skøn. Herved er der risiko for, at de "svage borgere" overses. På baggrund af reviewet opstiller KORA derfor også en række anbefalinger for anvendelse af RBS. Anbefalingerne suppleres i KORAs øvrige udgivelser om temaet på deres hjemmeside. Og der er god overensstemmelse mellem Frederiksberg Kommunes styringsmodel og de anbefalinger, som KORA opstiller for anvendelse af RBS. Frederiksberg Kommunes styringsmodel bygger således på en mere balanceret tilgang til anvendelse af mål, end det samlet set er tilfældet i de studier, som indgår i KORAs review. I Frederiksberg Kommune inddrager styringsmodellen tillid, innovation, dialog, læring og samskabelse, og der tilstræbes få fokuserede mål samt fokus på progression for den enkelte. Hertil kommer en ledelsesstrategi, der sikrer omsætning af målene fra politisk niveau til daglig praksis i forhold til den enkelte borger. Fokus i Frederiksberg Kommunes styringsmodel er på virkningen (effekten) for borgeren, og det er også af denne årsag, at kommunens styringsmodel betegnes Effektstyring fremfor Resultatbaseret styring. 2. KORAs review af RBS mm. 2.1 Om reviewet KORA offentliggjorde i april 2016 et review om effekterne af RBS på tre områder, der alle er underlagt statslig resultatstyring. Grundskolen Beskæftigelsesområdet Det sociale område. Fokus er dermed på statens resultatstyring overfor kommunerne på de tre områder. Der inddrages ligeledes erfaringer fra kommunernes interne brug heraf. Baggrunden for KORA s review er, at RBS anvendes flere steder i den offentlige sektor som ét af tiltagene til at skabe effektive og helhedsorienterede styringsmodeller mellem stat, regioner og kommuner. Den overordnede intention med RBS er således, at der opstilles og forfølges klare og tydelige mål for derved at skabe den ønskede velfærd for borgerne. Samtidigt skal målstyringen sikre, at de fagprofessionelles viden bringes i spil og giver beslutningstagerne et så informeret beslutningsgrundlag som muligt. Der findes imidlertid ikke en samlet systematiseret viden om, hvorvidt og under hvilke betingelser RBS virker. Reviewets formål er dermed at afdække, hvad eksisterende studier viser om effekter af RBS som styringsredskab samt om, hvilke forhold der har betydning for at opnå en forventet effekt af RBS. 2
Reviewet bygger på en systematisk litteraturgennemgang af i alt 60 studier, der udover nationale også tæller udenlandske studier fra blandt andet Holland, Norge, USA, Canada, England, Skotland, Australien og Brasilien. Det danske begreb resultatbaseret styring anvendes i reviewet som en fællesnævner for bl.a. målstyring, resultatstyring, resultatbaseret ledelse, effektbaseret ledelse og effektbaseret styring. Samlet set dækker betegnelsen RBS således over en styringsmodel, hvor følgende elementer optræder sammenhængende, integreret og konsistent: 1. opstilling af mål 2. etablering af et årsagsvirkningsforhold mellem indsats og effekt 3. monitorering af om målenes opnås 4. ledelsen træffer beslutninger på baggrund af den indsamlede viden De 60 studier indeholder modeller, der i større eller mindre grad repræsenterer disse fire elementer. Reviewet skelner derfor mellem typer af modenhed i anvendelsen af RBS således at studier, hvor alle elementer optræder og integreres, anses for mest modne. Det betyder, at reviewet omfatter studier, hvor RBS ikke er implementeret som intenderet. 2.2 Konklusioner Reviewet viser, at følgende forhold har væsentlig betydning for effekterne af RBS: styringsmæssige, ledelsesmæssige og organisatoriske rammer de konkrete velfærdsområders egne karaktertræk RBS fungerer derfor på forskellig vis, alt efter om det drejer sig om statens præcise elevmål på grundskoleområdet, jobmål på beskæftigelsesområdet eller mere komplekse mål for socialområdets mange målgrupper. Reviewet peger endvidere på at forudsætningerne for, at RBS kan virke efter hensigten, ikke er tilstede på samme tid i studierne og det giver nogle udfordringer på tværs af områder. Tabel 1. Forudsætninger for og udfordringer ved RBS Forudsætninger for RBS Overordnede udfordringer Klare mål Mange mål Indsamling af valide data Fokus på kortsigtede resultater og prioritering af lette borgere Resultatbeslutninger Politikere og borgere mistolker resultaterne Redskab til refleksion og læring Målfiksering og tjekliste adfærd Især på socialområdet med mange målgrupper er det vanskeligt at opstille klare og entydige mål. I forhold til at indsamle data om effekter for borgeren er der på tværs af områderne risiko for, at der alene fokuseres på kortsigtede resultater fremfor langsigtede effekter. Ligeledes er der risiko for, at der opstilles proces- fremfor resultatmål, eller at frontpersonalet vælger at prioritere lette fremfor svage borgere, fordi sidstnævnte kræver en mere kompleks indsats for at nå målet. Udover det kan være vanskeligt at få mål og målinger på plads, er det også en udfordring, at information om opnåede 3
resultater ikke nødvendigvis anvendes til at træffe beslutninger. Det kan være fordi de mistolkes f.eks. på grund af egen-interesser, eller ubevidst på grund af dårlig formidling mv. Endelig viser studier på tværs, at RBS risikerer at blive omdrejningspunkt for et entydigt fokus på målopfyldelse (målfiksering) og til at fastlægge rutiner i arbejdsprocesserne, fremfor at blive brugt i dialog til at reflektere og skabe læring. 2.3 Anbefalinger I reviewet og øvrige udgivelser om RBS peger KORA derfor på, at vejen for at anvende RBS til at omsætte politiske intentioner til borgereffekt i høj grad handler om de ledelsesmæssige rammer og organisationens kompetencer. Vejen frem er i forlængelse heraf: 1. Bedre mål og måleredskaber Det er nødvendigt at opstille klare mål og sikre valide måleredskaber til at indsamle data. Det kræver politisk prioritering af målsætninger, og at de efterfølgende omsættes til målbare mål eller indikatorer, som giver faglig mening i hele organisationen. KORA peger også på behovet for at sikre et begrænset antal mål, ligesom det er vigtigt at forholde sig kritisk til, hvordan og hvad der måles. Eksisterende data og datakilder er ikke altid tilstrækkelige, der må fokus på behovet for at udvikle valide data. 2. Klare prioriteringer af kernefaglige målsætninger Opstilling af klare mål kan også styrke klarhed om arbejdsdelingen mellem strategiske målsætninger og operationelle handleplaner. Der skal være mål for både de langsigtede og de kortsigtede effekter, og det skal være tydeligt for alle i organisationen, hvordan de to niveauer er forbundet. Det skal sikre politisk prioritering, samtidig med at de udøvende institutioner får klare operationelle målsætninger at arbejde efter. 3. Tydelig inddeling af målgruppen i risikogrupper eller redskaber til risikojustering KORA peger på, at en mulig vej frem at inddele borgerne i risikogrupper samt eventuelt supplere indikatorer med redskaber, som kan tage højde for, at forskelle i sværhedsgraden, alt efter hvilke borgere, der er tale om. 4. Større bevidsthed om begrænsningerne i resultatbaseret styring Det er vigtigt at være bevidst om, hvilken incitamentsstruktur RBS kan skabe blandt andet for at undgå ovennævnte frasortering samt for at sikre, at dokumenterede resultater bruges som læring til forbedring, fremfor som kontrol i en nulfejlskultur. Det kræver åben dialog om udfordringer og at de fagprofessionelle inddrages i udvikling af RBS og ikke mindst den faglige indsats. 5. Resultatbaseret styring skal tilpasses den konkrete kontekst En succesfuld implementering af RBS kræver hensyntagen til velfærdsområdets karakter, den ledelsesmæssige og organisatoriske kontekst samt de fagprofessionelles viden og erfaringer. RBS er ikke en one size fits all model 6. Tillid og fagligt samarbejde En succesfuld implementering og anvendelse af RBS bør kombineres med et fokus på faglighed og tillid dvs., en mere tillidsbaseret styringsmodel og omvendt. Det kræver især, at der er et fagligt råderum til 4
at udvikle indsatserne for borgerne ud fra fælles mål. Motivationen blandt medarbejderne synes størst, når de oplever, at målstyringen kan forenes med deres faglige kompetencer. 3. Frederiksberg Kommunes Styringsmodel 3.1. Effektstyring Frederiksberg Kommunes styringsmodel er baseret på effektstyring, dialog og information. I styringskulturen er også inddraget tillid, innovation, læring og samskabelse. Frederiksberg Kommune tilstræber få fokuserede mål, og at se på progression for den enkelte. Hertil kommer en ledelsesstrategi, der sikrer omsætning af målene fra politisk niveau til daglig praksis i forhold til den enkelte borger. Fokus i Frederiksberg Kommune er på effekten af kerneopgaverne for borgeren fremfor på indsatser, processer eller dét, der umiddelbart produceres (output). Det er også af denne årsag, at kommunen anvender begrebet Effektstyring. Afsættet for effektstyring er politiske strategiske pejlemærker for den slutsituation, som borgeren skal befinde sig i (den langsigtede effekt) og på mål, der skal opnås på mellemlangt og kortere sigte. De strategiske pejlemærker udledes blandt andet af Frederiksberg Strategien og udmøntes i politikker og planer, ligesom de indgår i fokusaftaler mellem afdelingschef og institutioner. Derved sker der en prioritering af kernefaglige mål. Politiske pejlemærker og mål kan også være fastlagt fra statsligt niveau, og der tages således afsæt heri med mulighed for at supplere med lokale mål. I budgettet indgår endvidere et antal mål fra hvert fagområde, som følges op ved regnskabsafslutningen. På den måde synliggøres sammenhæng mellem politisk retning og finansiering. En tæt kobling mellem økonomistyring og effektstyring er ikke etableret i Frederiksberg Kommune, men der er fokus på at afvikle indsatser med lav effekt, og prioritere de økonomiske ressourcer på det, der skaber mest effekt for borgere og virksomheder. Herved er effektstyring også en tilgang til at sikre en mere effektiv ressourceanvendelse. I modellen vælges indsatser om muligt ud fra viden (systematisk eller forskningsbaseret dokumentation) om, hvad der virker. Men dels eksisterer der ofte ikke en sådan viden, dels vil der være behov for at 5
afprøve andre måske nye indsatser og metoder. Dermed er effektstyring og innovationsdagsordenen tæt forbundet. En hyppigt anvendt metode i kommunen til at sikre sammenhæng mellem strategiske pejlemærker, mål på mellemlangt og kort sigt samt indsatsen er at skitsere de (antagede) kausale sammenhænge via forandringsteorier. De fastlægges på de respektive fagområder med involvering af institutionsniveauet. Ved anvendelse af denne metode fastlægges målgruppen og de ønskede effekter på langt, mellemlangt og kort sigt, før der sættes fokus på indsatser og ressourcer. Det sikrer fokus på formålet og muliggør en differentieret indsats for borgere med forskellige behov og ressourcer. Når de ønskede effekter på mellemlangt og kortere sigt er fastlagt, skal de formuleres som mål, eventuelt skal der anvendes indikatorer. Også her lægges der vægt på, at det sker i samarbejde mellem forvaltning og institutionsniveauet. Fokus er at finde et begrænset men dækkende antal, så de ressourcer der er forbundet med at måle, ikke overstiger udbyttet ved at gøre det. Der anvendes eksisterende data, såfremt de reelt siger noget om målet; alternativt arbejdes der med at etablere valide data. Der arbejdes på at gøre registrering af data IT-baseret, fordi det giver mere sikker og rettidig (ledelses)information, der kan handles på samtidig med, at det letter arbejdsbyrden ved at dokumentere. I kommunens effektstyring er det altafgørende, at indsatsen tilrettelægges individuelt. Frontpersonalet skal bruge deres faglighed og omsætte mål og indsatser sammen med den enkelte borger, så hans eller hendes ressourcer kommer i spil. Det er med til at sikre, at både lette og svage borgere tilgodeses. Hvis en indsats ikke virker, er der behov for at afvikle den og vælge en anden vej. Effektfokus skal således være et mind-set på frontmedarbejderniveau, og det er et ledelsesansvar at understøtte dette. Dokumentation giver mere viden om, hvad der virker. Derfor er det nødvendigt at måle og dokumentere de resultater, der opnås. De offentlige kerneopgaver er imidlertid komplekse og ofte vidt forgrenede, hvorfor det kan være vanskeligt at afgøre, om det alene er indsatsen, som medfører om et resultat nås, eller om andre forhold spiller ind. Dokumentation kan derfor ikke stå alene. Derimod skal ledere på alle niveauer stille sig i spidsen for at skabe en tillidsbaseret kultur, hvor der er dialog om de dokumenterede resultater, deres årsager samt potentielle bi- og side effekter. Dokumentation skal dermed bruges til læring på tværs af områder og hierarkiske skel. På den måde skabes der grundlag for at justere mål/indsatser og bruge ressourcerne på det, der skaber værdi for borgere og virksomheder. 3.2. Implementering af effektstyring Det er særligt kendetegnede for effektstyring i Frederiksberg Kommune, at modellen fra start er blevet til i et samarbejde med institutionsniveauet både for at kvalificere effektarbejdet og for at skabe ejerskab. I forlængelse heraf er modellen gjort kontekstafhængig, idet der er valgt en decentral implementeringsstrategi, hvor det er op til Direktørområderne at beslutte, hvordan effektstyring bedst tilrettelægges på de enkelte fagområder, og i hvilken takt det udbredes. Effektstyring ses dermed ikke som en model, hvor one-size-fits-all. Arbejdet med effektstyring kræver også ledelse - både på institutionsniveau og i forvaltningen - og en professionel organisation, der har fokus på, at styringen fører til det ønskede. Implementeringen af effektstyring understøttes derfor flere tværgående tiltag og strategier f.eks. via LUP 6
(lederudviklingsprogrammet), HR- strategien, Tillidsreformen og herunder arbejdet med samskabelse. Samtidig er effektstyring koblet med innovationsdagsordenen, hvor sidstnævnte også indgår i og understøttes via de tværgående strategier. Der pågår endvidere tværgående tiltag, der skal understøtte introduktion til og dialog om arbejdet med effektstyring; det gælder f.eks. oplæg på de halvårlige uddannelsesdage for nye ledere, samt en film om effektstyring, som lederne og medarbejdere kan bruge som afsæt for dels at introducere nye medarbejdere til effektstyring, dels at evaluere arbejdet på den enkelte institution. 3.3. Status Effektstyring var senest på den politiske dagsorden ved et temamøde i Kommunalbestyrelsen den 10. november 2014. Det skete især som opfølgning på den politiske revitalisering af effektstyring, der fandt sted med vedtagelsen af den politiske styringsmodel den 12. maj 2014. Direktionen er senest forelagt en statusredegørelse om effektstyring i marts 2016. Der var tale om en kort opfølgning, som tog afsæt i en længere redegørelse fra den 24. marts 2015. Samlet set kan der uddrages følgende af redegørelserne: - Alle direktørområder arbejder med effektstyring. - Nogle direktørområder arbejder på tværs og i dybden på flere fagområder andre direktørområder er i gang med at udbrede effektstyring til flere fagområder. - På alle områder tages der afsæt i politisk fastsatte strategiske pejlemærker, der for hovedpartens vedkommende beskriver den ønskede effekt for den situation, som borgeren skal befinde sig i til slut. - Der er ligeledes opstillet mål ift. de strategiske pejlemærker og der er opmærksomhed på, at disse skal være målbare og vedrøre resultater (dvs. effekter på mellemlangt og kortere sigte) for borgeren, fremfor at have karakter af procesmål. - Der arbejdes i stigende omfang med at dokumentere målene. Her er der behov for fokus på at dokumentere resultater med afsæt i fælles mål på alle niveauer. Dette er en udfordring på meget specialiserede områder, hvor der skal arbejdes videre med metoder for at samle individmålinger meningsfuldt på aggregeret niveau. - Der arbejdes i stigende omfang med IT-understøtte dokumentation. Specielt arbejdes der med at koble fagsystemer med kommunens ledelsesinformationssystem FK-LIS og bane vejen for, at effekt data bliver tilgængelige her. - På områderne er der fortsat fokus på at understøtte ledere og medarbejderne i et effektfokus som tilgang til kerneopgaven i den konkrete kontekst. Nedenfor skitseres kort nogle overordnede tendenser for effektstyring på de enkelte direktørområder. Det sker ligeledes med afsæt i ovennævnte redegørelser til direktionen i marts 2015 og 2016. På Social-, Sundheds- og Arbejdsmarkedsområdet arbejder alle områder med effektstyring. Der er fokus på de socialpolitiske pejlemærker på Socialudvalgets område. Mål og rammer for opgaveløsningen fastlægges i den sociale masterplan, som opdateres årligt. Det forventes, at resultatdokumentation i stigende grad kan understøttes på det specialiserede socialområde. Her er VoksenUdredningsMetoden (VUM) - som muliggør funktionsevnevurdering ift. den enkelte borger - samt dokumentationsredskabet Faglige Kvalitets Oplysninger (FKO) implementeret. Der er ligeledes indarbejdet en effektbaseret tilgang i de tre borgerrettede politikker vedrørende hhv. udsatte, integration 7
og handicappede. Disse politikker rummer alle en effektmodel med måltal/indikatorer for realiseringen af politikkens visioner og målsætninger. Status for dette behandles årligt i udvalget. På Sundheds- og Omsorgsudvalgets områder er fokus Selvhjulpenhed/Ældre kan og vil selv fra ældrepolitikken og udviklingen af det lokale sundhedsvæsen, herunder Sundhedspolitikken. Der er gennem de seneste år forelagt kvartalsvise resultatrapporter i Sundheds- og Omsorgsudvalget på ældreområdet (inkl. aktiv stillingtagen til evt. afvigelser på målopfyldelsen). Derudover fremlægges en årlig status på realisering af målene for udviklingen af det lokale sundhedsvæsen samt årlig status på målsætningerne i Sundhedspolitikken. På Arbejdsmarkeds- og Uddannelsesudvalgets områder er de strategiske pejlemærker fastlagt i beskæftigelsesplanen, Plan for den virksomhedsrettede indsats samt Unge godt på vej. Alle tre planer rummer klare mål og resultatkrav på kort og længere sigt samt modeller/principper for opfølgning. Indsatserne på de enkelte områder følges op gennem konkrete statussager samt halvårlige resultatrapporter. Resultatrapporterne består af dels en status, dels en aktiv stillingtagen ift. evt. afvigelser på målopfyldelsen. På Børne- og Ungeområdet er effektarbejdet på alle områder inde i en ny fase, hvor omdrejningspunktet er at styrke og IT-understøtte dokumentation samt sikre fortsat involvering af ledere og medarbejdere. I folkeskolereformens implementering er der særligt fokus på effektbaseret læring, jf. Kommunalbestyrelsens og Folketingets mål. På Dagtilbudsområdet er de strategiske pejlemærker Livsduelighed og Skoleparathed. Der er tilhørende resultatmål med mellemlangt sigte, som er fælles for samtlige dagtilbud, og som følges op én gang årligt. Endvidere deltager 12 dagtilbud i det nationale forskningsprojekt om Fremtidens Dagtilbud i perioden 2014-2016, ligesom effektstyring indarbejdes i nye initiativer, som f.eks. Mønsterbryderindsatsen. I Familieafdelingen tager effektarbejdet afsæt i at bidrage til, at udsatte børn og unge får samme chancer for succes i voksenlivet, som andre børn og unge. Der arbejdes efter ICS Integrated Children System med anvendelse af det fælles offentlige fagsystem DUBU (Digitalisering Børn og Unge). Foranstaltningerne afrapporterer efter de første 3 måneder og derefter hver 6 måned i ICS skemaer. Fokus er at måle resultatet af den indsats, som leveres her og nu overfor barnet. Resultaterne indgår i foranstaltningernes interne dialog om behandlingsindsatsen samt i dialogen med forvaltningen. Det afventer fortsat, at DUBU tilføjes et modul til resultatdokumentation. I By- og Miljøområdet er effektstyring implementeret i forhold til Drift- og vedligeholdelse af veje og parker og udvalget er forelagt statusrapportering. Der arbejdes på at videreudvikle effektstyringen på øvrige områder, hvor arbejdet med at implementere en effektbaseret tilgang er i gang. Der er samtidig fokus på, hvordan brug af big data kan anvendes til at udbrede effektstyring på nye områder i BMO. I Serviceområdet arbejder biblioteket med effektstyring, og i forbindelse med implementeringen af Kultur- og Fritidspolitikken overvejes det, hvordan effektstyring fremadrettet i højere grad kan udmøntes i forhold til kultur- og fritidsområdets borgerettede opgaver og (få) decentrale institutioner. Som det fremgår i afsnit 3.2., bidrager afdelingerne på Kommunaldirektørens område til at understøtte effektstyring via diverse tværgående strategier og tiltag. Arbejdet med at blive en effektdrevet kommune er dermed godt i gang. At anvende effektstyring er imidlertid langt fra en teknisk betonet opgave, der alene handler om at opstille klare mål samt sikre valid og IT-understøttet dokumentation. Derimod er det en længerevarende proces, der på mange måder handler om en kulturforandring hos ledere og medarbejdere på alle niveauer. 8