Januar 2004 Public Governance i Danmark god offentlig topledelse 1 Af kontorchef Solvejg Jakobsen og konsulent Lise Balslev, KL og Sekretariatet for Forum for Offentlig Topledelse Finansministeriet, Amtsrådsforeningen og KL har i samarbejde etableret Forum for Offentlig Topledelse (Forum). Forum er et tidsbegrænset projekt, som over en to-årig periode sætter fokus på den niche af offentlig ledelse, der handler om de øverste, ansatte toplederes funktion som leder i en offentlig, politisk ledet organisation. Ambitionen er, under overskriften Public Governance, at udvikle et fælles sprog et ledelseskodeks i form af anbefalinger og retningslinier om god offentlig topledelse. Projektet vil dermed skabe et grundlag for dialog om fortsat kvalificering af topledelse i den offentlige sektor og i den enkelte offentlige organisation. Projektet afsluttes i starten af 2005 med afrapportering af projektets resultater fra forskerbidrag, toplederdebatter, prisopgaver mv. Der informeres løbende om projektets aktiviteter, delkonklusioner og produkter på www.publicgovernance.dk Initiativtagerne bag Forum har hidtil især beskæftiget sig med at strukturere og afgrænse projektets opgavefelt. Arbejdet har således i første omgang bestået i at konkretisere de offentlige toplederes hovedopgaver, de væsentligste krydspres og dilemmaer, de største udfordringer samt hvilke spørgsmål, som nærmere skal afklares i projektet. Der har været tale om en relativt lukket proces, hvorimod det videre arbejde vil ske i bred dialog med en lange række aktører ikke mindst offentlige topledere. Arbejdet i Forum er tilrettelagt som et dialogprojekt mellem topledere fra stat, amter og kommuner samt danske og udenlandske forskere. Forum har inviteret anerkendte udenlandske og danske forskere til at komme med deres bud på, hvad Public Governance indeholder herunder udfordringer, strategier og kompetencer for offentlige topledere. Fremdriften i Forums arbejde vil dog især hente energi og næring fra involvering af toplederne selv. Det er topledernes praktiske erfaringer, udfordringer og dilemmaer fra hverdagen, som er i fokus. 1 Artiklen er trykt i: Nye veje en antologi om ledelse (2004 Hildebrandt Consulting, København). Nye veje kan bestilles online på www.hilcon.dk
Nærværende artikel sammenfatter en række foreløbige bud på, hvordan offentlig topledelse kan konkretiseres. Det er artiklens ærinde at lægge op til en debat blandt de øverste topledere, chefgrupper/direktioner og øvrige ledelsesniveauer om de udfordringer, krydspres og måder at håndtere disse på, som offentlige topledere er stillet overfor. Forum for Offentlig Topledelse Forums målgruppe er de absolutte topledere koncerncheferne i den offentlige sektor, det vil sige departementschefer, amts- og kommunaldirektører. Desuden indgår styrelsesdirektører og andre offentlige topledere, hvis ledelsesvilkår i væsentlig grad fastlægges af den politiske ledelse, og hvis ledelsesopgaver har tilsvarende kompleksitet og tyngde. Forum for Offentlig Topledelse ledes af en bestyrelse bestående af repræsentanter fra Finansministeriet, Amtsrådsforeningen og KL. I bestyrelsen deltager adm. direktør Peter Gorm Hansen (KL), adm. direktør Otto Larsen (Amtsrådsforeningen), udviklingsdirektør Jørgen Rosted (Erhvervs- og Boligstyrelsen), kommitteret Henrik Hassenkam (Finansministeriet), kommunaldirektør Jens Christian Birch (Greve, repræsentant for kommunaldirektørforeningen) samt formand for bestyrelsen, departementschef Karsten Dybvad (Finansministeriet). Bestyrelsen bistås af et sekretariat med repræsentanter fra Finansministeriet, KL og Amtsrådsforeningen. Sekretariatet varetager den daglige koordination og bidrager til det løbende projektarbejde. Fælles sprog om offentlig topledelse Gennem de senere år er ledelse for alvor blevet sat på dagsordenen i den offentlige sektor. Det har bl.a. ført til bred enighed om og anerkendelse af, at god ledelse gør en forskel; at god ledelse er nøglen til kvalitet, effektivitet og forandring. Fokus har imidlertid overvejende været rettet mod de ledelsesopgaver, ledelsesudfordringer og ledelseskompetencer, som er aktuelle og nærværende for de decentrale ledere og mellemlederne. En væsentlig og særskilt debat herunder har handlet om ledelse som et fag i sig selv og har blandt andet stillet spørgsmålstegn ved, om de decentrale ledere og mellemlederne nødvendigvis skal rekrutteres fra de respektive faglige miljøer, hvor ledelsesopgaven udspiller sig. Debatten har kun i begrænset omfang haft specifikt fokus på den niche af offentlig ledelse, som handler om de øverste, ansatte toplederes funktion som ledere i offentlige, politisk ledede organisationer. Debatten har derved savnet væsentlige spørgsmål som: Hvad er det for udfordringer og dilemmaer, som de offentlige topledere kigger ind i? Med hvilke strategier kan toplederen tackle disse udfordringer? Og hvilke kompetencer/egenskaber kræver det af de offentlige topledere? På det helt overordnede plan kan man godt sige, hvad offentlig topledelse går ud. Kommunaldirektøren, amtsdirektøren og departementschefen er den øverst ansvarlig embedsmand i sit system. Men når det kommer til at præcisere rollerne og opgaverne,
bliver begreberne langt mere diffuse og generelle. Den offentlige topleder kan ikke sammenlignes med den private koncernchef. Den offentlige topleder har eller bør vel have et strategisk sigte for eksempel for udviklingen af organisationen, men toplederen er samtidig underlagt en politiske ledelse, som blandt andet sætter rammer for tiden til det strategiske perspektiv. At topledelse adskiller sig fra ledelse på andre niveauer i den offentlige organisation er givet, men der er ikke et entydigt eller fælles sprog, hverken blandt topledere eller i forskerverdenen, om topledelsens opgaver, roller og ledelsesstrategier. Heller ikke om de markante forskelle og ligheder for topledelse på tværs af stat, amter og kommuner. Det er af flere grunde problematisk. Det er for det første problematisk, fordi god ledelse i og af en offentlig organisation i høj grad både handler om den enkelte leders ledelseskraft og om det samlede ledelsessystems evne til at håndtere tidens udfordringer og skabe kvalitet og effektivitet til gavn for borgere og brugere. For det andet fordi god ledelse fordrer, at man taler om ledelsesopgaverne og rollerne at man har et sprog og en løbende og velgørende dialog, fx om hvad er god ledelse er her hos os og med vores organisationsstruktur(er), kultur(er) og processer. For det tredje er uklarheden i begreberne om toplederens ledelsesrum problematisk, fordi flere forhold peger på, at lige netop de offentlige toplederes rammevilkår er i kraftig forandring i disse år. Der er derfor flere forhold som aktualiserer, at offentlig topledelse sættes på dagsordenen generelt og i de enkelte offentlige organisationer. Tre spørgsmål trænger sig i den henseende særligt på i belysningen af Public Governance i Danmark: Hvad er de væsentligste udfordringer for offentlig topledelse hvilke dilemmaer, krydspres og udfordringer kan identificeres i lyset af udviklingstendenserne i og omkring den offentlige sektor? Hvad er god offentlig topledelse hvad er gode og offensive topledelsesstrategier/ god praksis for håndteringen af disse udfordringer? Hvilke fremtidige kompetencer og egenskaber skal en offentlig topleder beherske? En grundlæggende forudsætning for at kunne sætte fokus på offentlig topledelse er, at de særlige karakteristika ved offentlig topledelse er tydelige. Det gælder både de karakteristika, som adskiller offentlig topledelse fra ledelse på andre niveauer i den offentlige sektor, og de karakteristika som adskiller offentlig topledelse fra den topledelse, som typisk udøves i den private sektor. Det er også en grundlæggende forudsætning, at topledernes både nuværende og mere langsigtede udfordringer er tydelige. Topledelse og ledelse på andre niveauer Topledelse adskiller sig fra ledelse på andre niveauer. På den ene side handler den offentlige topleders funktion om i tæt samspil med den politiske ledelse at fastlægge mål og strategier, dels for hvad organisationen skal levere, dels for videreudviklingen af
ydelserne til borgere og brugere. På den anden side handler topledelse om gennem organisationens decentrale ledere og mellemledere - at få disse mål og strategier ført ud i livet, så de kommer borgeren og brugerne til gode. Dertil kommer en ikke ubetydelig ledelsesopgave i form af rådgivning i de politiske processer. Den offentlige topleder har med andre ord en todelt funktion: Som politisk rådgiver og som øverste leder af en meget stor og vidtforgrenet organisation. Den todelte funktion er et kendetegn, som er helt specielt for den danske offentlige sektor, og som giver nogle særlige ramme- og handlevilkår for toplederen. Først og fremmest fordi rådgiverrollen, der varierer meget både tidsmæssigt og indholdsmæssigt, skal have første prioritet. For det andet fordi ledelsesrummet for den daglige topledelse af organisationen er fastsat af den politiske ledelse. For det tredje fordi de to roller kræver forskellige faglige og personlige kompetencer. Den offentlige topleders profil Forum gennemførte sidst på sommeren 2003 en e-survey blandt de øverste topledere i stat, amter og kommuner. Formålet var at tegne et billede af, hvem den offentlige topleder er. Billedet bekræfter på mange måder, hvad mange i forvejen forestillede sig, nemlig at den typiske offentlige topleder er en mand over 50 år, som er tilfreds/meget tilfreds med sit arbejde, som har en lang arbejdsuge, og som gennem netværk arbejder med sin egen fortsatte kompetenceudvikling. Selvom billedet for mange er genkendeligt og forventet, rejser undersøgelsen flere spørgsmål til nærmere eftertanke og debat. I forhold til alder vil der de næste 5-10 år ske en gradvis udskiftning i toplederstaben. Det er centralt at forberede dette og ikke mindst finde måder, hvorpå den viden og de erfaringer, som er til stede blandt toplederne i dag kan viderebringes. Spørgsmålet er, hvordan det kan ske? Undersøgelsen viser, at der er en meget lav mobilitet mellem stat på den ene side og amter og kommuner på den anden. Et flertal af de offentlige topledere er rekrutteret internt til deres nuværende lederstilling. Dertil kommer, at kvinderne også i den offentlige sektor er i mindretal på topstillingerne. Spørgsmålet er, om og hvordan der kan arbejdes med større mobilitet på tværs af sektorer i den offentlige sektor og en større andel af kvinder? Målgruppen bliver i undersøgelsen spurgt, hvor mange timer en typisk arbejdsuge strækker sig over, og hvordan tiden typisk bliver anvendt. Undersøgelsen viser, at toplederne er helt på det rene med, at et udfordrende arbejde kræver lang arbejdstid. Dykker man længere ned i tidsaspektet, tegner der sig et billede af, at tidsanvendelsen til den politiske rådgivning fylder relativt meget, og at toplederne generelt har et ønske om at bruge mere tid på at udvikle deres organisation strategisk og organisatorisk. Endelig går en stor del af arbejdstiden
til specifikke faglige spørgsmål og problemstillinger. Spørgsmålet er, om topledere har et prioriteringsopgave og en profil, som bør tvistes om der er fokus nok på ledelse og selve ledelsesopgaven? Det er interessante kortlægninger, som giver anledning til mindst to overvejelser. Én gående på hvilken faglig profil toplederen skal have og én gående på, hvordan topledere kan kombinere den politiske rådgivning og den strategiske udvikling af organisationen i hverdagen. Eller, formuleret på en anden måde, hvordan toplederne bedst formår at omsætte deres unikke nærhed til det politiske system og den politiske proces til at tænke strategisk for den organisation, som de står i spidsen for. Toplederne angiver, at de vigtigste ledelsesmæssige udfordringer lige nu er effektivisering, prioritering, markedsgørelse og strukturændringer. Sidstnævnte skal formentlig ses i tæt sammenhæng med Strukturkommissionens arbejde og den store opmærksomhed på opgave- og strukturdebatten og de evt. politiske beslutninger og reformer, som. vil komme på dagsordenen og blive nærværende arbejdsopgaver for toplederne. Toplederprofil Mand over 50 år Lang arbejdstid Læring og kompetenceudvikling gennem netværk Oplever jobbet som udfordrende, krævende og udviklende Savner tid til strategisk tænkning De vigtigste udfordringer er effektivisering, prioritering, markedsgørelse og strukturændringer. Offentlig og privat topledelse Forum projektet er til dels inspireret af Nørby-udvalget, som i 2001 blev nedsat af den daværende erhvervsminister for at vurdere, om der var behov for anbefalinger for god selskabsledelse. Det resulterede i Nørby-udvalgets rapport om Corporate Governance i Danmark anbefalinger for god selskabsledelse i Danmark. Begrundelsen for at debattere Public Governance adskiller sig dog fra Nørby-udvalget alene af den grund, at den offentlige sektor er kendetegnet ved nogle grundvilkår, fx knyttet til demokratiske værdier, som giver særlige spilleregler for ledelse. Det vil sige at Public Governance adskiller sig væsentligt fra Corporate Governance. Sammenligner man topledelse i den private og den offentlige sektor er der da også flere forhold, som adskiller. Den offentlige topledelse er kendetegnet ved at skulle manøvrere indenfor en række særlige grundvilkår, der i korthed kan sammenfattes som: Bundlinien er kompleks: Effektivitet i den offentlige opgaveløsning skal afbalanceres og skal ske under hensyn til borgernes retssikkerhed, de svageste borgere, fælles-
skabet mv. Mere konkret er der i den offentlige sektor flere bundlinier en økonomisk, en social, en vedr. retssikkerhed osv. Ledelse i den offentlige sektor er ledelse i et nulvækstmiljø. Som leder i den offentlige sektor er der i modsætning til topledere i den private sektor ikke mulighed for gennem vækst at øge sine indtægter. Kampen for flere ressourcer foregår efter helt andre spilleregler. Der skal tages højde for mange interesser i beslutningsprocessen: De offentlige topchefer skal i deres beslutningsprocesser balancere et komplekst samspil af mange forskellige, delvist overlappende og delvist modstridende krav og forventninger. Legitimitet er afgørende: Den offentlige sektors handlevilkår er præget af krav om åbenhed og offentlig debat. Hvor private virksomheder reguleres/legitimeres via markedet, vil den offentlige virksomhed i højere grad skulle argumentere for sin eksistensberettigelse i form af sin samfundsmæssige nytteværdi. Politiske spilleregler og den politiske styring påvirker det professionelle ledelsesrum. Mål og retning skal kunne ændres hurtigt som følge af ny politisk ledelse og/eller nye politiske signaler. Der er høj grad af medarbejderindflydelse i beslutningsprocesserne: Ledelsesrummet i den offentlige sektor er præget af en stor og institutionaliseret indflydelse hos medarbejderne og de faglige organisationer. De organisatoriske enheder er store, og har typisk en lang, stabil fortid, mens topcheferne i stigende grad er åremålsansat. Udover de nævnte grundvilkår er der med jævne mellemrum drøftelser og debatter, som giver anledning til at udlede forskellige teser eller myter om offentlig topledelse kontra topledelse i private virksomheder. Det gælder fx påstande om, at offentlige topledere har et stort fokus på og aktivt deltager i selve produktionen/produkterne (forstået bredt i form af udarbejdelse af notater, oplæg m.v.) i modsætning til topledere i mange private virksomheder, som har større fokus på udviklingen af virksomheden og dens langsigtede konkurrencekraft kombineret med et stort fokus på det, der bliver leveret til kunderne. Endelig peges der ofte på, at offentlige topledere i Danmark har et stort fokus på dag til dag ledelse og de enkeltsager, der af den ene eller den anden grund får stor mediemæssig og politisk bevågenhed, og at der er langt mindre opmærksomhed på strategisk ledelse igen i modsætning til private topledere. Påstandenes gyldighed kan naturligvis diskuteres og nuanceres, men de giver trods alt anledning til at rejse spørgsmålet om, hvad der er den rette balance mellem de forskellige topledelsesopgaver i et politisk ledet system, hvor topledernes traditionelt tre vigtigste målgrupper er: politikerne, borgerne og medarbejderne/de decentrale ledere og mellemlederne.
For Forum er det et selvstændigt mål at blive klogere på og komme med anbefalinger for håndteringen af de mekanismer, dilemmaer og relationer, som ligger i ovenstående. Public Governance som referanceramme I Forum er ambitionen at beskrive god offentlig topledelse under overskriften Public Governance. Public Governance opfattes i denne sammenhæng som en beskrivelse af beslutningssystemet og beslutningskraften i den daglige ledelse af en offentlig organisation. Feltet for Forums arbejde er således foreløbigt afgrænset til: Den øverste, ansatte topleders samspil med den politiske ledelse og med leverancesystemet om mål, resultater og adfærd som kan understøtte, at den offentlige organisation på den ene side er gearet til at håndtere omverdenens krav og forventninger og på den anden side selv er i stand til at påvirke udviklingen. Samspillet med den politiske ledelse henviser i denne sammenhæng til det samspil, der finder sted i forhold til den politiske fastlæggelse af ledelsesrummet for toplederen. Rådgivningen i og af de politiske processer betragtes som en given forudsætning for toplederens arbejde og ligger uden for Forums arbejdsfelt. Omdrejningspunktet for Forum er sammen med både internationale og nationale forskere og danske offentlige topledere fra stat, amter og kommuner, at nå frem til en dækkende definition og et koncept for Public Governance: anbefalinger og retningslinier for god offentlig topledelse i Danmark. Afsættet i Forum er at betragte begrebet Public Governance som noget særegent, der adskiller sig fra begreberne Public Government (der handler om repræsentation, det politiske systems opbygning, legitimitet og parlamentariske grundlag), fra Public Management (der mere snævert fokuserer på forskellige ledelsesdiscipliner) og fra Corporate Governance (der relaterer sig til bestyrelsesarbejdet og ledelsesstrukturer i private virksomheder). Behovet for debat om og udvikling af en fælles forståelse af Public Governance i en dansk kontekst er begrundet i tre antagelser: For det første at toplederens rolle i politisk styrede organisationer har ændret sig i takt med, at de offentlige organisationer og deres kontekst samt politikernes rolle og funktion har ændret sig. Der er derfor grund til at forsøge at beskrive spillerummet for toplederens ageren og kompetencer i denne type organisationer. I den sammenhæng bliver det fx også væsentligt at drøfte, om det i dag er for snævert at betragte topledelse og toplederens roller, kompetencer og egenskaber ud fra, hvad der er behov for, når man som topleder har sin position mellem politikerne på den side og leverancesystemet på den anden side. Måske spiller man i dag som topleder en central rolle i forhold til en meget bredere vifte af (eksterne) aktører? Måske bliver man
som topleder reelt målt på, at disse eksterne relationer fungerer? Noget tyder i hvert fald på, at topledernes evne til at skabe resultater ofte er afhængig af samspillet med et meget bredt felt af aktører udenfor egne hierarkier. I givet fald skal det fælles sprog og et moderne ledelseskodeks om offentlig topledelse afspejle denne virkelighed. Spørgsmålet er, hvad det betyder for toplederen? Hvor meget fylder de flerdimensionelle samspil egentlig sammenlignet med den traditionelle ledelsesopgave rettet mod den politiske ledelse og organisationen? For det andet er behovet for at udvikle Public Governance begrundet i antagelsen om, at den offentlige sektor er kendetegnet ved nogle grundvilkår, som giver særlige spilleregler for ledelse (jf. ovenfor). For det tredje har den stigende modernisering af den offentlige sektor introduceret gradvist flere værdier, krav og hensyn, der har skabt en række dilemmaer og krydspres for den offentlige topleder. Disse tre forhold aktualiserer tilsammen behovet for at belyse fremtidens topleders kompetencer, ledelsesrum og roller i udviklingen af de offentlige, politisk ledede organisationer som handlekraftige og forandringsduelige beslutningssystemer. Forum s overordnede mål 1) Afklare og fremme Public Governance i Danmark (kodeks og anbefalinger for god offentlig topledelse) 2) Afklare toplederkompetencer og adfærd i lyset af denne forståelse 3) Udvikle en fælles toplederkultur og et fælles sprog gennem debat og involvering af offentlige topledere i diskussion af problemstillinger, som er særlige og fælles for den offentlige sektor. Nye rammebetingelser for offentlige topledere Diskussionen af ledelsesstrategier på topniveau og identifikationen af fremtidens topleder må nødvendigvis tage afsæt i to perspektiver. Et første som handler om de permanente dilemmaer og mekanismer, som i høj grad skal ses i lyset af de grundvilkår, man som topleder arbejder indenfor. Og et andet perspektiv, der handler om de strømninger og udfordringer, som på kort og lidt længere sigt sætter en ny dagsorden for den offentlige sektor og toplederne. For så vidt angår tidsaktuelle strømninger og udfordringer er dagsordenen sat. Den offentlige sektor er i forandring i et hidtil uset omfang. Der er tale om såvel ydre som interne udviklingstræk, som udfordrer den offentlige sektor og dermed også de offentlige topledere.
Globaliseringen, udviklingen i EU, borgernes gradvise forvandling fra klienter, brugere m.v. til kunder, mediernes stærkere rolle i beslutningsprocesserne og digitalisering er alt sammen forhold, der på markante direkte og indirekte måder påvirker den offentlige sektor og den ledelsesmæssige kontekst helt generelt. Konkret giver udviklingstendenserne sig bl.a. til udtryk ved, at: Hastigheden i beslutningsprocesserne er stigende. Forudsigeligheden i beslutningsprocesserne er mindre. Gennemsigtigheden i de enkelte offentlige organisationer og på tværs i den offentlige sektor er blevet større. Kompleksiteten i opgaveløsningen er stigende. Behovet for prioritering og effektivisering er stigende. Dertil kommer, at den politiske ledelse af den offentlige sektor siden 1970 erne har været kendetegnet af forskellige hovedstrømninger og overskrifter. Sektorens udvikling kan i grove træk beskrives som en bevægelse fra centralisering til decentralisering til et fokus på kvalitetsudvikling og servicevirksomhed og til, hvad man som samlebetegnelse kan kalde markedsgørelse. Hovedoverskriften lige nu kan bedst betegnes som: Fra en udbudsdrevet til efterspørgselsdrevet offentlig sektor. Markedsgørelse og frit valg indebærer en omfattende omkalfatring af tænkningen og indretningen af den offentlige sektor. Hidtil har det været de offentlige organisationer staten, amterne og kommunerne som suverænt har bestemt, hvilke tilbud borgerne skulle tilbydes og kunne få. I dag er det i højere grad brugernes efterspørgsel, som bestemmer, hvilke tilbud den offentlige sektor skal udbyde eller skabe rammer for at udbyde. Det kan ikke undgås at påvirke arbejdet i organisationer, som både skal være myndighed, serviceudbyder og udvikler. Hovedudfordringen er at kombinere efterspørgselsstyring med politisk styring. 1970érne: 1980érne: 1990 erne: Massiv økonomisk decentralisering og opgaveudlægning fra staten til amter og kommuner. Økonomisk decentralisering til institutionsniveauet. Stigende fokus på kvalitetsudvikling og på den offentlige sektor som både en serviceorganisation og en myndighed. Oprettelse af brugerbestyrelser i daginstitutioner og skoler samt ældreråd. Fokus på Serviceinformation. Markedsgørelse, herunder udliciteringer og intern kontraktstyring. Samtidig en stigende retliggørelse (borgerens rettigheder). Stor fokus på værdibaseret ledelse. 2000 -.: Fortsat markedsgørelse. Borgeren i centrum og frit valg. Digitalisering og effektivisering.
De ændrede rammebetingelser skal desuden ses i lyset af, at værdierne i den offentlige sektor også er i bevægelse. I Danmark har en række værdier traditionelt været toneangivende i den offentlige sektor; bl.a. retssikkerhed, den loyale embedsmand, folkestyre, bureaukrati, faglige professionsværdier og den gode arbejdsplads. Flere af værdierne er i udvikling og påvirker ligesom de ovenfor skitserede forandringstendenser den offentlige topleders rolle og rammebetingelser. Tendensen er med varierende grad i de tre sektorer at der er tegn på: At nye værdier som effektivitet, produktivitet og gennemsigtighed er sat i højsædet og nogle gange næsten ligestilles med loven. At styringskæden med den klassiske opgave og ansvarsfordeling mellem politikere, borgere og administration udfordres af alternative styringsprincipper. Det kommer bl.a. til udtryk ved, at aktørkredsen i beslutningsprocesserne udvides fx med brugerbestyrelser, råd og private leverandører efter en udlicitering, og at aktørerne bliver mere gensidigt afhængige. Den offentlige sektor bliver afhængig af driftssikkerhed hos de private, som varetager opgaver. De private leverandører bliver afhængige af, at der udbydes opgaver, som kan løses af private leverandører. At der udvikles netværk som i princippet er selvstyrende. Det kan fx være aktører fra forvaltningen, den private leverandør, brugerbestyrelsen, som udvikler sig til et netværk med egen kultur, egne normer og eget handlingsrum. Denne stigende betydning af netværk og ressourcer hos både medarbejdere og ledelse i offentlige institutioner og hos borgerne beskrives af nogle som en udvikling fra government i retning af governance. Forums tre hovedtemaer Forums ambition om at skabe en fælles forståelse af Public Governance i Danmark søges debatteret gennem tre del-temaer, som er fælles og centrale for offentlig topledelse i stat, amter og kommuner: 1. Samspillet mellem den politiske ledelse og den professionelle topleder om mål og strategier. 2. Når faglighed, politik og ledelse skal gå hånd i hånd. 3. Topledelse og kommunikation i vidensamfundet. Debatten om disse tre temaer vil hver især bidrage til at udvikle begrebet Public Governance samt hvilke kompetencer, der i fremtiden er brug for hos offentlige topledere. De tre temaer er ikke udtømmende i forhold til Public Governance-begrebet, men er udvalgt med det formål, at fokusere drøftelserne frem for at sprede sig over alt for mange temaer.
I hele den offentlige sektor er det et fælles grundvilkår, at den politiske styring påvirker det professionelle ledelsesrum væsentligt og vice versa. Spørgsmålet er, hvordan den professionelle ledelse og samspillet med de folkevalgte kan finde sted, så betingelser ikke bliver til barrierer? Hvordan kan topledere i stat, amter og kommuner udøve ledelse og den nødvendige forandringsledelse i respekt for de vilkår og spilleregler, der gælder for politisk styrede organisationer? Det andet tema fokuserer på den ledelsesopgave, der udspiller sig i de mange offentlige organisationer, hvor medarbejdere og ledere har en høj grad af professionsorientering. Temaet er motiveret af ønsket om at skabe udvikling og effektivitet i de organisationer, hvor der stilles specifikke krav til ledelsen i fagprofessionelle miljøer. Spørgsmålet er, hvordan dilemmaer (for både generalisten og den fagprofessionelle leder) kan håndteres i ledelsen af fagprofessionelle, der har tradition for både at have fået mandat og ressourcer til at udøve deres fag på den bedst mulige måde? Hvad er drivkræfter og barrierer for forandringsledelse i organisationer præget af stærke fagprofessionelle miljøer? Indenfor Forums tredje tema reflekteres der over de tendenser i vidensamfundet, der stiller helt nye krav til de offentlige organisationers indretningog deres øverste ledelse. Der eksisterer ikke nogen entydig definition på begrebet vidensamfund, og udfordringen for arbejdet og debatten indenfor dette tema består i at indkredse en række tendenser og udviklingstræk og beskrive deres konsekvenser for offentlig topledelse. Den politiske ledelse og den professionelle topleder Det første tema Samspillet mellem den politiske ledelse og den professionelle topleder om mål og strategier er især motiveret af et ønske om at komme tæt på og beskrive de grundlæggende dilemmaer, som en offentlig topleder skal kunne håndtere. Formålet er at skabe et grundlag for og inspirere til en dialog om samspillet mellem politiske ledelse og den professionelle topleder i de respektive offentlige organisationer. Det er en dialog som det normalt kan være vanskeligt at indlede uden en konkret anledning eller et konkret grundlag. Dialogen skal praksis bidrage til: Afklaring af spilleregler, ledelsesrum og fordeling af ledelsesopgaven. Styrkelse af samspillet i formulering og formidling af mål og strategier for opgaveløsningen. Afdækning af problemer og konfliktflader i samarbejdet. Helt overordnet kan man sige, at der i den professionelle og politiske topledelse er tale om to forskellige tilgange til den offentlige organisation. I et politisk perspektiv er organisationen et instrument (middel) til at nå politiske mål. Fokus hos den professionelle topleder er i højere grad på, at organisationen trives, at den overlever og udvikler sig (organisationen som et mål i sig selv). Spørgsmålet er, hvordan disse to tilgange eller hensyn forenes i samspillet.
Forums fokus er på de fælles udfordringer for offentlige topledere for derved at nå frem til fælles sprog. Dog er det åbenlyst, at der i dette tema er ganske store principielle forskelle. Navnlig på den måde at de amtskommunale topledere i modsætning til departementscheferne ikke kun skal forholde sig til og agere i samspil med en borgmester (minister), men til en kommunalbestyrelse/amtsråd. Samspillet om organisationens mål og strategier stiller derved den amtskommunale topleder overfor nogle særlige udfordringer i forhold til at skabe fælles fodslaw. Et andet omdrejningspunkt er det flerdimensionelle interessent perspektiv, som blev omtalt ovenfor, og afklaringen af toplederens ret og pligt til at indgå i resultatskabende samspil, forhandlinger og dialog med disse. Noget tyder som nævnt på, at toplederens traditionelle rolle som forbindelsesled mellem politisk ledelse og leverancesystem ikke svarer til den udvikling, som er sket i styreformerne i de offentlige, politisk styrede organisationer. Imidlertid er og har det altid været et politisk ansvar et politisk prærogativ at tage hånd om dialogen mellem den offentlige organisation og omverdenen. Spørgsmålet er, hvordan de nye dilemmaer og udfordringer som denne udvikling rejser for toplederen kan håndteres i samspil med den politiske ledelse? Temaet vil diskutere de typiske problemstillinger i samspillet mellem den politiske ledelse og den professionelle topledelse, og diskussionen vil tage afsæt i en indkredsning af samspillets væsentlige omdrejningspunkter: Generelt om samspillet og arbejdsdelingen Fastlæggelsen af strategier Prioritering og styring af ressourcerne Resultatvurdering og nye mål Ansættelser/afskedigelser af ledere og chefer Når faglighed, politik og ledelse skal gå hånd i hånd. Dette tema er som sagt motiveret af ønsket om at skabe udvikling og effektivitet i de organisationer, hvor professionsorienteringen stiller specifikke krav til ledelse af de fagprofessionelle. Udfordringen for toplederen består i at etablere en ledelsessituation, som både tilgodeser og udnytter den faglige viden i organisationen samtidig med, at der i organisationen opnås en forståelse for de politiske krav, som organisationen skal honorere, og som i visse tilfælde kan være i modstrid med faglige hensyn og værdier. Ledelsesopgaven bærer endvidere præg af, at det er forskellige fagligheder, værdier og virkelighedsopfattelser, der mødes; embedsmandens værdier og faglighed overfor den fagprofessionelles. Det indebærer dilemmahåndtering og kontinuerlige afvejninger mellem modsatrettede hensyn, og topledelsen skal kunne foretage denne afvejning og efterfølgende kunne argumentere for beslutningerne både eksternt og internt i organisationen.
Den offentlige sektor har traditionelt båret præg af, at det har været de mest kompetente fagprofessionelle, der er blevet udnævnt til både topleder- og mellemlederposter i f.eks. sundhedssektoren, undervisningssektoren, politiet osv. Ledelsesdebatten de senere år har imidlertid sat fokus på, at der er behov for og efterspørges flere generelle lederkvalifikationer hos nutidens og fremtidens offentlige ledere. Dogmet om den fremmeste blandt ligemænd udfordres så at sige af udsagnet om ledelse er et fag i sig selv. Det stiller naturligt spørgsmål ved, om ledere med en professionel faglig grunduddannelse (lærere, jurister, sygeplejersker mv.) også er gode ledere? Der opstår ofte et dilemma mellem specialistens forkærlighed for det afgrænsede felt og generalistens helhedssyn og øje for politiske prioritering og hensyn. Spørgsmålet handler bl.a. også om, hvordan man kan bane vej for udviklingen af fælles mål-middelforståelser, ledelsessyn og værdier på tværs af de forskellige fagprofessionelle ledelsesmiljøer i den offentlige organisation/sektor. Forståelsen for den offentlige organisations mission, dens forandringsstrategier, innovationsevne, produktudviklinger og prioriteringer er i høj grad opgaver, som kalder på en samlet, fælles og tværfaglig indsats og som næppe alene kan tilgodeses via lederuddannelser og udviklingsprogrammer med afsæt i professionsspecifikke ståsteder. Ledere i ekspertorganisationer er selv rundet af de fagprofessionelles rækker, idet fx skoleledere og socialrådgivere er tæt knyttet til arbejdsprocesserne og bliver målt efter faglige kriterier. Offentlige ekspertorganisationer er naturligvis også underlagt bureaukratisk styring, men bureaukraten og de bureaukratiske rationaler har ofte ingen eller kun lille legitimitet hos eksperterne. Hvis (offentlig) ledelse forstås som det at varetage helhedens interesser frem for kun at fremme de interesser, normer og standarder, der er vedtaget af det faglige fællesskab, så rummer ledelse en legitim magt-dimension, som få fagprofessionelle bryder sig om, idet det begrænser deres muligheder for at bestemme selv og så at sige blive fri for ledelse. Når politik, ledelse og faglighed skal gå hånd i hånd er det således centralt at tage udgangspunkt i en nærmere indkredsning af nogle problemområder i samspillet mellem topledelse og fagprofessionelle fx: Hvordan udvikles og implementeres strategier udfra både politiske og professionelle overvejelser? Hvad er afgørende for relationen mellem topledelse og fagprofessionelle? Hvilke styringsmekanismer (struktur, kultur, økonomi) er mest velegnede til ledelse i professionstunge organisationer? Hvordan rekrutteres ledere til professionelle organisationer og hvordan gøres ledelse attraktivt i ledelsesfremmede og professionsdominerende organisationer?
Topledelse og kommunikation i vidensamfundet. I kølvandet på de udviklingskræfter som globalisering, ny informations- og kommunikationsteknologi og andre teknologiske udviklinger repræsenterer, bliver viden efterhånden en afgørende faktor i frembringelsen af værdi, vækst, velfærd og i det, der købes, sælges og fremstilles. Kommunikationsteknologierne gør det muligt at dele og sprede viden hurtigere, bedre og bredere end tidligere. Vi oplever, at samfundet forandrer og tilpasser sig i forhold til disse videnstrømme i et tempo, der ikke er set før og på måder som er komplekse og uforudsigelige. For den offentlige sektor og de offentlige organisationer betyder dette en markant øget gennemsigtighed. Brugeren kan indhente viden om stort set alle offentlige serviceydelser, der tilbydes fra andre institutioner, områder eller lande. Det gør brugeren i stand til at sammenligne og stille spørgsmålstegn ved en ydelse eller et servicetilbud. Med den viden i hånden kan brugeren konfrontere den ansvarlige politiker og/eller de ansatte enten direkte gennem en e-mail eller indirekte gennem pressen og kræve argumentation for et bestemt hændelsesforløb. Brugeren kan ydermere vælge at efterspørge sin ydelse et andet sted, hvilket bryder organisationens hidtidige monopol og skaber et konstant udefra kommende pres på offentlige organisationer. Hvad enten dette pres er reelt eller hypotetisk, må organisationen forholde sig til det og handle derefter. Men hvordan gør den det? Alt dette stiller nye krav til offentlige organisationer og deres øverste ledelse. Den offentlige sektor og de ansvarlige politikere er udsat for en konstant evaluering og et dagligt behov for legitimering af den offentlige sektor og dens serviceydelser, snarere end den 4-årige demokratiske kontrol. Adgangen til viden for alle borgere og brugere bryder de traditionelle videnmonopoler, som offentlige organisationer hidtil har haft og medfører et pres for udvikling og omstilling af organisationens strukturer, processer og kernekompetencer. Det er vigtigt at rejse en debat om, hvilken rolle topledelsen har/vil få i tilpasningen af organisations mission, vision og opgavevaretagelse. Hvordan og med hvilke ledelsesstrategier kan toplederen udøve forandringsledelse og styring både internt i organisationen og i sammenhæng med omverdenen? Centralt for temaet er debatten om, hvordan udviklingen udfordrer det beslutningssystem, der eksisterer omkring toplederen, og hvordan udviklingen udfordrer toplederens kompetencer. Særligt kan man overveje udfordringerne i forhold til krav til 1) strategisk ledelse og 2) kompetence til håndtering af intern og ekstern viden og kommunikation. Med en organisation, hvor opgaver, mål, strukturer og medarbejdere skifter, bliver topledelsens strategiske kompetencer og kommunikation indadtil og udadtil afgørende for
evnen til at udvikle og identificere mission og vision, opstille klare mål og optimere opgavevaretagelsen gennem løbende organisations- og kompetenceudvikling. I reaktionen på en omverden i hastig forandring kan der meget vel opstå et udvidet råderum og/eller rådvildhed hos den enkelte medarbejder. Man kan spørge, om det måske ikke netop er en central årsag til, at mange medarbejdere i dag stiller krav om at føle medejerskab og om at kunne relatere sig til organisationens overordnede værdier. En nærværende og vedrørende forståelse af og tilslutning til mission, værdier og evt. nye mål bliver derved ikke bare afgørende for kvaliteten i opgavevaretagelsen det bliver også kardinalpunkter for de ansatte ledere og medarbejderes arbejdslivskvalitet, identitet og selvforståelse. Den offentlige organisations mission må stå klart for medarbejderne, således at de har et klart grundlag at arbejde og udfolde sig indenfor, og således at arbejdsopgaverne og deres løsning fremstår som relevante i forhold til den overordnede mission. Kommunikation af jobbets mening, institutionens mission og den enkeltes rolle i organisationen bliver væsentlig for at rekruttere og motivere de gode medarbejdere i fremtiden. Men hvilken betydning har det for toplederens ledelsesrum, - roller og strategier, at kontinuitet, regler og rutiner i stigende grad afløses af nye strukturer, processer og teknologier med hvilke medarbejderne har større råderum til selv at træffe beslutninger? Hvilke krav stiller det til nuværende og fremtidige toplederes kompetencer og egenskaber, at toplederen måske skal være mere synlig for medarbejderne og personligt kommunikere organisationens identitet, beskrive dens udfordringer samt motivere og skabe forudsætninger for større forandringer. Udadtil skal kommunikation til brugerne ske målrettet til de relevante grupper og skabe forståelse for den måde opgaverne varetages og prioriteres på. Traditionelt har denne omverdensdialog været en opgave for den politiske ledelse. Dette vil også fremover skulle ske på baggrund af politiske beslutninger og udmeldinger. Noget tyder imidlertid på, at organisationen og ledelsen i stigende grad får rollen som det mellemled, der inddrager og fortolker brugernes ønsker og krav til de offentlige ydelser. Altså at ledelsen derved får en rolle i at sikre tilfredshed, legitimitet og loyalitet i forhold til den offentlige service. Spørgsmålet er, i hvilket omfang toplederen indenfor det politisk fastsatte råderum har mulighed for at definere brugeres og borgeres behov og tegne institutionen udadtil? En anden problemstilling handler om håndteringen af de konstante nyhedsstrømme. Ofte skal en offentlig organisation kunne håndtere sager, der opstår i pressen og måske kun er aktuelle i 24 timer. Det er ikke sikkert, at de traditionelle beslutningssystemer kan håndtere denne udvikling. Spørgsmålet er, hvordan den offentlige organisation
bedst håndterer dette, og hvilken rolle hhv. den ansvarlige politiske ledelse og øverste embedsmand har? Temaet kan således på et meget bredt og fremtidsorienteret felt bidrage til at indkredse og italesætte, hvilke krav vidensamfundet stiller til toplederens kompetencer og strategier, og til beslutningssystemet omkring toplederen. Hvordan udfordres og forandres topchefens ledelsesrum i det vidensamfund, der er under udvikling? Hvilke ledelsesstrategier er der brug for i forhold til at skabe den relevante relation mellem organisationens omverdenen, mål/strategier og medarbejdere i et vidensamfund? Hvilke ledelsesmæssige kompetencer er der yderligere behov for i en viden- og værdibaseret offentlig organisation? Opsummering Den offentlige sektor og dermed også de offentlige topledere er under massivt forandringspres i disse år. Den igangværende udvikling i og omkring den offentlige sektor peger på, at toplederens rolle i stigende grad forandres fra at være reaktiv til at være proaktiv, fra fortrinsvis at være orienteret mod et traditionelt endimensionelt interessentperspektiv til at skulle håndtere strategisk ledelse og samarbejde i et multidimensionelt interessentperspektiv, etc. Disse forandringer og opgaveglidninger peger på behovet for at skabe et grundlag for en dialog på tværs af den offentlige sektor og i den enkelte offentlige organisation om den offentlig topleders ledelsesrum, -roller og -opgaver. Projektet Forum for Offentlig Topledelse er etableret som et fælles og tidsbegrænset projekt mellem KL, Amtsrådsforeningen og Finansministeriet. Der er ikke tale om et udvalgs- eller udredningsarbejde i traditionel forstand, men om et projekt der vil skabe grundlag for debat, videngenerering og holdningsdannelse om offentlig topledelse Forum har sat sig selv som mål at skabe et fælles sprog for problemstillinger og udfordringer for fremtidens topleder anbefalinger og retningslinier for Public Governance i Danmark. Udviklingen heraf er tilrettelagt som et dialogprojekt mellem topledere fra kommuner, amter og stat samt danske og udenlandske forskere. Vi har derfor i denne artikel valgt at præsentere og begrunde en række åbne diskussionsspørgsmål, som er omdrejningspunkter i Forum. De 3 vigtigste kan siges at være: Hvad er de væsentligste udfordringer for offentlig topledelse hvilke dilemmaer, krydspres og udfordringer kan identificeres i lyset af udviklingstendenserne i og omkring den offentlige sektor? Hvad er god offentlig topledelse hvad er gode og offensive topledelsesstrategier/ god praksis for håndteringen af disse udfordringer?
Hvilke fremtidige kompetencer og egenskaber skal en offentlig topleder beherske? Forum er en unik chance for at forme fremtiden. Projektet sætter fokus på og vil lægge skinnerne for offentlig topledelse. Begrundelsen for og drivkraften i Forum er, at den offentlige sektors fremtidige succes afhænger af, at offentlig topledelse bliver sat massivt på dagsorden. Visionen er, at Forum vil gøre en forskel; for den enkelte topleder, den enkelte organisation og for den offentlige sektor som en helhed. At gøre god topledelse til et væsentligt svar på tidens udfordringer frem for regler og procedurer.