Økonomi og Administration Sagsbehandler: Ib Holst-Langberg Sagsnr. 00.30.00-Ø00-21-15 Dato:19.09.2016 Analyse af budgettildeling til segregerede tilbud på dagtilbuds- og skoleområdet Horsens Kommune har på skole og dagtilbudsområdet en række specialiserede tilbud til børn, hvor inklusion i det almene tilbud ikke er den bedste løsning. Børn henvises til specialiserede tilbud efter visitation i et visitationsudvalg under Tværgående Enhed for Læring eller dagtilbudschefen for så vidt angår dagtilbudsområdet. Budgettet for de enkelte segregerede tilbud er fastlagt på baggrund af forskellige hensyn og principper og med udgangspunkt i forskellige historiske forhold. Flere af de specialiserede tilbud blev oprindeligt oprettet af Vejle Amt og er siden overgået til Horsens Kommune i forbindelse med kommunalreformen i 2007. I mange tilfælde er budgettildelingen fortsat baseret på de oprindelige principper og i det oprindelige serviceniveau. I dette notat foretages en analyse af budgettildelingen for de segregerede tilbud med henblik på at skabe gennemsigtighed og forudsigelighed i budgettildelingen med udgangspunkt i ensartede og sammenlignelige principper. Det er samtidig et mål med analysen at vurdere eventuelle behov for justering af ressourceniveauet i budgettildelingen. Bakkeskolen og Ungdomsskolens heltidsundervisning er ikke medtaget i denne analyse, men bliver behandlet særskilt. Sammenfatning Analysen peger på, at der kan opnås en samlet besparelse på 1,5 mio. kr. inden for de eksisterende organisatoriske rammer og med de aktivitetsniveauer, der er forudsat i de nuværende budgetter. Harmonisering og tilpasning af budgettildelingen giver isoleret set merudgifter på 2,1 mio. kr. som primært skyldes tilpasning af serviceniveauet i specialklasserne ved Horsens Byskole. Samtidig kan opnås en besparelse på 3,6 mio. kr. ved udfasning af særlige puljer som uden for budgettildelingsmodellerne gives til Horsens Byskole og Langmarkskolen. Tabel 1: Samlede virkninger af forslag til budgetmodeller for segregerede tilbud 2017 2018 Budgetmodel for segregerede tilbud 0,88 mio. kr 2,12 mio. kr. Udfasning af puljer ved Horsens Byskole og -1,50 mio. kr. -3,60 mio. kr. Langmarkskolen I alt -0,62 mio. kr. -1,48 mio. kr. Hvis ændringerne sættes i værk fra skoleåret 2017/18 vil der være 5/12-del virkning i 2017 og fuld virkning i 2018. 1
Budgettildelingsmodellens principper De principper der bliver lagt til grund for forslag om model for budgettildelingen til de segregerede tilbud, hviler på samme grundlag som budgettildelingsmodellerne til de øvrige skoler og institutioner i Uddannelse og Arbejdsmarked. Budgettildelingsmodellerne har til formål at sikre enkelthed, forudsigelighed og retfærdighed ved fastlæggelse af budgettet. Budgettildelingen skal desuden indeholde incitamenter til at sikre og fastholde effektivisering i opgaveløsningen. Budgettildelingen udmeldes som en samlet ramme, hvorefter det er den decentrale leders faglige og strategiske ansvar at sikre en optimal anvendelse i forhold til opgave og målsætning. Budgettildelingsmodellen fastlægger rammen, men giver ikke anvisning på, hvordan rammen skal anvendes. Enkelthed Enkelthed i budgettildeling giver skolen/institutionen kendskab til, hvilke faktorer, der har betydning for fastlæggelse af budgettet. Enkeltheden fremmes ved at budgettildelingsmodellerne er baseret på så få variable faktorer som muligt. Omvendt bliver enkeltheden mindre, jo flere faktorer der indgår i modellen og jo mere kompleks modellen dermed bliver. Enkelthed i budgettildelingen giver også alle skoleledere og daginstitutionsledere indsigt i, hvordan budgettet fastlægges for de andre skoler og institutioner. Enkelthed bidrager dermed til at give tildelingsmodellerne legitimitet og tilslutning og medvirker samtidig til at skabe et samlet skolevæsen og dagtilbud. Forslaget til budgettildelingsmodel for de segregerede tilbud består af en aktivitetsafhængig tildeling pr. elev/barn, der er indskrevet i tilbuddet og en tildeling til ledelse, administration og bygningsdrift, som er uafhængigt af aktiviteten. Forudsigelighed En forudsigelig budgettildelingsmodel giver mulighed for, at skolen/institutionen selv kan udregne sit fremtidige budget baseret på viden om forventet udvikling i elevtal/børnetal. Forudsigelighed er et afgørende element i institutionernes mulighed for strategisk planlægning og økonomistyring. I forslaget til budgettildelingsmodel for de segregerede tilbud er elevtal/børnetal i princippet den eneste variable faktor, som kan påvirke budgettet. Retfærdighed Budgettildelingsmodellen er retfærdig i den forstand, at budgettet bliver fastlagt på baggrund af en række objektive faktorer (elevtal, m 2 o.l.) og ikke er afhængig af den enkelte leders forhandlingskompetence. Budgettildelingsmodellen er desuden retfærdig i den forstand, at den fastlægger en synlig og fagligt begrundet forskel på ressourceniveauerne mellem de forskellige tilbud afhængig af målgruppe og opgave. Der vil således være en fagligt begrundet sammenhæng mellem opgave og ressourcetildeling. Den konkrete fastlæggelse af niveauerne er en politisk beslutning. Aktivitetsafhængig budgettildeling pr. barn Forslag til niveau for den aktivitetsafhængige budgettildeling pr. elev/barn tager udgangspunkt i målgruppen for de enkelte segregerede tilbud og en faglig vurdering af niveauforskelle i 2
ressourcebehovet mellem målgrupperne. Hvor det er muligt er desuden foretaget en sammenligning med ressourcetildeling til tilsvarende tilbud i blandt andet Aarhus Kommune. Den endelige beslutning om niveauet for den aktivitetsafhængige budgettildeling og de øvrige dele i budgettildelingsmodellen er en politisk beslutning. Forslag til aktivitetsafhængige satser fremgår af nedenstående Tabel 2. Tabel 2: Forslag til aktivitetsafhængige satser pr. elev/barn Satserne vil blive justeret som følge af økonomisk politik, pris-/lønreguleringer og øvrige politiske beslutninger om ændring af de økonomiske betingelser. Budget til ledelse og administration Nogle segregerede tilbud er oprettet som afdelinger i tilknytning til almene tilbud, mens andre er selvstændige enheder med egen ledelse og administration. Den organisatoriske forskel vil afspejle sig i budgettildelingen til ledelse og administration. Budgettildelingen til ledelse og administration er ikke afhængig af elevtal/børnetal. Til segregerede tilbud, der er oprettet som afdelinger til almene tilbud gives budget til én afdelingsleder og 0,5 administrativ medarbejder. Budgettildeling til de selvstændige specialinstitutioner tager afsæt i eksisterende niveau, og er nærmere beskrevet i nedenstående afsnit. Budgettildelingen omregnes til et kronebeløb ved hjælp af den gennemsnitlige udgift til pågældende stillingskategori i Horsens Kommune. Budget til bygningsdrift For de segregerede tilbud, der er oprettet som afdelinger af almene tilbud er budgettet til bygningsdrift givet som en del af budgettet til hovedinstitutionen. Derfor gives ikke budget til bygningsdrift som en del af budgettildelingen. Til de selvstændige specialtilbud gives en budgettildeling svarende til det nuværende budget til Grunde og bygninger og Rengøring som det fremgår af budgettet for 2016. Budgettet til bygningsdrift er baseret på en opgørelse af institutionens/skolen areal. 3
Samlet konsekvens af forslag til ny budgettildelingsmodel I nedenstående Tabel 3 er vist de økonomiske konsekvenser for de berørte skoler og institutioner ved indførelse af forslag til nye budgettildelingsmodeller, uden tilpasning af aktivitetsniveau. Tabel 3: Konsekvenser ved forslag til ny budgettildeling for segregerede tilbud i Horsens Kommune I efterfølgende afsnit gives en beskrivelse af forslaget til ny tildelingsmodel for de enkelte tilbud. Lundagerskolen Lundagerskolens målgruppe er børn med betydeligt og varigt nedsat fysisk og psykisk funktionsevne som er børn med de sværeste handicap. Skolen underviser ca. 70 børn fra Horsens Kommune og 10-15 børn fra andre kommuner, fortrinsvis fra Hedensted. Lundagerskolen er oprindeligt en amtslig specialskole på linje med Skovagerskolen i Vejle Kommune og Stensagerskolen i Aarhus Kommune. Skolen overgik til Horsens Kommune i forbindelse med kommunalreformen i 2007. Budgettildelingsmodellen for Lundagerskolen er ikke ændret siden overtagelsen fra Vejle Amt i 2007. Lundagerskolens målgruppe er den mest ressourcekrævende i viften af specialtilbud. Det er vurderingen, at Lundagerskolen med det nuværende ressourceniveau kan løse opgaven med tilfredsstillende kvalitet. En ny budgettildelingsmodel for Lundagerskolen har til hensigt at skabe forudsigelighed og sikre entydig sammenhæng mellem budget og aktivitet. Modellen har været drøftet med 4
Lundagerskolens ledelse. I forhold til det nuværende budget indebærer modellen en flytning af ressourcer fra SFO til skole som konsekvens af folkeskolereformen og den deraf følgende længere skoledag. Der er foretaget en sammenligning med Stensagerskolen i Aarhus Kommune, som viser, at samlet set vil budgettet pr. elev på Lundagerskolen ligge 1-2 % under niveauet for elever på Stensagerskolen. Det er i forslaget til tildelingsmodel forudsat, at Lundagerskolen har én skoleleder, 3 afdelingsledere og 2 administrative medarbejdere. Budgettildeling i Tabel 3 er beregnet ud fra et elevtal på 83 i skolen og 55 i SFO. Specialbørnehaven Spiren Spirens målgruppe er i princippet den samme som Lundagerskolens, men for børn i førskolealder. Som Lundagerskolen er Spiren oprindeligt et amtsligt specialtilbud, som blev overtaget af Horsens Kommune i forbindelse med kommunalreformen i 2007. Budgettildeling til Spiren er historisk betinget, og hviler ikke på en gennemsigtig, forudsigelig og retfærdig budgettildelingsmodel. Spiren har over en årrække oplevet et faldende børnetal og dermed behov for forudsigelighed i tilpasning af budgettet til aktivitetsniveauet. Det aktuelle børnetal er på 18-19 helårsbørn. Det er vurderingen, at det aktuelle og foreslåede ressourceniveau pr. barn er dækkende for løsning af opgaven. Der foreslås således ikke ændringer i serviceniveauet. I forslaget til budgettildeling er forudsat, at Spiren har én daginstitutionsleder, én afdelingsleder og 0,5 administrativ leder. Hovedgård Skoles og Højvangskolens specialklasser for børn med gennemgribende udviklingsforstyrrelser Specialklasserne ved Hovedgård Skole og Højvangskolen har samme målgruppe. Antallet af elever i de to specialafdelinger har over de senere år ligget stabilt på 70-75 ved Højvangskolen og 50-55 ved Hovedgård Skole. De to specialafdelinger har i princippet hidtil været budgetlagt på baggrund af en fælles budgettildelingsmodel, hvor der dog blandt anden har været forskel på tildeling af budget til administration. Desuden er den nuværende budgettildelingsmodel ikke tilstrækkeligt gennemskuelig og forudsigelig, hvorfor den trænger til forenkling og modernisering. Det er vurderingen, at det nuværende ressourceniveau pr. elev er dækkende for opgaven, ligesom ressourceniveauet vurderes at være på niveau med tilsvarende tilbud i Aarhus Kommune. Der er i budgettildeling forudsat 55 elever ved Hovedgård Skoles specialklasser og 28 elever i SFO. Ved Højvangskolens specialklasse er forudsat 73 elever og 37 elever i SFO. Horsens Byskole, specialklasser for børn med generelle indlæringsvanskeligheder Inklusionsdagsordenen og indførelse af den inklusionsfremmende budgetmodel på skoleområdet har siden skoleåret 2011/12 ført til et markant fald i antallet af segregerede elever i Horsens Kommune. Af det samlede fald i antal segregerede elever fra over 300 til de 5
nuværende 230-240 elever, er langt den største del i målgruppen for børn med generelle indlæringsvanskeligheder. Med inklusionen er sket en glidning i målgruppen for Byskolens specialklasser, således at de elever med de relativt set mindste vanskeligheder i dag bliver inkluderet i det almene tilbud, mens de elever, der i dag visiteres til specialklasse tilhører den del af målgruppen med de sværeste vanskeligheder og ofte med vanskeligheder i grænsefeltet mellem generelle indlæringsvanskeligheder og gennemgribende udviklingsforstyrrelser. Budgettildelingsmodellen for specialklasserne ved Horsens Byskole er ikke blevet tilpasset udviklingen i målgruppen og er således stadig baseret på, at skolen skal løse en opgave som gennemsnitligt er mindre ressourcekrævende end den faktiske elevgruppe. Det har betydet, at skolen over de seneste par år har set sig nødsaget til at anvende flere ressourcer i specialklasserne, end der er givet via den eksisterende tildelingsmodel. Det er vurdering, at der er behov for at øge ressourcetildeling til Horsens Byskoles specialklasser. Ud fra en faglig vurdering er ressourcebehovet i en specialklasse for børn med generelle indlæringsvanskeligheder lavere end i en specialklasse for børn med gennemgribende udviklingsforstyrrelser. Det foreslåede elevtalsafhængige niveau på 140.000 kr. pr. elev pr. år i undervisning og 40.000 kr. pr. år i SFO vil indebære en samlet budgetudvidelse på 2,2 mio. kr. ved det nuværende elevgrundlag. Den foreslåede ressourcetildeling pr. elev vurderes at være på niveau med sammenlignelige tilbud i Aarhus Kommune. Der er i forslaget til budgettildeling forudsat 64 elever i undervisning og 25 elever i SFO. Princip for løbende budgettilpasning på baggrund af faktisk aktivitetsniveau De foreslåede budgettildelingsmodeller har til hensigt at sikre en entydig sammenhæng mellem aktivitetsniveau og budgettildeling. På det almene daginstitutionsområde sker budgettildelingen på baggrund af månedsvise optællinger af antal indskrevne børn. Daginstitutionernes budgetter bliver således i princippet ændret 12 gange om året. På det almene skoleområdet fastlægges budgettet for ét skoleår ad gangen og bliver således kun ændret én gang om året. Med henblik på at sikre optimal ressourceudnyttelse og styrke incitamenterne til effektivisering anbefales, at budgettildelingen tilpasses aktivitetsniveauet på baggrund af en løbende opgørelse af antal indskrevne helårsbørn. De segregerede tilbud får et værktøj stillet til rådighed, så der er mulighed for løbende at beregne forventede budgetreguleringer. Videncentre Indenfor den samlede ramme til segregerede tilbud foreslås afsat 4,5 mio. kr. til drift af decentralt forankrede videnscentre. Budgettet på de 4,5 mio. kr. svarer til det nuværende niveau og er forlods holdt uden for beregningerne i ovenstående Tabel 3. Formålet med videncentre er at understøtte og facilitere inklusion i de almene tilbud. Med den decentrale forankring i specialtilbud kan videncentrene viderebringe hands-on erfaring og konkret viden som et væsentligt supplement til den mere generelle rådgivning fra Tværgående Enhed for Læring. 6
Der er oprettet videncentre indenfor hovedområderne: Udviklingshæmmede med betydelig og varigt nedsat fysisk og psykisk funktionsevne med udgangspunkt i Spiren og på forsøgsbasis også Lundagerskolen. Forsøgsprojektet på Lundagerskolen er i første omgang finansieret af eksterne midler. Gennemgribende udviklingsforstyrrelser (Autisme-spektrum forstyrrelser, ADHD o.l.), med udgangspunkt i Højvangskolens specialklasser. Socio-emotionelle vanskeligheder med udgangspunkt i Bakkeskolen og Ungdomsskolens heltidsundervisning. I forslaget til budgettildeling er forudsat følgende fordeling af rammen på 4,5 mio. kr. til videncentre. Der skal efterfølgende tages nærmere stilling til den konkrete fordeling af midlerne, herunder eventuel permanentgørelse af videncenter ved Lundagerskolen. Tabel 4: Fordeling af budget til videncentre Målgruppe Driftsansvar for videnscenter Budget til videnscenter Børn og unge med betydelig og varigt nedsat fysisk og psykisk funktionsevne (udviklingshæmmede) Børn og unge med gennemgribende udviklingsforstyrrelser (Autisme, ADHD, m.v.) Børn og unge med socio-emotionelle vanskeligehder Børn og unge med socio-emotionelle vanskeligehder Specialbørnehaven Spiren 800.000 Højvangskolens specialklasser (VISPU) 1.200.000 Bakkeskolen 1.500.000 Ungdomsskolens Heltidsundervisning 1.000.000 Alternativklasser, familieklasser og opgavebestemt ressourcetildeling til Horsens Byskole og Langmarkskolen Horsens Byskoles almene del og Langmarkskolen får tildelt et samlet budget på 3,6 mio. kr. til såkaldte alternativklasser, familieklasser og som opgavebestemt ressourcetildeling. Midlerne er på nuværende tidspunkt fordelt som vist i Tabel 5. Tabel 5: Budget til alternativklasser, familieklasser mv. Budgettildeling til alternativklasser mv. er historisk betinget og opgaven retter sig principielt set mere mod løsning af en lokal inklusionsopgave end mod løsning af en specialopgave for det samlede skolevæsen. Ressourceanvendelsen er ikke underlagt visitation i et af visitationsudvalgene, men sker alene på baggrund af skolelederens beslutning. 7
Alternativklasser Budgettet til alternativklasser har på Langmarkskolen været anvendt til 8 elever i skoleåret 2015/16. Der har været fokus på at bevare tilknytningen til stamklassen med henblik på senere udslusning. På Horsens Byskole anvendes ressourcerne til en gruppe ældre elever, hvor skoledagene er tilrettelagt som en blanding af undervisning og erhvervspraktik. Der har været arbejdet med motivation til at gå i skole og på at gøre eleverne uddannelsesparate. Det er vurderingen, at målrettet tildeling af budget til alternativklasser i for høj grad bliver styrende for skoleledernes beslutning om anvendelse, således at der under alle omstændigheder oprettes alternativklasser selvom ressourcerne måske kunne have været anvendt mere hensigtsmæssigt i normalklassen. Anvendelse af erhvervspraktik som et alternativ eller supplement til den almindelige undervisning har hjemmel i folkeskolelovens 33, stk. 4. Der er tale om et værktøj som skolelederen kan og bør tage i anvendelse når behovet er tilstede uafhængigt af om skolen får en særlig bevilling til opgaven. Familieklasser På Horsens Byskole er midlerne anvendt til afholdelse af 2-3 årlige forløb af 12-15 ugers varighed, hvor forældrene inddrages i undervisningen. På Langmarkskolen er budgettet til familieklasser anvendt til etablering af holdundervisning for børn i 0.-6. klasse med udadreagerende adfærd og til tværfaglige opgaver i forhold til forældre, sagsbehandlere mv. Altså ikke til drift af egentlige familieklasser. Ressourcerne til familieklasser kunne alternativt anvendes til styrkelse af distriktsrådgiverordningen særligt i forhold til Horsens Byskole. Opgavebestemt ressourcetildeling Ressourcerne i den opgavebestemte ressourcetildeling er på både Langmarkskolen og Horsens Byskole indgået i den almindelige prioritering af opgaver, herunder til tolærerordninger, AKT-ressourcer m.v. Det har været tale om en særlig budgettildeling, som er gået udenom de formelle budgetmodeller, og som ikke har været synlig for de øvrige skoler. Vurdering af konsekvenser ved nedlæggelse af puljerne Omprioritering af budgettet til puljerne vil have økonomiske konsekvenser for de to skoler og en uændret videreførelse af de berørte aktiviteter vil forudsætte en effektivisering, som på Horsens Byskole svarer til 2,4 % af budget 2016 og for Langmarkskolen svarer til 2,3% af budget 2016. Set i forhold til gennemsnittet af skoler i Horsens Kommune, vil Horsens Byskole fortsat have et budget pr. elev der ligger ca. 30 % over gennemsnittet mens Langmarkskolen vil have et budget pr. elev der ligger ca. 45 % over gennemsnittet. Sammenlignet med Østerhåbskolen vil Horsens Byskole fortsat have et budget pr. elev der ligger ca. 45 % højere. Horsens Byskole og Langmarkskolen har særlige udfordringer på grund af elevsammensætningen. Det er vurderingen at skolerne fortsat vil have tilstrækkelige økonomiske ressourcer til at løse opgaven. Anbefaling 8
Budgettildelingen til alternativklasser, familieklasser og den opgavebestemte ressourcetildeling er ikke synlig for de øvrige skoler og foregår ikke som et led i den samlede budgettildeling. Dermed lever denne budgettildeling ikke op til de tre principper om enkelthed, forudsigelighed og retfærdighed. Det anbefales, at budgettildeling til alternativklasser, familieklasser og den opgavebestemte ressourcetildeling udfases i sin nuværende form, og at midlerne omprioriteres til andet formål inden for Børne- og Skoleudvalgets område. 9