NOTAT Demografiregulering med ny model Sagsnr.: 14/27110 Dokumentnr.: 5341/15 Da den nuværende befolkningsprognose for Vordingborg Kommune peger på væsentlige demografiske ændringer i alle aldersgrupper, er det væsentligt at der i budgetlægningen tages højde herfor og at de anvendte metoder er så præcise som mulige, i forhold til at estimere hvornår udviklingen vil have økonomisk betydning. Siden 2010, hvor der blev indført en automatisk demografiregulering af alle politikområder i Vordingborg kommune, har metoden i hovedtræk bestået i at regulere 70 % af budgetramme 1 med den demografiske udvikling indenfor målgruppen for de ydelser, der ligger på det enkelte budgetområde. Hovedparten af landets øvrige kommuner anvender imidlertid en mere præcis metode, der generelt benævnes demografi-modeller, til at beregne den demografiregulering der skal indgå i det teknisk administrative budgetoplæg. En demografimodel regulerer alene det forventede udgiftsbehov i relation til udviklingen i befolkningsprognosen og har således til hensigt at opretholde det givne serviceniveau. I efteråret 2014 blev der sat gang i arbejdet med at udvikle en demografimodel der kan anvendes til Vordingborg Kommunes budgetlægning for 2016 og de efterfølgende overslagsår. Arbejdet har været forankret i Afdelingen for Økonomi og Personale og varetaget af en lille arbejdsgruppe. Det er blevet undersøgt hvad der kendetegner en demografimodel og hvordan og i hvilket omfang der anvendes demografimodeller i andre kommuner. Det varierer nemlig fra kommune til kommune, hvilke politikområder og underliggende budgetområder der bliver demografireguleret på baggrund af en demografimodel. Arbejdsgruppen har foretaget en vurdering af, hvor stor relevans demografiregulering har for de enkelte politikområder og på baggrund af dette anbefales det, at arbejdet med demografimodeller alene skal ske på politikområder, hvor det vurderes, at nettoudgifterne er tydeligt afhængige af den demografiske udvikling i kommunen. Der er tale om følgende: Socialudvalget Pleje & Omsorg Sundheds- & Psykiatriudvalget Sundhed Børne-, Unge- & Familieudvalget Skoler Dagtilbud Børn & Familie De områder som ikke medtages i modellen, vedrører central administration på hovedkonto 6 samt andre politik- og udvalgsområder, hvor det vurderes, at der ikke er
sammenhæng mellem udgiftsniveau og antallet af borgere. Arbejdsgruppen har haft en dialog med chefer og relevante medarbejdere på de fem politikområder, på baggrund af forslag til hvilke underliggende budgetområder der skal indgå i beregningsgrundlaget for demografimodellen på det enkelte område. Hvilke funktioner og delområder reguleres? Pleje & Omsorg Administrationen indstiller at alle funktioner under Pleje og Omsorg indgår i den nye model bortset fra: - Ældreboliger - Andre faste ejendomme - Andre sundhedsudgifter Udgifterne på de tre udeladte funktioner har ikke nogen klar demografisk afhængighed. Andre sundhedsudgifter er udgifter til regionerne, som i lighed med aktivitetsbestemt medfinansiering på Sundheds-området, mere afhænger af produktiviteten på sygehusene. Sundhed Administrationen indstiller at følgende delområder indgår: - Genoptræning og vederlagsfri fysioterapi - Sundhedsplejen Disse områder har en klar demografisk afhængighed, hvorfor det er relevant at regulere budgettet efter ændringer i befolkningssammensætningen. Administrationen indstiller at følgende delområder udelades: - Alkohol- og stofbehandling - Tandpleje - Aktivitetsbestemt medfinansiering Disse områder vurderes som ikke-demografiafhængige. Alkohol- og stofbehandling er mere afhængig af misbrugernes selverkendelse end af antallet af borgere i en aldersgruppe. Tandplejen har en stor andel faste udgifter til bl.a. bygninger og inventar, og på den aktivitetsbestemte medfinansiering er der andre faktorer end demografien som har betydning for udgiftsniveauet. Skoler Administrationen indstiller at alle funktioner under Skoler indgår bortset fra: - Fællesudgifter - Stadion og idrætsanlæg - Bidrag til statslige og private skoler Under de her nævnte udeladte funktioner ligger hovedsagelig faste udgifter der ikke kan betegnes som demografiafhængige. Bidrag til statslige og private skoler afhænger mere af udbud af pladser, end den demografiske udvikling. På trods af at udgiftsbehovet til den nye SFO endnu er uvist, så anbefales at SFO en indgår i modellen, men at udgiften ikke reguleres til budget 2016, men først fra 2017 hvor 2
der er valide data til beregningen. Dagtilbud Administrationen indstiller at alle funktioner under Dagtilbud medtages i modellen, bortset fra: - Fælles formål Den udeladte funktion dækker overvejende administrative udgifter til drift af det samlede politikområde, og derfor ikke demografiafhængig. Børn og Familie Administrationen indstiller at alle funktioner under Dagtilbud medtages i modellen, bortset fra; - Sikrede døgninstitutioner (1) - Rådgivning og rådgivningsinstitutioner (2) - Sociale formål (3) (1) Udgifterne dækker en finansiering baseret på landets kommuners relative andel 15-17 årige, som antages at være konstant på landsplan, og derfor også i Vordingborg Kommune. (2) Der forudsættes en minimumskapacitet af uddannede rådgivere. (3) Økonomisk hjælp til forældre der passer egne handicappede børn som er udgifter der ikke antages at være demografiafhængige. For de funktioner der er medtaget i beregningsgrundlaget, er der foretaget en opdeling på variable og faste udgifter ud fra relativt ensartede kriterier. Således er løn til fagpersonale og andre personaleudgifter defineret som variable udgifter, mens løn til ledelse og TAP er defineret som faste udgifter, i lighed med de samlede udgifter til grunde og bygninger samt administration. Konsekvenserne af den nye demografimodel Alle fem demografimodeller er konstrueret ud fra samme metode hvor der beregnes et enhedsbeløb pr. borger for hver ydelse, der ganges på størrelsen af de befolkningsgrupper som den samlede befolkning er opdelt i. Metoden er beskrevet mere indgående i slutningen af dette notat. Udgangspunktet er at den nye demografimodel kun skal have virkning for de fem udvalgte politikområder, mens de øvrige områder vil køre videre med den nuværende demografiregulering indtil 2018, som er det senest beregnede overslagsår. Det betyder, at der kun vil være en forskel i demografireguleringen for de fem udvalgte politikområder. Resultaterne af den nye måde at beregne demografiregulering på, fremgår nedenfor. Først ses konsekvensberegningerne for de tre politikområder under Børn, Unge og Familieudvalget (BUF), hver for sig og samlet set. Derefter følger konsekvensberegningerne for Sundhed samt Pleje & Omsorg. Det er vigtigt at holde for øje, at de nuværende konsekvensberegninger er en kontrol - beregning baseret på regnskab 2013 og befolkningsprognosen for 2014. Tallene er således kun vejledende og skal illustrere modellens overordnede effekt, mens de reelle nye demografireguleringer først kan beregnes når regnskab 2014 er endeligt og der foreligger en ny befolkningsprognose. 3
Forskel i demografi-regulering mellem nuværende og ny model Børn og Familie Årlig ændring - ny model -1.162-2.217-2.458-2.928 Årlig ændring - nuværende -2.528-2.412-2.221-1.851 Forskel i demografiregulering - årlig 1.366 194-236 -1.077 Akkumuleret ændring - ny model -1.162-3.379-5.837-8.765 Akkumuleret ændring - nuværende -2.528-4.939-7.161-9.011 Forskel i demografiregulering - akkumuleret 1.366 1.560 1.324 247 Dagtilbud Årlig ændring - ny model -5.126-2.100-1.999-1.636 Årlig ændring - nuværende -5.312-3.487-2.463-2.352 Forskel i demografiregulering - årlig 186 1.387 464 716 Akkumuleret ændring - ny model -5.126-7.226-9.225-10.861 Akkumuleret ændring - nuværende -5.312-8.799-11.262-13.614 Forskel i demografiregulering - akkumuleret 186 1.573 2.038 2.754 Skoler Årlig ændring - ny model -2.993-4.873-7.836-6.302 Årlig ændring - nuværende -3.294-5.333-7.624-6.355 Forskel i demografiregulering - årlig 301 460-212 53 Akkumuleret ændring - ny model -2.993-7.867-15.703-22.005 Akkumuleret ændring - nuværende -3.294-8.627-16.251-22.606 Forskel i demografiregulering - akkumuleret 301 760 549 601 4
BUF - samlet Årlig ændring - ny model -9.281-9.190-12.293-10.865 Årlig ændring - nuværende -11.134-11.231-12.309-10.557 Forskel i demografiregulering - årlig 1.853 2.041 16-308 Akkumuleret ændring - ny model -9.281-18.472-30.764-41.630 Akkumuleret ændring - nuværende -11.134-22.365-34.674-45.232 Forskel i demografiregulering - akkumuleret 1.853 3.894 3.910 3.602 Som det fremgår, vil den nye demografimodel medføre en samlet mindre negativ regulering for BUF end den nuværende i årene 2015-2017. I 2018 vender billedet. For BUF samlet set, vil den akkumulerede demografiregulering fra 2014 til og med 2018 stadig løbe op i -41,6 mio.kr., hvilket er 3,6 mio. kr. mindre end med den nuværende regulering. Den negative udvikling i antallet af børn og unge, som er årsagen til den negative regulering frem mod 2018, vil blive lidt mindre i årene herefter, hvis den nuværende befolkningsprognose holder stik. Ser man nærmere på udviklingen for henholdsvis Børn & Familie og Dagtilbud, så fremgår det, at til trods for at de årlige demografireguleringer i begge tilfælde er negative, så er tendensen forskellig. Børn & Familie har en tiltagende negativ demografiregulering, mens Dagtilbud har en aftagende negativ demografiregulering. Dette skyldes, at udgifterne til Børn & Familie særligt følger den demografiske udvikling i de udgiftstunge aldersgrupper fra 12-17 år, mens Dagtilbud udelukkende afhænger af antallet af børn i 0-5 års alderen. Da de to aldersgrupper ikke udvikler sig ensartet forklarer det udgiftsudviklingen som heller ikke er ensartet. Sundhed Årlig ændring - ny model 95 30 18 82 Årlig ændring - nuværende -567-749 -267-238 Forskel i demografiregulering - årlig 662 779 285 321 Akkumuleret ændring - ny model 95 125 142 225 Akkumuleret ændring - nuværende -567-1.316-1.584-1.822 Forskel i demografiregulering - akkumuleret 662 1.441 1.726 2.047 I grundlaget for den nye demografiregulering af politikområdet Sundhed indgår dels Sundhedsplejen, der udelukkende reguleres i forhold til målgruppen bestående af de 0-16 årige, og dels Træning og Rehabilitering, der reguleres i forhold til udviklingen i hele befolkningen, men mest påvirkes af den ældre befolkning over 59 år. Da den 5
demografiske udvikling for de 0-16 årige er negativ, mens den er positiv for de ældre over 59 år, går de demografiske regulering af de to områder i modsat retning. Budgetmæssigt vægter Træning og Rehabilitering dog ca. 2 gange så meget som Sundhedsplejen og derfor bliver det også en samlet positiv regulering som den nye model medfører. Pleje og Omsorg Årlig ændring - ny model 5.638 2.914 7.536 5.980 Årlig ændring - nuværende 7.939 6.329 7.073 12.295 Forskel i demografiregulering - årlig -2.301-3.415 464-6.315 Akkumuleret ændring - ny model 5.638 8.552 16.088 22.069 Akkumuleret ændring - nuværende 7.939 14.268 21.340 33.635 Forskel i demografiregulering - akkumuleret -2.301-5.716-5.252-11.567 Demografireguleringen på området for Pleje og Omsorg, bliver med den nye model beregnet ud fra samtlige aldersgruppers gennemsnitlige plejebehov og udgifter, hvor den nuværende model for regulering, udelukkende afhænger af udviklingen i det samlede antal borgere over 74 år. Som det fremgår af tabellen ovenfor, vil den nye regulering være markant mindre positiv en den nuværende i 2015, 2016 og 2018 og akkumuleret set frem mod 2018, vil den nye regulering være godt 1/3 mindre end den nuværende. Årsagen finder man i det forhold, at den nuværende demografiregulering af budgettet ikke skelner i forhold til borgernes alder, så længe de bare er fyldt 75 år. Denne aldersgruppe vil ifølge den seneste befolkningsprognose for Vordingborg Kommune opleve en markant stigning fra 2015 til 2018, og det slår igennem med fuld effekt på de forventede udgifter i den nuværende demografiregulering, eftersom der ikke skelnes yderligere på alder. Stigningen ligger imidlertid i væsentlig grad blandt de 75-84 årige hvor de gennemsnitlige udgifter pr. borger er væsentligt lavere end for dem over 84 år. Da den nye model for demografiregulering tager højde for denne forskel i plejetyngde, vil den nye model bevirke en væsentlig mere moderat stigning i de forventede udgifter. Samlet - for de fem politikområder Årlig ændring - ny model -3.548-6.246-4.739-4.803 Årlig ændring - nuværende -3.762-5.652-5.503 1.499 Forskel i demografiregulering - årlig 214-594 764-6.302 Akkumuleret ændring - ny model -3.548-9.795-14.534-19.336 Akkumuleret ændring - nuværende -3.762-9.414-14.917-13.418 Forskel i demografiregulering - akkumuleret 214-381 384-5.918. 6
Som det fremgår af tallene, indebærer anvendelsen af den opstillede nye demografimodel, at den samlede regulering på de fem politikområder, vil være under 1 mio. kr. fra den nuværende i årene 2015-2017. I 2018 ændrer det billede sig, da den nuværende demografiregulering vender til en positiv værdi, mens den nye forbliver negativ. Derved øges forskellen markant i 2018 mellem den nuværende og nye demografiregulering. Hovedårsagen til at den nuværende samlede regulering på de fem områder skifter fra at være negativ i 2017 til positiv i 2018, finder man på området for Pleje og Omsorg. Som nævnt ovenfor, tager den nye model højde for den individuelle plejetyngde for de enkelte aldersgrupper over 59 år. Den nye model er således langt mere fintfølende end den nuværende, hvilket giver sig udslag i, at en stigning blandt 75+ årige fra 2017 til 2018, ikke medfører samme store regulering, som i den nuværende demografiregulering. Metodebeskrivelse Der er tale om den samme overordnede metode for hvert politikområde, men der er nogle mindre forskelle i hvordan enhedsbeløbene er beregnet. Generelt anbefales følgende metode i demografimodellen: 1) Med udgangspunkt i det senest afsluttede regnskabsår, hvilket altid er to år før budgetåret, foretages en fordeling af de faktiske nettoudgifter for hvert af de underliggende budgetområder, på variable - og faste udgifter. De variable udgifter er dem der forventes at være demografiafhængige og de danner grundlaget for beregningen af enhedsbeløbene, som skal bruges til demografiregulering. De faste udgifter holdes ude af beregningen af enhedsbeløbene og alt andet lige vil budgettet til de faste udgifter, blive fastholdt på et uændret niveau. 2) De variable udgifter indenfor hvert af de underliggende budgetområder, fordeles ud på aldersgrupper med en beregnet fordelingsnøgle. Aldersgrupperne dækker alle aldre, men med snævre aldersintervaller for de aldre der er politikområdets målgruppe. 3) Fordelingsnøglen beregnes på baggrund af aldersfordelingen for modtagerne af de ydelser som regnes for demografi-afhængige. Det afhænger af politikområderne, i hvor høj grad der foreligger tal for dette. På visse områder er de faktiske udgifter registrantbogførte, dvs. at man kender de præcise udgifter på cpr-nummer niveau for de ydelser der er givet, mens der på andre områder kun er et kendskab til hvilke borgere der har modtaget en given ydelse, men ikke hvor meget den koster i det enkelte tilfælde. I så fald kræver det, at opgørelsen af de cpr-registrerede ydelser hænger sammen med det ressourcetræk og de udgifter som de medfører. På nogle politikområder kender man kun til antallet af modtagere af de aldersopdelte ydelser og her bliver det nødvendigt at antage, at den aldersopdelte ydelse koster det samme, uanset hvem der modtager den. 4) De aldersopdelte variable udgifter deles herefter med det samlede antal borgere i den enkelte aldersgruppe, hvorved enhedsbeløbene fremkommer. 5) Enhedsbeløbene pris- og lønfremskrives med de satser der gælder for de to år mellem regnskabsåret (år -2) og budgetåret (år 0). 6) Enhedsbeløbene for hver aldersgruppe ganges på det forventede antal borgere i 7
hver aldersgruppe i budgetåret hvorved der foreligger et estimat for budgetåret for de forventede demografiafhængige udgifter til samtlige borgere i aldersgruppen til den enkelte ydelse/budgetområde. 7) Det samlede demografiafhængige budget er summen af estimater for samtlige aldersgrupper og ydelser/budgetområder. Der kan på lignende vis estimeres et budget for de efterfølgende overslagsår. Afsluttende bemærkninger Den foreslåede model er en afvejning mellem at være helt præcis og det forhold at den også skal være tilgængelig, dvs. mulig at genberegne, forklare og forstå. Administrationen er af den holdning, at modellen er mere retvisende end den gamle. Samtidig gøres opmærksom på, at det er et budgetteringsværktøj og ikke en model til at forudse fremtiden. 8