Effektanalyse Grænser for dialog af hjælpemiddelområdet BILAG December Juni 2010 2011
Effektanalyse af Hjælpemiddelområdet BILAG December 2011 år
UDBUDSRÅDET Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen Carl Jacobsens Vej 35 2500 Valby Tlf.: 41 71 50 00 E-mail: kfst@kfst.dk On-line ISBN 9788770294966 Layout og grafisk produktion: GP-Tryk A/S Billedmateriale: istockphoto Forfatter: Rambøll Management Consulting 2
EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Indhold Bilag 1 Metodisk tilgang 4 1.1 Operationalisering af effekt 4 1.2 Valg af kommuner og kontakt til kommuner 1.3 Dataindsamling 23 24 1.4 Bearbejdning af data og rapportering 26 1.5 Analyse af kommunale nøgletal 26 1.6 Analyse af markedsudviklingen 28 1.7 Analyse af forklaringsfaktorer 30 Bilag 2 Leverandørbeskrivelser 33 1.1 Zealand care a/s 33 1.2 Falck hjælpemidler a/s 34 1.3 Interesse fra logistikvirksomheder 35 Bilag 3 Casebeskrivelser 36 1.1 Case: Horsens kommuner 36 1.2 Case: Holstebro Kommune 52 1.3 Case: Lemvig og Struer kommuner 64 1.4 Case: Halsnæs kommune 75 1.5 Case: Greve Kommune 86 1.6 Case: Faxe Kommune 96 1.7 Case: Slagelse Kommune 111 1.8 Case: Gribskov Kommune 124 1.9 Case: Haderslev Kommune 138 1.10 Case: Nordfyns kommune 150 Bilag 4 Fremskrivningsfaktorer 160 3
UDBUDSRÅDET Bilag 1 Metodisk tilgang Grundlæggende er der tale om et traditionelt før - og efter -studie, hvor situationen forud for konkurrenceudsættelsen sammenlignes med situationen efterfølgende, hvorefter det vurderes, hvorvidt eventuelle effekter (forskelle) kan tilskrives konkurrenceudsættelsen eller andre forhold. Effektanalysen indebærer som nævnt i hovedrapporten en række metodiske valg og forudsætninger. Det er ud fra et formidlingsmæssigt hensyn valgt at beskrive disse metodiske valg og forudsætninger med afsæt i det kronologiske forløb for gennemførelse af effektanalysen. 1. Operationalisering af effekt 2. Valg af kommuner og kontakt til kommuner 3. Dataindsamling 4. Bearbejdning af data og rapportering 5. Analyse af kommunale nøgletal 6. Analyse af markedsudvikling 7. Analyse af forklaringsfaktorer. 1.1 OPERATIONALISERING AF EFFEKT Typer af effekt Udbudsrådet har i sit udbudsmateriale lagt op til, at effektanalysen bør skelne mellem og medtage forskellige former for effekt. Denne vurdering er også udgangspunktet for effektanalysen; en isoleret vurdering af økonomiske effekter vil kun vise en del af det samlede billede. 4
EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Det er vurderingen, at effekterne kan være både af kvalitativ og kvantitativ art, og i øvrigt være en direkte eller indirekte effekt af konkurrenceudsættelsen, som illustreret i figuren 1. Figur 0.1: Forskellige typer af effekter Som figuren illustrerer, giver det anledning til at skelne mellem fire forskellige typer af effekter: Direkte, kvantitative effekter, typisk de rent økonomiske effekter Direkte, kvalitative efekter, typisk relateret til selve ydelsen Indirekte kvantitative effekter, typisk relateret til organisation og tilfredshed Indirekte, kvalitative effekter, typisk relateret til udvikling og samarbejde. 1 Den formulerede effekt bygger videre på og supplerer de opstillede effektindikatorer, der er udviklet af AKF i Notat om metoder og indikatorer ved effektanalyser af kommunens konkurrenceudsættelse af offentlige opgaver, 2011. Dette metodenotat har været en del af udbudsmaterialet, forstået sådan, at den anlagte tilgang har skullet basere sig på og konkretisere tilgang med afsæt i den viden og de muligheder, der foreligger på netop hjælpemiddelområdet. 5
UDBUDSRÅDET Valg af effekter og indikatorer I figuren ovenfor er indsat en række eksempler på potentielle effekter. Det er med afsæt i ovenstående, og på baggrund af erfaringer med effektanalyser generelt samt det mere specifikke kendskab til hjælpemiddelområdet besluttet at fokusere på en række konkrete indikatorer i effektanalysen. Det er klart, at der principielt kunne være valgt at inddrage en række øvrige effekter. Der er i afsnit 1.1.5 nedenfor samlet op på nogle af de områder, som er overvejet i forbindelse med analysens design og kortfattet argumenteret for, hvorfor hvert enkelt punkt er fravalgt. De valgte effekter og indikatorer fremgår af skemaet nedenfor. Skemaet viser først den effekt, som ønskes analyseret, fx den økonomiske effekt. I næste søjle vises de indikatorer, som er udvalgt for hver effekt, i alt 8 indikatorer for de fire effekter. Endelig er indsat det konkrete bud på en operationalisering af indikatorerne. Som det fremgår, er der visse steder formuleret et såkaldt alternativ. Det skyldes, at der erfaringsmæssigt kan være problemer med at skaffe de nødvendige data. Fx kan der være kommuner, som ikke har foretaget en kontrolberegning eller det kan være, der ikke foreligger data om brugertilfredshed. Tabel 0.1: Effekter og indikatorer analytisk design Operationalisering Effekt Indikator Bruttobesparelse Økonomi Nettobesparelse Difference mellem årlig omkostning for opgaveløsningen før udbuddet (kontrolbud) og den årlige pris for vindende tilbud (omkostning efter). Alternativ: Hvis der ikke foreligger kontrolbud eller anden opgørelse, beregnes totalomkostninger med udgangspunkt i principperne for omkostningskalkulationer i forhold til vejledning til budget- og regnskabssystemets kapitel 9 2 Årlig bruttobesparelse fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger Udbudsomkostninger: Omkostninger til ekstern rådgiver og værdien af internt timeforbrug til gennemførelse af udbuddet. Følgeomkostninger: Nye omkostninger til tilsyn, administration, 2 Vedrørende beregning af følgeomkostninger og indirekte omkostninger henvises til vejledning om omkostningskalkulationer, kapitel 9 i Budget og Regnskabssystem for kommuner, hos Indenrigs- og Sundhedsministeriet: http://www.budregn.im.dk/im/site.aspx?p=2881 6
EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Medarbejderforhold Organisation Medarbejdertifredshed afregning, opfølgning i forhold til leverandør, samt evt. øvrige omkostninger, der ikke umiddelbart falder bort pga. fx opsigelsesvarsler (i henhold til budget- og regnskabssystemets kapitel 9.6). Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udbudsog følgeomkostninger, etableres et estimat på baggrund af kommunens vurdering af medgået tid samt generelle erfaringer med niveauet herfor. Udvikling fra før til efter udbud i forhold til: Normering og antal ansatte Medarbejdernes uddannelsesniveau Gennemsnitligt antal sygedage pr. medarbejder pr. år Antal tilkomne og afgåede medarbejdere. Sammenligning af medarbejdertilfredshed før og efter udbud i forhold til: Indflydelse på eget arbejde Ledelsesform: kontakt, beslutningshastighed Lønvilkår Motivation Tryghed Arbejdstempo 7
UDBUDSRÅDET Ydelse Afgrænsning af kvalitet og serviceniveau Brugertilfredshed Innovation Udvikling og samarbejde Videnoverførsel Vurdering af, om der er sket systematiske ændringer i udbudte opgaver og serviceniveau i forhold til tidligere. Det kan fx, men ikke begrænset til omfatte: - Den samlede opgaves omfang - Acceptable ventetider - Det udleverede hjælpemiddels kvalitet - Reparation og vedligehold - Information og rådgivning - Tilgængelighed - Forsyningssikkerhed Ved systematiske ændringer foretages en kvalificering af den økonomiske nettogevinst. Vurdering af, om der mere overordnet er sket en præcisering af og opnået større klarhed om serviceniveauet. Sammenligning af brugertilfredshed før og efter udbud i forhold til - Ventetid - Visitation - Det udleverede hjælpemiddels kvalitet - Information og rådgivning Sammenligning af antal klagesager. Har udbuddet bidraget til forbedrede processer eller produkter i forhold til bedre styring, effektive arbejdsgange, hurtigere leverancer eller nye produkter. 3 Vurdering af, om udbuddet har bidraget til øget videnoverførsel ved læring til andre områder eller styrket samarbejde mellem kommune og leverandør 3 Innovation er således defineret mere som en inkrementelt baseret udvikling end til nødvendigvis at omfatte radikale fornyelser. 8
EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Det konkrete, operationelle design af analysen For at skabe størst mulig gennemsigtighed om den anvendte metode og de konkrete metodiske valg, er der desuden i forlængelse af indikatorskemaet ovenfor indsat en mere uddybende operationalisering af effektanalysedesignet, som både indeholder de konkret anvendte datakilder; beskriver de udfordringer, der forud for iværksættelse af analysen forventedes mødt undervejs; samt den konkrete håndtering af disse. I praksis har det således ikke overraskende vist sig, at nogle data foreligger i én case, mens de ikke nødvendigvis foreligger helt så tydeligt i andre. Der er derfor i casebeskrivelserne kortfattet gjort rede for samtlige variationer i forhold til de ovenstående 8 indikatorer. Det er vurderingen, at det har været muligt at foretage rimelige afgrænsninger, som sikrer et metodisk forsvarligt resultat i alle cases. I relation til særligt de økonomiske effekter skal det bemærkes, at effektanalysen ikke er baseret på bilagskontrol i forbindelse med de oplysninger, som kommunerne har afgivet. Der er som det fremgår af cases foretaget en række konkrete afvejninger og vurderinger, når talmaterialet ikke i udgangspunktet har levet op til de stillede metodiske krav. Der er her fulgt de metodiske retningslinjer, som er beskrevet nedenfor, og der er i hver enkelt case foretaget et grundigt realitetstjek, herunder spurgt ind til og om nødvendigt udfordret grundlaget for kommunernes vurderinger. Men oplysningerne er i sidste instans baseret på, hvad kommunerne har været i stand til at fremskaffe. 4 Tabel 0.2: Effekter og indikatorer analytisk design Kate gori Indikator Operationalisering Datakilde Udfordring /opmærksomhedspunkt Øko nomi Brut tobe- spa- Difference mellem årlig omkostning for opgave- Kontrolbud 6 Der foreligger ikke nødvendigvis opgørelse af udgifter før, herunder kontrolbud, men der vil foreligge et budget for hjælpemiddelcente- 4 Det skal i den forbindelse bemærkes, at der i flere interview med kommunerne er blevet peget på, at området fylder relativt lidt i den samlede økonomi, den relevante direktør administrerer, hvilket gør, at man i nogle tilfælde i selve udbudssituationen har taget lettere på at få helt korrekte beregninger, eksempelvis i forhold til følgeudgifter, end hvis der var tale om udbud i en anden skala, fx 10 gange større omsætning. 9
UDBUDSRÅDET relse løsningen før udbuddet (kontrolbud) og den årlige pris for vindende tilbud (omkostning efter) Alternativ Hvis der ikke foreligger kontrolbud eller anden opgørelse, beregnes totalomkostninger med udgangspunkt i principperne for omkostningskalkulationer iht. vejledning til budgetog regnskabssystemets kapitel 9 5 samt Udbudspris Kommunale regnskabst al for: Direkte og Indirekte omkostninger Afskrivning og forrentning ret samlet (eller anden organisatorisk betegnelse), som kan bruges som afsæt for afgrænsning. Specifikt for indirekte omkostninger er disse ikke altid opgjort, hvorfor det kan blive nødvendigt at foretage fornyet opgørelse sammen med kommunen. Oplysningerne er konkret leveret af kommunen med afsæt i den enkelte kommunes måde at opgøre oplysningerne på. De konkrete data fremgår af hver enkelt case. Metodisk er der kontrolleret for manglende omkostninger med afsæt i en fælles systematik baseret på den nævnte vejledning til budget- og regnskabssystemet. Der er herunder korrigeret i forhold til indirekte omkostninger. Se nedenfor, afsnit 1.1.4 for en liste med de typiske omkostninger (listen fungerer som en rettesnor i forbindelse med den konkrete dataindsamling). Der er korrigeret for overheadomkostninger i de tilfælde, hvor konkurrenceudsættelsen indebærer udlicitering (førstegangsudbud) pga. forskel mellem udgiftsprincip og omkostningsprincip. Der er taget afsæt i kommunernes egne vurderinger heraf, realitetsvurderet i forhold til omfanget af administrative omkostninger med- 5 Vedrørende beregning af følgeomkostninger og indirekte omkostninger henvises til vejledning om omkostningskalkulationer, kapitel 9 i Budget og Regnskabssystem for kommuner, hos Indenrigs- og Sundhedsministeriet: http://www.budregn.im.dk/im/site.aspx?p=2881 6 Der kan være tale om kontrolbud (= at kommunens egen udfører byder på opgaven) eller kontrolberegning, som er en teknisk beregning af omkostninger på det givne udbudsgrundlag. 10
EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET regnet i selve budgettet. Der er desuden korrigeret for den generelle inflation i hver enkelt case med afsæt i den konkrete inflation mellem før- og eftersituationen. Der er taget afsæt i pris 7, nettoprisindeks efter varegruppe, hvor varegruppe 13.2 tjenester i alt er valgt. Det giver følgende indeksering med afsæt i 2006: 2006: 100 2007: 102,7 2008: 105,7 2009: 110 2010: 114,2 2011: 117,6 Det et videre tilstræbt at korrigere for eventuelle ændringer i omfanget af den udbudte opgave (hvis opgaven er blevet fx 10 pct. større fra år 0 til år 1, bør en given sammenligning på økonomisiden tage højde for dette). Problemstillingen har i praksis vist sig mindre i relation til drift af depoterne, men har givet anledning til forskellige korrektioner i nogle cases, hvor også indkøb af hjælpemidler indgår i den analyserede økonomi. Alle korrektioner fremgår casespecifikt. Endelig skal det bemærkes, at der har været en særlig problemstilling i relation til de udbud, som går tilbage før kommunalreformen. Eftersituationen (Slagelse Kommune, som eksempel) kan således skulle sammenlignes med et 11
UDBUDSRÅDET udgangspunkt, hvor der tidligere var tre eller fire mindre kommuner, heraf nogle med konkurrenceudsat drift og andre med kommunal drift. Der er i disse cases gjort eksplicit opmærksom på de konkret affødte udfordringer og håndteringen heraf. Det er vurderingen, at der ikke heri ligger en systematisk påvirkning af analysens resultater. Afslutningsvis skal i forhold til afskrivning og forrentning konstateres, at der ikke er mulighed for en systematisk opsamling på dette. Der er i stedet spurgt systematisk ind til husleje for at få afdækket bygningsrelaterede udgifter, samt til tilstedeværelsen af enkeltstående, større udgiftsposter i de enkelte regnskabsår, som i givet fald kunne berettige en forholdsmæssig korrektion. Nettobesparelse Årlig bruttobesparelse fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger Udbudsomkostninger: Opgjort som omkostninger til ekstern rådgiver Dokumentation for Udbud somkostninger Følgeomkostninger Det er en udfordring, at kommunerne ikke altid opgør følgeomkostninger og udbudsomkostninger. Det har derfor i enkelte cases været nødvendigt at estimere disse. Konkret er der i alle casekommuner efterspurgt dokumentation samt i øvrigt afdækket de faktiske omstændigheder omkring udbuddet. Var der eksempelvis tale om, at depotet stod tomt i en periode efterfølgende (følgeomkostning)? Blev der anvendt ekstern bistand? Hvem brugte tid på at lave materialet internt? I relation til tidsforbrug er kom- 12
EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET og værdien af internt timeforbrug til gennemførelse af udbuddet. Følgeomkostninger: Opgjort som nye omkostninger til tilsyn, administration, afregning, opfølgning i forhold til leverandør, samt evt. øvrige omkostninger, der ikke umiddelbart falder bort pga. fx opsigelsesvarsler (i henhold til budget- og regnskabssystemets kapitel 9.6) Alternativ Hvis der ikke foreligger dokumentation for udbudsog følgeomkostninger etableres et Interview med kommunal ledelse og samlet realitetstje k i forhold til generelle erfaringer på området munerne så vidt muligt blevet bedt om at udarbejde et skøn over tidsforbruget fordelt pr. medarbejderkategori (se nedenfor). Der er herefter taget afsæt i timesatser efter samme principper som i forbindelse med AMVABmålinger (aktivitetsbaseret måling af virksomhedernes administrative byrder), hvor der ikke blot tages højde for medarbejdernes faktiske løn, herunder såvel lønmodtagers som arbejdsgivers andel af eventuelle bidrag til pensionsordninger og indtægter i form af A- skattepligtige personalegoder, men også for den præsterede arbejdstid. Med præsteret arbejdstid menes den tid, lønmodtageren rent faktisk har været på arbejde. Fraværstimer i forbindelse med sygdom, ferie eller andet er dermed trukket fra. Det er klart, at en sådan timesats er højere end den timesats, der opnås ved at dele en års- eller månedsløn med det normerede antal timer. Det er vurderingen, at der hermed etableres det mest fair sammenligningsgrundlag i de cases, hvor der sammenlignes kommunal og privat drift før og efter. Konkret er der taget afsæt i satserne for ILON8 for det konkrete år, hvor opgaverne er udført for fire medarbejderkategorier: HK er Samfundsvidenskabelig kandidat Servicearbejde 13
UDBUDSRÅDET estimat på baggrund af kommunens vurdering af medgået tid samt generelle erfaringer med niveauet herfor. Overordnet offentlig ledelse. I de fleste cases har det været muligt at nå frem til en vurdering ud fra ovenstående principper, i andre cases er det konstateret, at der ikke var en sådan mulighed. Der er i sidstnævnte situation indregnet et gennemsnit af henholdsvis følge- og udbudsomkostninger fra de øvrige cases, hvor der vel at mærke for udbudsomkostningernes vedkommende er taget højde for, om der er tale om et første- eller andengenerationsudbud. Dette ud fra en hypotese om, at der er en vis læring forbundet med udbuddene, hvorved det næste udbud alt andet lige må forventes at blive mindre ressourcekrævende. For så vidt angår følgeomkostningerne er der korrigeret for kommunespecifikke forhold. Har en kommune i forbindelse med det faktiske forløb kunnet afvise, at der efterfølgende var et problem med anvendelsen af depotet, er der beregnet et gennemsnit, som ikke indregner denne type følgeomkostninger. De faktiske værdier er indsat i de relevante cases og udgør følgende: Udbudsomkostninger (2011- priser), 1. gangsudbud: 338.135. Udbudsomkostninger (2011- priser), 2. gangsudbud: 214.028 Følgeomkostninger (2011-priser), 14
EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET 1. gangsudbud: 69.741 Følgeomkostninger (2011-priser), 2. gangsudbud: 69.741 Følgeomkostninger er angivet eksklusive evt. omkostninger til tomt depot. Tallet for de to generationer er identiske, da datamaterialet for 2. generationsudbud ikke muliggør en beregning. De beregnede værdier er endelig realitetsvurderet i forhold til generelle erfaringer med gennemførelse af udbud. Det skal bemærkes, at såfremt førog eftersammenligningen vedrører et andengenerationsudbud, er udbuds- og følgeomkostninger ved første udbud lagt oveni i omkostningen forud for andet udbud, og tilsvarende tillagt udbuds- og følgeomkostninger for det nye udbud til omkostning efter det andet udbud. Organisation Med arbej derforhold Udvikling fra før til efter udbud i forhold til Normering og antal ansatte Medarbejdernes ud- dannelses- Skriftlig dokumentation for disse forhold. Kvalitativ vurde- Normering, antal ansatte, sygefraværsdata foreligger hos leverandører og kommuner og giver en indikation af, om en eventuel udvikling i udgiftsniveauet skyldes ændringer på personalesiden, hvilket kan bidrage til forklaring af effekter. Det bør samtidig understreges, at en given samvarians over tid ikke isoleret set dokumenterer, at effekten (positiv eller negativ) i re- 7 Det vil være nødvendigt at koble medarbejdernes vurdering af medarbejderforhold sammen med medarbejdertilfredshed, se nedenfor. 15
UDBUDSRÅDET niveau Gennemsnitligt antal sygedage pr. medarbejder pr. år Antal tilkomne og afgåede medarbejdere ring via interview med ledelse medarbejdere7 og faglig organisation lation til den konkurrenceudsatte opgave er relateret til leverandørens tilgang direkte. Der er derfor søgt kvalitative, supplerende forklaringer i forbindelse med interview. 16
EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Medarbejdertil freds hed Sammenligning af medarbejdertilfredshed før og efter udbud i forhold til: Indflydelse på eget arbejde Ledelsesform: kontakt, beslutningshast ighed Lønvilkår Motivation Tryghed Arbejdstempo Kvalitativ vurdering gennem fokusgruppeinterview med medarbejdere interview med faglig organisation Dokumentation via: Eksisterende trivselsundersøgelse Mini-survey blandt medarbejdere Det kan ikke forventes, at trivselsundersøgelser gennemført af kommune (før) og leverandør (efter) er direkte sammenlignelige. Det var med dette afsæt intentionen forud for undersøgelsen at belyse spørgsmålet om udviklingen i medarbejdertilfredshed via interview og mini-survey, jf. datakildeangivelsen. Konkret ved et kort spørgeskema, som samler op på de angivne temaer (svarende til tidligere undersøgelser af påvirkning af medarbejdertilfredshed), og hvor de virksomhedsoverdragne medarbejdere kunne vurdere ændringer siden overdragelsen (højere, uændret, lavere) I praksis har det vist sig, at antallet af tilbageværende virksomhedsoverdragne medarbejdere er meget begrænset (18 i alt, heraf er 9 fortsat ansat). Pga. det begrænsede antal har det været muligt at tale med alle disse medarbejdere, hvorfor spørgeskemaundersøgelsen er undladt. Undersøgelsen omfatter på den baggrund alle tilbageværende medarbejdere, der er virksomhedsoverdraget, men ikke den gruppe, som efterfølgende har forladt virksomhederne. Det er ikke vurderingen, at det rent praktisk vil være muligt at finde de resterende 9 medarbejdere, herunder rent metodisk at isolere deres oplevelse af overgangen til en privat leverandør, som de enten har valgt at forlade selv eller evt. er blevet afskediget fra. Det er desuden valgt at supplere interviewene ved at invitere et mindre antal ikkevirksomhedsoverdragne medarbejdere med i interviewet for at muliggøre en refleksion i gruppen over, om der er forskelle i tilfredsheden og opfattelsen af de undersøgte forhold på tværs af overdragne henholdsvis ikke-overdragne medarbejdere. 17
UDBUDSRÅDET Ydelse Afgræns ning af kvalitet og serviceniveau Vurdering af, om der er sket systematiske ændringer i udbudte opgaver og serviceniveau i forhold til tidligere. Det kan fx, men ikke begrænset til omfatte: Den samlede opgaves omfang Acceptable ventetider Det udleverede hjæpemiddels kvalitet Reparation og vedligehold Information og rådgivning Tilgængelighed Forsyningssikkerhed Dokumentation via: Kravspecifikation Kontrakt Samarbejdsaftale Aktivitetsopgørelse Ved genudbud: Udbudsmateriale fra første udbud Kvalitativ vurdering ved interview Leverandør Kommunal ledelse En udbudsproces kan medføre bedre beskrivelse af forventninger til kvaliteten og serviceniveauet. Præcisering af kvalitet og serviceniveau i forbindelse med udbud eller i kontraktperiode vil kunne afdækkes via sammenligning af udbudsmaterialet, kravspecifikation mv. med tidligere kvalitetsstandarder. Erfaringsmæssigt vil kommunerne have gjort sig konkrete overvejelser om eventuelle ændringer. Sådanne forhold kan desuden potentielt tænkes at indgå som forklaringsfaktorer i forhold til givne effekter gennem øget klarhed. En egentlig ændring af den udbudte opgave (udvidelse med flere opgaver, fx udbringning, eller forøgelse af serviceniveau, fx hurtigere eller mere frekvent levering) er et andet aspekt af samme. Der er her kontrolleret for sådanne ændringer i hver enkelt case. Er der eksempelvis kommet nye opgaver med, er budgettet i førsituationen korrigeret svarende til den tidligere omkostning til varetagelse af disse opgaver uden for depotet. Det er tilsvarende tilstræbt at anskueliggøre værdien af serviceforøgelser, som det dog bevidst ikke er valgt at indregne i forbindelse med den økonomiske effekt, da dette principielt kan behandles både som en økonomisk effekt og som en ydelseseffekt men ikke bør indgå to gange og dermed tælle dobbelt. Ved systematiske ændringer foretages en kvalificering af den økonomiske nettogevinst. Vurdering af, om der mere overordnet er sket en præcisering af og opnået større klarhed om serviceniveauet. 18
EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Brugertil freds hed Sammenligning af brugertilfredshed før og efter udbud i forhold til Ventetid Visitation Det udleverede hjælpemiddels kvalitet Information og rådgivning Sammenligning af antal klagesager Kvalitativ vurdering gennem interview med Lokale ældreråd Kommunal ledelse Brugerorganisation Dokumentation via Brugertilfredshedsundersøgelser Udvikling i antal klagesager Det var forud for analysen oplagt risiko, at der kunne være kommuner, der ikke gennemfører brugerundersøgelser, hvorfor det var planlagt i givet fald at supplere med kvalitative data via interview. I praksis har det vist sig, at der ikke i nogen af de besøgte kommuner har været gennemført systematiske brugerundersøgelser. Der foreligger således ikke sådanne data. Vurderingen af denne effekt har derfor måttet baseres på den rent kvalitative vurdering. Der kunne principielt have været gennemført brugerundersøgelser i de 10 casekommuner. Der er tale om både et økonomisk og et fagligt fravalg. Det er for det første tilbagemeldingen fra kommunerne og brugerorganisationerne, at tilfredsheden primært er relateret til tildelingen af hjælpemidlerne (bevilling), sekundært til kvaliteten af disse og kun dernæst og i begrænset omfang til løsning af depotopgaven. En brugerundersøgelse vil derfor risikere at måle noget andet end det ønskede. Dertil kommer, at det både fagligt og økonomisk vil være vanskeligt at skabe adgang til et tilstrækkeligt antal brugere, som kan belyse både før- og eftersituationen, givet brugergruppens demografiske sammensætning og det forhold, at nogle cases ligger flere år tilbage i tiden. 19
UDBUDSRÅDET Udvikling og samarbejde Innovation Har udbuddet bidraget til forbedrede processer eller produkter i forhold til bedre styring, effektive arbejdsgange, hurtigere leverancer eller nye produkter. 8 Kvalitativ vurdering gennem interview med Leverandør Kommunal ledelse En sådan tilgang bygger i sagens natur på subjektive vurderinger, der kan være vanskelige at efterprøve i praksis. Metodisk er der derfor lagt vægt på at sammenholde kommunernes vurdering med leverandørernes udsagn. Som effekter vil der være tale om eksempler, ikke en systematisk dokumentation af forskelle i opgaveløsningen. Metodisk set vil sådanne forskelle desuden kunne indgå som bagvedliggende forklaringsfaktor, jf. behovet for at forklare identificerede effekter, fx at ny teknologi påvirker de økonomiske vilkår. Videnoverførsel Vurdering af, om udbuddet har bidraget til øget videnoverførsel ved læring til andre områder eller styrket samarbejde mellem kommune og leverandør Kvalitativ vurdering gennem interview med Leverandør Kommunal ledelse Som ovenfor under innovation det er muligt at indhente konkrete bud på, hvad der fremmer vidensdeling, men der er tale om aktørernes vurderinger. Vil tilsvarende kunne indgå som bagvedliggende forklaringsfaktor, jf. behovet for at forklare identificerede effekter. 8 Innovation er således defineret mere som en inkrementelt baseret udvikling end til nødvendigvis at omfatte radikale fornyelser. 20
EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Datakilder til beregning af totalomkostning Det er erfaringsmæssigt sådan, at kommunernes tilgang til kalkulation af totalomkostninger varierer. Samt at der alt efter den lokale kommunale kontering vil være forskel på, hvad der i de enkelte cases reelt er direkte og indirekte omkostninger. Den analytiske hovedudfordring består i at sikre, at beregningerne tager alt med og gør det korrekt. Det vil sige, at det er ikke afgørende, om husleje i én case indgår i de direkte omkostninger og i den anden som indirekte omkostninger, hvis dette er konkret begrundet. Men der skal være taget kvalificeret stilling til og indregnet en omkostning til husleje. 9 Som en bruttoliste ligger følgende parametre til grund for beregningen af de totale omkostninger til drift af hjælpemiddelområdet. 1. Direkte omkostninger Løn Materialer Specielt anskaffet udstyr Befordring Tjenesteydelser Reparations- og vedligeholdelsesudgifter Husleje Forbrugsafgifter Forsikringer Uddannelsesomkostninger. 2. Indirekte omkostninger Andele af fællesomkostninger fra den centrale administration (løn og personale, bogholderi mv.) Andel af udgifter til centralt it Andel af udgifter til telefonomstilling Andel af udgifter til forsikringer Andel af udgifter til ledelse socialforvaltning. Listen er anvendt som en bruttoliste, der sikrer, at der er taget højde for nævnte poster. 9 Der kan i øvrigt principielt vise sig at være flere forskellige, alle lovlige tilgange til brug af fordelingsnøgler, foretagelse af skøn osv. Analysen er baseret på de kommunalt opgjorte fordelingsnøgler og skøn, forudsat at disse ikke decideret har vist sig at være fejlbehæftede eller ulovlige, men ikke tilstræbe en ensartethed på tværs, som i givet fald ville tilsidesætte netop det (lovlige) kommunale skøn. 21
UDBUDSRÅDET Oversigt over udeladte effektdimensioner samt begrundelser Tabel 0.3: Udeladte effektdimensioner Effekt Indikator Begrundelse for at udelade Økonomi Ydelse Udvikling og samarbejde Ventetider Udvikling i indkøbspriser Vedligeholdelsesudgifter Udvikling på reparationskonto. Ydelses- og funktionsbeskrivelse Forsyningssikkerhed Innovation ex. styring, arbejdsgange, metode etc. Variation i udbuddet ex. ved flere ydelser, forskellige tilbud eller ydelser Mangfoldighed ex. forskellige leverandører Integreret afgrænsning af kvalitet og serviceniveau samt i brugertilfredshed er der formelt besluttet at stille andre krav, og oplever brugerne en ændring her? Udgår, da det umiddelbart ikke er muligt at tilvejebringe et retvisende datagrundlag for udviklingen Indgår i en anden form ved afgrænsning af kvalitet og serviceniveau. Indgår i en anden form ved afgrænsning af kvalitet og serviceniveau. Indgår i en anden form ved afgrænsning af kvalitet og serviceniveau. Erfaringsmæssigt fører udbudsprocessen typisk til en præcisering af forventninger til kvaliteten og det kommunale serviceniveau. Derfor vil det være relevant at afdække, om det også er tilfældet ved udbud af hjælpemiddelfunktionen. Er integreret i kvalitet og serviceniveau Indgår stadigvæk, men er blevet præciseret. Det er relevant at medtage, fordi der typisk er sideeffekter for kommunerne ved udbud, som ikke umiddelbart var forventeligt fra starten. Grundlaget for vurderingen har en mere subjektiv karakter, men det giver en central indikation af andre effekter. Udgår, men er delvis integreret i indikatoren for afgrænsning af kvalitet og serviceniveau. Det er allerede afklaret, at der eksisterer et begrænset antal nationale leverandører 22